RLİKLERİ / ORTAKLIKLARI PPP NEDİR?

Transkript

1 T.C. BAŞBAKANLIK BAKANLIK ÖZELLEŞTİRME İDARESİ BAŞKANLI KANLIĞI KAMU - ÖZEL İŞBİRL RLİKLERİ / ORTAKLIKLARI [PPP] & TÜRKİYE DENEYİMİ ALi GüNER TEKiN DAİRE BAŞKANI MAYIS PPP NEDİR? Özelleştirme: Ekonomide liberalleşme akımının ilk aşaması Mevcut Kamu İktisadi Teeşekküllerinin özel sektöre devri Kamu-Özel Sektör İşbirlikleri / Ortaklıkları (Public Private Partnership, PPP, 3P) Liberalleşme akımının ikinci aşaması Bugünkü anlamda PPP modellerinin uygulanmasına ilk olarak İngiltere de Özel Sektör Finansman Girişimi (PFI-Private Finance Initiative) adı altında 1992 yılında başlanmıştır. İngiltere de modelin başarılı uygulamalarını müteakip bir çok ülke bu modeli uygulamak için harekete geçmişlerdir yılında dünyada PPP uygulamaları konusunda çalışma yapan ülkelerin sayısı 10 civarında iken bugün bu sayı 100 ün üzerindedir. Bu da önümüzdeki [en az 10 yıllık] süreçte bu tür uygulamaların hızla artacağını göstermektedir

2 , GSYİH nın yüzdesi olarak PPP Etkinliği

3 İngiltere de İşletmede Bulunan PFI Tesisleri Sayısı Source: SIGMA PPP NEDİR? Kesin bir tanımı yok Kamu-Özel Sektör İşbirlikleri / Ortaklıkları kamu hizmetlerinin devletçe klasik yollardan temini ile, tüm hizmet temininin özel sektör aracılığı ile yapılması arasındaki yelpazede yer alan, devlet ve özel sektörün birlikte katılımını içeren tüm mal ve hizmet sağlama modellerini içeren bir üst kavram olarak Veya kamunun ihtiyacı olan mal ve hizmetlerin sağlanması amacıyla devletle bir özel hukuk tüzel kişisi arasında yapılan ve ortaya çıkabilecek risklerin paylaşıldığı bağlayıcı bir sözleşmeye dayanan işbirlikleri olarak tanımlanabilir. PPP uygulamaları projelerin niteliğine, kamu ve özel sektörün projeye katılım dereceleri ve taraflar arasındaki farklı risk dağılımına bağlı olarak çok çeşitli şekillerde ortaya çıkabilir.

4 PPP Yapıları Kamu Alımları Kamu Özel İşbirlikleri/Ortaklıkları Özelleştirme Kamu Sektörü İmtiyaz Devri Yap İşlet Yap İşlet devret Yönetim Anlaşmaları Yap Kirala İşlet Devret Tasarla Yap Finanse Et İşlet Ortak Girişimler Kısmi Özelleştirme Tasarla Yap vb Özel Sektör Özel Sektör Ağırlığı Artıyor Özelleştirme >PPP Klasik Özelleştirme Yöntemleri PPP Yöntemleri Varlık Satış Hisse Satış Kiralama İHD İmtiyaz Y-İ-D +Türevleri (8-12) Sözleşme & Yönetim Devri Kaynak: Hamdi Boyacı

5 PPP Türleri Sözleşme Bazlı PPP Yalnızca kamu ile özel sektör arasındaki sözleşmeye dayanan PPP türü Kurumsallaştırılmış PPP (IPPP) Kamu ile özel sektörün ortak sıfatıyla bir tüzel kişilik yaratmaları PPP Türleri Kamu İktisadi Teşebbüsleri v.s. Sosyal Kültürel Alan ÖZELLEŞTİRME P P P PSPP İmtiyaz Alanı

6 Ana Özellikler PPP genel olarak kamu hizmeti olan ve imtiyaz teşkil eden büyük altyapı projelerinde uygulanmakta ise de günümüzde daha küçük boyutlu uygulamaları da yaygınlaşmaktadır. En belirleyici özelliği finansmanın özel sektör tarafından temin edilmesidir. Tek başına bir dışarıdan hizmet alma uygulaması (outsoursing), bir finansman modeli, gayrimenkul geliştirme projesi veya imtiyaz sözleşmesi değildir. Genelde tasarım, finansman, yapım ve bakımı bütünleştiren uygulamalardır. Risk devlet ve özel sektörce paylaşılır. İlke olarak her risk onu en ekonomik yoldan çözebilecek tarafa verilir. PPP modelinin özünü Devletle yapılan hizmet veya imtiyaz sözleşmesi oluşturur. Özellikle sunulan hizmetin makul ücretlerle, kesintisiz olarak belirli bir nitelik ve nicelik düzeyinde sunulmasının güvence altına alınması hayati önem taşır. Genelde uzun vadelidir. Projelerin çıktısı olan mal ve hizmetin nitelik ve niceliği devlet tarafından belirlenir. Devletin ana görevi organizasyonu sağlamak ve denetlemek, devlet proje ömrü boyunca etkin rol alır. PPP Modelinin Tipik Uygulama Alanları PPP modeli özellikle, Klasik devletten başkasının yapamayacağı düşünülen, Kamu hizmeti olarak nitelendirilen ve çoğu imtiyaz teşkil eden veya Devletin tümüyle çekilmek istemediği veya Devletin katılımı olmaksızın özel sektöre yeterince güven duyulmadığı alanlar için geliştirilmiş ise de günümüzde kamunun finansmanını gerektiren çok daha geniş bir alanda uygulanmaktadır. Böylece daha düne kadar devletin yapması beklenen enerji santralleri, otoyollar, tüneller, demiryolları, limanlar, içme suyu, kanalizasyon ve atık yönetimi, hastaneler gibi büyük altyapı projelerinin yapımı veya işletmeciliği de özel sektöre açılmıştır. Okullar, cezaevleri, kamu hizmet binaları, tiyatro, stadyum, otopark, müze yapımı ve işletmeciliği gibi önceleri PPP modeli çerçevesinde düşünülmeyen uygulamalarda bu kapsamda uygulama alanı bulmuştur. Örnek: Berlin de inşa edilen İngiliz Elçiliği binasının yapımı ve işletimi bir PPP modelidir.

7 PPP Modelinin Tipik Uygulama Alanları Elektrik Üretimi ve Dağıtımı Havaalanları / Limanlar Otoyollar / Köprüler / Tüneller Hastaneler Okullar / Üniversiteler Cezaevleri / mahkeme Binaları Kütüphaneler / Müzeler İçme Suyu / Kanalizasyon Atık Yönetimi Kamu Hizmet Binaları Otoparklar... Avantajlar Yüksek nitelikli kamu hizmetinin zamanında, etkin ve ucuz temini Kamu tarafından yürütülen projelerdeki yapım süresi ve maliyet aşımları Hizmetin makro ekonomik açıdan etkin bir şekilde yapılması Kamu finansmanı açısından yeni bir imkan oluşturması Özellikle kaynak temininde daha büyük güçlükleri olan gelişmekte olan ülkelerin büyük altyapı yatırımlarını süratle gerçekleştirmelerine imkan sağlaması Ülkedeki atıl sermayenin üretime yönlendirilmesi veya devletin borçlanması yerine uluslararası sermayenin doğrudan altyapı projelerine yönlendirilmesi Kamu hizmetinin belirlenen miktar ve nitelikte sunulmaya başlanmasından sonra ödeme Özel sektör sayesinde hizmet teminindeki risklerin daha duyarlı şekilde analiz edimesi Tüm proje süresinin dikkate alınması (life cycle analysis) Bütçelemede belirginlik

8 Geleneksel Alım PPP Kamunun Ödeme Şekli Şekli Geleneksel Kamu Alımı PPP Alımı Maliyet Aşımları Sermaye Maliyeti Gecikme Ödeme Yok Kullanım için ödeme Emre Amadelik Ödemesi İşletme maliyeti Yıllar Yıllar Yapım Dönemi İşletme Dönemi Yapım Dönemi İşletme Dönemi PWCoopers dan uyarlama Avantajları İngiltere Örneği: Maliyet Aşımları; Klasik Proje Finansmanı: %73 PPP Projeleri %23 Proje gecikmeleri; Klasik Proje Finansmanı : %70 PPP Projeleri %20

9 Otoyol PPP Uygulaması Yıllar İtibarıyla Ödeme ve ve Maliyetler Source: PWCoopers Dezavantajları Karmaşık sözleşme ve uzun ihale süreçleri Sözleşme tasarımının ve yönetiminin profesyonellerce yapılması gerekir. Özellikle yeni uygulamalarda kamu kesiminde yeterli birikim olmaması riski artıran unsurlardandır. Özel sektörce yapılan borçlanma nedeniyle yüksek kaynak maliyeti Önceleri devletçe yapılan işlerin özel sektöre devri ile devlette bu hizmeti veren kapasitenin kaybolması Özel sektöre bağımlılığın artması, özel sektörün iflas etme riski Yabancı sermayenin ilgisinin yabancılaşma ve kapitülasyonları çağrıştırması -Kamuoyu tepkisi Kamunun uzun vadeli ödeme yükümlülüğünün genel bütçe esnekliğini azaltması, yatırım planlamasını daha karmaşık hale getirmesi PPP ye ilişkin ödemelerin gider olarak yansıması nedeniyle bilançolarda görülemeyebilmesi Bu da bilanço tekniği açısından dikkate alınması gerekir Sözleşme tasarımında yapılan, risklerin yanlış dağılımı, yetersiz veya eksik yaptırımlar gibi esaslı hataların uzun vadeli olan bu modelde ciddi sorunlara yol açabilmesi Politik ve ekonomik istikrara aşırı duyarlılık

10 Tipik PPP Yapılanması Kamu Kurum/Kuruluşu Devlet Garantisi İmtiyaz / Proje Anlaşması Özkaynak Finansmanı Hissedarlar Sermaye Temettü Proje Şirketi [İmtiyaz Sahibi] SPV Geri ödeme Banka Kredisi Mukrizler Uzun vadeli Dış Finansman Tasarım ve yapım Sözleşmesi İşletme Sözleşmesi Alt Sözleşme -Tasarım- Alt Sözleşme -Yapım- Alt Sözleşme -İşletme & Bakım- Mevzuat Gelişimi 1910: Menfaii Umumiyeye Müteallik İmtiyazat Hakkında Kanun (1910) Osmanlı döneminden kalan kanun halen imtiyaz oluşturan hizmetlerin özel sektöre devrinin genel yasal dayanağı oluşturmaktadır. 1984: 3096 s. K. İle TEK tekelinde bulunan elektrik üretimi, iletimi, dağıtımı ve ticareti için özel sektörün görevlendirilebilmesine imkanı getirilerek altyapı projelerinde kamu özel sektör işbirliğinin ilk yasal altyapısı oluşturulmuştur. 1988: 3465 s. K. ile Karayolları Gn. Md.nün uhdesinde bulunan otoyol yapım ve bakım ve hizmetlerinin özel sektörce yapılabilmesi imkanı getirilmiştir. 1994: 3996 s. K. ile Yap İşlet Devret modeli tanımlanmıştır. Uygulamada çıkan bazı anayasal sorunlara rağmen, bu kapsamda özellikle elektrik üretimi alanında projeler hayata geçirilmiştir. 1997: 4823 s. K. ile elektrik üretim tesislerinin Yap-İşlet Modeli ile kurulabilmesi sağlanmıştır yılında 5539 s. K. bu kanunda yapılan değişiklikle TEAŞ la yapılacak anlaşmaların özel hukuk sözleşmeleri olması hükme bağlanmıştır. 1999: Anayasada yapılan değişikliklerle YİD sözleşmelerinin özel hukuk hükümlerine ve uluslararası tahkime tabi olma imkanı getirilerek uygulamada karşılaşılan temel sorunlar giderilmiştir. 2004: 5183 s. K. Danıştay Kanununda yapılan değişiklikle YİD ve Yİ konularında ihtisas dairesi oluşturularak yargısal alanda etkinlik artırılmıştır. 2005: 5302 s. İl Özel İdaresi Kanunu, 5355 s. Mahalli İdare Birlikleri Kanunu ve 5393 s. Belediye Kanunu ile yerel yönetimlerin görev alanlarına giren yatırımların YİD veya Yİ ile yapılması imkanı getirilmiştir sayılı Kanun ile uzun süreli kiralama uygulaması getirilmiştir. 2005: YİD ve Yİ modelleri dışında ilk somut PPP düzenlemesi 5396 s. K. ile Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu na eklenen bir madde ile yapılmıştır. Buna göre özel sektörce yapılacak sağlık tesisleri Bakanlıkça kiralanacaktır. (Yap-Kirala-Devret) 2008: 5762 s. K. ile 3996 YİD kapsamı genişletilmiştir.

11 PPP Modeline İlişkin Kanunlar İmtiyazlar Hakkında Genel Kanun (1910 sayılı Osmanlı Kanunu) Yap İşlet Devret (3996, 3465, 3096 sayılı kanunlar) Yap İşlet (4283 sayılı Kanun) İşletme Hakkı D (4046, 5335, 3465, 3096 sayılı kanunlar) Uzun Süreli Kiralama (5335, 4046 sayılı kanunlar) Yap Kirala Devret (5396 sayılı Kanun) Türkiye de PPP Uygulama Alanları ENERJİ Electricity production, distribution and trade Dams ULAŞTIRMA Otoyollar, Köprüler, Tunneller, Otoparklar, Otoyol Servis İstasyonları Araç Muayene İstasyonları Demiryolları Limanlar / Hava Alanları TARIM Sulama İÇME SUYU & KANALİZASYON İçme Suyu & Kullanma Suyu Arıtma Tesisleri Kanalizasyon SAĞLIK Hastaneler TURİZM Marinalar MERKEZİ İDARE Sınır kapıları MADENCİLİK Maden & işlenmesi ÇEVRE Kirliliğe karşı yatırım ÜRETİM Fabrikalar İLETİŞİM Kaynak:DPT

12 Türkiye de PPP Paydaşları DPT DPT Maliye Maliye bakanlığı bakanlığı Özelleştirme Özelleştirme idaresi idaresi PPP PPP Hazine Hazine [İcracı] [İcracı]] Bakanlıklar Bakanlıklar klar Kamu Kamu İhale İhale Kurumu Kurumu Yerel Yerel idareler idareler Türkiye de PPP Paydaşları DPT DPT Makroekonomik Planlama Hazine Hazine Devlet Garantileri Maliye Maliye bakanlığı bakanlığı Bütçe Uygulamaları Kamu Kamu İhale İhale Kurumu Kurumu İhale Denetimi Özelleştirme Özelleştirme İdaresi İdaresi Uygulama İHD Bakanlıklar Bakanlıklar klar Uygulama YİD, Yİ, YKD, [İHD] PPP PPP Yerel Yerel Yönetimler YönetimlerY Uygulama - YİD, Yİ

13 Türkiye de Mevcut PPP Uygulamaları Yüksek Planlama Kurulu YPK Özelleştirme Yüksek Kurulu ÖYK YİD/ Yİ /YKD / [İHD] İHD Devlet Planlama Teşkilatı Özelleştirme İdaresi YİD / Yİ YİD / Yİ Bakanlıklar YİD / Yİ İçişler ibakanlığı YİD / Yİ İMTİYAZLAR YKD Sağlık Bakanlığı TOR KİT & kamu Kurumları KİT& Kamu Kurumları Yerel Yönetimler Özelleştirme - PPP Bir çok durumda PPP uygulamaları özelleştirmenin ayrılmaz bir parçası olarak ortaya çıkmaktadır. Geniş anlamda PPP uygulamaları gelecekteki yatırımların bugünden özelleştirilmesi anlamını taşımaktadır.

14 Özelleştirme Özelleştirme >PPP >PPP Klasik Özelleştirme Yöntemleri PPP Yöntemleri Varlık Satış Hisse Satış Kiralama İHD İmtiyaz Y-İ-D +Türevleri +Türevleri (8-12) (8-12) Kaynak: Hamdi Boyacı Özelleştirme ÖZELLEŞTİRME >>PPP PPP Özelleştirme >PPP Özelleştirme PPP Kaynak: Hamdi Boyacı Sözleşme & Yönetim Devri

15 ÖİB Tarafından Yapılan PPP Uygulamaları -Tamamlanmış- ADÜAŞ Ankara Doğal Elektrik Üretim A.Ş. 6 HES, 1 jeotermal Santral, [1 gaz türbünü] Maden Ruhsatları Çinko (Celaldağ, Pozantı,Koyulhisar), Demir (Deveci, Hekimhan, Divriği), Fosfat (Mazıdağ), Bakır (Giresun, Sinop) Limanlar Gelir Paylaşımlı: Tekirdag, Hopa, Giresun, Ordu, Rize Gelir paylaşımsız: Antalya, Alanya, Cesme, Kusadasi, Trabzon, Dikili Mersin, Izmir, Derince, Bandirma, Samsun [Marinalar] Tuzlalar Araç Muayene İstasyonları Diğer (Izmir Toptan Blık Hali, Atik Ali Paşa Yalısı) ÖİB Tarafından Özelleştirilen Limanlar SİNOP HOPA SAMSUN GİRESUN ORDU RİZE TRABZON TEKİRDAĞ DERINCE BANDIRMA DİKİLİ ÇEŞME IZMIR KUŞADASI MARMARİS ANTALYA MERSIN ALANYA

16 Halen Devam Eden ÖİB Uygulamaları Elelktrik Üretim Tesisleri Halen 18 termik santral, 27 HES, 56 Akarsu santralı kapsamda. Elektrik Dağıtım Şirketleri Toplam 20 Yerel şirket programda 4bölge şirketi ihalede 6 Otoyol + 2 Boğaz Köprüsü Galataport Limanlar (Bandirma, Samsun)[ÖYK Kararı bekleniyor] Diğer PPP Uygulamaları ENERJİ SEKTÖRÜ Türkiye nin elektrik üretim kapasitesinin yaklaşık dörtte biri PPP projeleri ile karşılanmaktadır. (8.500 MW): 4 Doğalgaz Santralı,18 HES, 2 Rüzgar (YİD) 4 Doğalgaz Santralı, 1 TermikSantral (Yİ) 1 Termik santral, 1 HES (İHD) GENEL İDARE Edirne İpsala, Iğdır Gürbulak, Şırnak Habur, Edirne Kapıkule, Artvin Sarp sınır kapıları (YİD) Diğer 13 proje hazırlık aşamasında İÇME SUYU Yuvacık Barajı (YİD) Kaynak:DPT

17 Diğer PPP Uygulamaları ULAŞIM 6 Uluslararası Havaalanı ve terminal Binaları (YİD) 4 Havaalanı (Uzun Süreli Kiralama) (Bunlardan 3 ü eski YİD projeleri) Göcek Tüneli, Otoyol Servis İstasyonları (YİD) 3 Liman Tesisi, 9 Marina (YİD) Hazırlık Aşamasında Olanlar İzmit Körfez Geçişi ve Çanakkale Boğaz Köprüsü dahil toplam km otoyol projesi (YİD) Boğaz Tüneli (YİD) Antalya-Alanya Demiryolu Projesi(YİD) (İhale yapıldı teklif alınamadı) Kapıkule Sınırı Demiryolu İstasyonu (YİD) 3 Marina (YİD) Kaynak:DPT Ülkeler Bazında PPP Yapısal Gelişimi

18 Yeni PPP Çerçeve Kanunu İhtiyacı PPP nin Tanımı Sınırlı PPP Modeli Mevcut mevzuata göre yalnızca YİD, Yİ, İHD, YKD ve Uzun Süreli Kiralama yöntemleri mevcut Sınırlı PPP Uygulama Alanı Adalet, Eğitim, Kültür PPP Mevzuatları arasında Uyumun Sağlanması Çok sayıda sektöre özgü mevzuat bulunması PPP Projeleri İçin Merkezi Bir Birimin Olmaması PPP uygulamalarında görevli kurumların çeşitliliği Genel politika oluşturulması ve koordinasyon gerekliliği AB Katılım Süreci Kamu alımı aracı olarak PPP Hükümet Programı gereğince İkinci nesil PPP Uygulamaları na ilişkin kanunun bu yıl içinde yürürlüğe konulması gerekiyor. THANK YOU Ali Güner TEKİN Department Head PRIME MINISTRY OF TURKEY PRIVATIZATION ADMINISTRATION