Kamusal Yöneti im: Kamu Sektöründe Kurumsal Yöneti im, Niçin ve Nasıl?

Transkript

1 Aratırma/nceleme/Çeviri Dizisi Kamusal Yönetiim: Kamu Sektöründe Kurumsal Yönetiim, Niçin ve Nasıl? Çeviri Baran Özeren Özlem Temizel Uzman Denetçi Denetçi 2. Grup 3. Grup Mart 2004

2 Kamusal Yönetiim: Kamu Sektöründe Kurumsal Yönetiim, Niçin ve Nasıl? Çeviri Baran Özeren Sacit Yörüker Özlem Temizel Uzman Denetçi Uzman Denetçi Denetçi 2. Grup 3. Grup Mart 2004

3 Aratırma/nceleme/Çeviri Dizisi: 36 Kamusal Yönetiim: Kamu Sektöründe Kurumsal Yönetiim, Niçin ve Nasıl? Mali Yapı ve Denetim Boyutlarıyla Afet Yönetimi Çeviri Baran Özeren&Özlem Temizel Eserin Özgün Adı Government Governance: Corporate governance in the public sector, why and how? Hollanda Maliye Bakanlıı Kamu Denetim Politikası Genel Müdürlüünün hazırladıı Kasım 2000 tarihli broürden dilimize aktarılmıtır. Sayıtay mensupları için bastırılmıtır. Son Okuma Serdar Süngü Dizgi ve Mizanpaj Gürkan Alpsoy Baskı ve Cilt Sayıtay Yayın leri Müdürlüü Birinci Basım Mart 2004 TC SAYITAY BAKANLII BALGAT ANKARA Tlf: Fx: sayistay.gov.tr (yazarların) :bozeren@sayistay.gov.tr ozlemtemizel@sayistay.gov.tr

4 SUNU Kamusal Yönetiim alanındaki bu kitapçıın istifadeye sunulmasının kamuda reform çabalarının younlatıı günlere rastlaması mutlu bir tesadüf olmutur. Hesapverme sorumluluu yönetiim konseptinin bata gelen öelerinden biridir. Kim, kime, neyin hesabını; nasıl veriyor sorularının cevaplarının sistemli bir biçimde tasarlanıp uygulamaya geçirilmesi en önemli gündem maddelerimizden biri olmaya devam edecektir diye düünüyorum. Bu vesileyle, bu kitapçıın hak ettii ilgiyi göreceine inanıyor; çeviride, dizgide ve baskıda emei geçen mensuplarımıza teekkür ediyorum. Mehmet Damar Bakan

5 çindekiler Sayfa 1 Giri Kamu Sektöründe Güçlü Yönetiime Uzanan Yol Örnek Olaylar Kurumsal Yönetiimin Geliimi Kamu Sektöründe Kurumsal Yönetiimin Gelimesi 6 2 Kamu Yönetiim Neyi Gerektirir? Giri Yönetiim Konsepti Kamusal Yönetiim Konsepti Yönetim, Kontrol, Gözetim ve Hesapverme Sorumluluu Arasındaki Etkileimli liki 10 3 Yönetiim Analizi Giri Politika Alanlarının Temel Özellikleri Bir Analiz Aracı Yaratmak Kamu Yönetiiminde Yönetim ile Gözetim Arasındaki Etkileimli liki Politika Alanı çindeki Farklı Yönetiim Düzeyleri Arasındaki liki 18 4 Güçlü Bir Yönetiime Yönelik Kriterlerin ncelenmesi Giri Politika Alanı Hakkında Genel Bilgiler Yönetim Kontrol Gözetim Hesapverme Sorumluluu Yönetiimin Deerlendirilmesi 26 5 Sonuç 27 Ekler 28 i

6 Kamusal Yönetiim: Kamu Sektöründe Kurumsal Yönetiim, Niçin ve Nasıl? 1 Giri 1.1. Kamu Sektöründe Güçlü Yönetiime Uzanan Yol Toplum, kukusuz, iyi yönetiimi dikkate alır. Kamuoyu, özellikle, iler yanlı gittiinde ya da yanlı gidiyor gibi göründüünde, kamu idarelerinin eylemlerini ilgiyle takip eder. Bu ilginin odaı hem devlet mekanizmasının kendisi hem de kamu yönetiminden sorumlu olan kiilerdir. Parlamentonun yürütme üzerindeki kontrol rolü, çounlukla pratikte, detaylara yöneliktir ve göründüü kadarıyla, bir olaydan dierine geçerek bakanları bu detaylardan sorumlu tutmakla ilgilidir. deal olarak, organizasyonun kontrolü bir bütün halinde önem taımasına ramen, olayları yönlendirmek önemliymi gibi görünür. 1 Bu anlayı, Devlet mekanizmasının ileyiine de uygulanır. Yakın zamanlara kadar, kamu idareleri politika oluturmaya ve gerektiinde krizleri ve olayları yönetmeye odaklanmıken, son yıllarda dikkatler, fark edilir biçimde, yönetiimi daha geni bir balam içine oturtmaya yönelmektedir 2. Bu açıdan bakıldıında, faaliyetleri kontrol etmeyi amaçlayan süreçlere ek olarak, politika oluturma süreçleri de önem kazanmaktadır. Politika zincirinin tümüne yayılabilen bu süreçlerin (politika oluturulmasından uygulamasının son aamasına kadar) effaflıı giderek elzem hale gelmektedir. Politika oluturmaktan Yönetiimi gelitirmeye Krizlerin ve olayların yönetiminden effaflıa 1 Olaylar, çounlukla, organizasyon içindeki hatalardan doar. 2 Hollanda da bu gelimeye tanık olunan ilk alanlar yasalara ve yönetmeliklere uygunluk ve finansal yönetim olmutu. 1

7 Kamusal Yönetiim: Kamu Sektöründe Kurumsal Yönetiim, Niçin ve Nasıl? Yönetiimi gelitirmeye dönük pek çok giriim bulunmaktadır. IFAC ın Kamu Sektörü Komitesi, uluslararası balam içinde, Kamu Sektöründeki Kurumsal Yönetiim konusunda önerdii bir aratırmasını, yakınlarda, yayımlamıtır 3. Yönetiimin gelitirilmesi çeitli ülkelerin gündeminin en ön sırasında yer almaktadır. Örnein Hollanda da merkezi idare içinde çeitli kademelerde, yönetiimi gelitirmek üzere giriimler ortaya çıkmaktadır. Bakanlıklar, bunun üzerinde ayrı ayrı çalımakta olup merkezi idareyi bir bütün olarak hedefleyen giriimler de bulunmaktadır. Bakanlıkları, ya dorudan ya da dolaylı olarak, ilgilendiren merkezi idare düzeyindeki faaliyetler performans esaslı yönetim, gözetim ve hükümet etrafında kümelenen organizasyonlar ile kurullar arasındaki ilikiler effaflık bakımından gelitirilmeye çalıılmaktadır. Hollanda daki durum sadece bir örnektir; dier ülkeler de dikkatlerini youn olarak yönetiimi gelitirmeye yöneltmektedirler. Bu etkinliklerin tümü yönetiimin gelitirilmesinde kendilerine düen rolleri yerine getirmekle birlikte, kendi spesifik perspektiflerinden harekete geçmektedir. Kamu idarelerinin, ana hedefi, yani yönetiimin gelitirilmesini, dikkate almayı sürdürmek zorunda olmalarının nedeni budur. Bu tebli yönetiim konusunda politika alanlarının analizine dönük bir çerçeve salamaktadır 4. Belirli alanlarda bu analizin çerçevesinden yararlanılarak sonuçların deerlendirilmesi bu sonuçların sadece belirli alan için bir çözüm yolu olmasını deil, aynı zamanda, daha geni bir yönetiim perspektifinden bir ilerleme salamanın göstergesini de oluturur. Güçlü yönetiim üzerine ciddi biçimde odaklanma çok sayıda gelimeye neden olmaktadır. IFAC: International Federation of Accountants, Uluslararası Muhasebeciler Federasyonu (Çevirenlerin Notu- ÇN). 3 Corporate Governance in the Public Sector:A Governing Body Perspective, IFAC, July 2000; Kamu Sektöründe Kurumsal Yönetiim: Yönetim Kurulu Perspektifi, IFAC, Temmuz Bu enstruman, 2000 Ocak ayında Maliye Bakanlıının Kamu Denetim Politikası Genel Müdürlüü nün hazırladıı Kamusal Yönetiim Elkitabında ilk kez sunulmu olup daha sonra Eylül 2000 tarihinde Hollanda Millet Meclisine takdim edilmitir. 2

8 Kamusal Yönetiim: Kamu Sektöründe Kurumsal Yönetiim, Niçin ve Nasıl? 1.2 Örnek Olaylar Kamu idaresinde pek çok olay yönetimdeki iyilemelerin çıkı noktasını oluturmaktadır. Sonuçta, bütün bu olaylar sahtecilik, dürüst olmayan yönetim, yöneticilerin gerektii ekilde bilgilendirilmemesi veya baarısız gözetim ile ilgili olsa da, olmasa da; özel ve kamu sektöründeki kurumsal yönetiim youn biçimde yazılı ve sözlü tartıma konusu edilmektedir. Yakın geçmiteki bir örnek olay sahtecilik, kötü yönetim ve akraba kayırma iddialarını müteakiben Avrupa Komisyonun istifasına yol açmıtı. Baımsız bir soruturma komisyonu 1999 yılında u sonuca vardı: 20 komisyon üyesinin hiçbiri sahtecilie dorudan karımamıtı. Ancak, komisyon üyelerinden her biri sahtecilik veya düzensizlikler veyahut da kötü yönetim konusunda sorumluluk taıyordu. Avrupa Komisyonu idari mekanizmanın kontrolunu kaybetmiti. Avrupa Komisyonu üyeleri sorumluluklarından kaçmıtı. Ana faaliyetler üzerine odaklanan ve piyasa ideolojisi sonucunda kimi durumlarda, merkeziyetçilikten uzaklamadan ve özelletirmeden dolayı, kamu hizmetlerinin özelletirilmesi ve dıarıya ihale edilmesi söz konusu oldu. Aaı yukarı doksanların ortasında, insanlar; geçmi dönemde, bazı kamu hizmetlerinin özel sektöre devredilmesinin ya da dıarıya ihale edilmesinin; merkeziyetçilikten uzaklama ile özelletirmenin ikincil hedefleri olduu ve bunun üzerine çok fazla younlaıldıını fark etmeye baladı. Sonuçta, kamu görevlerinin performansı ile ilgili yönetsel sorumluluu üstlenilmesine ve kamu çıkarlarının korunmasına gerektiinden daha az dikkat çekilmekteydi. 3

9 Kamusal Yönetiim: Kamu Sektöründe Kurumsal Yönetiim, Niçin ve Nasıl? 1993 te EBRD bazı olumsuz baskılarla karılatı. EBRD ye faaliyetleri için sadece 157 milyon $ kredi verilmiken, bu kuruluun harcırah, personel ve ikramiye olarak ilk iki yılı içinde 312 milyon $ harcadıı ortaya çıktı. Dikkat çeken bazı detaylar: Merkez ofisine tefri ve dekorasyon için 87 milyon $ harcanmıtı. Daha güzel göründüünden, orijinal mermer yerine talyan Carrara mermeri kaplamaya 1,2 milyon $ harcanmıtı. Zamanın Cumhurbakanı Bay Attali için özel uçak kiralanmasına 900 bin $ harcanmıtı. Abartılı bir yılbaı partisine 78 bin $ harcanmıtı te, Hollanda Sayıtayı Özerk dari Kurumlar ve Bakanın Yönetsel Sorumluluu balıklı raporunda kötüye gidi tespit etmiti 5. Bu Raporda; çeitli özerk idari kurumların çok fazla sayıda düzenleme ve yapılandırma yöntemlerinin bulunduu ve böyle bir sistemde bakanların, yönetsel sorumluluklarını gerektii ekilde yerine getirmelerini önleyen aksaklıklar olduu belirtilmiti. EBRD: European Bank of Recontruction and Development, Avrupa mar ve Kalkınma Bankası (ÇN). 5 Parliamentary document TK , No: report of the Court of Audit, Part 3: Autonomous administrative and ministerial responsibility (Parlamento Belgesi, TK , No 2: Hollanda Sayıtayı nın 1994 Raporu, Bölüm 3: Özerk dari Kurumlar ve Bakanın Yönetsel Sorumluluu). 4

10 Kamusal Yönetiim: Kamu Sektöründe Kurumsal Yönetiim, Niçin ve Nasıl? 1.3. Kurumsal Yönetiimin Geliimi Kurumsal yönetiim esas olarak i dünyasında uygulanmaktadır. Kurumsal yönetiim; Gözetim Kurulu nun, Paydalar Genel Kurulu nun ve Yönetim Kurulu nun sorumlulukları, yeterli iç kontrol sistemlerinin mevcudiyeti, hesapverme sorumluluu ve denetçinin rolü ve fonksiyonu ile ilgilenmektedir. Modern yönetiim düüncesinin orijini ngilizce konuulan ülkeler olup kavram, imdilerde, dünya çapında dikkate alınmaktadır. Kurumsal yönetiimin esası organizasyonun iç ve dı paydalarının etkin bir kontrol sisteminden yarar salaması ve bu konuda hesap sormasıdır; iç kontrol COSO * raporunda kullanılan bir terimdir. ç kontrol finansal raporlama amaçlarına yönelik iç kontrolden çok daha fazlasını kapsar: kontrol, hedeflerine ulama konusunda organizasyonu, bir bütün olarak, destekler. ngiliz literatüründe en iyi uygulama kuralı olarak tanımlanan ve konu hakkında kaynak gösterilen Davranı Kuralları (bkz; örnein Cadbury Raporu 6 ), dıa dönük raporlamada yer alan konular hakkında yönetim tarafından açıklanan bir bildirim ve bu bildirim hakkında dı denetçinin görüü; paydalarla yönetim arasındaki beklenti boluunu daraltabilir. Daha genel bir ifadeyle, kurumsal yönetiim; irketlerin yönetimi ve kontrolü, bunların raporlanması ve paydaların yararı açısından bunların gözetimi ile ilgilidir. Kurumsal yönetiim tartıması sahtecilik, iflaslar ve yöneticilerin anormal ücretleri gibi olaylarla çok daha fazla körüklenmektedir. Kurumsal yönetiimin gündemde kalmasına katkıda bulunan dier faktörler arasında; uluslararasılamanın yaygınlaması, kuralların azaltılması, finansal piyasaların entegrasyonu, karmaık finansal araçların ve balantılı risklerin artması, toplumun organizasyonlarla ilgili beklentilerindeki deiiklikler, yetersiz raporlama ve denetçilerin verimsizlii sayılabilir. * COSO: Treadway Komisyonu nu Destekleyen Kurulular Komitesi (Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission) nin kısa adı (ÇN). 6 Committee on Corporate Governance, Report of the Committee on the financial aspect of corporate governance (Cadbury Report, December 1992) (Kurumsal Yönetiim Komitesi, Kurumsal Yönetiimin Finansal Cepheleri Hakkında Komite Raporu (Cadbury Raporu, Aralık 1992). 5

11 Kamusal Yönetiim: Kamu Sektöründe Kurumsal Yönetiim, Niçin ve Nasıl? Kamu kurumları farklı bir balam içinde çalıırlar ve bu sebeple çeitli sorunlarla karı karıya kalırlar. Bununla birlikte, sorunları benzerdir. Aslında, yönetim, gözetim, paydalar ve dı denetim, daha önceden tanımlandıı gibi, olaylara hiç de yabancı olmayan bir kamu ortamında da önemlidir Kamu Sektöründe Kurumsal Yönetiimin Gelimesi Hollanda daki Kurumsal Yönetiim Komitesi nin kurumsal yönetiim hakkında tavsiyelerde bulunmasıyla aynı 7 zamanda 7, Maliye Bakanlıının Kamu Denetim Politikası Genel Müdürlüü 50. yıldönümünde kamusal yönetiimi deerlendirmek üzere bir çalıma grubu oluturdu. Bu çalıma grubu, yönetiim balamında, Hollanda daki kamu yönetiminin gelimelerini inceledi ve böylece kamusal yönetiim ifadesini kullandı 8. Kamusal yönetiim, kamu sektöründeki yönetiime karılık gelen bir terimdir. ngiliz literatüründe konu hakkında kamu kesimindeki kurumsal yönetiim terimi kullanılır. Örnein, CIPFA 9, kamu idareleri için en iyi uygulama kuralları hazırlamaktadır. Terim ve hemen ardı sıra, onunla balantılı felsefesi, imdilerde, çok popüler hale gelmitir. 7 Kurumsal Yönetiim Komitesi bu raporu Recommendations on Corparate Governance in the Netherlands; recommendations for sound management, effective supervision and accountability (Hollanda daki Kurumsal Yönetiim Hakkında Tavsiyeler; Güçlü Yönetime, Etkili Gözetime ve Hesapverme Sorumluluuna Yönelik Tavsiyeler) balıı altında 1997 de yayımladı. 8 Bu terim ilk kez 27 Eylül 1996 tarihinde, Kamu Denetim Politikası Genel Müdürlüü tarafından hazırlanan Government Governance; on the management control supervision accountability cycle (Kamusal Yönetiim; Yönetim Kontrol Gözetim Hesapverme Sorumluluu Çevrimi) balıklı aratırma raporunda kullanıldı. 9 Chartered Institute of Public Finance and Administration: Corporate Governance, a framework for public service bodies, July 1995 (Kamu Maliyesi ve daresi Yetkili Enstitüsü: Kurumsal Yönetiim; Kamu Kesimi Kurulularına Yönelik Bir Çerçeve, Temmuz 1995). 6

12 Kamusal Yönetiim: Kamu Sektöründe Kurumsal Yönetiim, Niçin ve Nasıl? 2 Kamusal Yönetiim Neyi Gerektirir? 2.1. Giri Özel sektörde ve kamu sektöründe yetki ve sorumluluk dengesini tesis etme zaruretinin anlaılması kadar hesapverme sorumluluuna ve effaflıa duyulan talebin giderek artması söz konusudur. Yönetiim ve beraberinde getirdii konular hem açık hem de zımnî biçimde i dünyası, hükümet, politikalar ve nihayet, en bata kamuoyu açısından ciddi sorunlar ortaya çıkarmaktadır. Yönetiimin özel sektörde olduu kadar kamu sektöründe de uygulamaya geçirilmesinin nedeni budur. Bu bölümde, güçlü yönetiim konsepti, kamu sektörü yönetiimi ile özel sektör yönetiimi arasındaki farklılıklar ve yönetiimle ilgili küçük çaplı bir incelemenin önemi üzerinde durulacaktır Yönetiim Konsepti Yönetiim organizasyonun paydalarına, ortak hedeflere ve bu hedefleri gerçekletirecek yönetime odaklanır. PAYDALAR GÜVENCELER O R G A N Z A S Y O N HEDEFLER 7

13 Kamusal Yönetiim: Kamu Sektöründe Kurumsal Yönetiim, Niçin ve Nasıl? Bir organizasyonun mevcudiyetinin temeli, aslında, paydaları adına belirli hedeflere ulamaktır. Yönetiimin ana amacı, yönetimin bu konudaki sorumluluundan hareketle, ulaılacak hedefleri kolaylatıran güvenceleri yaratmaktır. Organizasyon bu amacı gerçekletirmek için yönetilmeli, kontrol edilmeli ve bu faaliyetler dolayısıyla paydalar adına görevlendiren, pek çok durumda, bir denetçi (supervisor) aracılııyla paydalarına hesapverebilmelidir. Bu nedenle, yönetiim, dolayısıyla kamu yönetiimi, aslında yönetim kontrol gözetim ve hesapverme sorumluluunu kapsar Kamusal Yönetiim Konsepti dünyası ile kamu sektörü arasındaki farklılık, kendini en iyi ekilde, kamuoyunun dikkatini çeken basılı dokümanlar aracılııyla gösterir. irketler finansal tablolarını; kâr daıtımı ve direktörlerin paydalarına hesapvermesi temelinde, yayımlar. Hükümet ise bütçesini politika önerilerine odaklanmı tartımalara uygun ekilde yayımlar. Hem kamu sektöründe hem de i dünyasında effaflıa ve raporlar aracılııyla sürdürülebilir bir gelimeye daha fazla younlamı bir çalıma hayatına doru bir eilim bulunmaktadır. Raporlama Finansal ve ekonomik effaflık Raporlama Sosyal etki Bunun sonucunda, geleneksel finansal ve ekonomik bilgilere (örnein; kârın açıklanması, i süreklilii ve büyüme), ilaveten raporlama da organizasyonun sosyal etkileri üzerine younlaır. Kamu sektörü bünyesinde, imdilerde, performans raporlamasına daha fazla vurgu yapan bir eilim ortaya çıkmıtır. 8

14 Kamusal Yönetiim: Kamu Sektöründe Kurumsal Yönetiim, Niçin ve Nasıl? Bütçe Politika Önerileri effaflık Raporlama Performans Kamusal yönetiimin hedefi politika hedeflerinin gerçeklemesine yönelik güvenceler yaratmaktır. Yönetiimin tasarımı ve icrası hükümetin bakanlarından tutun da uygulayıcı organizasyonlarına kadar çeitli kademelerde önem kazanır. Merkezi idare parlamento tarafından oluturulan politika hedefleriyle ilgilenir. Bakan bu hedeflerin gerçekletirilmesinden sorumlu olup bunun hesabını da verir. Bakanın yönetsel sorumluluu perspektifinden bakıldıında, güçlü yönetiimin esasını bakanın sorumluluunu yerine getirmesine imkân veren yeterli güvencelerin bulunması oluturur. Bu güvencelerin; iyi dizayn edilmi bir yönetim, kontrol, gözetim ve hesapverme sorumluluk süreçlerinin çevrimi aracılııyla, eksiksiz bir politika zincirine yayılabilen bir politika alanında mevcut olması gerekir. Bu nedenle, kamusal yönetiim; politika hedeflerinin etkin ve verimli bir biçimde hayata geçirilmesini ve ayrıca bunların açık biçimde duyurulmasını ve paydaların yararı için bunlarla ilgili hesabın verilmesini hedeflemi olan kamu organizasyonları tarafından ve kamu idarelerince tesis edilmi organlar eliyle yönetim, kontrol ve gözetim arasındaki etkileimli ilikinin güvence altına alınması olarak tanımlanır. Bu tanım, kamu yönetiiminin üçgende belirtilen dört unsurdan meydana geldiini gösterir: Y Y= Yönetim K= Kontrol G H K G= Gözetim H=Hesapverme Sorumluluu 9

15 Kamusal Yönetiim: Kamu Sektöründe Kurumsal Yönetiim, Niçin ve Nasıl? 2.4. Yönetim, Kontrol, Gözetim ve Hesapverme Sorumluluu Arasındaki Etkileimli liki Bakanın yönetsel sorumluu hem belirli politika alanındaki katılımcılar arasındaki ilikinin niteliiyle hem de politika hedeflerine ulaılmasıyla ilgilidir. Bu nedenle, bakan kendisinden hesap sorulabilecek politika hedeflerini açıkça tanımladıı (etkinlik) ve önkoullarını net biçimde belirledii (örnein; kalite, verimlilik, ilgili yasa ve yönetmeliklere uygunluk ve finansal kontrol) politik alanlarda bir vizyona sahip olmalıdır. Bu paketin tümü yönetiimin daha fazla yapılandırılmasına dönük bir çıkı noktası oluturur. Hedefler Bakanın Sorumluluu Yönetim Gözetim Hesapverme sorumluluu Kontrol Semboller Yönetiimin Temel Prensipleri Yönetiimin Unsurları likinin Yönü Kamusal yönetiim çevriminin ilk unsuru yönetiim (Y) dir; örnein, bir organizasyonun bütün amaçlarının, dier unsurlarla birlikte, hayata geçirilmesini yönlendirme, organizasyonu yapılandırma ve süreçleri gelitirme. Makro düzeyde, örnein Bakanlar Kurulunda, yönetim; bir bakanın dier konularla birlikte, bakanlıı da dahil organizasyonel bir yapı tasarlayarak ve politika uygulama süreçleri gelitirerek parlamento aracılııyla saptanan politika hedeflerinin hayata geçirilmesine dönük çalıma sürecini kapsar. Organizasyon tasarlanırken, organizasyonu doru rotada, örnein, benimsenen politika hedeflerine ulamaya dönük rotada tutacak olan ve idarecilere güvence salayan bir önlemler ve 10

16 Kamusal Yönetiim: Kamu Sektöründe Kurumsal Yönetiim, Niçin ve Nasıl? prosedürler sisteminin yürürlüe konulması ve bunun sürdürülmesi gerekir. Buna kontrol (K) denilir. Gözetim (G) üçüncü unsurdur. Aslında, organizasyonun hedeflerinin hayata geçirilmesi bütün paydaların yararına yönelik olarak ortaya konulmalıdır. Bunlar, makro düzeyde, parlamento tarafından saptanan politika hedefleridir. Hesapverme sorumluluu (H) dördüncü unsurdur. Organizasyon, kendisine verilen bütün görevler ve devredilen yetkilerle ilgili olarak görevden alma yetkisi bulunanlara bilgi salamak zorundadır. Bu makro düzeyde, bakanın parlamentoya karı yönetim, kontrol ve gözetimden, ayrıca politika uygulamasının sonuçlarından hesapvermesi anlamına gelir. Bir sonraki bölümünün önemli unsurunu; politika hedeflerinin gerçeklemesini hedeflemi olan yönetim, kontrol, gözetim ve hesapverme sorumluluu arasındaki etkileimli ilikiler ve arzulanan effaflık oluturmaktadır. Farklı unsurlar arasında tam anlamıyla balantı kurulamaması durumunda, açıkta kalan alanlar söz konusu olur. darecilerin yönetiim alanlarındaki açıkta kalan alanları bilmeleri önemli bir husustur: Bu husus, onların risklerden haberdar olmaları ve önlem alınmasına ihtiyaç duyulan ve/veya önlem alınmasının uygun düecei alanları bilmeleri anlamına gelir. Yönetiim alanındaki inceleme, güçlü yönetiimin bulunup bulunmadıı konusunda idarecinin güvence elde etmesine yardımcı olur veya yönetiim yetersizliklerinin veya verimsizliklerinin (örnein aırılıkların) aydınlatılmasına katkıda bulunur ve böylece politik sorumluluun yerine getirilmesini pekitirir. 11

17 Kamusal Yönetiim: Kamu Sektöründe Kurumsal Yönetiim, Niçin ve Nasıl? 3 Yönetiim Analizi 3.1 Giri Yönetiim analizi modeli kamu yönetimi felsefesini pratikte uygulamak için Kamusal Yönetiim Elkitabına 10 dahil edilmektedir. Bu analiz modeli yöneticinin karılatıı riskleri tespit etmek bakımından kullanıcıya kolaylık salar. Politika zincirinin oluturulması ya da deitirilmesi sırasında, kukusuz, tavsiye edilen analizin daha önceden yapılmasıdır. Bu analiz modelini mevcut düzenlemelere uygulamak da yararlı olabilir. Bu tebliin sonraki bölümleri belirli bir politika alanında yönetiimin tasarlanması ya da deerlendirilmesi sürecindeki spesifik konularla ilgilenmektedir. Kamusal Yönetiim Elkitabı bu türden konuları esas almaktadır. Merkezi yönetimin en üst seviyesindeki durumla uramasına ramen, bu analiz dier durumlara oldukça kolay uygulanabilir. Politika Zinciri yeni bir zincir oluturma zincirin deitirilmesi mevcut zincirin deerlendirilmesi Yönetiim Analizi açıkta kalan alanlar aırı kontrollü alanlar Araçlar vb. Planlama ve kontrol çevrimi Kalite kontrolu Dengeli skor kartları 10 Kamusal Yönetiim Elkitabı Merkezi darede yönetiimi deerlendirmeye dönük enstruman, Kamu Denetim Politikası Genel Müdürlüü, Maliye Bakanlıı, Ocak

18 Kamusal Yönetiim: Kamu Sektöründe Kurumsal Yönetiim, Niçin ve Nasıl? Yönetiim konseptinin uygulanması dier araçlarla kolayca takviye edilen bir analiz aracı olarak düünülebilir. Yönetiim analizi vasıtasıyla, açıkta kalan alanlar planlama ve kontrol, Avrupa Kalite Yönetimi Vakfı Modeli (EFQM) 11, dengeli skor kartları vb. gibi dier araçlardan yararlanmak suretiyle hesaba katılabilir. Sonraki bölümler bir bakanlıın belirli bir politika alanındaki yönetiimi deerlendirirken nasıl yol alabileceini tasvir eder. Kamusal Yönetiim Elkitabı hem organize etme hem de analizi bilfiil yapma konusunda rehberlik sunar. Ne var ki, spesifik bir analizin ilgili sorularını formüle etmek ve analiz sonucunu yorumlamak her durum için farklıdır; kamu yönetiim felsefesi bir rehber olarak yardımcı olur. Bu nedenle, Elkitabı iyi bir analiz aracı olmasının dıında, yönetiimle balantılı her derde devaymı gibi görülmemelidir. 3.2 Politika Alanlarının Temel Özellikleri Bir yönetiim analizinde anahtar soru esasen, bakanın politikayı istenen istikamete yönlendirmek bakımından politika uygulamasında yeterince ustalıı bulunup bulunmadııdır. Pratikte, politika uygulaması bir politika alanından ötekine farklılık gösterir ve bu yüzden oldukça çeitlidir. Bakan uygulamaya dahil olan görevlilerin nitelik ve nicelik artlarında birçok deiiklik düünebilir. Yine, Bakanlar Kurulunun bir bakanı örneini ele alırsak, politika, örnein bakanlıın bir departmanı, bir özerk idari kurum, bir belediye (devlet yardımı) ya da bir kamu-özel ortaklıı vasıtasıyla uygulanabilir. Bakan, ayrıca, gözetimin düzenlenebilmesi eklinde pek çok yol düünebilir. 11 Model (EFQM) European Foundation for Quality Management (Avrupa Kalite Yönetim Vakfı) tarafından gelitirilmitir. 13

19 Kamusal Yönetiim: Kamu Sektöründe Kurumsal Yönetiim, Niçin ve Nasıl? Kimi alanlarda uygulama kademelidir. Hollanda da, örnein, uygulamanın emsiye bir organizasyona devredildii zorunlu salık sigortasının kapsamına kademeli gözetim uygulanır; buna göre, baımsız Ulusal Salık Sigortası Fonları uygulayıcı kurulu gibi çalıır. Analiz; yönetiimin genelini deerlendirmek bakımından bu tip alanlarda, politika alanındaki ilikilerin farklı kademelerine younlaır. Zorunlu salık sigortası kapsamı örneinde; bu, sadece bakan ile parlamento arasındaki deil, aynı zamanda bakan ile Ulusal Salık Sigortası Fonları arasındaki ve emsiye kurulu ile Ulusal Salık Sigortası Fonları arasındaki ilikileri kapsar. Bu ilikiler aaıdaki gibi gösterilebilir: Hollanda Koruyucu Salık Sektörü Bakanlar Kurulu/Parlamento Y H G Parlamento Komisyonu Maliye Bakanlıı K Salık Bakanı Y H G Bakanın Gözetimi K Merkezî Kurulu Y H G Gözetim Kuruluu K Ulusal Salık Sigorta Fonu 14

20 Kamusal Yönetiim: Kamu Sektöründe Kurumsal Yönetiim, Niçin ve Nasıl? Yönetiim analizi bakanlıktan/yerel idareden tutun da özelletirilmi uygulayıcı kuruma kadar bütün politika zincirini kapsar. Bu zincir hakkında bir fikir edinilmesi politika uygulamasının bir kademesine dahil olan birçok görevliden ve örnein, yönetim veya hesapverme sorumluluu bakımından birbirleriyle çeitli ilikiler kuran kiilerden ötürü karmaık bir meseledir. Örnein, uygulamayla görevli olan biri ya bakana ya da bir gözetimciye yönetiminin ve kontrolünün hesabını verir. Bakan adına bir gözetimci gibi davranan uygulayıcı, gerçekletirdii gözetim rolü için hesapverebilmelidir. Bakan kendi yönetiminin ve gözetiminin hesabını bizzat parlamentoya verir. Bir politika alanında uygulamayla görevli olanlar arasındaki ilikiler ele alındıında, analizin, politika alanındaki yönetim, kontrol, gözetim ve hesapverme sorumluluu bakımından rolleri dahil olmak üzere, karılıklı ilikileri ve bu görevlileri belirlemesi ve tanımlaması gerekir. Politika alanındaki tüm görevliler zincirdeki rollerini sorumluluklarını ideale yakın biçimde yerine getirirlerse, bakan, uygulayıcı kurulular gibi, dier görevlilerin güçlü yönetiimine güven duyabilir. Yukarıda anlatılanlar, bir politika alanı deerlendirmesinin genellikle çok karmaık olduunu gösterir. Bu gibi durumlarda, analizin çeitli aamalarda yürütülüp yürütülmeyeceine karar verilmesi tavsiye edilir. Bu aamalar bir alanın tek bir yasa ya da bir mevzuat ve yönetmelikler seti ile düzenlendii alanlar olabilir. Kamu idarelerinin yönetimi pek çok ekilde organize edilebilir. Uygulama düzenlemeleri; gönüllü anlamalar, yönetim kontratları ve dier düzenleme biçimleri vasıtasıyla yapılabilir. Özerk idari kurumlar söz konusu olduunda, kamu yönetimi çou zaman, spesifik yasalar ve yönetmeliklerle ya da temsilci kurulular söz konusu olduunda, performans sözlemesi yapılması ve kaynak tahsisi yoluyla gerçekletirilir. Daha uygun bir ifadeyle, yönetim ya yasalarla veya düzenlemelerle ya da sözlemelerle veya her ikisiyle ekillendirilir. 15

21 Kamusal Yönetiim: Kamu Sektöründe Kurumsal Yönetiim, Niçin ve Nasıl? 3.3 Bir Analiz Aracı Yaratmak Temel varsayım; politika hedeflerinin önceden formüle edilmesi ve bakanın bu hedeflere ulamak için politika sorumluluu üstlenmesidir. Analiz u gibi konuları içerir: Bakanın politika sorumluluunu üstlenebilmesi için yeterli yetkileri bulunuyor mu? Gözetimin hedeflere ulaılmadıını belirledii durumlarda bakan müdahalede bulunabilir mi? Uygulamaya dahil olan görevliler arasında optimum bir görev daılımı yürürlüe konulmu mu? Bakanın yönetim rolü çıkı noktasıdır. Yukarıda belirtildii üzere, bakanın perspektifinden yönetiimin optimum tasarımının yürürlükte olması önemlidir. Ayrıca, yerine getirilecek görevlerin tanımının açık bir ekilde yapılması, kaynak tahsis yapısı, kaynakların nasıl yönlendirilecei, açıklık ve yasal hakların teminatı gibi yetkilere, özellikle öncelik verilmelidir. Örnein, bakan tarafından politika kurallarının saptanması, uygulayıcı organlar tarafından hazırlanmı kurallara sonradan zımni icazet verilmesine göre daha önceliklidir. Analiz süreci; esas amacı politika alanını tanımlamak olan genel bir aamayla balar. Daha sonra, kamusal yönetiim çevrimi analiz edilir. Görevlerin ve yetkilerin kaıt üzerinde uygun ekilde düzenlenmedii durumlarda, uygulamanın arzulananın çok uzaına düecei varsayımından hareketle, analizin balangıçta yasalar ve yönetmeliklerle düzenlenmesi gibi, politika alanının formel yapısını hedefledii unutulmamalıdır. Bu husus, bir eylerin kaıt üzerinde kalabilecei ve pek çok düzenleme yapılmasına ramen bazı eylerin pratikte farklı biçimde çalıabilecei gerçeini ortadan kaldırmaz. 16

22 Kamusal Yönetiim: Kamu Sektöründe Kurumsal Yönetiim, Niçin ve Nasıl? Önerilen politikalar sadece yasa tasarıları ve benzeri dokümanların taslaklarının hazırlanma tarzına bakılarak deerlendirilebilir. Bazen bir politika alanındaki bir görüün formülasyonunda mevcut politikaların fiili uygulaması da dikkate alınabilir. Bu gibi durumlarda, gerçek faaliyetler hakkında bilginin deerlendirilmesi; denetçilerin yönetim mektupları ya da konuyla ilgili ilave literatür çalıması, politikaya dahil kiilerle görümeler ve bakalarının analizine dayalı analizler aracılııyla salanabilir. 3.4 Kamusal Yönetiimde Yönetim le Gözetim Arasındaki Etkileimli liki Pratikte, politika uygulamasının merkeziyetçilikten uzaklatıı durumlarda, çevrimin iki boyutu çok daha belirgin bir rol oynayacaktır: yönetim; bakan eliyle mi? ve gözetim; bakan eliyle mi yoksa onun adına mı? Bu husus, bakanın yönetme alanını ve bakana ait gözetim yetkilerini kullanma alanını, baka bir deyile, bakanın yönetme alanı sorumluluunu teminat altına alan gözetimi dikkate alır. Buna ilaveten, toplumdaki payda türlerinin tümüne göre gözetim söz konusudur. Yönetiimin genel bir deerlendirmesi yapılırken bu iki boyutun vurgulanmasına ramen, kamu yönetiim çevriminin dier unsurları da gereklidir. Bütün bunlardan sonra, dört unsur - yönetim, kontrol, gözetim ve hesap verme sorumluluuarasındaki etkileimli ilikiler; güvence altına alınmı, effaf ve balayıcı faktör niteliindeki bakanın yönetsel sorumluluu olmalıdır. lke olarak, gözetim fonksiyonu politika fonksiyonundan ayrılmalıdır. Bununla beraber, her iki fonksiyonun birbirini etkileme tarzlarına dikkat edilmelidir. 17

23 Kamusal Yönetiim: Kamu Sektöründe Kurumsal Yönetiim, Niçin ve Nasıl? Gözetim Politika Fonksiyonu Politika Alanı Gözetim ve politika oluturma arasındaki aktif ilikilerden dolayı, gözetimin politika oluma ve uygulamaya dönük fonksiyonu ile ilgili bulgular daha önemli hale gelir. Gözetimin kapsamı, örnein hedeflerin uygulanabilirliini, politikanın yan etkilerini ve yasal düzenlemelerin yeterliliini içerecek ekilde, genileyecektir. Kezâ, politika fonksiyonu, gözetime, bir sıra dahilinde, örnein, çalıma zemini nden, yeni politika tedbirleriyle veya yeni politikalar hakkındaki bilgilerle ortaya çıkan spesifik meselelerden gelen iaretleri iletmek suretiyle katkıda bulunacaktır. Politika uygulamasının yönetimine, kontrolüne ve gözetimine yönelik olarak bakanın yönetsel sorumluluu dikkate alındıında, gözetim fonksiyonunun politika oluturma ve gelitirme konusunda politika oluturanları harekete geçirmesi önemli bir husustur. Sonuçta, politika seçenekleri birbirlerine kıyasen aırlıklandırılabilir, politika oluturmada daha sonra dikkate alınabilecek mevcut ve potansiyel riskler effaf hale gelir ve çalıma zemini ndeki kiiler de bundan yarar salayabilirler. 3.5 Politika Alanı çindeki Farklı Yönetiim Düzeyleri Arasındaki liki Bir politika alanındaki tüm organizasyonların ilkeler, müteriler ve toplumdaki dier paydalar ve ilgili taraflar ile ilikileri bulunmaktadır ve bu nedenle güçlü yönetiimden çıkarları vardır. Tüm kurulular bunu, örnein kendi gözetim kurullarını kurmak, kalite sistemlerinden yararlanmak ve müteri memnuniyeti incelemeleri yapmak suretiyle gerçekletirebilirler. Ayrıca, 18

24 Kamusal Yönetiim: Kamu Sektöründe Kurumsal Yönetiim, Niçin ve Nasıl? kurulular ibirlii ilikisi içinde kalite güvence sistemlerini, meslekta incelemesi yoluyla uygulamaya koyabilirler. Aslında, bu konu bakanların politika alanına yönelik davranılarını deitirebileceinden bakanlar için önemlidir; sonuçta, onların gözetimle ilgili görevlerini yerine getirme tarzını deitirebilir. 19

25 Kamusal Yönetiim: Kamu Sektöründe Kurumsal Yönetiim, Niçin ve Nasıl? 4. Güçlü Bir Yönetiime Yönelik Kriterlerin ncelenmesi 4.1.Giri Yönetiim analizi; politika alanını incelemek, balangıç noktası olarak politika hedeflerinden yararlanmak ve mevcut yönetiim durumunu effaf hale getirmek suretiyle yukarıdan aaıya doru bir yaklaım sunar. Merkezi idare düzeyindeki yönetiim analizleri bakanın yönetsel sorumluluu bakımından bakanın risk alanlarını saptamayı hedefler. Kamusal yönetiim modelinden yararlanma; eksik balantıları, örnein açıkta kalan alanları ya da çok fazla balantının neden olduu aırılıkları ortaya çıkarmak suretiyle, yönetiim sürecini meydana getiren dört unsurun (yönetim, kontrol, gözetim ve hesapverme sorumluluu) i görme ve birbirini etkileme derecesi hakkında sonuçlara varma imkanı salar. Ek bölüm anket biçiminde bir araç sunmaktadır. Bu durumda, organizasyon yararlanılan bir dizi aracı kullanmak suretiyle yönetiim yetersizliklerini giderme tercihinde bulunabilir. 4.2.Politika Alanı Hakkında Genel Bilgiler Öncelikle, incelemeye tabi politika alanının hedefler, enstrumanlar ile uygulama yapıları ve hedef grupları bakımından açıkça sınırlarının çizilmesi gerekmektedir. Bu amaçla, aaıdaki hususlara dikkat çekilmesi gerekir: Ulaılacak hedefler, Bakana ait sorumluun tanımı, Politika alanı içindeki katılımcıların ve politika alanının beraberinde getirdii katılımcıların, mesela ilgili uygulayıcı organizasyonlarda ve bunların yönetiminde, kontrolde ve gözetimde oynadıkları roller. 20

26 Kamusal Yönetiim: Kamu Sektöründe Kurumsal Yönetiim, Niçin ve Nasıl? Bakanlıktaki organizasyon; politika alanını yönetmekten, kontrol etmekten ve gözetimde bulunmaktan sorumlu birimler (departments) ve politika, günlük faaliyetler ve finansal ilikilerle görevli olanlar. Faaliyetler hakkında hesap veren raporları izlemekten ve incelemekten sorumlu birim ya da birimler, Politika alanının kendi yapısı: 4.3.Yönetim - Aracı olma rolü veya nihai uygulayıcı organizasyon ile birlikte kamu hizmetinin performansından sorumlu olanlar, - Bu organizasyonların yasal yapısı, - Kamu hizmeti dıında kalmı organizasyonlar da özel sektör hizmetlerini icra ederler ve böyle bir hizmet icra ediyorlarsa, kamu görevlerinin performansına yönelik riskleri ortadan kaldırmak üzere uygun düzenlemeler yapılıp yapılmadıı, - lgili organizasyonların yönetiimi, iç gözetim organı bulunup bulunmadıı ve orada kimi temsil ettikleri. Yönetiim çevriminin yönetim unsuru; politika hedeflerine ulaılması için yönetim süreçlerinin ve ona elik eden sorumlulukların paylaımının nasıl ina edildii sorusuyla ilgilenir. Y H G K 21

27 Kamusal Yönetiim: Kamu Sektöründe Kurumsal Yönetiim, Niçin ve Nasıl? Buna ilaveten yönetiim yaklaımı, kontrol, gözetim ve hesap verme sorumluluu arasındaki etkileimli ilikilerin bilinmesi suretiyle, bir inceleme yapılmasını zorunlu kılar. u hususlara dikkat çekilmesi gerekir: Politika hedeflerinin uygun biçimde faaliyet amaçlarına dönütürülmesi, Bakanın politika hedefleriyle balantılı olan sorumluluklarının paylaılması ve yönetim felsefesi, 4.4. Kontrol Bakanın ve/veya aracılık eden organizasyonun, özerk idari kurumların yönetim, kontrol (günlük faaliyetler dahil) ve gözetimle ilgili sorumluluklarının yasalarda ve yönetmeliklerde uygun ekilde tanımlanması, Politika, günlük faaliyetler ve finansal ilikilerle ilgili olarak bakana, sorumlulukların belirli biçimde paylaımına tekabül eden yetkilerin ve enstrümanların verilmesi, Kamusal ve özel faaliyetlerin ayrılması, Politika alanına katkıda bulunan birimler ve keza, bakanlar arasındaki koordinasyon. Çevrimin kontrol unsuru bakanın politika uygulamasının politika hedeflerine ulamasını salayacak yeterli güvenceye sahip olup olmadıı meselesiyle uraır. Bu konudaki anahtar sözcükler izleme, uygun ve etkili bir organizasyonel bir yapıdır. Kontrol ile yönetim, gözetim ve hesapverme sorumluluu arasındaki etkileimli ilikilerin bilinmesi önemli bir husustur. Y H G K 22

28 Kamusal Yönetiim: Kamu Sektöründe Kurumsal Yönetiim, Niçin ve Nasıl? u hususlara dikkat çekilmesi gerekir: 4.5. Gözetim Faaliyetlere yönelik amaçlar bakımından uygun koulların formülasyonu; özellikle de aaıdaki konular için nicelik, kalite, zaman, ücret maliyeti ve hedef grupları bakımından: - Uygulama, - Organizasyonla ilgili iç yapı ve uygulayıcı organizasyonun yönetiimi; buna bir iç planlama ve kontrol çevrimi, kalite güvence sistemi, uygun dı denetim, muhasebe ve iç kontrol prosedürleri hakkında yeterli dokümantasyon ve iç gözetim organı dahildir. - Sadece rutin faaliyetler için deil, beklenmedik olaylar ve durumlar da dahil olmak üzere politika, günlük faaliyetler ve finansal ilikiler hakkında bilgi sunumu. Görevlerin uygulama cephelerini ve dayandıkları bilgileri izlemekten sorumlu olanlar ve bir organizasyonun politika alanındaki görevlerin (politik, günlük faaliyetler ve finansal ilikiler konusunda) performansına müdahale edilmesi gerekip gerekmediine bilgiye dayalı olarak karar vermeye yetkili kılınanlar bakımından bakanlık bünyesindeki sorumluluklar. Gözetimin amacı; politika hedeflerine gerçekten ulaılıp ulaılmadıını, gerektiinde, deiiklik yapma fırsatları sunmak suretiyle saptamaktır. Y H G K 23

29 Kamusal Yönetiim: Kamu Sektöründe Kurumsal Yönetiim, Niçin ve Nasıl? Gözetim faaliyetinde dorulama (verification) önemli rol oynar. Gözetim politika belirleyicisinin gözetim faaliyetini uygun biçimde gerçekletirip gerçekletirmediini ve bunun hesabını verip vermediini tespit etmek durumundadır. Gözetim ile yönetim, kontrol ve hesap verme sorumluluu arasındaki etkileimli ilikinin bilinmesi önemli bir husustur. Gözetim, gözetim faaliyetlerinin hesabının da verilmesini gerektirir. Gözetim analizi aaıdaki hususları hedefler: Politika, günlük faaliyetler ve finansal ilikiler konularında uygulamanın gözetiminin merkezi idare tarafından yapılmasıyla ilgili formel düzenleme, u görevlerin birbirinden ayrılması - Uygulayıcı bakanlık tarafından gerçekletirilen gözetim, - Uygulama üzerinde bakanın yönetimi ve kontrolu, - Uygulamanın kendisi. Gözetim, yönetim ve kontrol ve uygulamanın koordinasyonu ile ilgili düzenlemeler, Gözetimde bulunanların görevlerinin, sorumluluklarının ve yetkilerinin açık biçimde bakanın görevleri, sorumlulukları ve yetkileri paralelinde olup olmadıı, Farklı gözetim grupları arasında gözetimin etkilerinin tartıılması, Aaıdakiler de dahil olmak üzere sıklıına, zamanlılıına, kapsamına ve kalitesine dikkat çekmek suretiyle, gerçekletirilen gözetim faaliyeti hakkında hesap veren somut gözetim çıktısı/bilgisi: - Uygunluk bildirimleri, - Verimlilik bildirimleri, 24

30 Kamusal Yönetiim: Kamu Sektöründe Kurumsal Yönetiim, Niçin ve Nasıl? - Politika uygulamasının sonuçları hakkında raporlar, - Yıllık raporlama. Gözetim fonksiyonundan elde edilen bilgiye dayanılarak uygulamaya müdahale edilip edilememesine kimin karar verecei ve hangi araçlardan faydalanacaı konularında bakanlık içindeki sorumluluklar, Gözetimin; yönetiim yapısına ve ilaveten kalite güvence biçimlerine, organizasyonun politikalarına ve toplumdaki paydalar tarafından gerçekletirilen gözetimden elde edilen güvencelere güvenip güvenemeyecei meselesi Hesapverme Sorumluluu Hesapverme sorumluluu bütün kademelerdeki faaliyetlerle ilgili olarak hesapverme biçiminin; hedeflere ulaılıp ulaılmadıı ve yönetimin ve kontrolün icra tarzı konularında doruluu onaylanmı bilgileri yeterince salayıp salamadıı sorunuyla uraır. Y H G K Paydalara yeterince bilgi sunmak için faaliyetler hakkında hesap veren raporların açık, effaf olması ve zamanında üretilmesi gerekir. Hesapverme sorumluluu ve bununla ilgili raporlama konusunda aaıdaki hususlar önem taımaktadır: Uygulayıcı organizasyon tarafından aaıdaki konularda bakana sunulan yıllık raporla ilgili açıkça belirlenmemi hükümler 25

31 Kamusal Yönetiim: Kamu Sektöründe Kurumsal Yönetiim, Niçin ve Nasıl? - Görevlerin performansı; örnein, politikalar, günlük faaliyetler ve finansal ilikiler, - Tutumluluk (örnein daha az harcama), - Verimlilik (örnein daha iyi harcama) ve - Etkinlilik (örnein daha akıllı harcama). Bu raporlamanın farklı unsurları ile ilgili açıkça belirlenmi hükümler; Bu raporlama konusunda gerekli güvencenin salanması, bunun örnein, bir denetim raporu biçiminde olması, Faaliyetler hakkında özel raporlar hazırlama ve denetim yapma yetkisi Faaliyetler hakkında rapor verme yükümlülüünün bakan ile politika alanındaki ve çevresindeki dier görevliler arasındaki görev, sorumluluk ve yetki daılımlarına uygun düme derecesi Yönetiimin Deerlendirilmesi Yönetiim analizinin her bir unsuru çok sayıda tavsiyede bulunulması sonucunu dourur. Bundan sonra çevrimin her bir unsuru nihai bir biçimde deerlendirilmek ve bu unsurlar arasındaki etkileimli ilikiler dikkate alınmak suretiyle, incelenen politika alanındaki yönetiim hakkında genel bir görü sunulur. 26

32 Kamusal Yönetiim: Kamu Sektöründe Kurumsal Yönetiim, Niçin ve Nasıl? 5. Sonuç Önceki bölümlerde kamusal yönetiim felsefesi açıklanmıtır. Halk kamu idarelerinden güçlü yönetiim beklemektedir. Toplum artan biçimde hesap veren kamu idaresi talep etmektedir. Hükümet sadece parlamentoya deil, ayrıca, toplumun baka kesimlerine de çok daha fazla hesap verebilmelidir. Bu duruma artan özgürlemeye paralel olarak nüfusun eitim düzeyinin yükselmesi, bilgi ve iletiim teknolojisi alanındaki hızlı gelimeler ve medyanın etkisi gibi, farklı türdeki gelimeler sebep olmutur. Kamu sektöründeki bir idareci için kamu idaresindeki konumunun beraberinde getirdii riskleri bilmek ve onları kontrol etmek önemli bir husustur ve bunu baarmasında yönetiim analizi yararlı bir araçtır. Bu doküman bir analizin nasıl yapılabileceini açıklamaktadır. Davranı unsuru, dolaylı olarak bahsedilen bir konudur. Hepimizin bildii gibi, bu husus nihayetinde, insana balıdır. Sistemleri kurma ve prosedürleri tasarlama, kaıt üzerinde, mükemmel bir yönetiimle sonuçlanabilir. Kaıt üzerindeki yönetiimin pratikte gerçekten uygulanacaını kabul etmek için yönetiim analizi yönetiim faaliyetini belirlemeyi hedefleyen spesifik sorunları ilave etmek üzere geniletilebilir. Ancak, faaliyetlerdeki yetersizliklerle ilgili tavsiyeler, örnein davranı bilimlerinden çıkarsanmak durumundadır. 27

33 Kamusal Yönetiim: Kamu Sektöründe Kurumsal Yönetiim, Niçin ve Nasıl? Ekler Yönetiim analizi için standart anket formu A. Genel Olarak Genel sorular politika alanının hedefler, araçlar, uygulama yapıları ve hedef gruplar bakımından açıkça tanımlanmasını amaçlamaktadır. 1. Politika hedefleri nelerdir? 2. Hedeflere ulamak için yararlanılan araçlar nelerdir? Bunları tasvir ediniz. 3. Ne tür bir uygulama yapısı tercih edilmitir? Merkeziyetçi/ademi merkeziyetçi Kendi yönetimi altında/dıarıya ihale etme Uzaktan: özerk idari kurumlar, temsilci kurulular (agency), özel mevzuat tarafından düzenlenmi yasal biçimler, dier kamu idareleri veya baka biçimler Sözlemeler Kaynak tahsis sistemi 4. Hangi katılımcılar uygulamaya müdahil oluyorlar? 5. Ne tür yetkiyle müdahil oluyorlar? (icrai, hedef grupları vs) 6. Yönetiim çevrimindeki yerleri neresidir? Yönetim, kontrol, gözetim ve hesapverme sorumluluu. 28

34 Kamusal Yönetiim: Kamu Sektöründe Kurumsal Yönetiim, Niçin ve Nasıl? B. Yönetim Yönetim unsuru yönetim süreçlerinin ve bunlara elik eden sorumluluk ve yetki paylaımının, belirli politika hedeflerine ulamak amacıyla yapılandırılma tarzlarıyla ilgilenir. Yönetiim perspektifi, ilave olarak bir inceleme gerektirir ve bunu yaparken yönetimin kontrol, gözetim ve hesapverme sorumluluu ile balantılarını bilmek önemli bir husustur. Bakan 1. Bakanın politika hedeflerine ulama sorumluluu ile ilgili formel düzenleme nedir? 2. Bakanın sorumluluu mevzuatta, yönetmeliklerde ve sözlemelerde ayrıntılı biçimde tasvir edilmi midir? 3. Bakanın bu konuda hangi görevlerinin açıkça ifade edilmesi gerekir? 4. Hem merkezi hükümet hem de uygulayıcı kurulu düzeyinde, politika hedeflerine ulamak için hangi önlemler ve prosedürler ortaya konmu ya da önerilmitir? 5. Bu önlemlerin ve prosedürlerin tasarımı hedeflere ulama konusunda bakana yeterince güvence salıyor mu? 6. Uygulama süreçlerinin tasarlanması üzerinde bakan ne ölçüde etkiye sahiptir? 7. Bu yetkiler kurallarda ve düzenlemelerde ayrıntılı bir biçimde tasvir edilmi midir? Örnein; Bakan uygulayıcı organizasyonu tümüyle tasarlama yetkisine sahip midir? 8. Bakanın uygulayıcı ve gözetimde bulunan organlar üzerindeki yönetim yetkilerini hangi alanda kullanması gerekir? 9. Bakanın bu husustaki yetkilerinin niteliini tasvir edin: 29

35 Kamusal Yönetiim: Kamu Sektöründe Kurumsal Yönetiim, Niçin ve Nasıl? Direktif verme, rehber yayımlama, talimat verme vb yetkisi, lave bilgi isteme yetkisi, zin verme veya kabul etme yetkisi, darecileri görevlendirme ve görevden alma yetkisi. 10. Bu tür yetkiler ne ölçüde güçlüdür veya zayıftır? Söz konusu yetkiler, politik olarak sorumlu olan kiinin yönetim nüfuzunu kullanabilme derecesini belirlediinden, bunların zayıf ve güçlü yanlarının deerlendirilmesi gerekir. Örnein; uygulama tarafından verilen emirleri kabul etme yetkisinin bulunması bu emirlere sonradan zımni olarak izin verme yetkisinin bulunmasından daha güçlüdür. 11. Bakan tarafından baka bir yönetim tarzına yönelik gelimeler söz konusu mudur? Örnein; uygulayıcı organizasyonun tasarımına yönelik farklı bir yaklaım ya da piyasa güçlerini gelitirmeye dönük düzenleme yetkisi (mega yönetim) Uygulayıcı Organizasyonlar 12. Uygulayıcı organizasyonlar düzeyinde politika hedeflerine ulamak amacıyla hangi önlemler alınmı, hangi prosedürler konulmutur? 13. Bu önlemlerin ve prosedürlerin tasarımı organizasyonların idarecileri bakımından yeterince güvence salıyor mu? 14. Bakan ile uygulayıcı organizasyon arasındaki ilikiler ayrıntılı biçimde ifade edilmi mi? 15. Uygulayıcı organlar arasındaki ilikiler sorumluluklar ve yetkiler bakımından ayrıntılı biçimde tasvir edilmi mi? 16. Uygulayıcı organizasyonlar bakana hesap veriyor mu? 30

36 C. Kontrol Sözlemeler Kamusal Yönetiim: Kamu Sektöründe Kurumsal Yönetiim, Niçin ve Nasıl? 17. Sözlemeler aracılııyla bir yönetim söz konusu mu? 18. Performansın tespitinde ve kaynak tahsisinde sözlemelerden yararlanılıyor mu? 19. Bu sözlemelerin yapısı nedir? Kaynak Tahsisi 20. Yönetim sürecinde kaynak tahsisinden yararlanılıyor mu? 21. Ne tür bir kaynak tahsis sisteminden yararlanıyor? Girdi esaslı kaynak tahsisi mi, yoksa performansa dayalı kaynak tahsisi mi? 22. Kaynak tahsis sisteminin tasarımı nasıldır? 23. Hedeflere ulama bakımından bu tasarım bakana yeterli güvenceler salıyor mu? Yönetimin nihai deerlendirmesini yapın. Kontrol unsuru, politikayı uygulama sorumluluu bulunanların politika hedeflerine ulaıp ulamadıkları konusunda bakanın yeterli güvence elde edip etmedii meselesiyle uraır. Bu konudaki önemli terimler; izleme, yeterli ve etkin organizasyonel yapılardır. Kontrol; yönetim, gözetim ve hesapverme sorumluluu arasındaki etkileimli ilikilerin bilinmesi önemli bir husustur. 1. Tercih edilen uygulama yapısı politika hedeflerine yeterli ve etkin biçimde ulaılmasına yardım ediyor mu? 2. Politika hedeflerinin gerçekleip gerçeklemediini izleyen bir sistem yürürlükte bulunuyor mu? Hem merkezi idare düzeyinde (makro düzey) hem de uygulayıcı organizasyonlar düzeyende (mikro düzey). 31

37 Kamusal Yönetiim: Kamu Sektöründe Kurumsal Yönetiim, Niçin ve Nasıl? 3. Uygulayıcı organizasyonların verimliliini, etkinliini ve kalitesini izleyen bir sistem yürürlüe konulmu mu? 4. Uygulamanın organize edilme tarzına yönelik tasarım yeterli mi? Görevlerin paylaımı ve iletiim, Görevlerin yeterli biçimde ifası. 5. Uygulamanın ve sözlemelerin izlenmesine imkan verecek prosedürler yürürlükte bulunuyor mu? Örnein, yönetim raporları aracılııyla. Sözlemeler D. Gözetim 6. Sözlemeler vasıtasıyla uygulamayı izleyen yapı nasıldır? 7. Bu izleme yönetimde bulunan bakanın bilgi gereksinimlerini karılıyor mu? Kontrolun nihai deerlendirmesini yapın. Gözetimde bulunmanın amacı politika hedeflerinin gerçekten hayata geçip geçmediini ve gerektiinde deiiklik yapma fırsatının ortaya çıkıp çıkmadıını saptamaktır. Bu hususta önemli bir araç dorulamadır. Yeterli biçimde gözetimde bulunulup bulunulmadıının ve faaliyetlerin hesabının verilip verilmediinin politika oluturan tarafından dorulama aracılııyla saptanması gerekir, ayrıca gözetim, yönetim, kontrol ve hesapverme sorumluluu arasındaki etkileimli ilikiler önemlidir. Gözetim fonksiyonu, gözetimle ilgili faaliyetlerin hesabını da vermek durumundadır. 1. Bakan adına gerçekletirilen gözetim rolünün yapısı nedir? 2. Gözetimin ayrı organlara verilmesi durumunda bakan nasıl yönetir? 32

38 Kamusal Yönetiim: Kamu Sektöründe Kurumsal Yönetiim, Niçin ve Nasıl? 3. Bu organların sahip olduu görevler, sorumluluklar ve yetkiler nelerdir? 4. Bu kuruluların yetkileri arasında, örnein uygulayıcı organizasyonlarda iyiletirici önlemler alma veya yaptırımda bulunma, yer alıyor mu? 5. Gözetimde bulunanlar ve yasal yaptırım yetkisi bulunanlar bu faaliyetleri için bakana nasıl rapor ve hesap veriyorlar? 6. Uygulayıcı ve gözetimde bulunan kurulular bakımından bakan hangi gözetim yetkisine sahiptir? Direktifler, düzeltici önlemler, yaptırımlar, darecilerin görevden alınması, Soruturmalar, inceleme yetkisi, performans denetim yetkisi, Finansal tabloların ve bütçelerin onaylanması, Performans denetimlerine izin verme, Ayrıca yönetim bölümüne bakınız 7. Politika hedeflerine ulaılması ile ilgili yasal hükümlere uygunluun müeyyidesine yönelik düzenlemeler nelerdir? kendiliinden uygunluk durumları ile karılaılıyor mu? Müeyyide sistemi mevcut mu, yoksa idari, cezai veya özel bir yasaya dayanarak tercihte mi bulunuluyor? Müeyyide sistemi politika balamında özel olarak mı belirleniyor? Müeyyide ile kim deitiriliyor? Düzenlemeler bir i için mi yapılmı? 8. Uygunluk nasıl dorulanıyor? Gözetimin nihai deerlendirmesini yapın. 33

39 Kamusal Yönetiim: Kamu Sektöründe Kurumsal Yönetiim, Niçin ve Nasıl? E. Hesapverme Sorumluluu Bu unsur faaliyetler hakkında hesap veren bütün kademelerdeki raporların hedeflere ulaılıp ulaılmadıı konusunda doruluu onaylanmı bilgileri yeterli düzeyde sunup sunmadıı; ve yönetimin ve kontrolun gerçekletirilme tarzı ile ilgilenir. Paydaların doru fikir edinmesinin yararı açısından faaliyetler hakkında hesap veren raporlar açık ve effaf olmalı ve zamanında hazırlanmalıdır. Bakan ve Parlamento Arasındaki liki 1. Bakan politika hedeflerine ulama konusunda Parlamentoya nasıl hesap vermektedir? 2. Bakanın Parlamentoya yaptıı raporlamanın yapısı nedir? Zorunluluklar (ihtiyaçlar), Bilgi verme tarzı, Hangi konularda (politikanın etkileri, yönetim, kontrol ve gözetim), Tanımlalar. 3. Bakan hangi tür bilgileri vermeyi hedeflemektedir? Faaliyetleri hakkında hesap veren bilgiler, Politika bilgileri. 4. Bakan tarafından sunulan bilgilerin doruluu onaylanmı mı? 5. Hesap verme sorumluluk sürecinin yapısı hakkındaki deerlendirme neyi kapsamaktadır? effaflıı güçlendirme, Parlamentonun gözetim rolüne yardımcı olma, zlenen politika hakkında fikir verme. 34