ISBN (basılı nüsha) (elektronik nüsha)

Transkript

1

2

3 ISBN (basılı nüsha) (elektronik nüsha) Bu Çalışma Devlet Planlama Teşkilatının görüşlerini yansıtmaz. Sorumluluğu yazarına aittir. Yayın ve referans olarak kullanılması Devlet Planlama Teşkilatının iznini gerektirmez; İnternet adresi belirtilerek yayın ve referans olarak kullanılabilir. Bu e-kitap, adresindedir. Bu yayın 400 adet basılmıştır. Elektronik olarak, 1 adet pdf dosyası üretilmiştir.

4 ÖNSÖZ Türkiye nin Avrupa Birliğine (AB) üyeliği sürecinde kritik bir aşama olan katılım müzakereleri süreci başlamış bulunmaktadır. Katılım müzakereleri esas olarak aday ülkenin ve AB nin üyeliğin getirdiği yeni koşullara hazır hale gelmesini kolaylaştırmayı hedeflemektedir. Bu bakımdan müzakere süreci genelde aday ülkelerin üyelik hazırlıklarını hızlandırdıkları bir zaman dilimi olmaktadır. Ülkemizin bahse konu süreçte öncelikle ele alacağı konuların arasında gıda güvenliği de yer almaktadır. Zira, bu alanda gerçekleştirilecek olan ilerlemeler, bir yandan tüketicilerimizin arzu ettikleri düzeyde sağlıklı, hijyenik, kaliteli ve güvenli gıdalara ulaşmalarına ve bir yandan da üreticilerimizin pazarlama imkanlarının artmasına yardımcı olacaktır. Gıda güvenliği ve denetimi alanında AB ye uyum amacıyla hayata geçirilecek olan yeni mevzuat düzenlemeleri ve kurumsal reformların, ülkemizin gümrük birliğinin gereklerini yerine getirmesinin ötesinde mevcut katılım müzakerelerinin de önünü açacağı düşünülmektedir. Ülkemizin Dünya Sağlık Örgütü ve Birleşmiş Milletler Gıda ve Tarım Teşkilatı gibi uluslar arası kuruluşlarla olan ilişkileri de bu alanlarda ileri adımlar atılmasını gerekli kılmaktadır. Bu çerçevede, AB gıda güvenliği politikasının hukuki ve kurumsal yapısının incelenmesi, bu yapının üye ülkelerdeki yansımalarının tespit edilmesi ve ülkemizde mevcut hukuki ve kurumsal yapılarla karşılaştırmasının yapılmasına ihtiyaç olduğu düşünülmüştür. Bu çalışma, bahse konu ihtiyaca karşılık verme amacıyla hazırlanmış olup, yapılan incelemeler ve karşılaştırmalar sonucunda önümüzdeki döneme ilişkin politika önerileri sunulmaya çalışılmıştır. Başta eşim Tuba Kübra GÜDER olmak üzere, çalışmanın gerçekleşmesi sırasında maddi-manevi desteklerini esirgemeyen ailem, dostlarım ve çalışma arkadaşlarıma teşekkür ederim. Ayrıca, bilgi ve birikimlerini benimle paylaşmaktan hiçbir zaman kaçınmayan değerli danışmanım Doç. Dr. Cemil ERTUĞRUL a, daire başkanım Sahir ÖZDEMİR e ve çalışmanın redaksiyonuna katkılarından dolayı Yrd. Doç. Dr. Tuncay GÜLOĞLU na şükranlarımı sunarım. Gökhan GÜDER Ankara, Ağustos 2006 i

5 ÖZET Planlama Uzmanlığı Tezi AVRUPA BİRLİĞİ GIDA GÜVENLİĞİ POLİTİKASI VE ÜYELİK SÜRECİNDE TÜRKİYE YE YANSIMALARI Gökhan GÜDER Bu çalışmada Avrupa Birliği gıda güvenliği politikasının ana unsurları ile hukuki ve kurumsal çerçevesi belirlenerek üyelik sürecinde Türkiye ye olası etkilerinin tespiti amaçlanmaktadır. Ülkemizdeki gıda güvenliği politikası ve uygulamalarının tartışılıp reforma tabi tutulduğu şu günlerde, ülkemizin muhtemel üyelik perspektifi de dikkate alınarak AB deki uygulamaların bilinmesinin önem kazandığı görülmektedir. Nitekim, 5 Haziran 2004 tarih ve sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 5179 sayılı Gıdaların Üretimi, Tüketimi ve Denetlenmesine Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun ile bu Kanun çerçevesinde yürürlüğe konulmasına başlanan yönetmelikler, AB nin gıda güvenliği ve denetimine ilişkin temel ilke ve esasları ile hukuki ve kurumsal yapılanmasını dikkate almaktadır. AB mali katkısıyla bu alanda gerçekleştirilmeye başlanan projeler de AB deki gıda güvenliği yaklaşımının üstlenilmesi yönündeki iradeyi ortaya koymaktadır. Bu çalışmada öncelikle AB gıda güvenliği politikasının hukuki çerçevesi çizilmiş, hukuki düzenlemelerin öngördüğü kurumsal yapı irdelenmiş, bu yapıların üye devletlerdeki yansımaları incelenmiş ve AB gıda güvenliği politikasında öne çıkan bazı unsurlar tespit edilmeye çalışılmıştır. Çalışmada ikinci olarak Türkiye deki mevcut hukuki ve kurumsal yapı ortaya konulmuş ve gerçekleştirilmekte olan reform çalışmaları gözden geçirilmiştir. Son bölümde ise gıda güvenliği alanında AB ye üyelik kapsamında gerçekleştirilmekte olan çalışmalara yer verilerek önümüzdeki döneme ilişkin politika ve uygulama önerilerinde bulunulmuştur. Anahtar Kelimeler Avrupa Birliği, gıda güvenliği, gıda mevzuatı, gıda denetimi, risk analizi, erken uyarı sistemi, Türk Gıda Kodeksi, HACCP ii

6 ABSTRACT Planning Expertise Thesis THE EUROPEAN UNION FOOD SAFETY POLICY AND ITS IMPLICATIONS FOR TURKEY IN THE PROCESS OF MEMBERSHIP Gökhan GÜDER This study aims to determine the implications of the European Union s (EU) food safety policy for Turkey in the process of membership. The main desire for this research was to upgrade the knowledge on EU s food safety approach which would serve as a model in the current restructuring process of Turkey s food control policy. Indeed, The new Food Law No: 5179 and the secondary legislations prepared in accordance with it have significantly benefited from the implementations in the EU. The projects cofinanced by the EU show also the government s will toward the adoption of the EU perspectives in this particular field. At the first part of this study, the legal and institutional frame of the EU food safety policy is examined. The main structure of food safety in the member states and the fundamental elements of the EU s approach in the field are also explored. Second part is devoted to the Turkey s perspective on food safety and control. The current legal and instritutional structure and efforts toward reforming it are scrutrinized in detail. At the last chapter of the study, the implications of the EU food safety policy for Turkey within in the frame of membership is studied. With this regard some policy and implementation proposals are provided. Key Words European Union, food safety, food legislation, food control, risk analysis, rapid alert system, Turkish Food Codex, HACCP iii

7 İÇİNDEKİLER Sayfa No ÖNSÖZ...i ÖZET...ii ABSTRACT...iii İÇİNDEKİLER...iv TABLOLAR...vii ŞEKİLLER...vii KISALTMALAR...viii GİRİŞ AVRUPA BİRLİĞİ GIDA GÜVENLİĞİ POLİTİKASI Giriş Gıda Güvenliğinin Hukuki Çerçevesi Genel çerçeve Gıda hukukunun genel ilkelerine ilişkin Yeşil Kitap Gıda güvenliğine ilişkin Beyaz Kitap Gıda hukukunun temel ilkelerini belirleyen 178/2002 sayılı tüzük Gıda güvenliğine ilişkin diğer düzenlemeler Gıdaların resmi kontrolü Gıda hijyeni Gıdaların sunumu, tanıtımı ve etiketlenmesi Özel amaçlı gıdalar Gıda standartları Gıda katkı maddeleri Aromalar Bulaşanlar Gıdalara temas edebilen madde ve materyaller Pestisitler İmalat ve işleme süreçleri Genetik olarak modifiye edilmiş gıdalar Yeni gıdalar Sular Avrupa Birliğinde Gıda Güvenliğine İlişkin Kurumsal Yapı ve Denetim Mekanizması iv

8 Avrupa Gıda Güvenliği Otoritesi Gıda ve Hayvan Sağlığı Ofisi ve yürüttüğü denetimler Üye devletlerdeki yetkili birimler ve uygulamaları Fransa da gıda güvenliği sistemi Almanya da gıda güvenliği sistemi Birleşik Krallıkta gıda güvenliği sistemi Avrupa Birliği Gıda Güvenliği Politikasında Öne Çıkan Bazı Unsurlar Risk analizi GMP, HACCP, ISO ve diğer kontrol sistemleri Erken uyarı sistemi İhtiyati tedbir ilkesi İzlenebilirlik Avrupa Birliğine Aday Ülkelerde Gıda Güvenliği Alanında Gerçekleştirilen Uyum Çalışmaları TÜRKİYE DE GIDA GÜVENLİĞİ Giriş Türkiye de Gıda Güvenliğine İlişkin Politikalar Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı Ulusal Gıda ve Beslenme Stratejisi ve Eylem Planı Gıda Güvenliği Eylem Planı Türkiye de Gıda Güvenliğine İlişkin Hukuki Çerçeve Sayılı Gıdaların Üretimi, Tüketimi ve Denetlenmesine Dair Kanun Hükmünde Kararname sayılı Gıdaların Üretimi, Tüketimi ve Denetlenmesine Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun Türk Gıda Kodeksi ve tebliğleri Türkiye de Gıda Güvenliğine İlişkin Kurumsal Yapı ve Denetim Mekanizması sayılı KHK kapsamındaki kurumsal yapı sayılı Gıda Kanunu sonrası kurumsal yapı Türkiye de Gıda Güvenliğinde Karşılaşılan Temel Sorunlar AVRUPA BİRLİĞİ GIDA GÜVENLİĞİ POLİTİKASININ ÜYELİK SÜRECİNDE TÜRKİYE YE YANSIMALARI Giriş...81 v

9 3.2. 2/97 Sayılı Ortaklık Konseyi Kararı Sonucunda Ortaya Çıkan Gelişmeler Helsinki Zirvesi Sonrası Gelişmeler İlerleme Raporlarında gıda güvenliği KOBlar ve Ulusal Programlarda gıda güvenliği Gıda güvenliğine ilişkin AB destekli projeler Katılım müzakelerinde gıda güvenliği...88 SONUÇ...90 EK EK EK Yılı Türkiye Ulusal Programında Gıda Güvenliği KAYNAKLAR DİZİN vi

10 TABLOLAR Sayfa No Tablo 2.1. Ulusal Gıda ve Beslenme Stratejisi Gıda Güvenliği Eylem Planı...63 Tablo 2.2. Sağlık Gıda Kontrol Hizmetleri (2003)...72 Tablo 3.1. On Yeni AB Üyesi Ülke İçin Gıda Güvenliği Alanındaki Geçiş Düzenlemeleri...89 Tablo EK 1.1. Türk Gıda Kodeksi Yönetmeliği ve Bağlı Tebliğlerin Listesi Tablo EK /97 Sayılı OKK Kapsamında AB ye Uyumu Sağlanan Gıda Mevzuatı ŞEKİLLER Sayfa No Şekil 1.1. HACCP Uygulaması İçin Mantıksal Sıralama Şeması...46 Şekil 1.2. Erken Uyarı Sisteminde Bilgi Akışı...52 Şekil 2.1. Gıda Sektöründeki İşletmelerin Alt Sanayii Dallarına Göre Dağılımı (Yüzde) Şekil 2.2. Stratejide Öngörülen Gıda Güvenliği Sistemi...62 Şekil 2.3. Koruma ve Kontrol Genel Müdürlüğü Organizasyon Şeması...71 Şekil 2.4. Yurt İçi Gıda Denetim Uygulamaları Şeması...74 Şekil 2.5. Türkiye de İthalat ve Kontrol Belgesi Düzenlemeleri İşlemleri...75 vii

11 KISALTMALAR AB Avrupa Birliği AFSSA Fransa Gıda Güvenliği Ajansı AGGO Avrupa Gıda Güvenliği Otoritesi BSE Sığırların Süngerimsi Beyin Hastalığı DPT Devlet Planlama Teşkilatı DTM Dış Ticaret Müsteşarlığı DTÖ Dünya Ticaret Örgütü EC Avrupa Topluluğu EEC Avrupa Ekonomik Topluluğu FAO Birleşmiş Milletler Gıda ve Tarım Teşkilatı GMO Genetik Olarak Modifiye Edilmiş Organizmalar GMP İyi İmalat Uygulamaları HACCP Tehlike Analizi ve Kritik Kontrol Noktaları ISO Uluslar arası Standartlar Örgütü KHK Kanun Hükmünde Kararname KOB Katılım Ortaklığı Belgesi OECD Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı OJ Official Journal of the European Union OKK Ortaklık Konseyi Kararı s. Sayfa SB Sağlık ss. sayfadan sayfaya TKB Tarım ve Köyişleri TMMOB Türkiye Mühendis ve Mimar Odaları Birliği TÜBİTAK Türkiye Bilimsel ve Teknik Araştırma Kurumu vs. vesaire WHO Dünya Sağlık Örgütü viii

12 GİRİŞ 5 Haziran 2004 tarih ve sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 5179 sayılı Gıdaların Üretimi, Tüketimi ve Denetlenmesine Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun da (5179 sayılı Gıda Kanunu) gıda güvenliği gıdalarda olabilecek fiziksel, kimyasal, biyolojik ve her türlü zararların bertaraf edilmesi için alınan tedbirler bütünü olarak tanımlanmaktadır. Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) Müsteşarlığının koordinasyonunda, ilgili kamu kurum ve kuruluşları, üniversiteler, özel sektör ve sivil toplum kuruluşlarının katılımı ile hazırlanan Ulusal Gıda ve Beslenme Stratejisi belgesinde, güvenli gıda; amaçlandığı biçimde hazırlandığında ve fiziksel, kimyasal ve mikrobiyolojik özellikleri itibariyle tüketime uygun ve besin değerini kaybetmemiş gıda maddesi olarak tarif edilmektedir. Toplumun tüm kesimlerini ilgilendiren bir husus olarak gıda güvenliği, ülkemizde gerek akademik ve kamusal kesimlerde ve gerek tüketici ve sivil toplum örgütlerinde giderek daha fazla ilgi toplamaktadır. Artan ilgi aynı zamanda bu alanda tutarlı ve etkili bir politikanın oluşturulması ihtiyacını da beraberinde getirmektedir. Ülkemiz Aralık 1999 tarihinde Avrupa Birliği (AB) üyeliğine aday ülke ilan edilmiştir. Türkiye nin AB ye üyeliği, diğer pek çok konuda olduğu gibi gıda güvenliği alanında da AB mevzuatı ve uygulamaları doğrultusunda adımların atılmasını gerekli kılmaktadır. Bu durum gıda güvenliği alanında AB politika ve mevzuatı ile üye ülkelerin uygulamalarının kapsamlı bir biçimde incelenmesi ihtiyacını ortaya çıkarmaktadır. Nitekim, 2001 ve 2003 yıllarında Bakanlar Kurulu Kararı olarak uygulamaya konulan AB Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı, Avrupa Birliği Genel Sekreterliği eşgüdümünde kamu kurum ve kuruluşlarınca yürütülen AB mevzuatına uyum çalışmaları ve Türkiye-AB Mali İşbirliği Programlaması kapsamında gerçekleştirilmeye başlanan projeler bu alandaki bilgi ve birikimin arttırılmasına yönelik kamusal iradeyi ortaya koymaktadır. Üyelik perspektifinin ötesinde, ülkemizin AB ile gümrük birliği kapsamındaki ilişkileri de bir dizi mevzuat uyumunun gerçekleştirilmesini gerekli kılmaktadır. 1

13 Avrupa Birliği gıda güvenliği politikasının temelini Gıda Hukukunun Temellerini Belirleyen 178/2002 sayılı Konsey ve Parlamento Tüzüğü oluşturmaktadır. AB Gıda Yasası olarak da adlandırılmakta olan Tüzük, gıda güvenliği ve denetimine ilişkin çerçeveyi çizmekte, gıda zinciri, risk analizi, erken uyarı sistemi ve izlenebilirlik gibi temel kavramları tanımlamakta, risk değerlendirmesi ve risk iletişiminden sorumlu Avrupa Gıda Güvenliği Otoritesini tesis etmekte ve AB gıda güvenliği sisteminin genel ilkelerini sıralamaktadır. Bu ilkeler aşağıdaki gibidir: Gıda zinciri bir bütün olarak ele alınmalıdır. Risk analizi, gıda güvenliği politikasının temel bir bileşenidir. Sorumluluk gıda sektörünün üzerindedir. Ürünler gıda zincirinin tüm aşamalarında izlenebilmelidir. Vatandaşlar, kamu kuruluşlarından açık ve kesin bilgi alma hakkına sahiptirler. Ülkemizde ise gıda güvenliğinin temel çerçevesini 5179 sayılı Gıda Kanunu belirlemektedir. Kanun esas olarak gıda güvenliğine ilişkin gıda güvenliği, risk analizi, bildirimler sistemi ve izlenebilirlik gibi temel kavramlara açıklık getirmekte ve gıdalara ilişkin denetimin genel çerçevesini çizmektedir. 28 Haziran 1995 tarih ve 560 sayılı Gıdaların Üretimi, Tüketimi ve Denetlenmesine Dair Kanun Hükmünde Kararname nin (560 sayılı KHK) tadil edilerek yasalaştırılmış şekli olan Kanun, uygulamaya ilişkin birçok hususu ise yönetmeliklere bırakmaktadır. 16 Kasım 1997 tarih ve sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Türk Gıda Kodeksi Yönetmeliği ülkemizdeki gıda güvenliği sisteminin bir diğer önemli hukuki dayanağı niteliğindedir. Bu yönetmelik çerçevesinde, gıda işletmeleri tarafından uygulanması 560 sayılı KHK ve 5179 sayılı Gıda Kanununca öngörülen, gıda kalite kriterleri ve spesifikasyonları, gıda hijyeni, gıda katkı maddeleri, kontaminantlar, etiketleme, ambalajlama materyalleri ve depolama ile dağıtımla ilgili ürün tebliğleri yayınlanmaktadır. Yukarda ana hatları verilen Türk gıda mevzuatının takibi, Tarım ve Köyişleri, Sağlık (SB), belediyeler ve Dış 2

14 Ticaret Müsteşarlığı (DTM) tarafından gerçekleştirilmektedir. Halen gıda denetimine ilişkin kurumsal yapı bir değişim süreci içindedir. Yukarda belirtilen gelişmeler ışığında, bu çalışmada, AB gıda güvenliği politikasının ayrıntılı bir biçimde incelenmesi ve Türkiye deki mevcut politika, mevzuat ve uygulamaların tespiti ile AB ye üyelik sürecinde ülkemiz tarafından atılması gereken adımların belirlenmesi amaçlanmaktadır. Bu kapsamda, birinci bölümde AB gıda güvenliği sisteminin hukuki ve kurumsal çerçevesi çizilecek, bu sistemin üye ülkelerdeki izdüşümleri irdelenecek ve AB gıda güvenliği politikasının ana unsurları tespit edilecektir. İkinci bölümde ise ülkemizdeki mevcut yapı gözler önüne serilemeye çalışılacaktır. Bu çerçevede halen yaşanmakta olan reform sürecine de atıflarda bulunulacaktır. Üçüncü ve son bölümde ise AB ye üyelik süreci çerçevesinde gıda güvenliği alanında gerçekleştirilmekte olan çalışmalar özetlenerek önceki bölümlerin ışığında önümüzdeki döneme ilişkin politika ve uygulama önerileri geliştirilmeye çalışılacaktır. 1. AVRUPA BİRLİĞİ GIDA GÜVENLİĞİ POLİTİKASI Giriş Gıda güvenliği konusu Avrupa Birliğinde gittikçe önem kazanan bir konudur. Bunda son on yılda karşılaşılan gıda krizlerinin yarattığı bir duyarlılık etkili olmuştur yılında Sığırların Süngerimsi Beyin Hastalığı (BSE) veya yaygın adıyla deli dana hastalığı AB deki hayvansal ürün üretimine özellikle sığır etine büyük bir darbe vurmuştur. Bu dönemde sığır eti üretimi büyük ölçüde azalmıştır. Krizler tüketicilerin gıda ilgili kuruluşlara güvenini de sarsmıştır. Bu nedenle, AB nin kuruluş yıllarına kadar giden yasal düzenlemelerin etkinliği, çerçevesi, üye devletlerle AB kurumları arasındaki yetki dağılımı ile gıda denetimlerinin yeterliliği sorgulanmaya başlanmıştır. AB nin yürütme organı olan Avrupa Komisyonu (Komisyon) bu çerçevede bir yandan kendi bünyesindeki gıda denetimi birimlerinde değişikliklere giderken bir yandan da gıda ile ilgili AB içerisinde genel bir tartışma başlatmıştır. Gıda alanında yaşanan sorunları özetleyen, muhtemel tartışma alanlarını belirleyen ve öneriler getirerek konuyu kamuoyunda, üye devletlerde tartışmaya açan bir belge olan Avrupa Birliğinde Gıda Hukukunun Genel İlkelerine İlişkin Yeşil 3

15 Kitap yılında yayımlanmıştır. Gerçekleştirilen tartışmalar, ilerleyen bölümlerde ayrıntılı bir biçimde incelenecek olan, Beyaz Kitap ve 178/2002 sayılı Konsey Tüzüğü ile sonuçlanmıştır. Bahse konu Konsey Tüzüğü AB gıda güvenliği sisteminin yeni çerçevesini oluşturmuştur. Bu kapsamda, risk analizi AB gıda güvenliği sisteminin temeli kabul edilmiş, gıda güvenliği sisteminin hayvan yemleri de dahil olmak üzere gıda zincirinin tamamını kapsaması öngörülmüş, gıda sektörüne birinci derecede sorumluluk yüklenmiş ve erken uyarı sistemi gibi uygulamaya ilişkin bazı unsurlar iyileştirilmiştir. Bahse konu Tüzükle, AB de risk değerlendirmesinden sorumlu en yetkin ve en üst düzeyde örgüt olarak kurulan Avrupa Gıda Güvenliği Otoritesi de AB gıda güvenliği politika ve sisteminin en göze çarpan unsurlarından biri olarak görülmektedir. İlerleyen bölümlerde AB gıda güvenliği politikasının hukuki ve kurumsal tüm yönleri ayrıntılı bir biçimde irdelenmeye çalışılacaktır. AB de gıda güvenliğinin önem kazanmasının bir diğer nedeni, AB tarım politikalarının geçirmekte olduğu evrimdir. Başlangıcından günümüze tarım kesimine büyük korumalar getiren ve yaklaşık AB bütçesinin yarısını eriten tarım politikaları, yüksek maliyetleri ve düşük etkinlikleri nedeniyle eleştirilere tabi tutulmakta ve fiyatların piyasada oluşmasına daha çok imkan tanıyan, tüketicilerin beklentilerini daha çok önemseyen bir yapıya doğru evirilmekte ve destek araçlarını bu alanlara kaydırmaktadır. 2 Kırsal kalkınma, hayvan ve bitki sağlığı, organik tarım ile gıda kalitesi ve güvenliği bahse konu yeni politika odaklarındandır. Son olarak AB bütçesinden kırsal kalkınma adı altında aktarılacak kaynakların çerçevesini belirleyen 1257/99 sayılı Konsey Tüzüğüne gıda güvenliği tedbiri de eklenmiştir. Böylece gıda güvenliğini ve denetimini artırmaya çalışan üye devletler ve bu devletlerdeki gıda işletmeleri AB tarafından finansman desteği alabilecek konuma gelmişlerdir. 1 European Commission, 1997: COM(97) 176 final. 2 Ertuğrul, 2002:

16 1. 2. Gıda Güvenliğinin Hukuki Çerçevesi Genel çerçeve Avrupa Birliği hukuku birincil ve ikincil mevzuat olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. Avrupa Topluluğunu kuran 1957 tarihli Roma Antlaşması ve Birliğin genişlemesi ve derinleşmesi nedeniyle bu Antlaşmaya zaman içerisinde yapılan tadilatlar (Mastricht ve Amsterdam Antlaşmaları) AB nin birincil mevzuatını oluşturmaktadır. Bu antlaşmalarda AB nin kapsamı, amaçları, uygulayacağı politikaların genel ilkeleri ve kurumsal yapısı gibi konulara yer verilmektedir. İkincil mevzuat ise AB nin karar organlarından Konsey, Komisyon ve Parlamento tarafından kabul edilen ve AB Antlaşmasında bahsi geçen politika alanlarının uygulanmasına ilişkin ayrıntılı hükümler getiren Tüzük, Direktif, Karar gibi düzenlemelerdir. 3 Gıdaya ilişkin AB mevzuatı esas olarak Avrupa Topluluklarını Kuran Roma Antlaşmasının dört maddesine dayanmaktadır: 1. Tarım başlığı altındaki 37. madde, gıda güvenliğinin tarımla ilgili yönleri bakımından konuya temel teşkil etmektedir. Bu madde Komisyondan Ortak Tarım Politikasının uygulaması ile ilgili tüzük ve direktif teklifleri sunmasını istemektedir madde, üst düzey çevre ve halk sağlığı sağlanması önceliği çerçevesinde, iç pazarın tamamlanmasına ilişkin hükümler içermektedir. 3. Başlık XIII halk sağlığı 152. madde, tüm AB politika ve eylemlerinde insan sağlığının üst düzeyde korunmasını temin etmeyi hedeflemektedir. 37. maddeye istisna olarak Konsey, 152. maddeyi, veteriner ve bitki sağlığı alanlarında kamu sağlığının korunması gibi bir doğrudan amaçla, temel kabul etmektedir. 4. Başlık XIV "tüketicinin korunması", özellikle 153. madde, tüketicilerin üst düzeyde korunmasını sağlamayı hedeflemektedir. Sağlığın ve güvenilirliğin korunması ile tüketicilerin ekonomik çıkarlarının muhafazası, bu politika alanında yer alan üç temel ilkedir. AB ayrıca, tüketicilerin, bilgi ve gerekli 3 Özdemir, 2001:1. 5

17 eğitimi alma hakları ile çıkarlarını korumak üzere örgütlenme haklarını geliştirmeleri için destek sağlayacaktır. Tüketicinin korunmasına yönelik yükümlülükler diğer AB politika ve faaliyetlerinde de dikkate alınacaktır. 4 Gıda güvenliği alanı, doğası gereği, AB müktesebatının (mevzuat ve uygulama tedbirleri) birden fazla bölümünde düzenlenmiştir. Gıda güvenliğine ilişkin hükümler ihtiva eden farklı müktesebat bölümleri; Malların Serbest Dolaşımı, Tüketici Hakları, Tarım ve Balıkçılıktır. Üye devletler arasında AB nin kuruluşundan günümüze gıdalar dahil tüm ürünlerin AB içerisinde herhangi bir engele maruz kalmadan serbestçe ticaretine ilişkin yasal düzenlemeleri içeren Malların Serbest Dolaşımı bölümündeki gıdaya ilişkin düzenlemeler, üye ülkeler arasında gıda ürünlerinin herhangi bir engelle karşılaşılmadan ticaretinin sağlanması ve üye ülkeler arasında gıda ürünlerinde uygulanan standart hijyen şartlarında yeknesaklık sağlanmasını temine yönelik hukuki tedbirler öngörür. Bugün sayısı yüzleri aşan direktiflerle karşılaşılan bu alanda, üye devletlerin gıda alanında yürütmekte oldukları denetimlerin standartlaştırılmasına çalışılmaktadır. Bu alandaki düzenlemelerin ilk ortaya çıkışı AB nin kuruluş yıllarına kadar gitmekte olup, 1987 tarihli Tek Senetle Tüketici politikasının da Antlaşmalara dahil edilmesiyle bazı değişimlere uğramıştır. Tarım bölümünde esas olarak 1968 yılından bu yana uygulanmakta olan ve daha çok ürün bazında desteklemeye dayanan Ortak Tarım Politikasına ilişkin hükümler yer almakta olup bu bölümdeki mevzuat hacminin toplam AB müktesebatının yarısına denk geldiği ifade edilmektedir. Bu bölümde gıda güvenliğini ilgilendiren mevzuat, daha çok bitki sağlığı ve hayvan sağlığı başlığı altında yer alan düzenlemeler olup Yeşil ve Beyaz Kitaplar sonrası hazırlanan mevzuat da burada kabul edilmektedir. Balıkçılık alanında ise gıda güvenliği ile ilgili olarak balıkçılık işletmelerinde asgari olarak sağlanması öngörülen hijyenik koşullara, oluşturulması gereken Tehlike 4 Food Safety. EUROPA- Gateway to the European Union. 27 Şubat European Union. 23 Kasım < 6

18 Analizi ve Kritik Kontrol Noktaları (HACCP) gibi denetim mekanizmalarına ilişkin düzenlemeler bulunmaktadır Gıda hukukunun genel ilkelerine ilişkin Yeşil Kitap Yeşil kitap, Komisyon tarafından hazırlanmış olup AB gıda hukukunun genel ilkeleri hakkındadır. Amacı, mevcut hukuki yapıyı çok geniş bir platformda tartışarak iyileştirmektir. Yeşil Kitabın dört temel hedefi bulunmaktadır: 1. Mevcut mevzuatın ne derece tüketicilerin, üreticilerin ve ticaretle uğraşanların beklentilerini karşıladığını tespit etmek, 2. Ulusal düzeyde ve AB düzeyinde yürütülen gıda denetimlerinin gıdaların sağlamlığı ve güvenilirliğini ne ölçüde sağladığı ve tüketicilerin çıkarlarını koruduğunu araştırmak, 3. Gıda mevzuatı hakkında kamuya açık bir tartışma başlatmak, 4. Tüm bunların sonucunda Komisyonun AB gıda hukukunu geliştirmek üzere uygun tedbirler belirlemesini temin etmektir. Kitapta Komisyon çeşitli politika seçeneklerini tartışmaya açmadan önce, gıda zincirinin tamamını kapsayan bir yasal yaklaşım benimseyerek AB gıda hukukunun temel hedeflerini ortaya koymaktadır. Bahse konu hedefler; Halk sağlığı ve güvenliği ile tüketicinin korunmasında üst düzey bir standart sağlamak, AB Ortak pazarında malların serbest dolaşımını sağlamak, Risk değerlendirmesi ve bilimsel kanıta ilişkin yasal bir temel oluşturmak, Avrupa sanayinin rekabet gücünü artırmak, ihracat beklentilerini güçlendirmek, Gıda güvenliğine ilişkin birincil sorumluluğu sektördeki üreticilere ve tedarikçilere bırakmak, 5 Topluluk Hukukunun ABC si. Türkçe Yayınlar/Broşürler. 23 Kasım Avrupa Komisyonu Türkiye Temsilciliği. 23 Kasım < 7

19 Mevzuatın tutarlı, mantıklı ve açık olmasını sağlamaktır. Etkin, açık, kapsamlı ve kullanıcı dostu bir mevzuatın hazırlanıp uygulamaya konulabilmesi için Komisyon, AB gıda mevzuatını basitleştirmeyi ve daha rasyonel hale getirmeyi hedeflemektedir. Bu çerçevede Yeşil Kitapta gündeme getirilen sorular aşağıdaki gibidir: Ayrıntılı her şeyi tarif eden bir mevzuat mı istemekteyiz yoksa daha genel bir yaklaşım mı benimsenmelidir? İyi imalat uygulamaları ve standartlar gibi işletmelerin bireysel olarak üstlendikleri düzenlemeler etkin midir ve gıda sektörü için uygun mudur? Mevzuat düzenlemelerinde yatay veya dikey yaklaşımlardan hangisi tercih edilmelidir? Ortak tarım politikası, iç pazarın düzgün işlemesi gereği, üst düzey tüketici korunması, mevzuat ve uygulamada basitleştirmeye gitme ve yerelsellik ilkesi gibi farklı unsurları tek bir gıda hukukunda nasıl bağdaştırabiliriz? Ulusal yasal girişimleri nasıl ele almalıyız? Karşılıklı kabul etme ilkesinin uygulanmasının zor olduğu durumlarda AB mevzuatını nasıl güçlendirebiliriz? Metinde Komisyon tarafından gıda güvenliği alanındaki mevzuat ve uygulama bakımından aşağıdaki tespitler yapılmıştır. Mevzuat oluşturulurken ilgili sosyoekonomik tarafların görüşlerinin alınması şeffaflığın sağlanması bakımından kaçınılmazdır Mevzuatın iç hukuka gecikmiş ve yanlış bir şekilde aktarılmasını önlemek amacıyla direktifler yerine tüzükleri kullanmak daha tercihe şayan görünmektedir. Basitleştirilmiş usuller yoluyla mevzuatın, bilimsel ve teknik anlamda yaşanan hızlı gelişmelere, en kısa sürede uyumu sağlanmalıdır. Kullanılan tanımlar tüm gıda mevzuatı için ortak olmalıdır. Ayrıca Komisyon gıda ürünleri, piyasaya sunulma gibi terimlerin tanımı için öneride bulunmaktadır. 8

20 AB hukukunun, gıda hijyenine ilişkin genel direktifler belirlerken, bunun bir alt dalı olan hayvan sağlığı ile ilgili olarak ayrıntılı mevzuat düzenlemesi, bu alandaki rasyonelleştirme çalışmalarını zorlaştırmaktadır. Müktesebatın tarım ve malların serbest dolaşımı bölümlerindeki yaklaşım farklılıkları dikkate alınmaksızın gıda kalitesi temin edilmelidir. Gıda maddelerindeki etiketlerde tüketiciler tarafından anlaşılması zor bilgilerin verilmesinden kaçınılmalıdır Gıda güvenliğine ilişkin Beyaz Kitap Yeşil Kitap çerçevesinde kamu kurumları, üye devletler ve kamu oyunda gerçekleştirilen tartışmalar 12 Ocak 2000 tarihinde Komisyon tarafından yayınlanan Gıda Güvenliğine İlişkin Beyaz Kitap ile bir sonuca ulaşmıştır. 7 Beyaz Kitabın amacı, gerçekleştirilen tartışmalar ışığında, mevcut AB gıda mevzuatını tamamlamak ve modernleştirmek için gerekli bir dizi kapsamlı faaliyet alanını belirlemek, gıda mevzuatını daha uyumlu, anlaşılabilir ve esnek hale getirmek, mevzuatın daha iyi uygulanmasını teşvik etmek, tüketicilere karşı şeffaflığı artırmak ve yüksek derecede bir gıda güvenliğini garanti etmek üzere önerilerde bulunmaktır. Komisyon tarafından gıda güvenliğine ilişkin benimsenen ilkeler, Beyaz Kitapta aşağıdaki gibi sıralanmıştır: Gıda zincirinin tümünü kapsayan ve entegre bir yaklaşımın takip edilmesi, Gıda zincirindeki tüm unsurların rollerinin açık bir şekilde tanımlanması (yem üreticileri, çiftçiler, gıda işletmeleri, üye devletler, Komisyon, tüketiciler) Yem ve gıdaların ve bunların içeriklerinin izlenebilir olması, Tutarlı, etkin ve dinamik bir gıda politikası, Risk değerlendirmesi, risk yönetimi ve risk iletişimini kapsayan bir risk analizi, 6 European Commission, 1998: COM(97) 176 final. 7 European Commission, 2000: COM(1999) 719 final. 9

21 Bağımsızlık, bilimsel yetkinlik ve şeffaflık bakımlarından en üst seviyede bilimsel tavsiye, Risk yönetiminde ihtiyati tedbir ilkesinin uygulanabilmesi 8 Komisyon, bu ilkeler çerçevesinde, AB de uygulanacak olan mevzuat, uygulama ve denetim vesaire (vs.) tüm unsurlarıyla birlikte bir gıda sisteminin oluşturulmasında, gıda zincirinin tümünü kapsayan ve çiftlikten çatala veya daha doğru bir tercümeyle tarladan sofraya olarak adlandırılabilecek olan bir yaklaşımın benimsenmesini teklif etmektedir. Bu anlayış içerisinde, Komisyona göre, yem üreticileri, çiftçiler ve gıda imalatçıları gıda güvenliğinde birinci sorumluluğa sahip olmalı, üye devletlerdeki yetkili otoriteler ulusal izleme ve kontrol sistemleri yoluyla bahse konu sorumluluğun yerine getirilmesini sağlamalı ve izlemelidir. Komisyon, yetkili otoritelerin değerlendirmesini yapacaktır. Bunu ulusal düzeyde gerçekleştireceği denetim ve kontrollerle yapacaktır. Tüketiciler de gıdaların mutfağa gelmesinden itibaren kendilerini sorumlu hissetmelidirler. Böylece tarladan sofraya gıda zincirinin tüm aşamalarında gıda güvenliği sağlanmış olacaktır. Risk analizi gıda güvenliği politikasının temelini oluşturmaktadır. Bu çerçevede risk analizi üç aşamaya ayrılmıştır: risk değerlendirmesi (bilimsel tavsiye, bilgi analizi), risk yönetimi (düzenleme ve kontrol) ve risk iletişimi. Beyaz Kitapta bu aşamalara ilişkin sorumluluklar paylaştırılmıştır. Komisyonun Beyaz Kitapta yer alan bir diğer temel önerisi de bahse konu yaklaşımla hareket eden ve gıda güvenliği alanında bilimsel ve teknik anlamda AB nin en üst düzey mercii olarak bir Avrupa Gıda Otoritesinin kurulmasıdır. 9 Belgede, müstakbel Avrupa Gıda Otoritesinin, gıda güvenliğinin tüm alanlarında bağımsız bilimsel tavsiye sağlamaktan, erken uyarı sistemlerinin işletilmesinden ve risk iletişiminden sorumlu olması önerilmiştir. Risk analizi sürecinde bilgi toplama, bunun analizini yapma ve iletişimini temin etme potansiyel gıda ve yem tehlikelerini 8 White Paper on Food Safety. EUROPA- Gateway to the European Union. European Union. 23 Kasım 2004 < 9 DPT Müsteşarlığı, 2003a:35. 10