YEREL YÖNETİMLER DESANTRALİZASYON AZERBAYCAN BELEDİYELERİ BELAME

Transkript

1 Azerbaycan Respublikası Milli Meclisi Regional Meseleler Daimi Komisyonu YEREL YÖNETİMLER DESANTRALİZASYON VE AZERBAYCAN BELEDİYELERİ YEREL YÖNETİMLER DESANTRALİZASYON VE AZERBAYCAN BELEDİYELERİ ISBN: XXX-XXX-XX-X BELAME BELEDİYECİLİK ARAŞTIRMALARI MERKEZİ YAYINI Bakü

2 YEREL YÖNETİMLER, DESANTRALİZASYON VE AZERBAYCAN BELEDİYELERİ Azerbaycan Belediyelerinin Dünü, Bugünü, Yarını Uluslararası Sempozyum & Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Uluslararası Konferans Editör Fikret ELMA AZERBAYCAN BELEDİYELERİNİN DÜNÜ, BUGÜNÜ, YARINI Uluslararası Sempozyum Bildirileri Bakü, 12 Aralık 2002 BELAME Birinci Baskı, Aralık 2004 Dizgi Sahib KAZIMOV Baskı Adiloğlu Matbaası Bakü-2004 ISBN: XXX XX XX XX-X DESANTRALİZASYON VE AZERBAYCAN BELEDİYELERİ Uluslararası Konferans Materyalleri Bakü, 9-10 Nisan 2003 Adres: Bakü-Sumqayıt Yolu, 16. km, AZ101, Hırdalan, Bakü, Azerbaycan Tel: ( ) /63/64; Fax: ( ) ; www: qafqaz.edu.az BELEDIYECILIK ARAŞTIRMALARI MERKEZI YAYINLARI BAKÜ Konferans ve Sempozyum Düzenleme Kurulu: Prof.Dr. Erol ORAL (Qafqaz Universiteti), Prof.Dr. Niftalı QOCAYEV (Qafqaz Universiteti), Prof.Dr. Fahreddin İSAYEV (Qafqaz Universiteti), Prof.Dr. Zahid QARALOV (Azerbaycan Respublikası Milli Meclisinin üzvü), Prof.Dr. Ömer OKUMUŞ (Qafqaz Universiteti), Prof.Dr. Aliikram ABDULLAYEV (Dövlet İdareçilik Akademiyası), Dr.Eyüb ZENGİN (Qafqaz Universiteti), Dos. Asef ZAMANOV (Tahsil Nazirliyi), Fikret ELMA (Qafqaz Universitesi), Abdülkerim ÜREGEN (Qafqaz Universiteti), Dr. Hakan ACAR (Qafqaz Universiteti), Dr. O.Nuri ARAS (Qafqaz Universiteti), Dr. Cihan BULUT (Qafqaz Universiteti), Dr. Memmedali BABAŞOV (Qafqaz Universiteti), Dr. Ayhan ERDAL (Qafqaz Universiteti), Tahir RZAYEV, Sevdin HÜSEYİNZADE, Nesimi KAMALOV (Qafqaz Universiteti)

3 İÇİNDEKİLER BİRİNCİ BÖLÜM Yerel Yönetim Reformu ve Merkezi Yönetim Yerel Yönetim İlişkileri 1 Yerel Yönetimlerde Yeniden Yapılanma Erol KAYA 3 Merkezi Hükümet Politikaları ve Yerel Yönetimler İdris GÜLLÜCE 14 Coping with Local Governments and Decentralization Reforms: Challenge of Local Governance in the Azerbaijan Hakan ALTINTAS 19 Türk Yerel Yönetim Sistemindeki Reform Çalışmalarının Azerbaycan Yerel Yönetim Sistemine Olası Etkileri Uğur YILDIRIM, Şerif ÖNER 32 Merkezi Yönetim Yerel Yönetim İlişkisi İdris GÜLLÜCE 52 Merkezi İdare ile Yerel Yönetimler Arasındakı Görev Bölüşümü Nasıl Olmalıdır? İdris GÜLLÜCE 55 İKİNCİ BÖLÜM Desantralizasyon 67 Yönetişim ve Desantralizasyon: Yönelimler ve Bazı Saptamalar Ahmet NOHUTÇU, Bayram COŞKUN 69 Lehde ve Aleyhteki Görüşler Çerçevesinde Desantralizasyona Giderken Dikkat Edilecek Hususlar Ertuğrul ACARTÜRK, Hüseyin ÖZGÜR 89 Yerel Özerklik ve Demokrasi İlişkisi Ertuğrul ACARTÜRK, Hüseyin ÖZGÜR 111 Azәrbaycanda Desentralizasiya Düşüncәsi vә Praktikası Akif ӘLİYEV 139 İdari Sistemin Yerelleşmesi Sürecinde Azerbaycan-Türkiye-Fransa Karşılaştırılması Ramazan ŞENGÜL 147 Yönetimde Desantralizasyon ve Azerbaycan Fikret ELMA 163 Küreselleşen Yerellik: Kavramsal Bir Yaklaşım Hakan ALTINTAŞ, Mehmet MARİN 171 Qloballaşma vә Desentralizasiya: Yerli Büdcә vә Maliyyә Mәsәlәlәrinә Bir Baxış A. M. Aslanov, N.M. Aslanova 179 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM Belediyecilik Deneyimleri 189 Türkiyәdә Bәlәdiyyәlәr vә Bәlәdiyyә Xidmәtlәri Erol KAYA 191 Türkiye nin Belediyecilik Deneyimi ve Azerbaycan Belediyeciliği Fikret ELMA 202 Kent Planlama Aşamasında Yerel Yönetimlerin Turizme Etkileri: Antalya Örneği Lara Kıyı Bandında Bir Araştırma Ahmet AKTAŞ, Rüya EHTİYAR, Aylin AKTAŞ 212 Su tәsәrrüfatı bәlәdiyyә sistemindә A. M. ASLANOV 229 İşsizliyin vә Yoxsulluğun Azaldılmasında Bәlәdiyyәlәrin Üzәrinә Düşәn Vәzifәlәr vә Bu Vәzifәlәrin Hәyata Keçirilmәsi Üçün Öngörülәn Bәlәdiyyә Gәlirlәri Elnur ŞAHBAZOV 235 Belediyelerde Finansal Problemlerin Çözümüne Yönelik Bazı Yöntemler Nesimi KAMALOV, Ayhan ERDAL 241

4 DÜRDÜNCÜ BÖLÜM Türk Dünyası ve Yerel Yönetimler 253 Türk Cumhuriyetleri Anayasalarında Yönetim ve Yerel Yönetim Eyüp ZENGİN, Nesimi KAMALOV 255 Türk Dünyası Belediyeler Birliği Kurulması İçin Hazırlık Çalışmaları Eyüp ZENGİN, Abdülkerim ÜREGEN 300 Merkezi Yönetim İle İlişkileri Bağlamında Türk Yerel Yönetimlerine İlişkin Bir Değerlendirme İdris GÜLLÜCE 332 BEŞİNCİ BÖLÜM Azerbaycan Belediyeleri 343 Azerbaycan Belediyelerinin Personel Sistemi Üzerine Düşünceler Eyüp ZENGİN, Abdülkerim ÜREGEN 345 Azerbaycan Belediyelerinin Mali Sistemi Üzerine Düşünceler Eyüp ZENGİN, Abdülkerim ÜREGEN 355 Azәrbaycanda Bәlәdiyyә Orqanları vә Onların Maliyyә Әsaslarında Perspektiv İslahatlar Rövşәn ӘLİYEV 366 Azәrbaycanda Bәlәdiyyә Mülkiyyәti Münasibәtlәrinin İnkişafı Rövşәn ӘLİYEV 371 Avrupa Konseyi Yerel Yönetimler Özerklik Şartı ve Azerbaycan Eyüp ZENGİN 373 SUNUŞ Dünya genelinde ulus devlet yapılanmasını aşındıran globalleşme süreci, özellikle 1980 lerden sonra, devlet örgütlenmesinde değişim ve kamu yönetiminde yeniden yapılanmayı zorunlu kılmıştır. Bu süreçte hizmette etkinlik, katılım ve demokratikleşme; yönetimde açıklık ve sorumluluk, insan hakları ve özgürlükleri, sivil toplumun geliştirilmesi gibi konular ön plana çıkmış ve bu sorunların çözümü büyük oranda yönetimin desantralize edilmesine bağlanmıştır. Bu dönemde, desantralizasyon, adem-i merkeziyetçilik ve yerelleşme kavramlarıyla ifade edilmek istenen husus; genel anlamda, merkezi yönetimden diğer bütün birimlere yetki/görev aktarımı, kısacası; devletin küçültülmesi iken, dar anlamda ve sık kullanımı itibariyle, merkezi yönetimden yerel yönetimlere otorite aktarımı ve yönetimde yerinden yönetimci bir anlayışa yönelmektir. Ayrıca, son dönemde özellikle, Avrupa Birliği çerçevesinde ön plana çıkan yönetimde ve hizmette halka yakınlık şeklinde ifade ettiğimiz subsidiarite ilkesiyle, daha genel bir kavram olarak belirginleşen yönetişim terimi de, desantralizasyon kavramıyla birlikte anlam kazanmaktadır.

5 Böylece, globalleşme sürecinde desantralizasyon kavramıyla, etkinlik, katılım ve özgürlük gibi değerlere dayanan, halkın yerelde kendi kendisini yönetmesini ve hizmet almasını sağlayan yerel yönetim kurumları/belediyeler, birçok sorunun çözüm merkezi olarak yeniden güçlü bir şekilde gündeme gelmiş bulunmaktadır. Dolayısıyla, bu metinde bildirilerini sunduğumuz ve farklı tarihlerde gerçekleşririlen uluslararası konferansın ve sempozyumun amacını; akademik bir ortamda, dünyanın köklü bir dönüşüm geçirdiği bu dönemde bağımsızlığını kazanan, siyasi ve idari yapısını yeniden inşâ eden ve bu yeniden inşâ sürecinin bir parçası ve demokratikleşme hedefinin de bir ürünü olan Azerbaycan Belediyelerini; kuruluş, gelişim, hizmet, desantralizasyon ve buna bağlı diğer konular paralelinde çeşitli boyutlarıyla ele alıp tartışmak ve önerilerde bulunmak oluşturmuştur. Bu kitap, Azerbaycan Belediyelerinin Dünü Bugünü Yarını adlı uluslararası sempozyum bildirileri (Bakü, Aralık 2002) ile Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri" adlı uluslararası konferansta (Bakü 9-10 Nisan 2003) sunulan makalelerden oluşmaktadır. İlgili bildiriler ve makaleler Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri genel başlığı altında konularına göre dizilerek okuyucuya sunulmuştur. Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yönetim Kurulu Adına Fikret Elma

6 BİRİNCİ BÖLÜM YEREL YÖNETİM REFORMU VE MERKEZİ YÖNETİM YEREL YÖNETİM İLİŞKİLERİ

7 YEREL YÖNETİMLERDE YENİDEN YAPILANMA Erol KAYA Pendik Belediye Başkanı İstanbul / Türkiye İnsanların bir arada yaşaması sonucunda oluşan toplulukların ortak ihtiyaçlarının karşılanması, ortak kurallarının korunması amacıyla oluşan organizasyon olan devletin işlevsel ve yapısal özelliklerinin bütününe, kamu yönetimi denmektedir. Bir başka ifade ile kamu yönetimi; Devlet ve toplum düzeninin kesintisiz olarak işlemesi ve kamunun ortak ihtiyaçlarını karşılamaya yönelik mal ve hizmetlerinin üretilip halka sunulmasına ilişkin bir sistemdir. 1 Kamu hizmetlerinin yerine getirilebilmesi amacıyla oluşturulan kamu yönetimi, hizmetlerle ilgili kararların alınması ve alınan kararların uygulamaya geçirilmesi yönünde iki ayrı yapılanmada oluşturulmaktadır. Merkezi yönetim ve yerinden yönetim biçiminde ortaya çıkan bu ayrışmanın boyutları ülkelere göre farklılık göstermektedir. Ülkelerin tarihi, sosyal, kültürel ve siyasal özellikleri, bu ülkelerde merkezi idare ve yerel idare arasında yetki ve kaynak paylaşımını belirleyen en önemli unsurlar olmaktadır. Merkezden yönetim, kamu yönetiminde karar mekanizmalarının merkeze bağlı olması ve merkez tarafından belirlenmesi, mali kaynak yönetiminin (gelir ve giderlerin), her türlü personel işlemlerinin ve kamu hizmetlerinin organizasyonunun merkezi birimler veya onlara bağlı birimler tarafından yapılmasını ifade eder. 2 Yerinden yönetim ise, merkezi yönetimden ayrı bir tüzel kişiliğe sahip bulunan idari kuruluşların yönetimle ilgili kararlar alıp uygulayabildiği sistemdir. 3 Yerel yönetimler kavramı, yerinden yönetim ilkesine göre kurulan ve işleyen yönetsel kuruluşları ve yönetim birimlerini anlatmak için kullanılmaktadır. 4 Yerel yönetimler, yöre halkının ihtiyaçlarını etkin bir şekilde karşılamak üzere, yerel topluluğa kamu hizmeti sağlayan ve yerel halkın kendi seçtiği organlarca yönetilen, yönetsel, siyasal ve toplumsal ERYILMAZ, Bilal, Prof. Dr. İstanbul 2002, s.9 ÇEVİK, Hasan Hüseyin, Türkiye de Kamu Yönetimi Sorunları, Seçkin Yayıncılık, Ankara 2001, s:77-78 ULUSOY, Ahmet, Doç. Dr., AKDEMİR, Tekin, Seçkin Yayıncılık, Ankara 2002, s:19 ULUSOY, Ahmet, Doç. Dr., AKDEMİR, age. S: 22 bir kurumdur. 5 Bir başka ifade ile Adem-i Merkeziyet olarak da bilinen yerel yönetimler, Devlet sınırları içinde yerleşmiş irili ufaklı insan topluluklarının (köy, kasaba, kent, vb) ortak ve yerel nitelikli ihtiyaçlarını karşılamak maksadıyla belli bir hukuk düzeni içinde oluşturulmuş anayasal kurumlardır 6 Bu tanımda hareketle yerel yönetimlerin başlıca özelliklerini şu şekilde belirlemek mümkündür: Yerinden Yönetim ilkesinden hareketle oluşturulmuş kurumlardır. Yerel topluluğun ortak ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla örgütlenmişlerdir. Karar organları seçimlerle belirlenir. Görev ve yetkileri yasalarca belirlenmiştir. Özel gelirleri ve personeli vardır. Kamu tüzel kişileridir. Günümüzde yerel yönetimlerin güçlendirilmesi ve merkeze ait bir çok yetkinin kademeleri olarak yerel yönetimlere devredilmesi genel kabul görmüş bir anlayıştır. Bu anlayış doğrultusunda merkezi yönetimler küçülmekte, daha fazla özerklik verilen yerel yönetimler güçlendirilmektedir. Gelişmiş ülkelerde yerel yönetimler, kamusal hizmetlerin % 50 sinden fazlasını üretmektedir. Türkiye de yerel yönetimler, il özel idareleri, belediyeler ve köyler olmak üzere üç ayrı yapıdan oluşmaktadır. İl özel idareleri, il ölçeğinde örgütlenen özellikle belediye sınırları dışında kalan alanlarda yerel nitelikli kamusal hizmetleri yerine getirmekle görevli kuruluşlardır. Belediyeler ise, il, ilçe ve belde düzeyinde örgütlenmiş, belediye sınırları içerisinde kamusal hizmetleri yerine getirmekle görevlidir. Köyler ise, köyün ortak sorunlarına çözüm için örgütlenmiş kurumlardır tarihi itibarı ile 81 il özel idaresi, belediye ve civarında köy bulunmaktadır. Devlet ve toplum düzeninin kesintisiz olarak işlemesi ve kamunun ortak ihtiyaçlarını karşılamaya yönelik mal ve hizmetlerin etkin, verimli ve kaliteli olarak üretilip halka sunulabilmesi amacıyla, kamu yönetiminde yeniden yapılanma çalışmaları özelikle 1980 li yıllardan sonra dünya gündeminde önemli yer edinmeye başlamıştır. Kamu yönetiminde yeniden yapılanma çalışmaları iki alanda aynı anda yürütülmesi gereken bir faaliyettir. Bir başka ifade ile, kamusal yeniden yapılanma, makro düzeyde merkezi ve yerel yönetimlerin yetki ve kaynak açısından 5 6 ÇEVİKBAŞ, Rafet, Dr, Yerel Yönetimler, İşlevi ve Türkiye deki Durumu, Türk idare Dergisi, Haziran 1995, sy: 407, s.69 NADAROĞLU, Halil, Mahalli İdareler, Beta Basım yayım Dağıtım, İstanbul 2001, s:1 Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 3 4

8 yeniden konuşlandırılmalarını gerektirirken; diğer yandan da merkezi ve idari yönetimlerin fonksiyonel ve örgütsel anlamda kendi içlerinde yeniden yapılandırılmalarını gerektirmektedir. KAMU YÖNETİMİ AÇISINDAN YENİDEN YAPILANMA Yerel yönetimlerde yeniden yapılanmanın makro düzeyde gerçekleştirilmesi, kamuoyunda yerel yönetimler reformu olarak adlandırılan ve yetki-kaynak yönünden bu idarelerin güçlendirilmesi olarak gündeme gelmektedir. YENİDEN YAPILANMAYI GEREKTİREN SEBEPLER Kentleşme: Bilindiği gibi kentleşme, son yüzyıla damgasını vuran toplumsal bir realitedir. Dünya nüfusunun % 47 si kentlerde yaşamakta olup, bu oran hızla artmaktadır. Türkiye de ise bu oran % 70 leri aşmış durumdadır. Kent nüfuslarının hızlı artışı, ketsel hizmet üretmekte olan yerel yönetimlerin de güçlendirilmesini gerekli kılmaktadır. İhtiyaçların çeşitlenmesi: Kent nüfusunun artışının yanı sıra, artan sosyo-ekonomik seviye, teknoloji ve iletişimde yaşanan gelişmeler toplumların beklentilerinde önemli çeşitlenmeyi de gündeme getirmiş, başta yerel yönetimler olmak üzere, kamu yönetimlerini daha çeşitli hizmetler sunmaya zorlamıştır. Çevre hassasiyetinin artması, refah devleti anlayışının gerektirdiği sosyalkültürel faaliyetler, kısa süre öncesine kadar öncelikli görevler arasında değil iken, bu gün üzerinde hassasiyetle durulan konular olmuştur. Kalite Talepleri: Demokrasi kültürünün gelişmesi, iletişimde yaşanan baş döndürücü atılımlar ile beraber toplumsal bilgi düzeyinde meydana gelen artışlar; toplumların kamunun verdiği hizmetlerin üretim ve sunumunda kalite arayışını da gündeme getirmiştir. Demokratik Kültür: Toplumlar, artık sadece seçtikleri temsilciler aracılığı ile idare edilmekle yetinmemekte, daha fazla katılımcı olmayı talep etmektedir. Özellikle sivil toplum örgütlerinin nitelik ve nicelik yönünden güçlendiği günümüzde kamu yönetimlerinin katılımcı demokrasi anlayışı doğrultusunda yeniden yapılanmaları gerekmektedir. Yerelleşme: Günümüzde küreselleşme ile beraber yerelleşme anlayışı ön plana çıkmaktadır. Bu gelişmelere paralel olarak Subsidyarite yani hizmette vatandaşa yakınlık ilkesinin yerel yönetimlerin yetki ve sorumluluklarının belirlenmesinde temel alması anlayışı hakim olmuştur. Bu ilke, bir hizmetin prensip itibarı ile vatandaşa en yakın idari birim tarafından yerine getirilmesi ve sadece bu birim tarafından ya hiç veya yeterince etkin biçimde yerine getirilemeyen hizmetlerin bir üst idari birim tarafından üstlenilmesini gerektirir. 7 Yukarıda kısaca özetlemeye çalıştığımız bu sebeplerden dolayı, kamu yönetiminde yerel yönetimlerin yeniden konuşlandırılmaları kaçınılmaz olmaktadır. Yerel yönetimlerin kamu yönetimi içinde yeniden konuşlandırılmalarını kapsayacak çalışmalarda şu temel unsurların gerçekleştirilmesine azami önem verilmesi gerekmektedir. YENİDEN YAPILANMANIN TEMEL UNSURLARI Yetki Artırımı: Yerel yönetimler, halkın yerel nitelikli ihtiyaçlarını karşılamakla görevli kurumlar olduklarına göre, yerel hizmetlerin yerine getirilmesinde genel yetkili olmaları gerekmektedir. Bilindiği gibi; yerel yönetimlerin yetkilerini belirlemede üç ayrı sistem uygulanmaktadır. 1-Genellik İlkesi: Bu ilkeye göre yerel yönetimler yasalarca yasaklanmamış veya başka yönetimlere bırakılmamış her türlü hizmetleri yapabilirler. Genellikle demokratik yönetim seviyesinin yüksek olduğu ülkelerde bu yöntem uygulanmaktadır. 2-Yetki İlkesi: Bu ilkeye göre yerel yönetimler, görmek istedikleri her yeni hizmet için merkezi idareden yetki almak zorundadırlar. İngiltere de uygulanan bu yöntem, belediyeleri önemli oranda merkezi idareye bağımlı kılmaktadır. 3-Liste İlkesi: Türkiye de de uygulanmakta olan bu ilkeye göre, yerel yönetimlerin yapacakları faaliyetler yasalarda belirtilmektedir. Belediyeler, ilgili yasalarda belirtilmemiş hizmetleri, yerel nitelikte olsa bile yapamazlar. 8 Bu ilkelerden, birincisinin yani genellik ilkesinin, yerel yönetimlerin yetkilerinin belirlenmesinde tercih edilmesi gerekmektedir. 7 8 KOÇDEMİR, Kadir, Hizmette Vatandaşa Yakınlık İlkesi ve Sosyal Hizmetler, Türk İdare Dergisi, s:434, sf. 2 KAYA, Erol, Belediyelerde Toplam kalite Yönetimi ve ISO 9001, İlke yayıncılık, İstanbul 2002, s. 23 Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 5 6

9 Kaynak artırımı: Yerel yönetimlerin kendilerinden beklenen görevleri yerine getirebilmeleri için gereken mali kaynaklara sahip olmaları gereklidir. Avrupa Yerel yönetimler Özerklik Şartı nda yerel yönetimlerin Görevleri ile orantılı gelirlerle donatılmaları hususu şart koşulmaktadır. Yerel yönetimleri, merkezi idare baskısı altında özerkliklerini kaybetmemeleri için, kendilerine verilen mali kaynakların, siyasi girişimlerle değiştirilmelerinin de önlenmesi gerekmektedir. Yerel yönetimlerin gücünü belirleyen kriterlerden birisi de, bu idarelerin gelirlerinin genel bütçe gelirlerine oranıdır. Gelişmiş ülkelerde yerel yönetimlerin bütçeleri, devlet bütçesinin % ı arasında iken, bu oran Türkiye de % 13 seviyesindedir. Özerkliğin Sağlanması: Yerel özerklik, yerel yönetim ve topluluğuna devletin müdahalesi olmadan, yerel topluluğun, kendi özgür iradeleri ile seçtikleri bağımsız organlarca, yasalarca belirlenmiş bazı yerel görev ve yetkiler bakımından kendi kendilerini idare etmeleridir. 9 Yerel yönetimlerin kendileri dışında yer alan başka idari kuruluşlar tarafından denetlenmesi, vesayet denetimi dir. Yerel yönetimlerin denetlenmesi elbette gereklidir. Fakat önemli olan bu denetimin kapsamı ve yöntemidir. Bu denetimlerin hukuka uyarlılık yönünden olması gereklidir. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı nda belirtildiği gibi denetimlerin, bu denetimler ile korunmak istenen yararlarla orantılı olması gerekir. 10 Yerel yönetimlerin merkezi idare tarafından denetlenmesi ve bu denetimin oldukça geniş kapsamlı olması ve bazı zamanlar siyasi baskı aracına dönüştürülmesi sebebi ile bürokrasisi iş yapamaz konuma düşürülmektedir. Türk bürokrasisi nde İcrai sorumluluk vardır, ihmali sorumluluk yoktur anlayışının yer bulmasının temel nedenlerinden birisi budur. Eğer kurumlar icraat yapmazlar ise denetim sıkıntısı yaşamamaktadırlar. Buna karşılık yaptıkları işler dolayısıyla bir biri ardına denetimler yaşanır. Özerklik ilkesinin ihlali, yerel yönetimlerin merkezi idarenin taşra teşkilatlarına dönüşmesine ve varlık nedenlerini yitirmelerine sebep olmaktadır ÇEVİKBAŞ, Rafet, Dr, Yerel Yönetimler, İşlevi ve Türkiye deki Durumu, Türk idare Dergisi, Haziran 1995, sy: 407, s.76 KELEŞ Ruşen, Prof. Dr. Yerinden Yönetim ve Siyaset, Cem yayınevi, İstanbul 1998, s:52 Katılımcılığın sağlanması: Demokrasinin tam anlamıyla hayata geçebilmesi, yerel yönetim kanallarının ve yerel inisiyatiflerin toplum yarına harekete geçirilmesi ile mümkündür. Demokrasinin özünde yerellik vardır. Yerel yönetimlerin, demokratik kurumlar olarak, halkın katılımını sağlayıcı olmaları gerekmektedir. Yerel topluluğun, yerel düzeyde kendi ile ilgili hizmetlerin kararlaştırılması ve uygulamasına müdahil olma imkanları sağlanmalıdır. Yerel yönetimlerin denetiminde merkezi idare yerine yerel topluluğun aktif olması esası getirilmelidir. Yerel yönetimlerin Demokrasi okulu olduğu gerçeği göz ardı edilmemeli, halkın ve sivil toplum örgütlerinin katılımına imkan tanıyan kent meclisleri, çalışma grupları, bilgilendirme gibi aktif katılım kanalları sağlanmalıdır. FONKSIYONEL VE ÖRGÜTSEL AÇIDAN YENIDEN YAPILANMA Tüm kamu yönetiminde olduğu gibi yerel yönetimlerde de fonksiyonel ve örgütsel açıdan yeniden yapılanma zarureti yaşanmaktadır. Özellikle 1970 li yıllardan itibaren kamu yönetiminde kalite, verimlilik ve etkinlik artışı sağlamak amacıyla yeniden yapılanma çalışmalarına ağırlık verilmeye başlanmıştır. Yeni kamu yönetimi olarak adlandırılan bu girişimler, kamu kurumlarının da bir işletme olduğu ilkesinden hareketle, özel sektör işletmeleri için geliştirilen yönetim ve üretim tekniklerinin kamu kesiminde uygulanması gerektiğini savunmaktadır. Genelde kamu yönetimi ve konumuz itibarı ile özelde yerel yönetimler, toplumun kıt kaynaklarını kullanarak hizmet sunan kurum ve kuruluşlardır. Bu kurum ve kuruluşların hizmet üretiminde ortaya koyacakları performans, bir yandan toplumsal kalkınma açısından büyük önem arz ederken, diğer yandan ise, toplumun sosyo-ekonomik gelişimini de belirlemektedir. Tüm dünyada kamu yönetimi için kullanılan kavram bürokrasi dir ve bürokrasi denilince kırtasiyecilik kast edilmektedir. 11 Bu kavram, hantal ve verimsiz bir yapıyı çağrıştırmaktadır. Yetkileri, çalışma usul ve prensipleri sıkı belirlenmiş mevzuat çerçevesinde oluşan ve vatandaşa değil, üst yönetime hesap verme anlayışı üzerine bina edilen kamu yönetiminde, zaman içinde vatandaşın değil, mevzuat hazretlerinin memnun edilmesi anlayışı yerleşmeye başlamıştır. Oysa kamu yönetiminin varlık sebebi, vatandaşa hizmet etmektir. 11 ÇEVİK, Hasan Hüseyin, Türkiye de Kamu Yönetimi Sorunları, Seçkin Yayıncılık, Ankara 2001, s:41 Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 7 8

10 Yerel yönetimlerde, alışılmış bürokratik anlayışın yerini modern yönetim anlayışına terk etmesi, beraberinde daha etkin, verimli ve kaliteli hizmet üretimini getirecektir. Bunun gerçekleştirilebilmesi için ise yerel yönetimlerin bir yandan örgütsel alanda, diğer yandan ise fonksiyonel alanda yeniden yapılandırılmaları kaçınılmazdır. Örgütsel yeniden yapılanma Diğer kamu yönetimlerinde olduğu gibi, yerel yönetimlerde de örgütsel işleyiş açısından önemli problemler yaşanmaktadır. Bu yönetimlerin örgütsel yapıları, günün gerekleri doğrultusunda dönüşüme tabi tutulamamış, klasik bürokrasinin hantal yapılandırılmaları içinde kalmışlardır. Yerel yönetimlerin örgüt yapılanmasına bakıldığında ilk görülen, bu yapının tamamen fonksiyonel ihtiyaçlara göre oluşturulduğudur. Her iş için ayrı departmanların kurulması, klasik bürokrasinin örgütsel anlayışını yansıtmaktadır. Oysa, işletmelerde örgüt yapısının belirlenmesinde fonksiyonel özelliklerinin yanı sıra iş yükü analizlerinden de faydalanılır. Dolayısıyla, her iş için ayrı bir departman oluşturmak yerine, benzeri işlerin bir araya getirilerek, bu işleri yapmak üzere yeterli elemanların istihdamı ile hareket edilir. Klasik bürokrasinin çok sayıda departmanlara ayrılma özelliğinden dolayı, iri cüsseli örgüt yapıları oluşmaktadır. Böylesi iri yapılanma içinde ise iletişim ve koordinasyon sorunları yaşanmakta, iş yükü analizleri yapılmadığı için bazı birimlerde iş yığılmaları yaşanırken, kimi birimlerde ise iş görülmemektedir. İş süreçlerinde iyileştirme çalışmalarının bulunmamasından dolayı, hizmet üretimi için takip edilen prosedürler, işin en kısa zamanda ve istenilen özelliklerde üretilmesinden ziyade, gereksiz işlemlerle uzatılması yönünde oluşturulmaktadır. Örneğin, imar durum belgesi verilmesi için Pendik belediyesinde takip edilen süreçler hesaplandığında, 41 işlemden sonra sonuca ulaşıldığı görülmüştür. Oysa, yapılan iyileştirme çalışmaları ile bu işlemler ilk etapta 20 ye indirildiği gibi, bilgisayar kullanımı ile tek işleme kadar da indirilmiştir. Yerel yönetimlerde, örgütsel anlamda yaşanan problemlerden birisi de, performans yönetiminin bulunmayışıdır. Bilindiği gibi; Performans, belirlenmiş hedefe ulaşım seviyesinin ölçüm değeridir. 12 Performans değerlendirme; bir kurumun çalışanlar, süreçler ve birimlerin çalışmalarını değerlendirmek için oluşturduğu ölçüm modelidir. Performans Yönetimi ise; kurumda başarının elde edilebilmesi için her 12 SONGUR, H.Mehmet, Mahalli İdarelerde Performans Ölçümü, Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü yayınları, Ankara 1995, sf: 1 çalışanın, birimin ve süreçlerin performansının değerlendirilmesi ve performansların geliştirilmesi için alınması gereken tedbirlerin belirlenerek uygulanmasıdır. Yerel yönetimlerde, bu anlayışın yerleşmemesi, çalışanların iş verimliliklerine bakılmaksızın takip edilen ücretlendirme ve atama işlemleri dolayısıyla, çalışanların motivasyonu ortadan kalkmakta, kurumun verimsizliği sonucunu doğurmaktadır. Tüm kamu yönetimlerinde olduğu gibi yerel yönetimlerin de örgütsel anlamda en büyük problemi, amaçlarda yaşanan çarpıklıktır. Kamu yönetimi bir işi yapmak değil, hata yapmamak anlayışı ile örgütlenmiştir. Bu anlayış, beraberinde sıkı denetim ve yetki devretmeme tavrının yerleşmesine sebep olmuştur. Yetkisiz fakat etkili çalışanları ile yerel yönetimler, hata yapmayalım derken, sorun üreten merkezlere dönüşmüştür. Yerel yönetimlerde, örgütsel yeniden yapılanma kapsamında, işletmeler için geliştirilen süreç yönetimi, iş analizi, performans yönetimi, düşünme ve problem çözme, yetki devri, fayda/maliyet analizleri gibi tekniklerin uygulamaya konulması kaçınılmazdır. Bu alanda özellikle ABD, İngiltere, Yeni Zelanda, Avustralya gibi ülkelerde ciddi çalışmalar yapılmakta ve önemli sonuçlar elde edilmektedir. Yeniden yapılanmadan amaç, örgütsel verimliliğin artırılarak kamu hizmetlerinin daha etkin, verimli ve kaliteli üretilmesi olduğuna göre, bu alanda Toplam kalite yönetimi anlayışının mutlaka yerel yönetimlerde hayata geçirilmesi gerekmektedir. Pendik Belediyesi olarak bu alanda 4 yılı aşkın süredir sürdürdüğümüz çalışmaların neticesinden çok memnun olduğumuzu ve Kalite Yönetim Sistemini oluşturarak, uluslar arası bir kuruluştan ISO 9001 belgesi aldığımızı belirtmek isterim. Fonksiyonel yeniden yapılanma Günümüzde, bir yandan toplumların taleplerinde yaşan hızlı çeşitlenme ve gelişme diğer yandan teknolojide yaşanan baş döndürücü gelişmeler, yerel yönetimlerde fonksiyonel anlamda yeniden yapılanma ihtiyacını gündeme getirmektedir. İyi Yönetişim Yerel yönetimler, toplumun yerel mahiyetteki hizmetlerini gören kuruluşlar olarak çalışırken, sadece zaruri ihtiyaçların karşılanması gibi dar bir çerçeve içinde kalmamalıdırlar. Günümüzde sürdürülebilir kalkınma ilkesi doğrultusunda kentlerin ve toplumların ihtiyaçlarının karşılanması gerekmektedir. Sürdürülebilir gelişme için ise öncelikle endüstri, çevre, siyaset ve toplumsal çıkarları dengeleyebilecek bir siyasal irade Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 9 10

11 ortaya konulabilmelidir. 13 Bu da, Türkçe ye İyi Yönetişim olarak tercüme edebileceğimiz Good Governance kavramının doğmasına sebep olmuştur. Buna göre, toplumu ilgilendiren konularda kamu yönetiminin güç kullanımı, tarafların ortaklaşa kararlaştıracağı çerçevede kullanılacaktır. Yani, kamu yönetimi, dolayısıyla yerel yönetimler, toplumsal mutabakatlar çerçevesinde görevlerini sürdüreceklerdir. Bu anlamda, yerel yönetimler sadece toplumun yerel ihtiyaçlarını karşılayan kurumlar olmakla yetinmeyecek, mutabakat zemini olarak da görev yapacaklardır. Rehber Yönetim Kamu yönetimi, kentlerin ve toplumların gelişiminde rehberlik görevini de yerine getirmek yerel yönetimler açısından önemli bir fonksiyon olarak görülmektedir. Kenti planlama yetkisine sahip olan yerel yönetimlerin sadece planlama ile sınırlı kalmayarak, kentin ve toplumun gelişimine sağlayacak sosyal, ekonomik ve kültürel projeler üretmesi, bu projeleri gerçekleştirecek girişimcileri organize ederek, onlara lojistik destek vererek, rehberlik hizmeti sunmaları gerekmektedir. Sosyal Yönetim Dünyada küreselleşme ile beraber yerelleşme bağlamında da bir süreç yaşanmaktadır. Yerel dinamikler, inisiyatifler ve değerler ön plana çıkmaktadır. Bu gelişmeler de kamunun sosyal alanlarda daha aktif görevler icra etmesini gerektirmektedir. Bu arada yaşanan hızlı kentleşmenin beraberinde getirdiği kırdan kente göç edenlerin kentlileşmelerinde yaşanan sıkıntı ve çözülen sosyal yapı dolayısıyla, kentlerde sosyal içerikli problemlerde ciddi artışlar yaşanmaktadır. Dolayısıyla yerel yönetimlerin de sosyal hizmetlere ağırlık vermeleri kaçınılmaz bir gelişmedir. Sosyal belediyecilik, yerel yönetimlere sosyal alanlarda planlama ve düzenleme işlevi yükleyen, bu çerçevede kamu harcamalarını konut, sağlık, eğitim ve çevrenin korunması alanlarını da kapsayacak biçimde kanalize eden; işsiz ve kimsesizlere yardım yapılması, sosyal dayanışmanın ve entegrasyonun tesis edilmesi ile sosyokültürel faaliyet ve çalışmaların gerçekleştirilebilmeleri için gerekli olan alt yapı yatırımlarının yapılması için bilinçli politikalar üretilmesini öngören; bireyler ve toplumsal kesimler arasında zayıflayan sosyal güvenlik ve adalet mefhumunu güçlendirmeye yönelik olarak, yerel yönetimlere sosyalleştirme ve sosyal kontrol görevi yükleyen bir modeldir KALAYCIOĞLU, Ersin, Sürdürülebilir Gelişme ve Siyasal iyi Yönetişim http// AKDOĞAN, Yalçın; Ulusal Soruna Yerel Çözüm: Sosyal Belediyecilik, Eminönü Bülteni, İstanbul 2002-Şubat DEĞERLENDİRME Toplum ve kent hayatı yönünden ciddi sorumluluklar ve yetkilerle donatılmış yerel yönetimlerin, kendilerinden beklenen misyonu etkin olarak üstlenmelerinin önemi ortadadır. Böylesi önem arz eden ve toplumun önemli kaynağını kullanan bu kurumların etkin, verimli ve kaliteli hizmet üretmeleri için yeniden yapılanmaya ihtiyaçları bulunmaktadır. Yeniden yapılanma, üzerinde emek sarf edilmiş, verilere dayalı, gerçekleştirilebilir ve uygun bir plandan hareketle oluşturulması gereken bir dönüşüm hareketidir. Ne yapılmak istendiği, nasıl yapılacağı ve niçin yapılacağı konusunda mutabakat sağlanmadan girişilecek yeniden yapılanma çalışmalarının başarı şansları bulunmamaktadır. Dolayısıyla gerekli olduğu kadar hassas da olan bu konu üzerinde öncelikle ve önemle durulması gerekmektedir. Yerel yönetimlerin organizasyon ve fonksiyon açısından ihtiyaç duyduğu yeniden yapılanma çalışmalarını göz ardı eden ve sadece yerel yönetimlerin kamu yönetimi içinde konumunun güçlendirilmesini kapsayacak bir çalışma; sonuç itibarı ile merkezi idarenin hantal bürokratik yapısının yerele getirilmesi ile sonuçlanmaya mahkumdur. Buna karşılık, yerel yönetimlerin çağın gereksinimleri doğrultusunda yeniden konuşlandırıldığı bir kamu yönetimi söz konusu olmaksızın yapılacak organizasyon ve fonksiyon alanlarındaki yeniden yapılanma da, etkin çalışabilecek potansiyeller sahip, ama bunun gerçekleşmesi için gerekli mali ve hukuki yetkilere sahip olmadığı için atıl kalmaya mahkum bir yerel yönetim sonucunu doğuracaktır. Yerel yönetimlerde yeniden yapılanma kaçınılmazdır ve mutlaka eskilerimizin deyimi ile Ağyarını mani, efradını cami bir anlayış içinde gerçekleştirilmelidir. KAYNAKLAR Bilal ERYILMAZ, Kamu Yönetimi, İstanbul Hasan Hüseyin ÇEVİK, Türkiye de Kamu Yönetimi Sorunları, Seçkin Yayıncılık, Ankara Ahmet ULUSOY, Tekin AKDEMİR, Tekin, Mahalli İdareler, Seçkin Yayıncılık, Ankara Rafet ÇEVİKBAŞ, Yerel Yönetimler, İşlevi ve Türkiye deki Durumu, Türk idare Dergisi, Haziran 1995, sayı: 407. Halil NADAROĞLU, Mahalli İdareler, Beta Basım yayım Dağıtım, İstanbul Kadir KOÇDEMİR,, Hizmette Vatandaşa Yakınlık İlkesi ve Sosyal Hizmetler, Türk İdare Dergisi, sayı:434. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 11 12

12 Erol KAYA, Belediyelerde Toplam kalite Yönetimi ve ISO 9001, İlke yayıncılık, İstanbul Ruşen KELEŞ, Yerinden Yönetim ve Siyaset, Cem yayınevi, İstanbul H.Mehmet SONGUR, Mahalli İdarelerde Performans Ölçümü, Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü yayınları, Ankara Ersin KALAYCIOĞLU, Sürdürülebilir Gelişme ve Siyasal İyi Yönetişim, http// Yalçın AKDOĞAN, Ulusal Soruna Yerel Çözüm: Sosyal Belediyecilik, Eminönü Bülteni, İstanbul 2002-Şubat. MERKEZİ HÜKÜMET POLİTİKALARI VE YEREL YÖNETİMLER İdris GÜLLÜCE Tuzla Belediye Başkanı İstanbul Türkiye Merkezi idare ile mahalli idarelerin ilişkileri ülkeden ülkeye farklılıklar göstermekle beraber, en belirgin ortak özellik ast üst ilişkisinin söz konusu olmamasıdır. Ancak devleti temsil eden merkezi idarenin daha hakim ve gözetimci bir rol oynadığı da bir gerçektir. Ülkemizde mahalli idarelerin merkezi idarenin bir uzantısı gibi görüldüğünü söyleyebiliriz. Fransa'dan alınan mahalli idareler sistemimizde asıl amaç, merkezi yönetimi güçlendirmektir. Anayasanın 127.maddesi, mahalli idareleri "mahalli müşterek ihtiyaçları karşılamak üzere kurulan" idareler olarak tanımlarken, kuruluş esaslarının kanunla belirleneceğini de hükme bağlamıştır. Yasalarımız, mahalli idareler yerine görev, ve yetkileri merkezi idare üzerinde toplamaya yönelik olarak düzenlenmiştir. Bu da vatandaşın içinde bulunduğu mahalli idareye karşı ilgisini azaltmıştır. Merkezi idare bugün ülke genelinde tüm kaynakları toplayan ve onun az bir kısmını mahalli idarelere aktaran bir yapıya sahiptir. Bugün dünyada artık, merkezi idareler küçülüyor. Yerel yönetimlerin önemi ve değeri artıyor. Ama ülkemizde yerel yönetimler, Cumhuriyetin kuruluşundan bu yana istenilen düzeyde gelişmemiştir. Hatta bazen yerel idarelere sağlanmış yetki ve kaynaklar maalesef çeşitli biçimlerde geri alınabilmektedir. Artık anlaşılmıştır ki, gelişme, refah dediğimiz şey, bireylerin başarılı çalışmalarının ortak sonucudur. Zenginlik, merkezi yönetimin kararları ile değil, insanların üretimleri, yetenekleri, davranışları ile oluşmaktadır. Almanya'dan, Japonya'ya kadar gelişmiş ülkelerdeki durum budur. Merkezi hükümet adalet, askerlik, emniyet dış politika gibi asli hizmetler dışındaki hizmetleri serbest rekabet ortamı içinde, kendi denetiminde yerel idarelere, özel teşebbüse, yerel kuruluşlara gördürmektedir. Bugün eğitim, sağlık, çevre, kültür, bayındırlık, köy hizmetleri, sosyal hizmetlerimiz ortadır. Merkezi idare bu hizmetleri üstlendiği için enflasyon vardır. Memur işçi kadrosu fazlalığı vardır. Bu sebeple kişi başına milli gelirimiz düşüktür. Hükümet yeterli maaş ve ücret ödeyememektedir. İşsizlik bu sebeptendir. Hükümet değişikliklerinde karışıklıklar, partizanlıklar, siyasi tayinler, memur kararnameleri, hep bu Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 13 14

13 sebepledir, işin özünde rant kavgası vardır. Çünkü çalışmadan, üretmeden devlet kaynakları bazı kişi ve zümrelere aktarılmaktadır. Az gelişmiş bir ülke elbette bu yükü kaldıramaz. Ama merkezi hükümet asli hizmetine dönse, kendi denetiminde, yerel idarelere, özel kuruluşlara bu hizmetleri devretse bir çok sorun kendiliğinden çözülecektir. Ülkemizde idari reform çabalarının başarıya ulaşmamasının, bir nedeni de özerk ve mali bakımdan güçlü yerel yönetim birimlerinin oluşturulmamasına bağlanmaktadır. Kalkınmış ülkeler yerinden yönetici bir idare geleneğini uygulaya gelmiştir. Buna karşılık geri kalmış ülkeler merkeziyetçi ve güdümlü bir idare sistemini benimsemişlerdir. Gelişmiş ülkelerin yerel yönetimleri kalkınma hamlelerinde önemli fonksiyon icra etmiştir. Türkiye idari yapısını bu yönde revize edememiştir. Beş yıllık kalkınma planları ve hükümet programlarında yerel idarelerin güçlendirilmesi, yerel idareler reformu sık sık, tekrarlanmış olmakla birlikte, yerel yönetimler konusunda hazırlanmış olmakla birlikte, yerel yönetimler konusunda yapılmak istenen düzenlemeler şu ana kadar temenniden öteye gidememiştir. Gelişmiş ülkelerde genel olarak makro planlar, dış politika ve savunma gibi ülke ölçeğinde arz edilmesi gereken hizmetler merkezi idare tarafından yerine getirilirken, yerel nitelik arz eden hizmetler büyük ölçüde özerk ve mali bakımdan güçlü yerel yönetim birimlerine bırakılmıştır. Türkiye ise kalkınma çabalarını aşırı merkeziyetçi bürokratik bir idari sistem ile sürdürmeye çalışmaktadır. Sosyal ve ekonomik kalkınmanın en büyük engeli olan merkeziyetçi-bürokratik yapının oluşturduğu diğer bir sorun ise, yerel nitelikli ihtiyaçlar ve önceliklerin merkezce belirlenmesi nedeniyle, ülke kalkınmasında kullanılabilecek kaynakların israf edilmesidir. Öyle ki günümüzde; yerel hizmetlerde dahil, kamu hizmetlerinin büyük bir kısmı merkezi idarece planlanmakta, böylece yerel halkın ihtiyaç ve istekleri, halktan çok uzakta tespit edilerek uygulanmaya çalışılmakta, bu ise zaman ve para kaybıyla birlikte devletle vatandaşı birbirinden uzaklaştırmaya, yabancılaştırmaya neden olmaktadır. Günümüzde devlet artık kaynak yaratan değil; yaratılmış kaynakları yutan bir görüntüdedir. Her bir hizmetin, nerede, nasıl ve ne ölçüde yapılacağı Ankara'da kararlaştırılıp planlanmaktadır. Yatırım kararlarının en ince ayrıntıları ve bunlar üzerinde her türlü değişiklikler merkezce belirlenmektedir. Türkiye kadar geniş bir ülkede bu denli bir merkeziyetçilik doğal olarak zaman, zaman komediye dönüşmektedir. Sonuçta kırtasiyecilik artmakta, merkezdeki kamu bürokrasisi gereksiz yere sürekli büyümekte, hizmetler önemli ölçüde gecikmekte, yerel ihtiyaçlar yeterince dikkate alınmamakta ve hizmetler pahalıya mal olmaktadır. Ayrıca acil durumlarda ihtiyaçları karşılayacak esneklik sağlanamamaktadır. Zira merkeziyetçi bürokratik sistemde önemli olan işin aciliyeti değil, prosedüre uygun olarak yapılmasıdır. Merkez örgütleri aşırı ayrıntı ile uğraşmak zorunda kaldıklarından asli görevleri olan hizmet politikası oluşturma, makro planları yapma, araştırma yardım eşgüdüm, destek ve işlevlerini etkin bir şekilde yerine getirememektedir. Yerel halkın kalkınma projeleri ve hizmetlerine katılması sağlanamamaktadır. Hizmet üretiminde etkinliğin sağlanması ve rasyonel kaynak kullanımı amacıyla, yerel nitelikli hizmetlerin yerinden karşılanması sağlanmalıdır. Gerek merkezi idare ve gerekse yerel yönetim birimlerini kalkınmakta olan bir ekonominin ihtiyaçlarını rasyonel bir şekilde ve süratle karşılayabilecek duruma getirmek, kaçınılmaz bir zarurettir. Aksi halde merkeziyetçi ve statükocu bir kamu bürokrasisi ile kalkınma çabalarının başarıya ulaşması geçmiş deneyimler ışığında mümkün gözükmemektedir. Cumhuriyet döneminin merkeziyetçi ve üniter yapılanmasında yerel yönetimler esas olarak zayıf kalmıştır. 1970'lerde bu birimlerin gelir kaynaklarının artırılması yolundaki girişimler sonuçsuz kalmıştır. 12 Eylül döneminde yerel yönetimlerin gelirleri artırılmıştır yılında yeni Belediye Gelirleri Kanunu'nu çıkarılmıştır. 1983'de, demokratik sürece geçiş dönemi başladıktan sonra, yerel yönetimlerin öz kaynaklarının güçlendirilmesi yoluna gidilmiştir. Örneğin Emlak Vergisini toplama yetkisi belediyelere devredilmiştir yılından başlayarak, belediye gelirlerinde göreli bir artış olduğu söylenebilir. 1970'Ii yılların ikinci yarısında belediye gelirlerini arttırıcı girişimlerde olmuş fakat yasallaştırılamamıştır. Belediye gelirlerini artırmaya yönelik ilk yasal düzenleme 1981'de yapılmış ve genel bütçe gelirlerinin %5 'inin belediyelere ayrılması kuralı getirilmiştir 'de Özal Hükümetinin iş başına gelmesiyle de bu pay %9,25'e çıkarılmıştır. Siyasal rejim demokratikleştikçe, yerel yönetimler daha çok önem kazanmakta, demokratikleşmenin bir aracı olarak görülmektedir. Mali olanakların yetersizliği karşısında ise siyasal gelişme de ivme kazanamamaktadır. Yerel yönetimlerin (Belediye ve İl Özel idaresi) toplam gelirlerinin genel bütçeye oranı, 1961 'de % 'de % 'de % 'da % 14.9 olmuştur. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 15 16

14 Harcamalar açısından yerel harcamaların genel bütçeye oranı ise 1961'de% 'de % 'de % 'de % 'da % 'da % 17 olmuştur. Özellikle 1984 yılında başlayarak yerel yönetimlerin güçlendirilmesi, en önde gelen konulardan olmuştur. Bu dönem ise Turgut ÖZAL Hükümetleri dönemidir. Tablodan anlaşılacağı gibi Özal Hükümetleri döneminde, yerel yönetimlere diğer hükümetlere göre daha fazla önem verilmiş, gelirleri % 100 arttırılmıştır. Büyükşehir yönetim modeli uygulamaya konulmuş, emlak vergisi belediyelere devredilmiş, imar planları yetkisi verilmiştir. Aslında hükümet programlarında yerel yönetimlerin güçlendirilmesi görüşü benimsenmesine rağmen uygulama hep merkeziyetçi anlayış çerçevesinde gelişmiştir. Bu da siyasi partiler bakımından yerel yönetim felsefesinin tam olarak yerleşmediğini ve yerel yöneticilere rakip siyasetçiler olarak bakıldığını gösterir. Oysa batı ülkelerinde yerel yönetimler çok güçlüdür. Özerktirler. Yeterli görev, yetki ve kaynaklara sahiptirler. Bu nedenle demokrasileri ve ekonomik yapıları güçlüdür. Yerel yönetimlerinin bütçe büyüklüklerinin genel bütçeye oranı, % oranındadır, bizde ise % 20 'ye ulaşmamaktadır. Örneğin İngiltere'de yerel yönetim gelirleri toplam gelirlerin 1913'te %15, 1950'de % 34, 1984'de % 50 oranına ulaşmıştır. Diğer Avrupa ülkelerinde de bu civardadır. Bu gün kalkınmanın yolu, konuyu halka mal etmek, halkın katılımını en üst düzeyde sağlamaktan geçmektedir. Bunun içinde Türkiye idari yapısını yeniden yapılandırmak, merkeziyetçi bürokratik yapısını özerk ve mali bakımdan güçlü yerel yönetim birimleriyle yenilemek, özel halk teşebbüslerini güçlendirmek zorundadır. Günümüzde mahalli idarelere tam olarak ne müşterek mahalli ihtiyaçları karşılama yetki ve görevi verilmiş, ne de bunları karşılayacak gelir kaynağı verilmiştir. Halen belediyeler, nüfus esasına göre dağıtılan genel bütçe vergi gelirlerinden, paylar dışında yine İller Bankasında toplanan çeşitli yardım fon ve kredilerinden yararlanmaktadır. Özel idarelerle ilgili olarak nüfus esasına göre gönderilen pay ve özel idare fonu, mahalli idareler fonu, İller Bankasında toplanmakta ayrıca özel idarelerde, belediyeler gibi bunların kredilerinden yararlanmaktadır. Köyler de belediye ve özel idareler gibi İller Bankasının ortağı olduğun- dan bunların yardımlarından ve kredilerinden sınırlı olarak da olsa yararlanmaktadırlar. Merkezi yönetim Mahalli İdarelere mali desteğin yanında teknik yardım da yapmaktadır. Belediyelerin hali hazır durum haritalarının ve imar planlarının yapılmasında, su, kanalizasyon gibi büyük ihale işlemlerinin yapılıp yürütülmesinde İller Bankasının yardımcı olması bu tür teknik yardımlara örnektir. * İdarenin bütünlüğünün sağlanması * Kamu görevlerinde birliğin sağlanması * Toplumun yararının korunması * Mahalli ihtiyaçların gereği. Ülkemizde idari vesayet yetkisini kullanmaya mahalli en büyük mülki amiri il ve o ilçe idare kurulları, İçişleri Bakanlığı, ilgili bakanlıklar, Danıştay ve Sayıştay yetkilidir. Bu vesayet denetimi de, mahalli idarenin kararlarının onaylanması, ertelenmesi veya geciktirilmesi, basına veya dağıtılmasın, yerine geçmesi, ön izin biçiminde gerçekleşmektedir. Hasılı, merkezi idare ile mahalli idare arasındaki ilişkiler, mahalli idare biçiminin kuruluşundan feshine kadar; organları, personeli, gelir kaynakları harcamaları ve görevleri üzerinde "idare bir bütündür" anayasal ilkesi içersinde sürüp gitmektir. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 17 18

15 COPING WITH LOCAL GOVERNMENTS AND DECENTRALIZATION REFORMS: CHALLENGE OF LOCAL GOVERNANCE IN THE AZERBAIJAN Hakan ALTINTAS Kahramanmaras Sutcu Imam University Faculty of Economics and Administrative Sciences Department of Public Administration Kahramanmaraş TÜRKİYE ABSTRACT General impacts of decentralization in the system change Azerbaijan has been experiencing since 1991 had to cope with three fundamental transformations: from a centrally planned state economy to a private market economy, from authoritarian centralist rule to a pluralist democracy, and from party- and state-dominated societal organization to a civil society. Decentralization of governance has been an important component part of these processes. It brings government nearer to the citizens, creating conditions for democratization of governance and for increasing its efficiency. Decentralization can contribute in at least five different ways to the democratization process: Firstly, it provides opportunities for large segments of the population to participate directly in government through elective offices or more indirectly through local elections and through watching government at work at close quarters. This also helps the diffusion and learning of new political roles and practices. Secondly, it provides opportunities for the development of new elites at the sub-national level who can learn political skills and roles required to participate eventually in national political life. Thirdly, subnational governments act, to some degree at least, as a check or countervailing force to national governments. Fourthly, decentralization activates local and regional actors to become involved in local and regional economic and social development. Fifthly, devolution of competencies to local governments prevents overload developing at the center. Yet, it has to be stressed that decentralization is not a value in itself. It is promoted as an institutional prerequisite to a democratic and efficient government and is justified only to the extent that it serves this purpose. In the democratizing reforms, decentralization is rather a matter of degree, i.e. of choosing an optimum level and optimum variant of devolution, relative to circumstances. In particular, decentralization is not tantamount to democratization. Although both usually go hand-in-hand, situations exist when decentralization may actually delay the pace of democratization, conserve or even strengthen position of anti-democratic forces. Introducing a functioning system of decentralized governance is a demanding process that has to be carefully designed. It cannot be completed within a short time by a one-off legislative act. The reform rather requires a continuous attention and permanent fine-tuning and has sometimes to be implemented in several stages. To succeed, it requires a determined political support from the central government. Decentralization is also a complex process whose dimensions and prerequisites are not just political, legal and administrative, but also economic and cultural. Practicable approaches to decentralization are to some degree country-specific and they heavily depend on time and context. Notwithstanding such differences, the present paper aims to discuss some general common problems and intricacies concerning the concept and implementation of the present decentralization reforms in the Azerbaijan. 1. INTRODUCTION Decentralization has, not only an administrative value, but also a civic dimension, Since it increases the opportunities for citizens to take interest in public affairs; It makes them get accustomed to using freedom. And from the accumulation of these local, active, persnickety freedoms, is born the most efficient counterweight against the claims of the central government, even if it were supported by an impersonal, collective will. A. DE TOCQUEVILLE Decentralization reforms in the Azerbaijan are going on and vary widely. The most important criterion for their assessment in Azerbaijan, their regions and municipalities is their contribution to democratic transformation and to the social and economic development of the country as a whole (Baldersheim, 1996). Historical differences and common problems In terms of its specifics relevant for decentralization, Azerbaijan can be grouped into the following category: Core countries of the former USSR: Belarus, the Russian Federation, and Ukraine. Other republics of the former USSR now linked with the above three countries in the Commonwealth of Independent States: Armenia, Azerbaijan, Georgia, Kazakhstan, Kyrgyzstan, the Republic of Moldova, Tajikistan, Turkmenistan, and Uzbekistan. The distinction is based on such criteria as the experience of individual countries with democratic political systems in their precommunist histories, length and intensity of their exposure to the Communist political systems, the presently attained level of democratization and also the deep rooted patterns of social organization and culture of the respective societies that make them in varying degrees susceptible to the models of modern democracy. The decentralization schemes must be sensitive to circumstances in different countries and must refrain from recommending uniform models and strategies, provided that the devolution of power to democratically Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 19 20

16 elected sub-national authorities is accepted as a general principle and final goal of the reforms (Bennett, 1994: 11). Since independence, the Republic of Azerbaijan has pursued the establishment of a legal state and civil society as a main strategic objective. Most major legislation incorporates this principle, from the Constitutional Act on the Independence of the Republic of Azerbaijan (adopted 18 October 1991) to the Constitution itself (adopted 12 November 1995). In Azerbaijan the reform of territorial government, or rather its first stage closely followed the regime change after Expediency was an important situational factor in the implementation of the reform measures: the need to build a new system of territorial administration was viewed as a political task that could not be postponed. A delay would have hindered the economic and political components of the transformation. The reform and the new local elections were intended to facilitate displacement of the old local and regional political elites and thus to undermine remnants of the Communist power in the provinces (Ushkalkov, 1994: ). Moreover, the reform had a strong symbolical meaning, as it was a way to legitimize the new power, to demonstrate that things have moved away from the previous circumstances. One of the most urgent tasks faced by the country in the ongoing process of democratization is the foundation of a system of local self-government. No precedent for a comprehensive system of local self-government can be found in Azeri history, although different elements have existed at various points. Under the Soviet Union, local government was exercised solely through local soviets and executive committees as part of state administration. The newly adopted Constitution of Azerbaijan, effective from 27 November 1995, is the primary basis for the establishment of local government. Not only does the Constitution uphold decentralization of state authority, it specifically enumerates standards of local selfgovernance. The fourth section of the Constitution, also called the Transition Provisions, addresses the issue of local self government in particular detail. Article 6 of the Provisions annulled the authority of the local soviets, while article 7 stipulates that laws on local self-government be introduced and municipal elections held within a period of two years (the Constitution: IV). The institution of local self-government in Azerbaijan emerged only at the end of 1999, rather than the deadline of 1997 cited in the Constitution. The official explanation for the delay was that the population was not ready and that there was a lack of appropriate experience in the field. In the view of independent experts, however, the delay was instead due to the reluctance of the former local authorities to transfer functions and relinquish the centralized system of control. In 1995, Milli Mejlis (Parliament) created a standing commission on local self-government to prepare a package of relevant laws. This task remains uncompleted, although the commission has recently developed and submitted a number of draft laws on local self-government. The campaign to establish municipalities truly began after July 1999, when the Law on Municipal Elections and the Law on the Status of Municipalities were passed. The first municipal elections were held on 12 December 1999, and the newly elected local governments commenced activity in January According to the Constitution, local government in Azerbaijan is exercised both through local bodies of state administration and through municipal governments. Local bodies of state administration are regulated by the Constitutional Provision on Local Executive Authority and municipal governments by relevant laws, and legislation in both these areas continues to be developed. In general, the constitutional provisions on local self-government and the legislation on municipalities comply with principles stated in the European Charter of Local Self-government (Mamedova, et all. 2001: 375). 2. PREREQUISITES TO SUCCESSFUL DECENTRALIZATION In the the Republic of Azerbaijan decentralization, as devolution of powers and responsibilities to elected local authorities, hinges, in particular, on the following factors: The political commitment to decentralization: the will of the relevant political actors at the national as well as the sub-national levels to go ahead with devolution is a key prerequisite to any decentralization. Declarations of those politicians who sometimes formally accept devolution, but in the reality prolong the centralistic system, should not be mistaken for commitment. Resources of sub-regional government. Resources of sub-regional government: Financial, legal, organizational human, physical, cognitive which are at its disposal for fulfilling its tasks play a key role, too. The amount and modality of local level financing, particularly the degree to which the local authorities dispose of local revenues of their own and to which they depend on central government grants, is pivotal for determining the scope of local autonomy or, conversely, the degree of dependency within which the local authorities, in reality, operate (Bah and Linn, 1994: 1-20). Beside finances, also other kinds of resources are important, such as legislation endowing local authorities with necessary competencies, organizational arrangements that put them into operation, availability of qualified and Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 21 22

17 motivated personnel, as well as the necessary political, economic and administrative know-how. Democratic capacities of the sub-national government: Further there is a need of democratic capacities of the sub-national governments the capacity to cope with their tasks in terms of democratic policymaking. In view of the soviet past of local administration during the Communist regime where the political role of the elected councils was minimal, the decentralized government model marks paradigmatic change. With regard to the capacity of local and regional government to cope with the democratic policy-making, the institutional provisions for the relation between the local population, the elected councils and the local administration are of utmost relevance (Kwiet and McCubbins, 1991: 17). In particular, the involvement of local population deserves attention. This counts not only with regard to the modalities of representative democracy, i.e. participation in local and regional elections, but also through direct democratic procedures, such as local referenda and the direct election of the mayors. Beyond such legally institutionalized forms, also informal practices of having citizen participation, for instance, in local planning processes, are important. With regard to the relation between the elected council and local administration, including its administrative head (possibly the mayor), the strengthening of the rights of the elected council vis-à-vis the administration and administrative head is important. The on-going cooperation and interaction between local administration and representatives of civil society and the local business community are also relevant in this context (Minassian, 1997: 36). Participation and decentralization have a symbiotic relationship. On the one hand, successful decentralization requires some degree of local participation. Sub-national governments proximity to their constituents will only enable them to respond better to local needs and efficiently match public spending to private needs if some sort of information flow between citizens and the local governments exist. On the other hand, the process of decentralization can itself enhance the opportunities for participation by placing more power and resources at a closer, more familiar, more easily influenced level of government. In environments with poor traditions of citizen participation, decentralization can be an important first step in creating regular, predictable opportunities for citizen-state interaction (Litvack, 1999). Administrative capacities of sub-regional government: Whereas during the Communist regime the organizational scheme of local and regional administration was tailored to its function of virtually serving as local offices of central level ministries, in the new model the organizational scheme of local and regional administration it is liable to respond to and mirror the new powers and responsibilities of the local and regional authorities, such as economic promotion, social service provision, urban planning. Thus, some basic adjusting of the local administrative structures is called for (Kim, 1998: ). Capability and readiness of the sub-national government s administrative personnel: The advancement and success of organizational changes hinges on the readiness and capability of the administrative personnel to follow suit and to translate organizational changes into viable administrative practice. As the personnel which was employed in local and regional administration during the Communist regime was trained and worked in a completely different administrative environment, an enormous learning and adaptation process is called for to cope with the new administrative models (Wollmann, 1997: 470). Cultural prerequisites Decentralization: requires a strategy which virtually means revolutionizing not just the organizational structures, but also attitudinal and cultural patterns that have been inherited from the Communist era, such as values, attitudes and behavioural patterns of citizens as well as of local and regional politicians and administrators, and the extent to which they are conducive to decentralized governance. It is conventional wisdom that it is much easier to change the institutional structures than the cognitive orientations and behavioural patterns of people in them. While the former may be effected by legal acts, the latter change and move much more slowly, as they are often firmly entrenched in deeply grounded value beliefs, convictions, habits and practices which mostly cede only slowly, and hardly by command, but by persuasion and processes of acculturation and learning. Hence, the efforts aimed at advancing decentralization in the former Communist countries and at making it work, have to be conceived as a two-pronged strategy which is directed at the institutional change of organizations as well as changing people inside the organizations, their professional qualification, orientations and cognitive capacity. As already mentioned, considering the prerequisites to decentralization, it is important to take into account the specifics of different countries the significant differrentces which exist among them as regards their political and economic circumstances, cultures, traditions and also the different initial conditions of the decentralization reform as well as the concrete stage and state which decentralization has reached there, including possible setbacks and failures Ushkalkov, 1994: ). Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 23 24

18 3. THE TASKS OF DECENTRALIZATION General objective of the decentralization reforms in the Republic of Azerbaijan is to create decentralized territorial government at the local and the regional levels which will be capable of exercising democratic and effective local and regional governance conducive to civic participation and to developing a modern market economy. Consequently, decentralization, deregulation and de-etatization of public administration are their dominant aims. Considering the grip in which the Communist regime held the sub-national levels, using the local level as its local organs, it is particularly the devolution of powers to elected local regional authorities exercising local or regional self-government that decisively overcomes the former centralist structures. Decentralization in the constitutional democratic state through devolution is characterized by the unambiguous assignment of powers and responsibilities to the respective level. This is particularly true for the devolution of tasks to the elected local and regional authorities. It is only up to them to discharge the powers and responsibilities assigned and devolved to them, and the state agencies cannot intervene except for reviewing the legality of such local activities. Within the devolved local self-government model, the local administration and its departments, in exercising the devolved activities, are subordinated administratively to the local chief executive, as a rule to the mayor, and politically to the elected local council. Thus, it is the locality as a territorial collectivity, which the local authorities are oriented to and serve, not the sectorial and fragmented objectives and interests of the vertically superior branch ministries. This stands in contrast to the former soviet system in which the local authorities practically acted as local offices of central government. The local administration, beyond executing the devolved activities, may also be responsible for locally exercising some activities of the central state and, in this respect, be subordinated to higher-standing administrative bodies. The following issues can be mentioned as those to be tackled in decentralization reforms (Kim, 1998: ): Status of sub-national government: a) its constitutional status, b) its political status, c) creating the necessary legislative environment. Structure of sub-national government: a) numbers of tiers of subnational, government, b) size, number and territorial delimitation, of governmental areas. System of sub-national government: a) competences of subnational government, at each level, b) division of competences between the state and sub-national government, c) division of competences between levels of sub-national government and, at each level, between self government and state administration, d) the internal organization of sub-national government at each level, the structure of organs and their relationships, e) the electoral system. Finances of sub-national government: a) sources of revenue b) predictability of local revenues, c) state grants the policy and procedures of allocation d) discretion of local government to collect local taxes and to stipulate the tax rates, e) spending discretion, f) financial management. Local economy and communal services: a) municipal property its creation, scope, management, b) local infrastructure its management, c) provision of communal services what services to be provided locally, innovative ways of service provision, service standards, methods of evaluation of communal services, provision of individual services (transport, welfare provision etc.), d) local economic development, methods of its stimulation strategic planning of municipalities, e) publicprivate partnerships, f) cooperation with local firms. Welfare and public safety: a) social policy, b) assistance to the unemployed and distressed, c) maintenance of order and safety, d) police as central or local responsibility. Administrative issues: a) administrative efficiency, good management practices and methods of evaluation, b) supervision, control and auditing in local government, c) information management, d) education and personnel training, e) ethical code for public service, f) relations between local politicians and officials, g) the role of the chief administrative officers. Cooperation between municipalities: a) national and regional associations of municipalities and of mayors, their role and activities. b) search for partners both at the national and international levels (e.g. twinning of municipalities). Local democracy: a) the relationship and communication between local governments and citizens, b) transparency of local decision making, c) accountability of local politicians and officials, d) the ways of informing and educating citizens at the local level, e) cooperation and networking with NGO s (non-governmental organizations) and other institutions of civil society. 4. ISSUES AND OF STRATEGIES OF DECENTRALIZATION Decentralization has reached different stages and achieved differrent levels of success in the individual countries of the region. Although everywhere in the region, decentralization was declared by the national Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 25 26

19 governments as one of their legitimate programmatic goals after 1991 the actual process of decentralization did not run smoothly and turned out to be more complicated and lengthier than originally expected. There are considerable differences between countries of the Caucasus region as far as the understanding and scope of decentralization and the pace of the reform are concerned (Hesse, 1993: 78). This is the result of significant differences in their political and economic development, their initial conditions, histories and cultures. The inherited over-centralized structures of the totalitarian state were dismantled and the ground was broken for a democracy oriented political and market-oriented economic system. The path of administrative decentralization (deconcentration) instead of the outright decentralization was followed in others, while there are also countries where decentralization is still an open question and serious decentralization reforms have yet to be launched. In some countries decentralization has de facto even receded (Crook and Jerve, 1991: 51-68). Practically everywhere some important components of the reform have remained unresolved and are in need of further measures. Depending on the country, among salient issues are such as legislation on subnational government, strengthening of the role of elected bodies and specification of inter-governmental relations, facilitation of citizen participation, cooperation with civil society and local business communities, local government finances, provision of communal services, approaches to stimulating the economic development of municipalities, strategic planning of local governments, administrative efficiency and good administrative management is usually defined as the management of regime relations and the public realm on the basis of institutional rules of the game that guarantee efficiency, accountability, transparency and legitimacy (OECD/DAC, 1995). It is not solely the task of decentralization, but as well the strategies of its attainment which is relevant for the decentralization reforms in the Azerbaijan. The optimum strategy of decentralization: The question concerning the optimum strategy of decentralization to be chosen under special circumstances is sometimes raised. Is it not preferable in some countries first to centralize in order to implement democratic changes at the central level and only then to decentralize? Among the circumstances under which this could be a preferable sequence have been mentioned indebtedness, poor state of the economy or mentality of people. The sequencing of the transformation steps is, indeed, a real problem and situations may exist when a hasty decentralization of governance could be counter-productive. As, for example, when decentralization to the intermediary level would be tantamount to strengthening the position of authoritarian regional strongmen in some countries. Immediate decentralization at any cost should not certainly be the programme. One has, however, to be cautious against the misuse of such arguments by the national-level politicians who fear that their power might be endangered by the advancement of decentralization. Also, doubts may exist about the extent to which citizens and administrations are ready for decentralization. Decreasing citizens participation in public matters which can be observed in some countries suggests that along with the institutional changes more attention should be paid to the education of people about decentralization and to teaching them civic virtues (Minassian, 1997: 41). Transfer of experiences and of institutional solutions from the mature democracies: Transfer of experiences and of institutional solutions from the mature democracies tackle concrete problems may contribute to the reforms in the Caucasus countries and, indeed, much has been already done in this respect. Many tasks that have to be solved by decentralization reforms in the former socialist countries are standard issues that were encountered by decentralization reforms elsewhere and for which, therefore, solutions are known that can be used as inspiration. However, the post-socialist reforms have as well to deal with tasks which result from the specific historical situation of transiting between the soviet-type sub-national government and its different democratic versions as they were chosen in the individual countries of the region. Some such tasks may be unique, with no precedents in previous decentralization reforms. When contemplating transfer of experiences, advantages and disadvantages of the different existing systems of subnational government in the developed democracies have to be deliberated before using any of them as an inspiration. Such an evaluation can provide useful stimuli, but it is doubtful if any system of sub-national government can be transferred to its full extent from one country to another, irrespective of the local needs, traditions, political and social circumstances. Such a borrowing of whole government systems cannot become a realistic solution to the challenges of reforming sub-national government. Which does not preclude borrowing of individual institutions, to the extent that they are compatible with the domestic system? The intra-regional information Exchange While the transfer of models and experiences from the consolidated democracies has proved to be inspirational for the post- Communist countries, the application of such models and approaches encounters often difficulties (Kimball, 1999: 23). Therefore, the west-east information flow should be supplemented by a parallel intra-regional east-east transfer of knowledge and experiences Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 27 28

20 between the post-communist countries themselves. The need of knowhow is particularly acute as regards implementation of the general rules and principles of the decentralized governance by local and regional governments, as regards the ways sub-national governments design their policies and organizational structures and tackle concrete problems. Experience which has been generated in a post-communist country under transformation lends itself to learning by others in the region because of the similarity of the real-socialist heritage and of current circumstances (Wollmann, 1997: ). By contrast, experience to be transplanted and imported from a western country may often seem questionable, because of the greatly different political and economic environments in which they originate. Also, the actors from within the region share, in their thinking and acting, a common background notwithstanding the considerable cultural and other differences existing within the region and their communication can be rooted to a significant degree in mutual understanding and mutual trust, whereas western experts and practitioners often stay quite remote from grasping the complex realities in the countries concerned. Cooperation can be established among the Caucasus countries, based on common experiences and analogical tasks. Learning from the good practices is relevant here, particularly regarding implementation of the general rules and principles of decentralized governance by sub-national governments, the ways subnational governments design their policies and organizational structures and tackle concrete problems. CONCLUSION The most important general criterion according to which success of a decentralization reform should be assessed is its contribution to the democratic transformation and to the social and economic development of the country as a whole, as well as of its individual regions, cities and rural communes. It depends much on the specific situation of each country how this general criterion is translated into more concrete measures. No all-encompassing, universal and obligatory set of such more concrete success measures exists or should be imposed. The following aspects of such reforms can be listed as criteria according to which the design of decentralization reforms can be described (and evaluated): Which levels of sub-national government will be established? Which bodies of government will exist at each level? Which of them will be deconcentrated agencies of central government and which elected subnational governments?, What is the election system, how democratic it is?, What is the relationship between elected bodies of sub-national governments (the councils) and the deconcentrated state authorities at each level of sub-national government?, Which are the most important responsibilities of each level, if and to whom are these governments accountable?, How will be sub-national governments financed? What is the proportion of their own financial resources in their total budget? Are they authorized to collect local taxes and to determine the tax rates? What discretions they have to use their financial means? What is the long-term policy of central governments toward decentralization? As for criteria of the outcome (effectiveness) of decentralization reforms can be suggested: the share of local (regional) government spending in the overall public spending, the share of local (regional) governments own revenues in their total revenues predictability of local (regional) revenues, voters turn-out in local (regional) elections, citizens satisfaction with the performance of local (regional) government, citizens satisfaction with provision of local services, citizens trust in local (regional) government. These criteria have been used to describe, compare and evaluate systems of the decentralized governance in the western democracies. They can at least serve as a methodical inspiration for similar efforts in the Caucasus countries. None of the two lists is comprehensive; other criteria can be used as well, indicating both the democratic and administrative qualities of sub-national government. REFERENCES Baldersheim, H. (1996): Local democracy and the processes of transformation in East Central Europe. Boulder. Clark, Terry N. (1993): Local democracy and innovation in Eastern Europe, in Government and Policy 11, pp Mamedova, Meriban, Hasanov Hafiz Bashir ogly, Bairamov Abil Nazir ogly & Huseinov Mirali Asad ogly. (2001), Local Government in Azerbaijan, Local Government in Eastern Europe in the Caucasus and Central Asia, Chapter 7, p Azerbaijan Constitution, Municipalities, Hesse, J. J. (1993): Administrative transformation in Central and Eastern Europe, Oxford: Cambridge. Kimball, Jonathan D. (1999): The transfer of power. Decentralization in Central and Eastern Europe, Budapest: Local Government and Public Service Reform Initiative. Wollmann, H. (1997): Institution building and decentralization in formerly socialist countries: the cases of Poland, Hungary, and East Germany, in Environment and Planning C, Government and Policy 15, pp Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 29 30