TÜRK KAMU YÖNETİM SİSTEMİ

Transkript

1 İdarenin Bütünlüğü İlkesi : Hiyerarşi Ünite 11 Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi / Yerel Yönetimler TÜRK KAMU YÖNETİM SİSTEMİ Dr. Hande ÜNSAL 1

2 Ünite 11 İDARENİN BÜTÜNLÜĞÜ İLKESİ HİYERARŞİ Dr. Hande ÜNSAL İçindekiler HİYERARŞİNİN TANIMI Hiyerarşik Gücün Kapsamı: HİYERARŞİ YETKİSİNİN ÖZELLİKLERİ HİYERARŞİ YETKİSİNE TÂBİ OLMAYANLAR KAYNAKÇA... 7

3 İdarenin Bütünlüğü İlkesi : Hiyerarşi Ünite 11 DERSİN KONUSU: İdarenin bütünlüğüne sağlayan iki ilkeden biri olan hiyerarşi ilkesinin incelenmesidir. DERSİN AMACI: Hiyerarşinin anlamının ve özelliklerinin incelenerek, idarenin bütünlüğüne sağladığı katkının incelenmesi DERSİN KONUSU: Hiyerarşinin tanımı Hiyerarşik gücün kapsamı Kişiler üzerinde hiyerarşik yetki İşlemler üzerinde hiyerarşik yetki Hiyerarşi yetkisinin özellikleri Hiyerarşi yetkisinin kapsamı dışında kalanlar HİYERARŞİNİN TANIMI Hiyerarşiye ilişkin birden fazla tanım verilmektedir. Bu tanımlardan biri hiyerarşiyi, herkesin yükselerek giden bir durumlar ve yetkiler silsilesi içinde yer aldığı sosyal organizasyon olarak tanımlamaktadır. İkinci bir tanım ise hiyerarşiyi, rütbe sırasına göre büyükten küçüğe doğru sıralama olarak tanımlar. Bir başka tanıma göre ise hiyerarşi, biri dışında her görevlinin bir diğerine tabi olduğu bir personel düzenidir. Hiyerarşi en belirgin olarak merkezi idare teşkilatında görülmektedir. Bununla birlikte, tüm kamu kurumlarının da kendi içerisinde bir hiyerarşisi bulunmaktadır. Belediye, köy veya üniversite gibi tüm yerinden yönetim kuruluşlarının da kendi içerisinde bir hiyerarşisi bulunmaktadır. İdari teşkilat içinde de alt alta veya üst üste sıralanmış çeşitli basamaklar bulunmaktadır. Buna göre, alttaki basamak üstteki basamağa tabidir. Üst derecedeki makamı işgal eden kişi amir konumundayken, alt basamaktaki kişi memur konumundadır. Bu durumda en altta bir memur bulunmakta, bir de en üstte amir bulunmaktadır. En üstteki amir ile en alttaki amir arasında pek çok basamak bulunduğundan, basamakta yer alan kişileri belirlemek her zaman kolay olmamaktadır. Buna karşın, en üstteki amiri belirlemek her zaman daha kolaydır ( itibariyle): 1. Bakanlar kendi bakanlık çevreleri içinde en üst düzeydeki amirlerdir. 2. Yer yönünden yerinden yönetim kuruluşlarında en yüksek hiyerarşik amirin belirlenmesi için öncelikle kuruluşun hangi kuruluş olduğunun belirlenmesi gerekmektedir. Buna göre: İl özel idaresinde vali, Belediyede belediye başkanı, Köy de ise muhtar en üst düzeyde amirdir. 3. Hizmet yerinden kuruluşlarında ise, en yüksek hiyerarşik amir, o kuruluşun baş yöneticisidir. 3

4 Türk Kamu Yönetim Sistemi Bu kişinin kim olduğu ise, ilgili mevzuatta gösterilmiştir Hiyerarşik Gücün Kapsamı: Bir yönetim yapısının görevlileri arasında hiyerarşik düzenin sağlanabilmesi için üstün astı üzerinde hiyerarşik güç uygulayabilmesi gerekmektedir. Bir başka deyişle, üstün ast üstünde sahip olduğu güce, hiyerarşik güç denir. Bu güçten kaynaklanan yetkiler ise hiyerarşik yetki denmektedir. Hiyerarşik yetkinin içeriği, Kişiler üzerinde yetki, İşlemler üzerinde yetki olarak ikiye ayrılmaktadır KİŞİLER ÜZERİNDEKİ HİYERARŞİK YETKİ: Kişiler üzerindeki hiyerarşik yetki şunlardan oluşmaktadır: Üst, astın memuriyet durumuna ilişkin işlemler yapma yetkisine sahiptir. Örn: atama, terfi, kademe düşürme vs. gibi işlemler yapma yetkisi bulunmaktadır. Üstün ast üzerinde disiplin yetkisi vardır Üst astlar arasında görev bölüşümü yapabilir Üst astlarına emir ve talimat verebilir. Ast üstün bütün emir ve talimatlarını aynen yerine getirmek zorundadır. Peki, ast üstün emirlerinin kanuna aykırı olduğunu düşünüyorsa ne yapabilir. Yine de emirleri aynen yerine getirmek zorunda mıdır?bu durumda memurun ne yapması gerektiği, Anayasamızca açıklığa kavuşturulmuştur. Kanunsuz Emir başlığını taşıyan Anayasamızın 137. Maddesi şöyledir: Kanunsuz emir : MADDE 137/1 Kamu hizmetlerinde herhangi bir sıfat ve suretle çalışmakta olan kimse, üstünden aldığı emri, yönetmelik, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi, kanun veya Anayasa hükümlerine aykırı görürse, yerine getirmez ve bu aykırılığı o emri verene bildirir. Ancak, üstü emrinde ısrar eder ve bu emrini yazı ile yenilerse, emir yerine getirilir; bu halde, emri yerine getiren sorumlu olmaz. Şu halde, kendisine emir verilen ast, üstün verdiği bu emrin hukuka aykırı olduğu kanaatindeyse, bu durumu üstüne bildirmek zorundadır. Ancak, astın bu bildirimine rağmen üst emrinde ısrar ederse ve ayrıca emrini yazılı olarak tekrar ederse ast bu emri yerine getirmek zorundadır. Bu durumda, astın hukuki sorumluluğundan söz edilemez. Ancak bunun istisnası aynı maddenin ikinci fıkrasında belirtilmiştir. Buna göre, Konusu suç teşkil eden emir, hiçbir suretle yerine getirilmez; yerine getiren kimse sorumluluktan kurtulamaz. (AY m. 137/2) İŞLEMLER ÜZERİNDEKİ HİYERARŞİK GÜÇ: Hiyerarşik güç, üste astın işlemleri üzerinde de yetki tanır. Buna göre, Üst astın işlemlerini denetleyebilir. 4

5 İdarenin Bütünlüğü İlkesi : Hiyerarşi Ünite 11 Üstün denetimi hem yerindelik, hem de hukukilik bakımından olabilir. Üst bu denetim yetkisini ilgililerin başvurusu üzerine kullanabileceği gibi, re sen de kullanabilir. Denetim yetkisinin bir sonucu olarak üst astın işlemlerini, İlga edebilir Geri alabilir Düzeltebilir. Bununla beraber hiyerarşik yetki ikame yetkisini kapsamamaktadır. İkame yetkisi nedir? İkame yetkisi ile üstün astın yerine geçerek işlem yapması kastedilmektedir. Kanunla bir yetkinin açıkça asta verilmiş olduğu hallerde, üstün astın yerine geçerek işlem yapma yetkisine sahip olmasına ikame yetkisi denilmektedir. Hiyerarşi yetkisi ikame yetkisini içermemektedir. Yani, söz gelimi, ruhsat verme yetkisinin kanunda açıkça valiye verildiği hallerde bakanın vali yerine geçerek işlem yapması mümkün değildir. Ancak, kanun açıkça ikame yetkisi görmüş ise üstün astın yerine geçerek işlem yapması mümkün olacaktır HİYERARŞİ YETKİSİNİN ÖZELLİKLERİ Hiyerarşi yetkisi, aynı kamu tüzel kişiler içinde geçerli olan bir yetkidir. Farklı tüzel kişiliğe sahip kamu personelinin görevlileri arasında hiyerarşi yetkisi olmaz. Örneğin, Üniversitedeki bir görevliyle belediyenin görevlisi arasında hiyerarşi yetkisi bulunmayacaktır. Hiyerarşi yetkisi genel bir yetkidir. Bunun anlamı, hiyerarşi yetkisinin, kanunda bulunmasa dahi mevcut bir yetki olduğudur. İdare içerisinde, bir memur diğer bir memurun astı konumundaysa üstteki memurun alttaki memur üstündeki yetkisi hiyerarşi yetkisinin doğrudan bir sonucudur. Bu yetkinin ayrıca bir kanunla verilmiş olması gerekli değildir. Hiyerarşi yetkisini ast kendiliğinden kullanabileceği gibi, ilgililerin başvurusu üzerine de kullanılabilir. Örneğin bir kurumun müdürü memuru üzerindeki yetkisini kurum dışından bir vatandaşın başvurusu üzerine kullanabileceği gibi, gerekli görmesi üzerine re sen de kullanabilir. Hiyerarşi yetkisinin kullanılması belli bir sebebe bağlı değildir. Amir memurun işlemlerini hem hukukilik, hem de yerindelik denetimine tabi tutması mümkündür. Ayrıca, amir gerek görürse memurun işlemlerini değiştirebilir. Amirin bir işlemi hukuki bulmayarak değiştirmesi mümkündür. Öte yandan, amirin hukuka uygun olarak yapılmış bir işlemi yerinde bulmayarak değiştirmesi de mümkündür. Özetle, amir memurun işlemlerini bir isabetsiz bulduğu için bir sebebe bağlı olmaksızın değiştirebilir. Ancak, bu işlemleri ilga etmesi veya geri alması, işlemin hukuka aykırı olmasına bağlıdır. Hiyerarşi yetkisi kapsamında astın üstün işlemlerine karşı idari bir yola veya yargı yoluna başvurma hakkı bulunmamaktadır. Yani, astın üstün verdiği bir emre ya da karara karşın astın üst makama başvurma ya da bu kararı dava etme hakkı bulunmamaktadır. Ancak, bunun istisnasını, üstün kendisi hakkında yaptığı özlük işlemleri oluşturmaktadır. Örneğin, memur amirin kendisi hakkında verilen disiplin cezalarına karşın dava açabilecektir. Hiyerarşi yetkisi vazgeçilmeyen bir yetkidir. Çünkü, bu yetki kamu hukuku tarafından kaynaklıdır. Amir istese de bu yetkiyi kullanmaktan vazgeçemez; durum gerektirdiğinde 5

6 Türk Kamu Yönetim Sistemi kullanmak zorundadır HİYERARŞİ YETKİSİNE TÂBİ OLMAYANLAR Hiyerarşi yetkisine kimlerin tabi olup kimlerin tabi olmadığını belirlemede ilk olarak hatırlamamız gereken, hiyerarşinin aynı kurum içindeki kişiler bakımından geçerli bir yetki olduğudur. Farklı kurumlardakilerin birbirleri üzerinde hiyerarşi yetkisi yoktur. Örneğin, merkezi idaredeki bir amir, mahalli idaredeki bir memur üzerinde hiyerarşi yetkisine sahip değildir. Bunu kesin bir kural olarak belirledikten sonra, belirtmemiz gereken merkezi idare (devlet) içinde bütün memurların kural olarak hiyerarşik denetime tâbi olduğudur. Ancak, bazı gruptaki memurlar üzerinde mesleklerinin gösterdiği özellikler gereği hiyerarşik denetim yapılmamaktadır. Hiyerarşi yetkisi dışında kalan dört grup aşağıda belirlenmiştir: Hakimler Hiyerarşik Denetimin Dışında Kalmaktadır:Hakimlerin hiyerarşik denetimin dışında kalması Anayasa hükmü gereğidir. Çünkü, Anayasa da belirlenen hakimlerin bağımsızlığı ilkesi, hakimleri hiyerarşi dışında bırakmaktadır. Nitekim Anayasa nın Mahkemelerin Bağımsızlığı başlıklı 138. Maddesinde: Hâkimler, görevlerinde bağımsızdırlar; Anayasaya, kanuna ve hukuka uygun olarak vicdanî kanaatlerine göre hüküm verirler.hiçbir organ, makam, merci veya kişi, yargı yetkisinin kullanılmasında mahkemelere ve hâkimlere emir ve talimat veremez; genelge gönderemez; tavsiye ve telkinde bulunamaz demektedir (AY m. 138/1-2). Böylece, Anayasa yı hakimleri görevleri bakımından hiyerarşi yetkisi dışında bırakmaktadır. Çünkü, Anayasa uyarınca hakimlere emir ve talimat verilmesi mümkün değildir. Merkezi İdare İçinde Görevli Teknik Uzmanların Uzmanlık Faaliyetleri Hiyerarşik Denetim Dışındadır: Merkezi idarenin uzmanlıkları dâhilindeki faaliyetleri nasıl gerçekleştirecekleri konusunda emir ve talimat verilmesi, hizmetin gerekleriyle bağdaşmaz. Örneğin, Sağlık Bakanının Devlet hastanesinde çalışan bir doktora nasıl bir tedavi uygulayacağını, ya da Bayındırlık Bakanının bir inşaat mühendisine baraj yapımında kullanılacak malzeme ile ilgili talimat vermesi, hiyerarşi yetkisi ile bağdaşmaz. Üniversite Elemanlarının Eğitim, Öğretim ve Bilimsel Araştırma ve Faaliyetleri Üzerinde Hiyerarşi Yetkisi Kullanılmaz: Üniversitedeki hiyerarşik amirlerin üniversite akademik personelinin akademik faaliyetleri konusunda emir ve talimat verilmesi, hizmetin gerekleriyle bağdaşmamaktadır. Örneğin, Üniversite rektör ya da dekanının bir dersin nasıl anlatılacağı ya da sınavın nasıl yapılacağı ya da makalesinin içeriği hususunda emir ve talimat veremeyeceği gibi, bunlardan ötürü kendisine hiyerarşi yetkisi uygulanamaz. Ancak, bunlar akademik faaliyetler için geçerlidir. İdari faaliyetler bakımından hiyerarşi yetkisi sürmektedir. 6

7 İdarenin Bütünlüğü İlkesi : Hiyerarşi Ünite KAYNAKÇA Turgut, Tan: İdare Hukuku, Turhan Kitabevi, Ankara, Gözler, Kemal/Kaplan Gürsel: İdare Hukukuna Giriş, Ekin Kitabevi, Bursa, Gözübüyük, Şeref: Yönetim Hukuku, Turhan Kitabevi, Ankara,

8 Türk Kamu Yönetim Sistemi 8