TÜRKİYE NİN İSTİHDAM STRATEJİSİNİN İNCELENMESİ VE BİR POLİTİKA ÖNERİSİ

Transkript

1 Kamu Maliyesinde Karar Alma ve Performans Yönetimi Projesi (TR08IBFI03) TÜRKİYE NİN İSTİHDAM STRATEJİSİNİN İNCELENMESİ VE BİR POLİTİKA ÖNERİSİ Cansel KILINÇASLAN Onur ARAOĞLU Rabia ARIKAN Hediye Esra BAKKALOĞLU Muhsin ERTÜRK Mücahit DUMAN İşbu çalışmada sunulan bilgi, belge ve yorumlar, proje grubunun özel çalışması olup, hiçbir şekilde Hazine Müsteşarlığını bağlamaz. Hazırlanmasında hizmete özel dokümanlar kullanılmış olup, proje kapsamı dışında hiçbir şekilde kullanılamaz. Mayıs 2011 HAZİNE MÜSTEŞARLIĞI GRUBU 1

2 İÇİNDEKİLER İSTİHDAM İSTİHDAM VERİLERİ VE TERMİNOLOJİ TÜRKİYE DE İSTİHDAM POLİTİKALARI Kalkınma Planlarında İstihdam Son Plan Dönemi İstihdam Teşvik Uygulamaları AB & DİĞER ÜLKELERDE İZLENEN İSTİHDAM POLİTİKALARI İstihdam Politikalarının Tarihçesi Beyaz Kitap ve Essen Stratejisi Amsterdam Anlaşması Lüksemburg İstihdam Zirvesi Avrupa Sosyal Fonu Lizbon Stratejisi Dönemi Yenilenmiş İstihdam Stratejisi Flexicurity (Esneklik Güvence Dengesi) AB de İzlenen İstihdam Politikalarının İşgücü Piyasası Üzerindeki Etkileri Ekonomik Etkiler Hukuki Etkiler Sosyal Etkiler Diğer Ülke Örnekleri İtalya Meksika İspanya Avrupa Birliğinde Başarılı İstihdam Politikası Uygulamaları Kriz Sonrası Alınan Tedbirler PROBLEM TANIMI VE DURUM ANALİZİ Problem Tanımı Mevcut Durum Analizi Türkiye İstihdam Piyasasında Son Durum GZFT Analizi POLİTİKA ÖNERİLERİ İstihdam-Sosyal Koruma İlişkisinin Güçlendirilmesi Esnek Çalışma Politika Önerisi Kadınların İşgücü Piyasasına Katılımının Artırılmasına Yönelik Politika Önerisi Eğitim-İstihdam İlişkisine İlişkin Politika Önerisi KAYNAKLAR

3 İSTİHDAM İstihdam, ekonomik politikalar içinde sosyal sonuçları en ağır basan, toplumsal boyutu en güçlü olan alanlardandır. İşsizlik, ülkemizde ve dünyada en önemli sosyo ekonomik sorunlardan biri olarak daima gündemin ilk sıralarında yeralmaktadır. Hatta, gelişmişlik farkı gözetmeksizin hemen her ülke işsizlik ve neden olduğu sosyal sorunlarla artık daha sık karşılaşmaktadır. İstihdam yaratmak ve işsizlikle mücadelede bilinen en etkin yol ekonomik büyümedir. Ancak, 2000 li yılların ilk yarısında dünyada istihdamsız büyüme süreci yaşanmıştır. Bu süreçte dünyada özellikle imalat sanayinde üretim artarken istihdam artmamış, hatta bir çok ülkede azalmıştır. Bu dönemdeki büyüme daha çok verimlilik artışı kaynaklıdır; yani, istihdamsız büyüme artan küresel rekabetin bir sonucu olmuştur. Küresel rekabet, firmaları daha az istihdamla daha çok üretmenin yollarını aramaya zorlamıştır. Ancak istihdamın ekonomik boyutunun yanında sosyal boyutunun da olduğu unutulmamalıdır. İstihdam ekonomik, sosyal ve politik istikrarın en önemli unsurlarındandır. Sosyal ve politik istikrar ise bir ülkede büyüme, yatırım ve üretim artışı için temel öneme sahiptir. Bugün dünyada örnekleri görüldüğü üzere, yüksek işsizlik oranları sosyal huzursuzluklara, kentlerde şiddet eylemlerine ve sosyal patlamalara yol açmakta, bu da yatırım ve iş kurmak için uygun ortama zarar vermektedir. İstihdam ile ekonomik büyüme ve sosyal bütünleşme arasında da çok güçlü bir ilişki vardır. İstihdam, ekonomi politikaları ile sosyal politikaların kesişme noktasında yer almalıdır. İşsizlikle mücadelede insan kaynaklarının geliştirilmesi gibi aktif istihdam politikalarına da önem verilmelidir. İş yaratan, girişimciliği ve inovasyonu geliştiren, mesleki eğitim ve yaşam boyu öğrenme ile işgücünün istihdam edilebilirliğini artıran istihdam dostu politikalar giderek daha önem kazanacaktır. İşgücü piyasasında arzın karşılanabileceği yeterli talebin yaratılamaması, işgücüne her gün yeni katılımların olduğu genç nüfusa sahip ülkemizde bu problemi daha da ağırlaştırmaktadır. Özellikle istihdamın sektörel dağılımındaki dengesizlik, işsizlikle mücadelede köklü yapısal değişimlerin gerekliliğini ortaya koymaktadır. Gelişmiş ülkelere bakıldığında tarımın en az istihdam yarattığı, ardından sanayi ve hizmetler sektörü istihdamının geldiği bir yapı ile karşılaşılmaktadır. Türkiye de ise istihdam yoğunluğu sırasıyla hizmetler, tarım ve sanayi sektörlerindedir. Tarım sektörünün toplam istihdam içerisindeki payı halen önemli derecede yüksektir. Tarım sektöründe yaşanan çözülme ve kırdan kente göç büyük ölçüde işgücü piyasasını şekillendirmektedir. Tarım sektöründe istihdamda görünen niteliksiz işgücü fazlasının ortaya çıkması ve kentlere göç etmesi başta kadınlarda olmak üzere işgücüne katılma ile istihdam oranlarının ve verimliğin düşük, işsizliğin yüksek olmasına neden olmaktadır. 3

4 Ülkemizin işgücü piyasasının temel özelliklerinden birisi çalışma çağı nüfusunun istihdamdan daha hızlı artmasıdır lerin ilk yarısında çalışma çağı nüfusu yıllık ortalama % 2,5 artarken, istihdam artışı % 1,3 seviyesinde kalmıştır. Bu durum, hızla artan nüfusa yeterli iş imkanlarının sağlanamadığını göstermektedir. Kayıt dışı istihdamın büyüklüğü, genç işsizlik oranının genel işsizlik oranının yaklaşık iki katı olması, işgücünün eğitim seviyesinin düşüklüğü, aktif istihdam politikalarının sınırlı kalması gibi sorunlar da işgücü piyasasının diğer önemli sorunları olarak öne çıkmaktadır. 1. İSTİHDAM VERİLERİ VE TERMİNOLOJİ İşgücünü oluşturan, yani istihdam edilenler ile işsizlerin sayısı ve çeşitli özelliklerine ilişkin bilgiler, Türkiye İstatistik Kurumu (TÜ İK) tarafından 1988 yılından itibaren düzenli olarak ve Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO) standartlar ı çerçevesinde uygulanmakta olan Hanehalkı İşgücü Anketleri ile elde edilmektedir. Hanehalkı işgücü anketinin amacı ülkemizdeki işgücünün yapısını ayrıntılı ve güncel bilgilere dayalı olarak ortaya koymaktır. Bu araştırmada istihdam edilenler ekonomik faaliyet, meslek, işteki durum ve çalışma süresi; işsizler ise iş arama süresi, aradıkları iş ve benzeri özellikleri ile ortaya konmaktadır. Ancak, Eurostat ın Türkiye nin mikro veri seti üzerinden harmonize tanımları esas alarak hesapladığı işsiz sayısı ve işsizlik oranı, TÜİK tarafından açıklanan rakamlardan farklılık arz etmektedir. Bu durum, temelde iş arama kriterinde farklı sürelerin esas alınmasından kaynaklanmaktadır. TÜİK tarafından hanehalkı işgücü anketinde işsizliğin tespitinde, son 3 ay içinde iş arama kriteri esas alınırken, Eurostat bu süreyi son 4 hafta olarak belirlemektedir. Günlük yaşam gereksinimleri, yasal bir düzenlemeye dayalı olarak kurulan özel ya da tüzel kurum/kuruluşlarda kısmen ya da tamamen karşılanan (okul, yurt, otel, çocuk yuvası, huzurevi, hastane ve hapishane ile kışla ve ordu evlerinde ikamet edenler gibi), bireysel karar ve davranışlarında yetkili otoritenin kurallarına kısmen ya da tamamen bağımlı olarak hareket eden, ancak bireysel harcamalarına karar verebilen kişilerin yaşamlarını sürdürdükleri alanlarda yaşayan nüfusa kurumsal nüfus denir. Bu tanıma giren kurumsal nüfus hanehalkı işgücü anketinde kapsam dışı tutulmuştur. Türkiye için, çalışma çağındaki nüfus kurumsal olmayan sivil nüfus içerisindeki 15 ve daha yukarı yaştaki nüfus olarak tanımlanmıştır. Yaş kriteri ülke koşullarına göre belirlenmekte ve temelde zorunlu eğitimin tamamlanma yaşı esas alınmaktadır. İşgücü, bir ülkede çalışma çağında, yani 15 ve üzeri yaşta olan, istihdam edilenler ile işsizlerin toplamını ifade etmektedir. Mevcut dönemde istihdam edilenlerin yanısıra, istihdam edilmek arzusunda olan işsizler de işgücü içinde değerlendirilmektedir. İşgücünün ölçümü konusundaki uluslararası standartlar ILO tarafından belirlenmiştir. 4

5 Hanehalkı işgücü anketlerinin referans haftasında bir ücret veya elde edeceği kâr karşılığı, ücretli-maaşlı, yevmiyeli, kendi hesabına, işveren ya da ücretsiz aile işçisi olarak bir saat bile olsa herhangi bir işte çalışmış olanlar istihdamda kabul edilmektedir. Bir iş ya da meslekte bilgi veya beceri kazanmak amacıyla belirli bir menfaat (ayni ya da nakdi gelir, sosyal güvence, yol parası, cep harçlığı, bahşiş vb.) karşılığında çalışanlar da istihdamda kabul edilmektedir. Ücretli veya maaşlılardan yani düzenli bir işi olanlardan farklı olarak, işteki durumu yevmiyeli olan bir fert, referans haftasında çalışmamış ise istihdamda kabul edilmemektedir. Yevmiyeli çalışan fertler, ücretlerini çalışmalarına bağlı olarak almaktadırlar; dolayısıyla çalışmadıkları süreçte ücret elde etmeleri mümkün değildir. Ayrıca, yevmiyeli olarak çalışan fertler, tamamladıkları her işin ardından yeni bir iş aramak durumunda kalmaktadırlar. Bu nedenle çalışmadıkları dönemde bu kişilerin işleri ile bağlantılarının sürdüğü düşünülemez. Mevsimlik çalışanlar, çalışmadıkları dönemde ücretlerini almaya devam etmedikleri için, sezon dışı zamanlarda bu işleri ile bağlantılarının sürdüğü düşünülemez. Bu nedenle, referans haftasında çalışmayan mevsimlik işçiler istihdamda kabul edilmemektedir. Bu kişiler, iş arama durumu ile ilgili sorulara verdikleri cevaplara göre işsiz veya işgücü dışında değerlendirilmektedir. İşgücü anketinde mevsimlik çalışanlar, mevsimlik çalışması nedeniyle iş aramayan ve iş başı yapmaya hazır olmayan kişiler şeklinde tanımlanmaktadır. Mevsimlik çalışan bir kişi sezon dışı zamanlarda iş aradığını ifade ettiği taktirde, mevsimlik çalışan olarak değil, işsiz kategorisinde değerlendirilmektedir. Bu açıdan bakıldığında, mevsimlik çalışanlar yılın belli bir bölümünde çalışan ve geri kalan bölümünde çalışma niyetinde olmayıp, çalıştığı süreçte kazandığı parayla geçinen kişiler olarak düşünmek mümkündür. (TÜİK, Sorularla Resmi İstatistikler Dizisi) 5

6 İşgücü, istihdam ve işsiz tanımlarıyla ilgili daha açıklayıcı bir şema da aşağıdaki şekildedir: (TÜİK, Sorularla Resmi İstatistikler Dizisi) İstihdam ile ilgili bir diğer sorun da, kayıt dışı istihdamın varlığıdır. Kayıt dışı istihdam verilerine hanehalkı işgücü anketlerinden sosyal güvenlik kurumlarına kayıt durumuna göre ulaşılabilir. Kayıt dışı istihdam oranlarına bakıldığında Türkiye de istihdamın yarısından fazlasının kayıt dışında olduğu görülmektedir. Hızla artan nüfus, tarım kesiminin istihdam içerisindeki payının yüksekliği, göç, kentleşme, gelirin adaletsiz dağılımı, yoksulluk, yüksek işsizlik, düşük eğitim seviyesi, sanayinin yapısı ve düşük rekabet gücü, vergi oranlarının yüksek olması, işgücü maliyetlerinin yüksekliği, sosyal güvenlik kurumları hizmetlerinden hoşnutsuzluk, kurumlar arasında koordinasyon ve işbirliği eksikliği kayıtdışı istihdamın nedenleri arasındadır. Kayıtdışı istihdam, hukuki düzenlemeleri anlamsız kılması nedeniyle kurallı ekonomiyi dışlamakta, haksız rekabete, kamunun vergi, sosyal güvenlik primi gibi gelirlerinde kayıplara, sosyal güvenlik ve iş hukukundan doğan haklardan yoksunluk ve sosyal politika etkisizliğine neden olmaktadır. İşgücü piyasası açısından dezavantajlı gruplar kadınlar, özürlüler, gençler ve eski hükümlülerdir. Türkiye de kadınların eğitim hizmetlerinden yararlanma imkanları erkeklere nazaran daha olup, kadınlara ilişkin eğitim rakamları kırda ve kentte ciddi farklılıklar 6

7 göstermektedir. Kadınların meslek seçiminde bazı geleneksel kalıplar halen etkisini göstermektedir. Bu geleneksel kalıp istihdamın yapısında da etkili olmaktadır. Son yıllarda toplumda kaydedilen gelişmeler, kadının daha fazla iş hayatına dahil olması ve uygulanmaya çalışılan özel yönlendirme girişimleri sonucu kadınlar için istihdam alanlarında da bir artma ve çeşitlenme göze çarpmaktadır. Özürlüler, işgücü piyasası ve eğitimde yeterince yer alamamaları nedeniyle sosyal yaşamlarında topluma entegre olmakta zorluk çekmektedir yılında yapılan Türkiye Özürlüler Araştırması sonuçları dikkate alındığında, ülkemizde özel eğitim hizmetine erişebilenlerin sınırlı sayıda kaldığı görülmektedir. Özürlülerin % 21 i okuma-yazma bilmemektedir. Özürlüler arasında işsizlik oranı % 11,7 dir. Bu oranın ortalama işsizlik oranından çok yüksek olmayışının en önemli nedeni, özürlülerde % 22,6 olan işgücüne katılma oranının düşüklüğüdür. Özürlülerin işgücüne katılma oranı, ülkemizdeki mevcut sosyal yaşam alanlarının özürlülerin hareket edebilirliklerini kısıtlaması, işyerlerinde uygun ortamın yaratılamaması ve özürlü işgücüne olan talebin oldukça sınırlı olmasından dolayı düşüktür. 2. TÜRKİYE DE İSTİHDAM POLİTİKALARI Türkiye de istihdamın artırılması ve işsizlikle mücadele üç ana etmene dayanmaktadır. Bunlar, nüfus artışının gerektirdiği yüksek bir büyüme hızının gerçekleştirilmesi, gerçek büyüme hızlarına uygun bir nüfus artışına gidilmesi veya her ikisinin birlikte sağlanmasıdır. Ancak, planlı dönemde bu üç ana etmene dayalı dengeler kurulamamıştır (Ekin, 1994: 18). Türkiye de planlı dönemde işsizliğin sürekli v e yapısal bir nitelik almasının en önemli nedeni, işsizlik sorununun ekonomik büyümenin bir türevi olarak ele alınmasıdır. Böylece, işsizliğin ekonomik büyümeye paralel olarak kendiliğinden çözümlenebileceği düşünülmesine karşın yeterli ekonomik büyüme gerçekleştirilememiştir. Tarımda çalışan nüfusun tarım dışı sektörlere kaydırılması politikası benimsenmiş, ama tarım dışı alanlarda istenilen düzeyde istihdam artışı yaratılamamıştır. Sanayileşmeyi, yapısal ve köklü çözümleri içermeyen, işsizlik sorununun çözümünü bireylerin girişimciliğine, girişimcilik ruhunun geliştirilmesine, özel istihdam projelerinin uygulanmasına ya da yurt dışına işgücü ihracına bırakan politikalarla çözüm getirilmiştir (Ersel, 1999: 79). İşsizlikle ilgili politikaların diğer bir özelliği, enflasyona karşı izlenecek politikalarla rekabet halinde olmasıdır. Bu durumda, işsizlik ile enflasyon arasında bir tercih yapılması söz konusu olmaktadır. Türkiye, ekonomisini planlamaya başladığı 1963 yılından itibaren bir sanayileşme politikası izlemiş ve bu süreç içinde enflasyon göze alınarak istihdam yaratma politikası tercih edilmiştir. Tüm ülkelerde ortak sorun olarak karşımıza çıkan istihdam sorununa her ülke kendi yapısına uygun farklı politikalarla yaklaşmıştır. Bu yaklaşımlar iki uç nokta arasında bir yerde bulunmaktadır. Bu uç noktalardan biri işsizlik sorununun çözümünü ekonomik gelişmeye 7

8 bırakan liberal yaklaşımlar, diğeri de bu sorunu toplumsal bir sorun kabul ederek istihdam politikalarına öncelik veren yaklaşımlardır. Ülkemizde iktidarlar istihdam sorununun çözümüne ekonomik kalkınma sürecinde çözülebilecek bir sorun olarak bakmışlardır (Gündoğan,2001:123). Türkiye de işsizliğin çözülmesine yönelik politikalar planlı döneme geçişle birlikte başlamıştır. Ancak, bu dönemde izlenen istihdamı artırıcı politikalar, yapısal uyumsuzluklar nedeniyle işsizliğe çözüm getiremediği gibi, iç göçlerin yanında dış göçlere kadar varan istihdam sorunlarını gündeme getirmiştir den sonra izlenen yüksek faiz politikasının yatırımlarda azalmaya neden olması hedeflenen istihdama ulaşılmasını engelleyen bir faktör olmuştur. Bunun da sebebi, kaynakların üretken yatırımlardan çok üretken olmayan mali piyasalara yönelmesidir (Ceylan, 1999: 98-99). Kısaca, Türkiye de o dönemde, hem işsizlik hem de enflasyonun bir arada görüldüğü stagflasyonist ortamın yaşanmış olduğu söylenebilir Kalkınma Planlarında İstihdam I. Beş Yıllık Kalkınma Planı ( ); Bu plan istihdamdaki hedefleri şu dört noktada toplamıştır: Çalışanların mesleki seviyelerini yükseltmek, her basamakta yeterliliğe dayanan bir çalıştırma politikasıyla yetişenleri yerinde kullanmak, sağlam bir sosyal hareketlilik yaratmak ve çalışan nüfusun çeşitli meslek gruplarına bölünüşündeki dengesizlikleri ortadan kaldırmak (Gündoğan, 2001, 125). II. Beş Yıllık Kalkınma Planı ( ); Tarımda el sanatlarının geliştirilmesi yanında, maliyeti arttırmaksızın işgücü yoğunluğu yüksek, sermaye tasarruf edici ve istihdam yaratıcı sektörlere öncelik verilmesi düşünülmüştür. İşsizlik sorununun çözümü ekonomik büyümeye bağlanmış olup, genç istihdamına ilişkin bölümler de yer almaktadır. Yaygın eğitim yoluyla köylerde yaşayan genç nüfusun, özellikle de genç kızların ve kadınların gelişen iktisadi ve sosyal hayatın gereklerine uyumlarını sağlayacaklar programlar düzenlenecek, bu eğitim imkanı ve işe yöneltme hizmeti, köyden şehre göçen genç nüfusa ve şehirde çalışanlara temin edilecektir. (Gündoğan, 2001, 125). III. Beş Yıllık Kalkınma Planı ( ); Üretimde maliyet ve kalite yönlerinden dış rekabetin önemli olduğu alanlarda en ileri teknolojilerin kullanılması teklif edilmiştir. İstihdam sorununun kesin çözümünün sanayileşme sürecindeki hızlanmaya bağlı olduğu belirtilmiştir. IV. Beş Yıllık Kalkınma Planı ( ); Girişim yeteneği olan orta nitelikli teknik insan gücünün yetiştirilmesi için özel programlar, kurumlaşmalar ve özendirmeler gündeme gelmiştir yılında Küçük Sanayi Geliştirme Teşkilatı (KÜSGET) kurulmuştur. 8

9 V. Beş Yıllık Kalkınma Planı ( ); Küçük işyerlerinin teşvik edilmesiyle ilgili temel politikalar ele alınmıştır. Dönemin istihdam politikalarının ilkeleri, küçük teşebbüslerin önceliğine ve teknolojik yenilikleri takiben sanayi yapısına dayanmaktadır. Bu dönemde İstihdamı Geliştirme Yüksek Koordinasyon Kurulu kurulmuştur. Bu çerçevede 1985 yılından itibaren çok sayıda beceri kazandırma kursu açılmıştır. Organize Sanayi Bölgeleri kurularak planlı şekilde sanayinin gelişmesi sağlanmaya çalışılmıştır. VI. Beş Yıllık Kalkınma Planı ( ); Hızlı, dengeli ve istikrarlı bir kalkınma süreci içinde gelir dağılımını iyileştirmek, işsizliği ve yöresel gelişmişlik farklarını azaltmak planın başlıca amaçları arasında kabul edilmiştir. Ayrıca genel hedefler doğrultusunda yatırımların teşvik edilmesi, müteşebbis ruhunun ve teşebbüs gücünün geliştirilmesi, küçük ve orta ölçekli teşebbüslerin desteklenmesi önerilmiş, 1990 yılında KÜSGET KOSGEB e dönüşmüştür. VII. Beş Yıllık Kalkınma Planı ( ); İşgücünün eğitiminin artırılmasıyla birlikte bu işgücünün yurt dışında istihdam edilebileceği üzerinde durulmuştur. Temel eğitim 8 yıla çıkarılmıştır. Yurtdışına yatırım yapan müteahhitlik firmaları sınırlı sayıda işgücünü yurtdışına götürmüşlerdir. Ancak bu dönemde Balkanlardan belli bir oranda işgücü ucuz işçi olarak Türkiye ye gelmiştir tarihinde yürürlüğe giren İşsizlik Sigortası bu alanda uluslararası standartları yakalamada önemli bir gelişmedir Son Plan Dönemi Dönemini kapsayan ilk yedi yıllık çalışma olan Dokuzuncu Kalkınma Planı nın ekonomik büyümenin ve sosyal kalkınmanın istikrarlı bir yapıda sürdürülmesi yolundaki stratejik amaçları gelişme eksenleri olarak belirlenmiş olup, bu gelişme eksenlerinden bir tanesi istihdamın artırılmasıdır. Bu ana eksenin alt açılımları da işgücü piyasasının geliştirilmesi, eğitimin işgücü talebine duyarlılığının artırılması ve aktif işgücü politikalarının geliştirilmesi olarak tespit edilmiştir. Genel olarak İstihdamın Artırılması başlığı kapsamında ülkemizde yaşanan olumsuzluklar şu şekilde özetlenebilir: bir önceki plan döneminde yaratılan istihdamın çalışma çağındaki nüfus ve işgücünün gerisinde kalmış olması, eğitim ve istihdam arasındaki ilişkinin güçlendirilememesi, yine bir önceki plan döneminde GSYİH nın yıllık ortalama % 4,4 büyümesine rağmen, toplam istihdam artışının % 0,4 olarak gerçekleşmesi, kadınların işgücüne ve istihdama yeterince katılamaması dolayısıyla AB ortalamasına göre ilerleme kaydedilememesi, 9

10 tarım sektöründe istihdamın azalması, 2001 krizinin de etkisiyle işsizlik oranının 2000 yılındaki % 6,5 luk seviyesinden 2005 yılında %10,3 e yükselmesi, yapılan çeşitli yasal düzenlemeler ve önlemlere rağmen tarım dışı sektörlerde kayıtdışı istihdam oranının 2001 yılındaki % 29 luk seviyesinden 2005 yılında % 34 e çıkması İşgücü piyasasının geliştirilmesi alt ekseni kapsamında önemli hukuki ve kurumsal düzenlemeler yapılmış, çalışma hayatı mevzuatının Türkiye nin mevcut şartlarına, Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO) sözleşmelerine ve Avrupa Birliği mevzuatına uyumunu sağlayacak 4857 sayılı İş Kanunu nun 2003 yılında yürürlüğe girmesinin ardından, yine 2003 yılında 4904 sayılı Türkiye İş Kurumu Kanunu ile söz konusu kurumun amacı, istihdamın korunmasına, geliştirilmesine, yaygınlaştırılmasına ve işsizliğin önlenmesi faaliyetlerine yardımcı olmak ve işsizlik sigortası hizmetlerini yürütmek olarak yeniden tanımlanmıştır. Bu düzenlemenin yanında, İşgücü piyasası ile ilgili bilgi sisteminin oluşturulması amacıyla İşgücü Piyasası Bilgi Danışma Kurulu oluşturulmuştur yılında yürürlüğe giren 5084 sayılı Kanun ile istihdam ve yatırımların artırılması hedeflenerek, Kanunun amaç maddesinde Bu Kanunun amacı; bazı illerde vergi ve sigorta primi teşvikleri uygulamak, enerji desteği sağlamak ve yatırımlara bedelsiz arsa ve arazi temin etmek suretiyle yatırımları ve istihdam imkânlarını artırmaktır ifadesi yer almıştır. Avrupa Birliğine katılım sürecinde Avrupa İstihdam Stratejisine uyum çalışmaları kapsamında İstihdam Durum Raporu (Türkiye de İşgücü Piyasası ve İstihdam Araştırması) hazırlanmıştır. Bu Raporun yayımının ardından aday ülke olarak Türkiye den beklenen Avrupa Birliği Komisyonu ile ortaklaşa hazırlayacağı, istihdam politikası için kritik sorunların analiz edildiği bir politika dokümanı olan Ortak Değerlendirme Belgesi nin hazırlanmasıdır. Bundan sonraki aşama ise istihdama ilişkin bir Ulusal Reform Programı nın hazırlanmasıdır. Eğitimin işgücü talebine duyarlı hale getirilmesi alt ekseni kapsamında, geçtiğimiz plan döneminde mevcut eğitim sistemi işgücü piyasasının ihtiyaçlarını karşılamada yetersiz kalmış olup, gelişen ekonominin ve işgücü piyasasının taleplerine cevap verecek ve özellikle gençlerin istihdam edilebilirliğini artıracak yeni mekanizmalara ihtiyaç olduğu sonucuna varılmıştır. Aktif işgücü politikalarının geliştirilmesi alt ekseni altında, bir önceki plan döneminde söz konusu politikalara verilen önem artmıştır. ILO tarafından yapılan tanıma göre Aktif İşgücü Politikaları; işgücü arzını yükseltmeye, işgücü talebini artırmaya (küçük iş yeri açma ve kendi işini kuracaklara yönelik destekler, ücret destekleri, kamu işleri ve kamu istihdam hizmetleri) ve arz ve talep eşleştirmesini geliştirmeye (iş arama danışmanlığı ve istihdam hizmetleri) yönelik tedbirleri kapsamaktadır. Türkiye bağlamında ise daha çok işgücü 10

11 yetiştirmeyi, mesleki eğitim ve işgücü uyum programlarını, mesleğe yöneltme, mesleki danışmanlık ve rehberlik hizmetlerinin sunulmasını, iş arama stratejilerinin geliştirilmesini, işsizler, özürlüler, kadınlar ve gençler gibi dezavantajlı grupların iş bulmasını, girişimcilik eğitimlerini ve istihdam garantili eğitim programlarını kapsamaktadır. Ülkemizde AB ve Türkiye nin ortak finansmanıyla İŞKUR tarafından bir Aktif İşgücü Piyasası Programları Projesi yürütülmüştür. Bu Proje kapsamında kişi eğitilmiş olup, bu kişilerden toplam kişi istihdam edilmiştir. Bununla birlikte, aktif işgücü politikaları kapsamında yapılan harcamaların GSYİH ya oranı AB ortalaması olan yüzde 0,7 nin çok altında gerçekleşmiştir. Avrupa Birliği Komisyonunca her yıl yayımlanan ve Türkiye nin AB Müktesebatına uyumunun değerlendirildiği Türkiye 2010 Yılı İlerleme Raporunda Sosyal Politika ve İstihdam Faslı başlığı altında yaşanan gelişmeler değerlendirilmiştir. Bu değerlendirmeye göre; İstihdam Politikasında bazı ilerlemeler kaydedildiği, Son finansal kriz sırasında uygulamaya konulan istihdam yaratıcı teşviklerin süresinin uzatıldığı ve 2009 yılına kıyasla işsizliğin azalma eğiliminde olduğu, İŞKUR un işsizleri kayıt altına alma ve bu kişilere hizmet sunma yönündeki çabalarını sürdürdüğünü, Aktif İstihdam Tedbirlerinin kayda değer ölçüde genişletilmekle birlikte, işsizlik yardımının kapsamının düşük olup, Mart 2010 itibarıyla fondan yararlanan işsizlerin oranının % 6 olarak gerçekleştiği, Genç işsizliğinin yüksek olmakla birlikte, 2010 yılının ilk iki çeyreğinde azalma eğilimi gösterdiği, İstihdam edilen kişilerin %44,8 inin sosyal güvenlik sistemine kayıtlı olmadığı ülkemizde, Sosyal Güvenlik Kurumu (SGK) ile diğer kamu kurumları ve özel kurumlar arasında artan koordinasyon ve işbirliği sayesinde kayıt dışı çalışmayla mücadelenin yoğunlaştırıldığı, İstihdam Politikası Öncelikleri Ortak Değerlendirme Belgesi nin tamamlanmasına ilişkin ilerleme kaydedilmediği, Türkiye nin sosyal politika ve istihdam konusundaki uyumunun sınırlı olup, sendikal hakların AB standartları ve ILO sözleşmeleri ile uyumlu biçimde tam olarak sağlanmasını amaçlayan sendikal haklarla ilgili mevzuata ilişkin kapsamlı bir reform çalışmasının beklenmekte olduğu tespitlerine yer verilmiştir. 11

12 2.3. İstihdam Teşvik Uygulamaları tarihli Yatırımların ve İstihdamın Teşviki ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında 5084 sayılı Kanun ile bazı illerde vergi ve sigorta primi teşvikleri uygulamak, enerji desteği sağlamak ve yatırımlara bedelsiz arsa ve arazi temin etmek sureti ile yatırımların ve istihdamın artırılması amaçlanmıştır tarihli ve 5763 sayılı Kanunla işçi ve işverenlere yönelik çeşitli teşvikleri içeren bir İstihdam Paketi açıklanmıştır. Bu Kanun ile; yaş arası erkek işçiler ve tüm kadın işçilerin işveren primlerinin beş yıl boyunca kademeli olarak azalan oranlarda İşsizlik Sigortası Fonundan (İSF)karşılanması, Sosyal Güvenlik İşveren Priminin 5 puanlık kısmının süresiz olarak Hazinece karşılanması, 50 kişiden fazla personel istihdam eden işyerlerinde ilgili düzenlemelerle belirlenen kotalar dahilinde çalıştırılan özürlülerin tamamının, kota dışında çalıştırılanların ise işveren primlerinin yarısının süresiz olarak Hazinece karşılanması, Korumalı işyerlerinde çalıştırılan özürlülerin işveren primlerinin tamamının süresiz olarak Hazinece karşılanması, Özel sektör için eski hükümlü ve terör mağduru çalıştırılması zorunluluğunun süresiz olarak kaldırılması, İSF tarafından sağlanan işsizlik ödeneği tutarının net asgari ücretin %50 si yerine brüt asgari ücretin %40 ı baz alınarak hesaplanması uygulamasının süresiz olarak düzenlenmesi, Aktif İşgücü Programlarına (AİP), İSF ye devlet katkısı olarak ödenen tutarın %30 una kadar kaynak ayrılması uygulamasının süresiz olarak düzenlenmesi, İSF den Güneydoğu Anadolu Projesi kapsamındaki yatırımlara öncelik vermek kaydıyla, yararlanma süresi yıllarını kapsayan dönem olmak üzere münhasıran bölgesel ekonomik kalkınma ve sosyal gelişmeye yönelik yatırımlara kaynak aktarılması hususları düzenlenmiştir tarihli ve 5838 sayılı Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun ile ise, a kadar yapılan başvurular değerlendirilerek Kısa Çalışma Ödeneği (KÇÖ) miktarının %50 oranında artırılması ve bu uygulamadan yararlanma üst süresinin üç aydan altı aya çıkarılması düzenlenmiştir. Bunun yanında, tarihli 5921 sayılı Kanun ile, yararlanma süresi dönemi olmak üzere, İSF den Güneydoğu Anadolu Projesi (GAP) kapsamındaki yatırımlara öncelik vermek kaydıyla münhasıran bölgesel ekonomik kalkınma ve sosyal gelişmeye yönelik yatırımlara kaynak ayrılması düzenlenmiştir. 12

13 Yine aynı Kanun kapsamında, yararlanma süresi toplam 6-12 ay olmak üzere, işyerlerinde Nisan 2009 da çalıştırılan sigortalılara ilave olmak kaydıyla yeni işe alınacak işçilerin 6 aylık işveren primlerinin İSF den karşılanması; uygulama süresi süresiz olmak üzere, işsizlik ödeneği alanların işe alındığı tarihten önceki aydan başlayarak işe alan işyerine ait son altı aylık dönemde, prim ve hizmet belgelerinde bildirilen ortalama sigortalı sayısına ilave olarak işe alınması kaydıyla prime esas kazanç alt sınırı üzerinden hesaplanan kısa vadeli sigorta primi tutarının yüzde biri oranında olmak üzere, işçi ve işveren payı sigorta primleri ile genel sağlık sigortası priminin kalan işsizlik ödeneği süresince İSF den karşılanması uygulamaları getirilmiştir. Bu uygulamaların 2009 yılında bütçeye olan maliyeti 16 Milyon TL, 2010 yılında gerçekleşmesi beklenen tutar ise 100 Milyon TL dir. Sosyal Güvenlik İşveren Priminin 5 puanlık kısmının süresiz olarak Hazinece karşılanması uygulamasının bütçeye maliyeti 2009 yılında yaklaşık 3,3 Milyar TL olarak gerçekleşmiş olup, 2010 yılında ise gerçekleşmesi beklenen tutar tahmini 4 Milyar TL dir yaş arası erkek işçiler ve tüm kadın işçilerin işveren primlerinin beş yıl boyunca kademeli olarak azalan oranlarda İşsizlik Sigortası Fonundan (İSF) karşılanması uygulamasından şu ana kadar kişinin yararlandığı ilgili kurumlarca tespit edilmiş olup, işverence bu kriterlere uyan çalışan primleri İSF ce karşılanacak tutar düşülerek ödenmektedir. Bu uygulamayla birlikte uğranılan prim kayıpları işyeri denetimleri kurumsal kapasite yetersizliğinden dolayı gerçekleştirilemediğinden 2009 yılında 69 Milyon TL olarak gerçekleşmiş olup, 2010 yılında gerçekleşeceği tahmin edilen tutar 147 Milyon TL dir. Aktif İşgücü Programlarına (AİP), İSF ye devlet katkısı olarak ödenen tutarın %30 una kadar kaynak ayrılması uygulaması çerçevesinde, 2009 yılında 240 Milyon TL, 2010 yılında 341 Milyon TL harcama yapılmış olup, AIP den yararlanan kişi sayısı 2009 yılında , 2010 yılında ise olarak gerçekleşmiştir. 3. AVRUPA BİRLİĞİ VE DİĞER ÜLKELERDE İZLENEN İSTİHDAM POLİTİKALARI 3.1. İstihdam Politikalarının Tarihçesi Avrupa İstihdam Stratejisi, temel olarak üye devletler ve Avrupa Komisyonu arasında kurallar, öneriler, yıllık ortak istihdam raporu gibi resmi belgelere dayanan diyaloğu içerir. Bu, Avrupa Komisyonu ve sosyal ortaklar ve ayrıca Avrupa Parlamentosu, Avrupa Ekonomik Sosyal Komitesi ve Bölgeler Komitesi de dahil olmak üzere diğer Avrupa kurumları arasında bir diyalog ile tamamlanmıştır Beyaz Kitap ve Essen Stratejisi: Beyaz Kitap, Avrupa Birliği nin gelecekteki sosyal politikasının ana hedeflerini ve eylem planlarını belirleyen yazılı belgedir. Beyaz Kitapta mesleki eğitim ve öğretimin istihdam sağlayıcı etkisi üzerinde durulmuş, bu konuda eğitim seviyesi ve niteliğini geliştirecek çalışmalar ve yatırım yapılması gerekliliği 13

14 vurgulanmıştır. İşsizlikle mücadelede, çalışma saatlerinde değişikliğe gidilebilmesi, part - time işlerin teşvik edilmesi, yeni işler yaratılması, daha esnek çalışma şekilleri yaratılması gerekliliği vurgulanmıştır. Beyaz Kitaptan esinlenilerek, 1994 yılında Essen de düzenlenen Avrupa Konseyi toplantısında, Avrupalı liderler istihdam sorunuyla başa çıkma konusunda, ulusal düzeyde beş önemli önceliği gündeme getiren ilk eylem planı nı oluşturmuşlardır. Bu beş öncelik şu şekildedir: 1. Mesleki - Teknik eğitime yatırımı teşvik etmek, 2. Büyümeye daha istihdam ağırlıklı bir kimlik kazandırmak, 3. Dolaylı işgücü maliyetlerini azaltmak, 4. İşgücü piyasası politikasının verimliliğini arttırmak ve 5. İşgücü piyasasının dışında kalma riski olan grupları destekleyecek önlemlerin alınmasını teşvik etmek. Essen Stratejisi, istihdam konusunda yüksek seviyede politik bağlılığı ortaya koymakta ancak yürütülen çalışmalar Avrupa Konseyi nin bağlayıcı olmayan kararlarına dayanmakta, güçlü ve kalıcı bir yapıdan yoksun bulunmaktadır Amsterdam Anlaşması: 1997 yılında kabul edilen ve Mayıs 1999 da yürürlüğe giren Amsterdam Anlaşması, Avrupa İstihdam Politikası için bir dönüm noktasıdır. Bu antlaşmada Devlet ve Hükümet Başkanları, Avrupa Birliği tarihinde ilk defa olarak, istihdam politikasının ortak bir Avrupa görevi olduğunu ilan etmişlerdir. Amsterdam Anlaşması, istihdam politikasını Avrupa Birliği çapında geçerli kıldığı için son derece önemlidir. Bu Antlaşma bazı s osyal politika tedbirleriyle istihdam stratejilerini de kapsamaktadır. Her üye kendi istihdam politikasını kendisi belirlemeye devam edecek, fakat bu istihdam politikasını ekonomik ve sosyal alanları birleştiren eşgüdümlü bir Avrupa Stratejisi içinde ele alacaktır. Üye devletler yeni düzenlemeye göre, Birliğin ekonomik politikası ile kendi istihdam politikalarını uyumlu hale getirecektir Lüksemburg İstihdam Zirvesi: Avrupa Konseyi, Amsterdam Zirvesinden sonra ekonomik büyüme ve işsizlikle mücadeleyi arttırmak için Lüksemburg da olağanüstü bir zirve önermiştir ve Kasım 1997 tarihlerinde bu zirve gerçekleşmiştir. Olağanüstü İstihdam Zirvesi, istihdamın Avrupa için ortak mesele olduğunu hayata geçiren en önemli adım olmuştur. Zirvede Avrupalı liderler sonradan Lüksemburg Süreci olarak adlandırılacak olan, üye ülke ulusal istihdam politikalarının uygulanması ve takip edilmesini yıllık bir döngüye sokan kararı almışlardır. 14

15 Avrupa Sosyal Fonu: Avrupa Sosyal Fonu (ESF), Avrupa Birliği nin stratejik istihdam politikasını eyleme dönüştüren temel mali aracıdır. Roma Antlaşması ile tesis edilen bu araç, AB nin 40 yılı aşkın bir zamandır mevcut olan, Üye devletler ile birlikte kişilerin vasıflarını ve kapasitelerini geliştirmelerine hizmet eden birçok programa kaynak sağlamış en eski Yapısal Fonu dur. Bu fon ile ülkelerin mali kaynakları birleştirilmiştir. Fonun % 90 ı meslek formasyonu için kullanılmakta, gelişmekte olan bölgelere daha yüksek oranda bir miktar tahsis edilebilmektedir. Bu fondan üye ülkeler işsizlik oranları kadar yararlanmaktadırlar. Avrupa sosyal fonu ile işgücü piyasasının ve insan kaynaklarının nitelik açısından iyileştirilmesi, iş olanaklarının arttırılması, yeni faaliyet alanlarının geliştirilmesi sağlanmaktadır Lizbon Stratejisi: Lizbon Stratejisinde hedef, 2010 yılına kadar genişleyen Avrupa Birliği nde bilince dayalı yeni iş sektörleri açılması başta olmak üzere, Japonya, A.B.D. ve o dönemde ekonomik bir dev olmaya aday Çin e karşı Avrupa Birliği nin de ekonomik olarak geliştirilmesi idi. Avrupa Birliği ekonomik politikalarının başarısızlığı özellikle A.B.D. ile yapılan kıyaslama sonucu ortaya çıkmaktadır. Lizbon raporunda aşağıdaki temel tesbitler yapılm ıştır: Avrupa Birliği nin ekonomik büyüme hızı genellikle ABD nin gerisindedir. Avrupa Birliğinde işsizlik kabul edilemeyecek derecede yüksektir ve bu durum yarattığı ekonomik kayıpların yanı sıra, çok sayıda kişinin kendisini toplumdan dışlanmış hissetmesine yol açan sosyal bir sorun da yaratmaktadır. Avrupa Birliği ekonomisi, rakipleri kadar dinamik ve istihdam yaratma yeteneğine sahip bir ekonomi değildir. Lizbon Raporu bu üç tespiti yaptıktan sonra, Lizbon Stratejisi çeşitli sayısal hedefler ortaya koymuştur. Bunların en önemlileri: Ortalama % 3 büyüme ve 20 milyon iş yaratılması, Avrupa Birliği istihdam oranının % 70 e, kadın istihdam oranının %60 a ve yaşlı işçilerin istihdam oranının % 50 ye yükseltilmesi, AR - GE harcamalarının, GSYİH nın % 3 ünü kapsaması Dönemi Yenilenmiş İstihdam Stratejisi: Avrupa Komisyonu, 2002 de Avrupa İstihdam Stratejisinin ilk beş yıllık değerlendirmesini yayınlamıştır. Komisyon değerlendirmesinde 1997 den beri 10 milyondan fazla yeni iş yaratıldığı ve 4 milyon az işsiz ile AB işgücü piyasası performansında önemli ilerlemelerin gerçekleştiği vurgulanmıştır yılında yapılan etki değerlendirmesi sonuçları çerçevesinde, Avrupa İstihdam Stratejisi dönemi için yeniden yapılandırılmıştır. Mayıs 2003 te kabul edilen Yenilenmiş İstihdam Stratejisi, Lizbon Stratejisi ile uyumlu olan, birbiriyle bağlantılı şu üç amaca dayanmaktadır: 15

16 Birinci amaç, 2010 a kadar tam istihdamın sağlanmasıdır. Bu amaç, sekiz yıl içinde çalışma çağındaki nüfus için % 70 in üzerinde bir istihdam oranı sağlanması ve istihdamın bugünkü oranının AB de 15 milyon ve 25 ler AB sinde 22 milyon istihdam artışı anlamına gelmektedir. İkinci amaç, istihdamda kalite ve verimliliğin attırılmasıdır. Çok istihdam yeterli olmamakta, daha iyi ve üretken işlere ihtiyaç bulunmaktadır. Üçüncü amaç, uyumu güçlendirmek ve kapsamı geniş işgücü piyasaları geliştirmektir. Burada işin iki yönü vardır: Bunlardan birincisi sosyal eşitsizliğin, dışlanmaların ve uzun dönem işsizliğin ele alınması; ikincisi de bölgesel eşitsizliklere eğilinmesidir. Yeni Stratejide, üye devletlerde eylem için sonuca yönelik öncelikler belirlenmiştir : İşsiz ve aktif olmayanlar için aktif ve önleyici tedbirler alınması, Girişimciliğin ve iş yaratmanın teşvik edilmesi, Uyum sağlama yeteneği ve mobilite sağlanması, Beşeri sermaye ve yaşam boyu eğitimin desteklenmesi, İşgücü arzını arttırması ve aktif yaşlanmanın teşviki, Cinsiyet eşitliği, Dezavantajlı gruplara karşı ayrımcılıkla mücadele ve bu grupların işgücü piyasasına entegrasyonunu sağlamak, İşin gelir sağlayıcı hale getirilmesi, Kayıt dışı istihdamın kayıtlı istihdama dönüştürülmesi, Bölgesel istihdam farklılıklarının giderilmesi, Göç politikası, göçmenlerin işgücü piyasasına ve topluma başarılı bir şekilde dahil edilmeleri gerekmektedir. (Özdemir, 2009) 3.2. Flexicurity (Esneklik Güvence Dengesi) Avrupa da işgücü piyasası ve istihdam politikaları hakkında sürmekte olan tartışmalarda, genellikle işverenler ile çalışanların esneklik ve güvenlik ihtiyaçları arasında bir denge kurmak olarak anlaşılan flexicurity kavramı odak noktası haline gelmiştir. Yaklaşımın yeniliği, görünürde zıt olan bu iki h edefin bir araya gelmesindedir. Flexicurity modeli, her iki hedefi de birlikte hesaba katan tedbirlerin benimsenmesiyle, esneklik ve güvenlikten ödün verilmemesini sağlamayı amaçlamaktadır. Çeşitli esneklik ve güvence kombinasyonlarıyla birbirinden farklılıklar gösteren Avrupa daki sosyal modelleri dört ana gruba ayırmak mümkündür: 16

17 Akdeniz Modeli (İtalya, İspanya, Yunanistan): Sosyal harcamalar yaşlılık sigortası üzerine yoğunlaşmıştır. İstihdamı koruma ve erken emeklilik planları vardır. Model istihdam yaratmada ve yoksullukla savaşmada etkin değildir. Kıta Modeli (Fransa, Almanya, Lüksemburg): Sosyal sigortaya dayalıdır, işsizlik yardımı ve yaşlılık sigortası vardır. İstihdamı koruma oranı yüksektir. Yoksullukla savaşmada etkindir. Ancak iş yaratmada en kötü örnektir. Anglo Sakson Modeli (İrlanda, İngiltere, Portekiz): Düşük ücretli işlerin sayısı yüksektir. Normal istihdama yönelik ödemeler, etkinleştirici tedbirler, düşük derecede iş güvencesi vardır. Model iş yaratmada etkilidir ancak yoksullukla savaşmadaki etkinliği tartışmalıdır. Kuzey Modeli (Danimarka, Finlandiya, İsveç, Hollanda, Avusturya): Sosyal sigortaya yönelik yüksek harcamalar ve yüksek vergiler vardır, düşük derecede iş güvencesi ama yüksek derecede istihdam güvencesi mevcuttur. Model iş yaratmada ve yoksulluğu engellemede başarılıdır AB de İzlenen İstihdam Politikalarının İşgücü Piyasası Üzerindeki Etkileri Ekonomik Etkiler: Aktif istihdam politikalarının net etkisini belirtmek oldukça zordur. Çünkü bu politikaların diğer politika araçlarının etkilerini içermesi muhtemeldir. Bu diğer politikalar pasif işgücü piyasası politikaları, talep yönetimi politikaları veya yapısal işgücü politikalarıdır (asgari ücret, toplu sözleşme düzeni, istihdamı koruma yasaları v.s). Bütün bunlar programın uygulanması süresince değişirse, programın bir bütün olarak ekonomi üzerindeki sonuçlarını etkileyebilecektir Hukuki Etkiler: Hukuk dalları içinde ekonomik dalgalanmalardan en fazla etkilenen hukuk dalının iş hukuku olduğu söylenebilir. Bunun nedeni emeğin sermaye ile birlikte üretim faktörlerinden biri olmasıdır. İş hukukunun teknolojik gelişmeler ve bunun sonucu ortaya çıkan yeni çalışma türlerini görmezlikten gelmesi, esnekleşmenin küresel rekabetin vazgeçilmez bir parçası olduğunu kabul etmemesi mümkün değildir. Esnekleşme olgusu karşısında, kuralsızlaştırmaya varmadan yeni ve esnek düzenlemelerle çalışanların mesleki haklarının korunması gerekmektedir. Bu amaçla Avrupa Birliği hukukunda güvenceli esneklik terimi kullanılmaktadır. Ekonomik, sosyal ve siyasal gelişmeler ve bunlara yol açan olaylar sonucu biçimlenen Avrupa İş Hukukunu etkisiz duruma getirmek Avrupa Kıtasının toplumsal değerleri ile de bağdaşmamaktadır Sosyal Etkiler: Gelişmiş toplumlarda, istihdam yalnızca ekonomik açıdan değil, toplumsal açıdan da önemli görülmektedir. Toplumda, bireyin çalışmak istek ve yeteneğinde olup da işsiz kalması, insan yaşamı üzerinde derin, ekonomik, sosyal ve moral etkiler bırakan bir olaydır. Çalışma yalnızca gelir elde etmenin bir çabası olarak 17

18 görülmemekte, insanlık için bir yaşam biçimi olarak değerlendirilmektedir. Çalışma kişinin kendine güven ve saygı duygusunu geliştirmekte, bir değer katmanın gururunu yaşatmakta, topluma ait olma duygusunu güçlendirmektedir. Günümüzde çalışma hakkı bireylerin en önemli toplumsal hakları arasında sayılmaktadır. Toplumlar, yeteneklerine uygun işlerde çalışmak isteyen bireylere bu olanağı sağlamakla yükümlü tutulmaktadır. Bu nedenle işsizlik bireysel bir sorun olarak görülmemekte, tek başına toplumsal bir sorun olarak da bakılmamaktadır. İşsizlik, diğer toplumsal sorunların kaynağı olabilecek bir sorun olarak değerlendirilmektedir. 3.4 Diğer Ülke Örnekleri İTALYA: True (1997) ve Biagi (2002) Reformları 1 İtalya, 1990lı yıllarda, ekonomik çalkantılarla birlikte istihdam oranı ve işgücüne katılım oranında sürekli bir düşüşe sahne oldu. İşgücüne katılım oranı, 1990 ların ortasında Avrupa Birliği ortalamasının yaklaşık % 10 altında, % 57-58ler civarındaydı. Tabi İtalya da kayıt dışı ekonominin yüksek olması (Istat verilerine göre GSYİH sının %20-25 i civarında) sebebiyle gerçek istihdam oranı resmi verilerin üzerinde idi. Fakat; gençler arasında işsizlik %32leri aşmıştı ve uzun vadeli işsizlikte genç işsizlerin oranı %63.2ler civarındaydı ki bu durum Avrupa Birliğinde en yüksek orandı. Ayrıca, ülkede ekonomik büyümenin yavaş olması, işgücü piyasasındaki düşük performans ve yüksek işsizlik oranları üstel olarak kötüleşen bir makroekonomik görünüm ortaya koyuyordu. İtalya nın istihdam komposizyonu diğer AB ülkelerinden çok farklıydı de toplam istihdamın yaklaşık %57 si düzenli-bağımlı istihdam şeklinde idi; kalan kısmı ise serbest meslek, geçici vekillik işi, dönemsel işler gibi düzenli olmayan istihdamın birçok versiyonu bulunmaktaydı. Hatta, küreselleşme, teknolojik gelişmeler, iş dünyasında iş yapış şekillerinin değişmesi gibi sebeplerle standart olmayan istihdam oranı gittikçe artmaktaydı; fakat bu istihdam şekillerinin çoğu kayıt dışı ekonomi ya da mevcut düzenlemelerdeki kanun boşluklarından yararlanarak sağlanıyordu. İtalya da gittikçe kötüleşen işgücü piyasasının sebebi olarak mevzuat düzenlemelerinin iş dünyasının hızına uygun olarak yapılamayışı, sigorta ağının içerisinde işgücü piyasasının çok sınırlı bir kısmının yer alması, işverenlere yönelik yaptırım mekanizmasının çok ağır olması gösterilmekte ve bu özellikler, İtalya nın işgücü piyasasına has özellikler olarak değerlendirilmektedir. İtalya ya has yukarıda bahsedilen yapısal sorunlar 1990lı yılların başlarında fark edildi ve 10 yıldan fazla bir süreye yayılmış, aşamalı bir istihdam reformu gerçekleştirildi. Bu reformları iki dönüm noktası ile özetlemek uygun olacaktır: 1 OECD Political Economy of Reform Document 18

19 da istihdamın artırılması temel amacı çerçevesinde özellikle gençlere ve ülkenin ekonomik sıkıntıda olan güney kesimine (Mezzogiorno) yönelik bir politika olarak benimsenen Treu Paketi ile bölge içi işçi hareketliliği, özel teşekküllerde geçici çalışma, meslek içi eğitim, iş eğitimi kontratları ve çıraklık için teşvikler ve gerekli mevzuat düzenlemelerini içermekte idi. Ayrıca, ilk defa işçi nakliye servislerinin yasal hale getirilmesi ve belirli süreli iş sözleşmesinin kullanımının engellenmesinin azaltılması paket kapsamında idi te Silvio Berlusconi nin merkezi hükümeti tarafından açıklanan en tartışmalı işgücü piyasası reformu olarak ortaya çıkan Biagi Yasası True reformlarının bir kısmının daha da ileri götürülmesi, özellikle Mezzogiorno bölgesini kapsayacak şekilde gençler, bayanlar, yaşlı işçiler ve iş arayanalar içindi. Yeni tedbirler; özel sektörün sunduğu servislerin tamamında kamu sektörüyle rekabet edebilmesini, çıraklık/stajın teşvik edilmesini, geçici işçilerin şartlarının iyileştirilmesini ve standart dışı istihdam şekillerinin kullanımına yönelik büyük fırsatların teklif edilmesini kapsamaktaydı. Bu iki reformun ilerlemesini kolaylaştıran nedenler ise şu şekilde özetlenebilir: Siyasi değişim ve ekonomik baskı: İtalya da 1990 lı yılalrın başlarında bölgesel kaynakların değerlendirilmesi, siyasi ve toplumsal aktörlerin yerel düzeyde yönetişime katılması temeline dayanan, kentsel ve bölgesel gelişimi kurumsalllaştıran dönüşüm ve ulusal politikalardaki değişim ekonomik reformun da önünü açtı. Parti sisteminin yeniden yapılandırılması ve ekonomistler,işçi avukatları ve işgücü piyasasındaki problemlerde hemfikir olan birçok farklı uzmanın politik sahneye çıkması, reform hareketlerini tetikledi. Dış baskıdaki artış: Avrupa Ekonomik ve Parasal Birliği (EMU) için Maast richt Kriterleri, Avrupa Birliği kural ve politikaları, uluslararası rekabet baskısı, İtalyan firmaların işgücü piyasası ve diğer ülke düzenlemeleri ile daha fazla muhatap hale gelmeleri reform hareketlerini tetikledi. Etkili bir danışma ve iletişim süreci: Özellikle Treu reformunda hükümet, işçi organizasyonları ve işçi sendikaları arasındaki uzun ve etkili müzakereler ile bütün ilgili sosyal kesimlerin fikirlerinin alınması reform hareketlerinin etkinliğini artırdı. Ayrıca Biagi reform sürecine öncülük eden Beyaz Kitap, İtalya da politika yapış biçimine ilişkin inovasyon sayılabilecek bir değişiklikti. Bu politika, kamudaki işgücü piyasası problemleri hakkındaki tartışmaları şekillendirmiş oldu. Her ne kadar True paketi tam uzlaşı ile uygulamaya konulmuş olsa da Biagi reformunda en büyük sendikalar konfederasyonunun reformu kabul etmemesi sürecin etkin 19

20 uygulanmasına büyük engel teşkil etti. Zira, reform yasası sürece sendikaların etkin katılımını öngörüyordu. Bahsedilen 2 reform arasındaki temel fark; Treu reformunun daha az kapsamlı fakat daha etkili idi; çünkü paydaşların tamamının onayını alarak yürürlüğe konulmuştu. Biagi reformu ise çok daha kapsamlı ve köklü değişiklikler öngörüyor olmasına rağmen paydaşların bir kısmının süreci sahiplenmemesi ve karşı çıkmasından dolayı uygulanmaya çalışılmasına rağmen çok etkili olamadı MEKSİKA: İş Hukuku Reformu nun Temel Özellikleri, Tasarının başlıca hükümleri; Anayasa Madde 123 te yer alan kamu sektöründe birlik faaliyetlerindeki kısıtlamalarının kaldırılmasını, Juntas ın tasfiyesi ve sorumluluklarının yargının bir parçası olan bağımsız iş mahkemelerine transfer edilmesini, Sendika kaydı üzerinde devlet kontrolünün sona erdirilmesini, Ulusal Halk Sendikası oluşturulması ve Kayıt ve Toplu İş Sözleşmeleri nin erişilebilir olmasını, Ulusal Asgari Ücret Enstitüsü oluşturularak üçlü sistemin yerine asgari ücretin belirlenmesinde bu enstitünün rol alması ve tek bir ulusal asgari ücretin belirlenmesini, "dışlama maddesi"nin kaldırılmasını, sendika seçimlerinde doğrudan ve gizli oyun serbest olmasını, sendika maliyesinin daha şeffaf olmasını içeriyordu. Ancak işgücü piyasasının esneklik sorunlarını çözmede büyük ölçüde başarısız oldu; hatta, hükümleri esnekliği daha da düşürdü. Bu reformun yapıldığı kongrede, ana vurgu esneklik konusundaydı. Öneriler şunlardı: yarı zamanlı ve kısa vadeli sözleşmelerin kullanımında işverenler için özgürlük düzenli çalışanlar için çalışma zamanlarında daha fazla esneklik yeni çalışanlar için azami 30 günlük deneme süresi ayrımcılık ve cinsel tacize karşı güçlü koruma eğitim ve beceri geliştirme ile ilgili hükümlerin modernizasyonu Tasarı hükümlerinde; grev konusunda, özellikle de birlik süreçlerinin şeffaflığını artırmaya yönelik bazı tedbirler vardı, fakat bunlar büyük ölçüde yeni belgeler ve yeni sendikalar, grev çağrısı oluşturulmasını destekleyen işçilerin açık ve tam listeleri de dahil olmak üzere veri gereksinimleri ile ilgileniyorlardı. 20

21 LFT (Mexico s Federal Labour Law), sendika yetkilileri ve işverenlerin bazen fiili veya potansiyel rakiplerini tanımlamak için kullanmış olduğu el kaldırma şeklindeki oylama ile yapılan bir kamu prosedürüne izin veriyordu. Bu hüküm sendika liderlik seçimlerinin yanı sıra, grev önerileri ve toplu pazarlıkta işçileri hangi sendikanın temsil edeceğini belirleme oylamalarını da kapsıyordu. Tasarı, "tek taraflı" işveren faaliyetini sınırlamak amacıyla, işe alma ve işten çıkarma ile ilgili yönetmelikleri genişleterek, asgari ücret ve kar paylaşımını düzenleyen bağımsız bir devlet organizasyonu yaratılmasını öngörüyordu. Yöneticiler ve müdürler için 180 güne kadar, profesyonel uzman teknik pozisyonlar sağlanması, önceden iş tecrübesi olmasa bile işçilerin belli miktarda gelire sahip olması, kıdem tazminatı uygulaması hükümleri bulunuyordu. The Political Economy of Reform, OECD, İşgücü Piyasası Ülke Örneği: İSPANYA li yıllarda İspanya da geçici istihdam sözleşmelerinin liberalleştirilmesi politikasının ile devamlı işçiler için istihdamı koruma önemlerinde bir iyileşmeye gidilmemesinin sonucu olarak, İspanya işgücü piyasasında ikililik ortaya çıkmış; geçici sözleşme yolu ile istihdam artarken kadrolu çalışanlarda azalma görülmüştür. Bu ikililiği ortadan kaldırmak için 1994 ve 1997 yıllarında iki büyük reform hareketi gerçekleştirilmiştir. Reformlar temelde işten çıkarma maliyetlerinin azaltılmasına yönelik yapılmış olup, geçici sözleşmeli istihdamı azaltmak için teşvikler kullanılmış, süresiz sözleşmelerim maliyetinin daha uygun hale getirilmesine çalışılmıştır. Her iki dönemdeki reformlara, toplu iş sözleşmesi sisteminde değişiklik yapılması eşlik etmiştir. 1990lı yıllarda İspanya da işgücü piyasasında yapılan reformlar sürekli ve geçici olarak istihdamın artırılması ile büyüme dönemlerinde uzun dönem işsizlik oranının azaltılmasına yönelik politikalardır. Söz konusu reformlar sınırlamalar içerse de, işgücü piyasası dışında kalanlar için şartların liberalleştirilmesi ve halen işgücü piyasası içersinde bulunanlar için ise eşitlik ve verimlilik açısından şartların olgunlaştırılması doğrultusundadır. Bu politikalar 1980 yıllarında uygulanan reform politikalarına zıt olmasının yanı sıra, Avrupa da uygulanan işgücü piyasası reformlarından da farklıdır. Avrupa da genel yaklaşım geçici, yarı-zamanlı ve standart olmayan istihdam formları üzerindeki kısıtlamaların; devamlı çalışanlara yönelik olan korumalarda herhangi bir değişiklik yapılmadan azaltılması yönündedir. Bu durum İspanya nın ciddi istihdam problemi ile dışsal faktör olan Avrupa nın entegrasyonu sürecindeki baskılardan kaynaklanmaktadır. Ayrıca, işçilerin ve işçi sendikalarının iş gücü piyasasındaki ikililiğin azaltılması yönündeki uzlaşmaları ve işçi sendikalarının 1994 yılında kabul edilen işten çıkarma prosedürlerindeki sınırlı değişiklikler 2 (OECD Political Economy of Reform Document) 21