REFORM ANTLAŞMASI VE GET İRDİKLERİ : KURUMSAL YAPI ÇERÇEVESINDE GENEL B İR DEĞERLENDIRME *

Transkript

1 Ankara Avrupa Çal ışmalan Dergisi Cilt: 7, No: 1 (Güz: 2007), s REFORM ANTLAŞMASI VE GET İRDİKLERİ : KURUMSAL YAPI ÇERÇEVESINDE GENEL B İR DEĞERLENDIRME * Sanem BAYKAL ** özet Bu çalışmada Avrupa Birliğinin kurumsal yap ıs ında ve hukuki mekanizmalar ında Reform (Lizbon) Antla şması ile öngörülen yeniliklere k ısaca yer verilmektedir. Bu çerçevede, Refirm Antla şmasm ın kurumsal yap ı ve hukuki mekanizmalar ı için getirilen temel reformlar ın Anayasal Antla şma ile öngörülenleri önemli ölçüde karşıladığı, buna karşılık söz konusu metne k ıyasla farklı unsurların, Avrupa Birliğinin siyasi bütiinleşmenin ve ana.vasallaşman ın simgesel yönlerini benimsemeye henüz haz ır olmadığın ı gösterdiği ortaya konmaktadır. Bundan başka, söz konusu reformlar ın uygulamas ın ın, bu reformların Birliği daha demokratik ve etkili bir işleyişe kavu şturarak vatandaşları ile arasındaki uzakl ık! kapatmaya yeterli olup olamayacağın ın tayininde temel unsur olacağına da işaret edilmektedir. Anahtar Kelimeler: Avrupa Birliği Hukuku, Reform (Lizbon) Antla şınası, AB'de Anayasallaşma, AB 'de Kurumsal Reform, AB 'nin Kurumsal Yap ıs ı * Bu makale yazar ın konu ile ilgili önceki tarihli çeşitli çal ışmalar ından da yararlan ılarak haz ırlanm ışt ır. Bkz. Özgür Tonus ve Sanem Baykal, "Avn ıpa Birli ği Anayasal Antla şma Taslağı Üzerine Değerlendirmeler", Anadolu Üniversitesi İİBF Dergisi, 2003, s ; Sanem Baykal,"Avn ıpa Birli ği'nin Geleceği: Me şruiyet Sorunu, Anayasala şma Süreci ve Bütünle şmenin Nihai Hedefi Üzerine", Uluslararası ilişkiler, Cilt 1, Say ı 1, (Bahar 2004), s ; Sanem Baykal, "1999 Helsinki'den 2004 Brüksel'e-Mukadder Üyelikten Ucu Aç ık Müzakerelere: Türkiye-AB Ili şkileri", Mustafa Ayd ın-çağrı Erhan (der.), Beş Deniz Havzas ında Türkiye, Ankara, Siyasal Kitabevi, 2006, s , Sanem Baykal, "Avrupa Birli ğinde Anayasalla şma", Çağrı Erhan, Ay şe Burça K ızıl ırmak ve Ceran Arslan Olcay (der.), Avrupa Birliği Temel Konular, imaj Yay ınevi, Ankara, 2007, s ** Doç. Dr., Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi, Avrupa Birli ği Hukuku Anabilim Dal ı Öğretim Üyesi.

2 46 SANEM BAYKAL Abstract This study aims at providing an outline of the rejim-1ns in the institutional structure and legal mechanisms of the European Union following the Reförm (Lisbon) Treaty. It is argued that the main innovations of the Reform Treaty as regards the institutional struchıre and the legal mechanisms correspond to those which vere stipulated by the Constitutional Treaty to a large extent, whereas the differences from that test indicate that the European Union is not ready to embrace the symbolie aspects of political integration and constitutionalisation. Moreover, it is stated that the implementation of those reforms in practice would determine whether the main objective of Treaty!Vanl ı, i.e. achieving a more democratic and ejficient Union which would be capable of bridging the gap hetween itself and its citizens has heen attained or not. Key Words: European Union Law, Reform (Lisbon Treaty), Constitutionalisation in the European Union, Institutional Reform in the European Union, Institutional Strueture of the European Union Giriş 2000 y ı l ı Aral ık ay ında toplanan Nice Zirvesi'nde yay ınlanan Nice Antla şmas ına ekli "Avrupa Birli ği'nin Geleceği" Deklarasyonu' ile ba şlat ılan ve Birliği bu tarihten itibaren me şgul eden siyasi ya da simgesel anayasalla şma ve reform süreci 13 Aral ık 2007 tarihinde Lizbon'da imzalanan Reform Antla şmas ı 2 ile sona yaklaşmış gibi görünmektedir. Bu sürecin temel amac ı olan Birli ği üye say ısındaki art ışa v 21. yüzy ıl ın yeni fırsat ve tehditlerine yap ıs ı ve politikalar ı itibariyle haz ırlama ve vatanda şlarına yakınlaştırma hedeflerine ne ölçüde ula şıldığı ve Anayasal Antla şma ile ne ölçüde örtüşüp ne ölçüde farkl ıl ıklar içerdi ği bundan sonraki tart ışmalar ın temel noktalar ından birini olu şturacakt ır. Reform Antlaşmas ının henüz yürürlüğe girip uygulanmaya başlanmamas ı nedeniyle de bu tart ışmaların akademik niteliği bask ın olacakt ır. En az ından 2008 y ılı boyuca merakla beklenecek ve tart ışılacak ikinci konu ise Reform Antlaşmas ının onay sürecinin, Anayasal Antla şman ın başına gelenlerin ışığında, bu defa sorunsuz atlat ı l ıp atlat ılamayacağıd ır. Bu çerçevede Reform Antla şmas ın ın getirdiği yeniliklerin farkl ı yönleri ile çok boyutlu biçimde tart ışılacağı bir döneme girmi ş bulunuyoruz. Bu çal ışma da söz konusu tart ışmalara mütevaz ı bir katk ı olma amac ını taşımakta. Bu amaçla Reform Antlaşmas ın ın Birliğin kurumsal yap ıs ına ve i şleyi ş ine getirdi ği temel değişiklikleri ve yenilik içeren noktalar ın ı; bunlar ın Anayasal Antlaşmada düzenleni şinden farkl ıl ık içeren hükümleri de dahil olmak üzere, ele alarak ortaya koymaya çal ışacağız. Esasen pek çok hükmü bak ımından ayr ı ve kapsaml ı incelemelere tabi tutulmas ı gerektiğine Nice Zirvesi Sonuç Bildirisi ııe ve Nice Antla şmas ına ekli "Birli ğin Gelece ği Hakk ındaki Deklarasyon". Deklarasyon için hkz. < > 2 Conference of the Representatives of the Governments of the Member States, Draft Treaty Amending the Treaty on European Union and the Treaty Establishing the European Community, CIG 1/1/07 REV 1, Br ııssels, 5 October 2007.

3 REFORM ANTLAŞMASI VE GETIRDIKLERI 47 inandığımız Reform Antlaşmas ının ana unsurlanm, daha sonraki incelemelere temel oluşturmas ı amac ıyla, burada sadece genel ve betimleyici bir yakla şımla ele almakla yetineceğiz. Bu itibarla öncelikle Nice-Sonras ı Süreç bağlamında Reform Antla şmas ının ortaya ç ıkışını ve bu süreçte ya şanan geli şmeleri k ısaca hat ırlatt ıktan sonra, söz konusu tadil antlaşmas ın ın hukuki niteli ği ve getirdiği temel yap ısal değişiklikleri inceleyece ğiz. Bu çerçevede, Reform Antla şmas ının özü itibariyle Anayasal Antlaşmadan ayr ılan yönlerinin çok s ın ırl ı olmas ına karşıl ık, simgesel ve biçimsel anlamda farkl ılıklarının ve bunların nedenlerinin alt ını çizmeye gayret edece ğiz. Nice Sonras ı Süreç, Anayasal Antlaşma ve Referandumlar Sonras ı Kriz Dönemi Yukarıda belirtildiği üzere, 2000 y ılı Aralık ay ında yay ınlanan "Avrupa Birliği'nin Geleceği" Deklarasyonu ile ba şlat ılan reform süreci 13 Aral ık 2007 tarihinde Lizbon'da imzalanan Reform Antlaşmas ı ile sona yaklaşmış gibi gözükmektedir. "Nice-Sonras ı Süreç" olarak adland ırılan bu süreç, Avrupa Birli ğinin yap ısın ın ve geleceğinin tüm boyutlar ı ile tart ışılmas ını ve Birliğe yeni bir yönün belirlenmesini içermekteydi. Bu süreçte, özellikle geni şleme sonras ı ve belki de daha fazla üyeye ula şacak Birliğin vatandaşları ile arasmdaki uzakl ığın kapat ılmas ı ve demokratik me şruiyetinin artt ırılmas ı ile 21. yüzy ıl ın firsat ve tehditleri ile ba şa çıkabilecek kurumlara, politikalara ve mali araçlara, bir başka deyi şle etkili i şleyip sonuç üreten bir yap ıya kavuşturulmas ı amaçlanmaktayd ı. 3 AB Konseyinin (Hükümet ve Devlet Ba şkanlar ı Zirvesi) Nice Zirvesinde aç ıklanan, Nice Antla şmas ına ekli "Avrupa Birliği'nin Geleceği" Deklarasyonunun öngördüğü ve AB'nin yetkilerinden görevlerine; kurumsal yap ısmın daha etkili, verimli ve demokratik i şleyi şinden bütünle şmenin amaçlar ına ve nihai hedeflerine dek her konunun tart ışılmas ını öngören "Nice-Sonras ı Süreç"te öncelikli alanlar; Avrupa Birliğinin ve üye devletlerin yetki alanlar ının ve bu yetkilerin niteliklerinin tam olarak belirlenmesi ve aç ıkl ığa kavu şturulmas ı; AB Temel Haklar Şartm ın hukuki statüsünün ve antlaşmalara dahil edilip edilmeyece ğinin tespiti; Kurucu Antla şmaların sadele ştirilmesi ve ulusal parlamentolar ın Avrupa bütünle şmesi içindeki rollerinin belirlenmesi olarak ortaya konmu ştu. Ancak, bu alanlar tandidi olarak say ılmamış, özellikle demokratik, saydam ve verimli/etkili i şleyen bir kurumsal yap ıya ili şkin önlemlerin de tart ışma alanlar ına dahil edilmesi öngörülmü ştü y ılında Isveç ve Belçika Dönem Ba şkanl ıkları tarafından başlat ılan ve yürütülen Avrupa'n ın geleceği tart ışmas ı, 2001 Aral ık ayında Laeken Zirvesi ile yeni 3 Bu konudaki genel ve kuramsal değerlendirmelerimiz için bkz. genel olarak, Sanem Baykal, "Avrupa Birli ği'nin Geleceği: Meşruiyet Sorunu, Anayasala şma Süreci ve Bütilnle şmenin Nihai Hedefi Üzerine", Uluslararas ı İlişkiler, Cilt 1, Say ı 1, Bahar 2004, s ve Sanem Baykal "Europea ıı Union in Search of Its "People": Identity and Legitimacy Generative Functions of the Constitutional Process in the Light of the French and Dutch "No"-Lin ıits and Prospects", Ankara Avrupa Çal ışmaları Dergisi, Cilt 5, No 1, Güz 2005, s

4 48 SANEM BAYKAL bir aşamaya girdi ve 28 Şubat 2002 tarihinde Avrupa'n ın Geleceği Konvansiyonu ad ı verilen bir olu şuma dönüştü. 4 Bir yandan Nice Antla şmas ına ekli Bildiri'de yer alan hususlar ın, öte yandan da Laeken'de yap ılan Avrupa'n ın Geleceğine İlişkin Bildiride bunların geni şletilmesi ile ortaya konan tart ışma konularının geniş kat ı l ıml ı ve saydam bir tart ışma ortam ında yeni bir kurucu antlaşma metnine dönüştürülmesi için ön haz ırl ık sürecini ifade eden Konvansiyon, 16 ay süren çal ışmalann ı 10 Haziran 2003 günü tamamlad ı. Konvansiyon, ba şlang ıçta sadece bir ihtimal olarak ortaya at ılan Avrupa Birliği için bir "Anayasa" haz ırlanmas ın ı Başkanl ığını üstlenen Fransa eski Cumhurbaşkan ı Valery Giscard destaing'in de yönlendirmesi ile gerçe ğe dönüştürerek "Avrupa için Anayasal Antla şma Taslağı"n ı 20 Haziran 2003 tarihinde Selanik'te gerçekle şen AB Zirvesine sundu.' Bundan sonraki süreç ise Konvansiyon taraf ından hazırlanan Anayasal Antla şma Taslağın ın 2003 Ekim ay ında başlayan Hükümetleraras ı Konferansta tart ışılmas ıyla ve hukuki ve siyasi bağlay ıc ıl ığı olan sonuçlara bağlanmas ı çabalar ıyla devam etti. Umutlar ın bazen kaybolup bazen yeniden ye şerdiği bir süreç sonunda kaç ını lmaz olan gerçekle şti ve o tarihte üye olan 25 devlet, bütünle şme sürecinin geleceği üzerinde kara bulutların toplanmas ına yol açabilecek bir ba şarıs ızlığın sorumluluğunu üstlenmeye cesaret edemeyerek Haziran 2004'de Irlanda'n ın dönem başkanlığında yap ılan Brüksel Zirvesinde Anayasal Antla şma üzerinde uzla şmaya vard ılar.' "Avrupa için bir Anayasa Öngören Antla şma" (Treaty Establishing a Constitution for Europe), üye devletlerin siyasi temsilcileri taraf ından 29 Ekim 2004 günü Roma'da düzenlenen törenle imzaland ı. Bunun ard ından üye devletler taraf ından kendi anayasal 4 Laeken Zirvesi Sonuç Bildirisine ekli "Avrupa Birli ğinin Geleceği Deklarasyonu" için bkz. < veya < futurum/documents.> Konvansiyonun yap ı s ı ve i şleyi şi ile ilgili ayr ınt ı l ı bilgi için bkz. Gülce Kumrulu, Avrupa'n ın Gelece ğine İli şkin Konvansiyon", Ankara Avrupa (!ahsniaları Dergisi, Cilt 2, Say ı 4, 2003, s ; Lars Hoffmann, "The Convention on the Future of Europe-Thoughts on the Convention Model", Jean Monnet Working Papers, No 11/02, 2002, < >; Editorial, "What is Going on at the European Convention", Common Market Law Review, Cilt 39, 2002, s ; Olivier Duhamel, "Convention vs. IGC", European Public Law, Cilt 11, No. 1, 2005, s Bu çerçevede Avrupa Birli ğinin kurucu antla şma değ i şiklikleri için uygulad ığı yöntemlerin me şmiyeti ve Konvansiyon yönetiminin Hilkümetleraras ı Konferans yö ııtemine göre daha fazla me şruiyete sahip olduğu çerçevesinde bir de ğerlendim ıe için bkz. Thon ıas Risse and Marieke Kleine, "Assessing the Legitimacy of the EU's Treaty Revisio ıı Models", Journal of Common Market Studies, Cilt 45, No. 1, 2007, s Anayasal Antla şma Taslağı metninin ilk versiyonu 18 Temmuz 2003 tarihinde AB Dönem Ba şkanl ığına sunulmuştur. Bkz. "Draft Treaty Establishing a Constitution for Europe", The European Convention Secretariat, CONV850/03, Br ııssels, 18 July 2003 < >. Bu metin daha sonra Hükümetleraras ı Konferans sürecinde de ğişikli ğe uğram ış ve nihai halini Haziran 2004 Zirvesinde alm ıştır. 6 Anayasal Antlaşma met ıı i ıı i ıı nihai versiyon ıı için bkz. "Treaty Establishing a Constitution for Europe", Journal of the European Union, OJ C 310/1-474, : <

5 REFORM ANTLAŞMASI VE GETIRDIKLERI 49 usullerine göre onaylanma aşamas ına geçilen "Anayasal Antla şma"nın 2006 Kas ım ında bu sürecin tamamlanmas ı sonucu yürürlüğe girmesi öngörülüyordu. Ancak Fransa ve Hollanda'da 2005 May ıs ve Haziran ında gerçekle ştirilen referandumlann olumsuz sonuçları, anayasan ın geleceğini hem hukuki hem de siyasi olarak belirsiz hale getirdi. Anayasal Antla şman ın onay ı sürecinde ya şanan bu fiyasko bir yandan üye devletlerin siyasi kadrolar ı ve AB bürokratlara ile AB üyesi devletlerin vatanda şları aras ındaki uzakl ığı somut olarak gösterirken, bu uzakl ığı, ya da diğer bir ifade ile demokrasi ve me şruiyet aç ığını kapatma amac ını taşıyan siyasi anayasalla şma sürecinin içinde bulunduğu paradoksu da ortaya koyuyordu. - Üye devlet halklar ı kendilerini Birliğe aidiyet bağı ile bağlamakta katalizör görevi görmesi öngörülen % Anayasa'n ın anlam ından ve içeri ğinden büyük ölçüde habersizdi; Anayasa'ya ilgi duymuyor, ilgi duyduğunda da bunu olumsuz tepki olarak ortaya koyabiliyordu. Haziran 2005 Zirvesi ile ba şlayan ve Birliğin bu anayasal krizden nas ıl ç ıkabileceğinin ele al ınmas ın ı öngören "Dü şünme Periyodu" 9, Komisyonun Ekim Anayasal Antlaşman ın onay sürecinde ya şanan sonmlar, bunlar ın arkas ında yatan temel nedenler ve ortaya ç ıkan hukuki ve siyasi durum hakk ında çok yönlü değerlendirmeler için bkz. Grainne de Burca, "The European Constitutional Project after the Referenda", Constellations, Cilt 13, No 2, 2006, s ; Grainne de Burca, "After the Referenda", European Law Journal, Cilt 12, No. 1, 2006, s. 6-8; Neil Walker, "Big 'C' or Small 'c'?", European Law Journal, Cilt 12, No 1, 2006, s ; Neil Walker, "A Constitutional Reckoning", Constellations, Cilt 13, No. 2, 2006, s ; Richard Bellamy, "The European Constitution is Dead, Long Live European Constitutionalism", Constellations, Cilt 13, No. 2, 2006, s ; Renard Dehousse, "The Unmaking of a Constitution: Lessons from the European Referenda", Constellations, Cilt 13, No. 2, 2006, s ; Hauke Brunkhorst, "The Legitimation Crisis of the European Union", Constellations, Cilt 13, No. 2, 2006, s ; Arthur Mitzman, "A Premature Obituary: Europe's Post-Referendum Vita Nuova", Constellations, Cilt 13, No. 2, 2006, s ; John Erik Fossum ve Hans-Jörg Trenz, "When the people corne in: Constitution-making and the belated politicisation of the European Union", European Governance Papers, No. C-06-03, 2006, s. 1-26; James Tully, "A New Kind of Europe? Den ıocratic Integration in the European Union", Constitutionalism Web-Papers, ConWEB, No 4/2006, 2006, s. 1-22; John Erik Fossum ve Agustin Jose Menendez, "A European Conundrum: Constitutionalisation versus Integration?", Paper presented at the Tuesday seminar series, University of Oslo, April 2006, ARENA, 2006, s. 1-89; John Erik Fossum, "Adieu to Co ııstitutional elitism?", ARENA Working Paper, No. 10, May 2006, s. 1-47; John Erik Fossum and Hans-Jörg Trenz, "The EU's fledgling society: From deafening silence to critical voice in European constitution making", ARENA Working Paper, No. 19, July 2005, s. 1-48; Giandomenico Majone, "The common sense of European Integration", Journal of European Public Policy, Cilt 13, No. 5, August 2006, s ; Jürgen Schwarze. "The Treaty establishing a Constitution for Europe- Some General Reflections on its Character and its Chances of Realisation", European Public Law, Cilt 12, No. 2, 2006, s ; Achim Hurrelmann, "European Democracy, the `Permissive Consensus' andthe Collapse of the EU Constitution'', European Law Journal, Cilt 13, No. 3, May 2007, s Bkz. örneğin, Jürgeıı Habermas, "Why Europe Needs a Constitution?", New Left Review, Cilt 11, September-October 2001, s Zirve Sonuç Bildirisine ekli Deklarasyon D/05/3 Brussels, 18 June 2005 için bkz. <

6 50 SANEM BAYKAL 2005'te aç ıkladığı "Demokrasi, Diyalog ve Tart ışma" başl ıkl ı plan ı ile de desteklenerek devam etti» ) Bu arada, Ocak 2007 tarihi itibariyle 18 üye devlette halkoyuyla ya da parlamentoda AB Anayasas ı onaylan ırkenll, 2 ülkede (Fransa ve Hollanda) halkoyu ile reddedilen metnin 7 üye ülkede'' ise onay sürecinin dondurulmas ı kararla şt ırıld ı. Haziran 2005 ile Haziran 2007 aras ında geçen iki y ıll ık dönem, Anayasal Antlaşma'nm tamamen terk edilerek yeni bir metnin haz ırlanmas ından, mevcut metnin onay ında ısrar edilmesine, Anayasal Antla şma içinde yer alan ve Birli ğin etkili ve demokratik i şleyi şi için olmazsa olmaz nitelikte kabul edilen reformlar ın seçilerek bunların onay ına yoğunlaşılmasından, mevcut kurucu antla şma metinleri ile yola devam edilmesine kadar çok farkl ı çözüm önerilerinin tart ışılmas ına sahne oldu.' Tüm bu tartışmalar s ıras ında yavaş yavaş beliren husus ise, mevcut Anayasal Antlaşma metninin Birliğin ihtiyaçlarına mütevaz ı da olsa cevap vermesi ve birbiri ile ili şkili uzlaşmalar ın eseri olmas ı nedeniyle bu hali ile baz ı hususlar dışında bütünlüğünün temelli de ği şikliklerle bozulmas ına imkan bulunmad ığıydı. Avrupa Birliği elbette üye devletlerin iradelerinin bir yans ımas ıdır ama bunun ötesinde, bütünleşme süreci içinde dönü şmüş, yeniden şekillenmiş ve esnekle şmiş ulusal iradelerin ve ulusal ç ıkar anlay ışların ın varl ığı da yads ınamaz. Bu nedenle ulusal tercih ve ç ıkarların yanı sıra bütünle şmenin kendi dinamikleri de üye devletlerin Anayasal Antlaşmanın geleceğine ili şkin tutumlar ında belirleyici olacakt ı. Nitekim, Anayasal Antlaşmanın yerini almas ı öngörülen Reform Antla şmas ı da özellikle kurumsal yap ının ve genel olarak Avrupa bütünle şmesinin daha etkili ve demokratik i şleyişi için zorunlu görülen hükümleri içermektedir. Anayasan ın geleceğine ilişkin tartışmalarda 2006 y ıl ının ikinci yarısından itibaren belli ölçüde somut önerilerin gündeme getirilmeye ba şlandığını söyleyebiliriz Haziran 2006 tarihli AB zirvesinde Anayasan ın geleceğine ilişkin biraz daha somut bir takvim belirlendi ğini görmekteyiz. Bu çerçevede 2007'nin ilk 6 ay ında Almanya'n ın dönem ba şkanlığında, öncelikle Mart ay ında, Roma Antlaşmasının 50. y ı l ı kutlamalar ı çerçevesinde Birli ğin ortak değerler ve misyonlarını belirleyen ve bunlara ula şmak 1 Commission of the European Communities, Communication from the Commission to the Council,the European Parlian ıent, the European Econornic and Social Committee and the Committee of the Regions, "The Commission's contribution to the period of reflection and beyond: Plan-D for Democracy, Dialogue and Debate", Brussels, , COM (2005) 44 final. ıı Ocak 2007 tarihi itibariyle 27 üyeli Avrupa Birli ğinde Anayasal Antla şnıay ı onaylayan 18 üye devlet şunlard ır: Almanya, Avusturya, Belçika, Bulgaristan, Estonya, Finlandiya, G. K ıbns, İspanya, İtalya, Letonya, Litvanya, Lüksemburg, Macaristan, Malta, Romanya, Slovakya, Slovenya ve Yunanistan. 12 Britanya, Polonya, Çek Cumhuriyeti, Danimarka, Isveç, Irlanda, Portekiz. 13 Bu tart ışmaların genel görünümü ve Haziran 2007 Zirvesi öncesi seçenekler hakk ında tespitler için bkz. Sara Hagemann and Antonio Missiroli, "Debating the Constitution: between realism and revival", European Policy Centre Policy Brief, May Bu dönemdeki geli şmelerin ve yakla şımlar ın genel bir de ğerlendirmesi için bkz. Desnıond "Goven ıance and Institutional Developments: Coping Without the Constitutional Treaty", Journal of Common Market Studies, Cilt 45, Annual Review, 2007, s

7 REFORM ANTLAŞMASI VE GETIRDIKLERI 51 bak ım ından i şbirliği ve dayanışma içinde hareket etme kararl ılığını vurgulayan bir bildirinin aç ıklanmas ı öngörülmü ştür. Ard ından Haziran 2007 Zirvesinde Almanya'n ın mevcut durumu değerlendiren ve at ılabilecek somut ad ımları araşt ıran bir raporu zirveye sunmas ı ve nihayet 2008'in ikinci yar ıs ında dönem başkanl ığını üstlenecek Fransa'n ın üzerinde uzla şılacak bu somut ad ımların at ılmas ından sorumlu olmas ı tasarlanmışt ır. Sürecin zamana yay ılmas ından beklenti, 2006 Kas ımında Hollanda'da ve 2007 ilkbaharında da Fransa'da beklenen parlamento ve ba şkanl ık seçimleridir. Anayasan ın halkoyu ile reddedildiği bu ülkelerde iktidar de ğ i ş ikliği ya da güven tazeleme gerçekleşmeden her iki ülkenin de anayasa konusunda herhangi bir ad ım atamayacaklan genel kabul görmü ş durumdaydı. Nitekim, 25 Mart 2007 tarihinde Berlin'de gerçekleşen 50. y ıl kutlamalarında yay ınlanan Bildiri ile üye devletler 2009 y ılındaki Avrupa Parlamentosu seçimlerine kadar Birli ği yenilenmi ş bir ortak temel üzerine oturtmak hususunda bir irade beyan ında bulunmu şlardır. 15 Burada dikkat çeken husus, söz konusu kararl ılık cümlesinin içinde "Anayasal Antla şma" ifadesinin geçmemesidir. Bildiride ayrıca Haziran 2007 Zirvesinde Almanya Dönem Ba şkanl ığın ın kurumsal reform ile ilgili ne gibi ad ımlar at ılabileceğine dair önerilerini somutla şt ırarak üye devletlere sunmas ı; Portekiz Dönem Ba şkanl ığında gerçekle şecek Aral ık 2007 Zirvesinin ise yeni bir kurucu antlaşma metni üzerinde uzla şmas ı öngörülmekteydi. Böylece 2007 y ılın ın sonunda bir Hükümetleraras ı Konferans toplanarak 2008 y ıl ı itibariyle anayasal t ıkanıklığa bir çözüm bulunmas ı tasarlanmakta; Haziran 2009'daki Avrupa Parlamentosu seçimlerine kadar da kurucu antla şma reformunun gerçekle ştirilmesi istenmekteydi. Krizden Ç ıkış: Reform Antla şması 50. Y ıl Bildirisi ile ortaya konan tasar ı, öngörü ve' isteklerin yeni metnin onay ına kadar olan bölümünün gerçekle ştiğini görmekteyiz Haziran 2007 tarihinde toplanan AB Hükümet ve Devlet Başkanları Zirvesi 2005 y ıl ında Anayasal Antla şman ın Fransa ve Hollanda halklar ı tarafından reddi üzerine Avrupa bütünle şmesinin girdiği krizden ç ıkmas ı için at ılacak somut ad ımların kararla şt ırılmas ı ile sonuçlanm ış gibi görünmektedir. Üye devletlerin bu sanc ıl ı döneme, yine zorlu müzakereler sonucu vardıkları bir uzlaşma ile son vermeleri olas ılığı ufukta belirmi ştir. As ıl sanc ıl ı süreç olan onay sürecinin sorunsuz atlat ıl ıp atlat ılamayacağını ise elbette önümüzdeki 2008 yıl ında hep birlikte görece ğiz. Üye Devletlerin Haziran Zirvesinde üzerinde uzla şıya vard ıkları ve Zirve Sonuç Bildirisinin I No'lu Ekinde yer alan müzakere mandas ı çerçevesinde meydana getirecekleri bir "Reform Antla şmas ı" ile Anayasal Antla şman ın yerinde ve zorunlu addedilen bir k ıs ım hükümlerini yürürlü ğe sokma niyetinde olduklar ı görülmektedir Gennany 2007-Presidency of the European Union, "Declaration on the occasion of the f ıftieth anniversary of the signature of the Treaties of Rome, "Berlin Declaration", 25 March Reform Antlaşmas ınm Hükümetleraras ı Konferans müzakerelerine esas te şkil eden müzakere mandas ı Haziran 2007 Brüksel Zirvesi Sonuç Bildirisinin I. No'lu Ekinde yer almaktad ır.

8 52 SANEM BAYKAL Temmuz 2007'nin sonlar ında Portekiz'in dönem ba şkanl ığında AB Antlaşmas ın ın 48. maddesi uyar ınca toplanacak yeni bir Hükümetleraras ı Konferansta söz konusu müzakere mandas ında belirtilen hususlan içeren hükümlerin mümkün olan en k ısa sürede -tercihen Ekim ortalar ı itibariyle, en geç ise 2007 y ıl ı sonuna dek- bir uluslararas ı antlaşma metni haline getirilmesi ve imzalanmas ı; ard ından da 2009 y ıl ında gerçekle şecek Avrupa Parlamentosu seçimleri öncesinde ulusal onay i şlemlerinin tamamlanmas ı kararlaşt ınlmışt ır. Böylece, 25 Mart 2007 Berlin Bildirisindeki takvime uyulmas ı, hatta bu takvimin belli ölçüde h ızland ırılmas ı mümkün olacakt ır. Elbette, üye devletlerin "Reform Antla şmas ı" üzerinde uzla şmalar ı kolay olmad ı. Anayasal Antla şma ile getirilen pek çok husus sanki 2004 y ı l ında tüm üye devletler tarafından kabul ve imza edilmemi şçesine bir defa daha müzakereye aç ılma tehlikesi ile karşı karşıya kald ı. Polonya'n ın Nice Antlaşmas ı ile Bakanlar Konseyinde nitelikli oy çokluğu yöntemi ile karar almada nüfusuyla orant ısız ölçülerde elde etti ği güçten vazgeçmemek üzere diretmesi; İngiltere'nin AB Temel Haklar Şart ı, Birliğin bir "D ış işleri Bakan ı"na sahip olmas ı, Ortak D ış ve Güvenlik Politikas ı ile Adalet ve İçi şleri alanlar ın ın "Topluluklaşt ır ılmas ı" hususunda at ılan ad ımlar gibi konulardaki rahats ızl ıkları ya da k ırm ız ı çizgilerir; Fransa'n ın "rekabetin korunmas ı"nın bir Birlik hedefi haline getirilmesi konusundaki itirazlar ı; Hollanda'n ın ulusal parlamentolar ın subsidiarite ilkesinin uygulanmas ında rollerinin ant ınlmas ına ve geni şleme ile ilgili yeni ve s ın ırlay ıc ı hükümlerin antlaşmalara geçirilmesine yönelik istekleri ve pek çok üye devletin Birli ğin siyasi yönüne vurgu yapan "anayasa" ibaresi ba şta olmak üzere, "bayrak", "mar ş", "slogan" gibi hususlann kurucu antla şma değ i şikliklerinden ç ıkarı lmas ını istemesi gibi pek çok konu Zirve öncesinde ve s ıras ında hararetle tart ışıld ı. Bu çerçevede, Reform Antla şmas ın ın kapsamas ı öngörülen ve Anayasal Antla şma ile örtü şen ya da ondan ayr ı ldığı baz ı yönlerini belirtmeye çal ışal ım!' Ingiltere'nin Reform Antla şmas ı ve Hükümetleraras ı Konferans konusundaki resmi yakla şım ı için bkz. Foreign and Con ımo ııwealth Office London, The Reform Treaty. The British Approach to the European Union lntergovernmental Conference, July 2007, Prese ııted to Parlian ıeııt by the Secretaty of State for Foreign and Commo ııwealth Affairs by Command of Her Majesty, July 2007, Cnı Haziran 2007 Brüksel Zirvesi ve bu Zirvede üzerinde uzla şmaya var ılan Reform Antlaşmas ı müzakere mandas ı ile ilgili bilgi ve değerlendirmeler için bkz. European Policy Centre, "A Midsummer Night's Treaty", EPC, , < "Deal paves the way for EU to move on", BBC News, , < /2/hi/e ıırope/ stn ı>: "At-a-glance: EU treaty proposal", BBC News, , <hflp://news.bbc.co.uk/go/pr/fr/42/hi/et ırope/ stm>: "Summit seals mandate for EU "Reform Treaty", EurActive, , < >: Da ıı iel Gros and Stefano Micossi, "The ııew deal, a good deal?", CEPS Commentary, : "EU leaders scrape treaty deal at I Ith hour", euobserver.com, < ıtobserver.com/9/24343 >z Peter, Sai ıı ley Berry. "[Comment] Behind the muddied language the dread "R" word looms", euobserver.com, , < >: "Experts question scope of UK treaty opt-out", e ılobservercom, , ( "Federal Trust Commentary on

9 REFORM ANTLAŞMASI VE GETIRDIKLERI 53 Öncelikle Reform Antlaşmas ı, beklendiği üzere ad ında ve metninde "Anayasa" terimine yer vermemekte; di ğer tüm kurucu antla şma değ i şiklikleri gibi bir "tadil antlaşmas ı" görünümü sergilemektedir. Esasen "Anayasal Antla şma'n ın da sadece ad ın ın "anayasa" olup, hukuki niteliğinin uluslararas ı antlaşma olduğu hat ırlanacak olursa burada ulusal egemenlik kayb ından ve Birli ğin giderek bir federasyona dönüşümü ihtimalinden tedirgin olanlar ı teskin etmeye yönelik bir yakla şımla kozmetik bir deği şikliğe gidildiği gözden kaçmayacakt ır. Benzer şekilde, Birliğin bayrağına, marşına ve slogan ına at ıfta bulunan hükümler de Reform Antla şmas ında yer almayacakt ır. Tabii, şekilsel ya da simgesel bak ımdan önemli olarak değerlendirilebilecek bu isim, terim ve sloganlarm tam da bu nedenle önemli olduklar ı ve bir Avrupal ı l ık aidiyeti ve bilinci olu şturma idealine yönelik nitelikleri de hat ırlanmal ıdır. Söz konusu simgelerden vazgeçi şin bu idealin yersiz ve zamans ız olduğunu ispatlay ı p ispatlamad ığı da ayrı bir tart ışma konusu olabilecektir. Reform Antlaşmasm ın iki temel hükümden olu şmas ı öngörülmektedir. Bunlardan ilki bundan böyle kurumsal yap ı ve amaçlara ili şkin çoğu hükmü bünyesinde barınd ıracak "Avrupa Birli ği Antlaşmas ı"nı tadil edecek olan bölüm olup; ikincisi ise bundan sonra ad ı "Birliğin İşleyi şi Üzerine Antlaşma" haline gelecek olan Avrupa Topluluğunu Kuran Antla şmay ı değiştirecektir. 19 Böylece, "Anayasal Antla şma" ile amaçlanan mevcut antla şmalann kald ırılarak yerlerini tek bir Anayasal Antla şman ın almas ından vazgeçilerek, mevcut antla şmalar ın bundan önce de oldu ğu gibi tadili öngörülmektedir. Ancak ilginç olan, Avrupa Topluluğunun sona erdirilerek yerini Avrupa Birliğinin almas ı ve Birliğin tüzel ki şiliğinin tan ınmas ın ın Anayasal Antlaşmada olduğu üzere öngörülmesidir. 2 Gerçekten de, Reform Antla şmas ı ile Avrupa Birliğinin tüzel ki şiliği kabul edilmekte, Avrupa Topluluklar ı ve dolay ıs ıyla Birliğin sütun yap ıs ı, en az ından şeklen ortadan kald ırılmaktad ır. Buna karşıl ık, Birliğin tüzel ki şiliğe kavu şmas ın ın antlaşmalarda öngörülen yetkilerin ötesinde yasama i şlemleri yapabilece ği veya faaliyet gösterebilece ği anlam ına gelmeyeceği de Reform Antlaşmas ında özellikle vurgulanmaktad ır. Bundan ba şka, sütun yap ıs ı n ın ortadan kalkmas ına rağmen, dış politika alanın ın hükümetleraras ı niteliğinin büyük ölçüde korunduğu da görülmektedir. Results of European Council, June 2007", Federal Trust, < ıst.co.nk>: Hugo Brady, Hurrah for an end to EU navel grazing", Centre for European Reform Briefing Note, kule Daniel Gros and Stefano Micossi, "Two for the price of o ııe?", CEPS Commentary, 22 October Avnıpa Atom Enerjisi Topluluğu ise varl ığı n ı devam ettirecek ve statüsü Anayasal Antla şmada olduğu gibi bir Protokolle düzenlenecektir.

10 54 SANEM BAYKAL Bu aşamada, Reform Antla şmas ının esas bakımından Anayasal Antlaşmay ı büyük ölçüde karşıladığı; buna kar şı l ık şekil ve söylem bak ım ından önemli farkl ıl ıklar içerdi ğ i belirtilebilir. 2 ' Kurumsal yap ı ile ilgili en önemli ve gerekli addedilen reformlar ın "Reform Antla şmas ı"nda da yer almas ı öngörülmektedir. Kar şımıza ç ıkan metnin Birliği siyasi niteliğini vurgulayacak, simgesel ifade ve hükümlerden mümkün olduğunca temizlenmi ş bir tadil antla şmas ı niteliğinde olduğu gözükmektedir. 22 Bu gerekliliğin ise, Anayasal Antla şman ın ad ı ve simgesel unsurlar ından şüphe ve huzursuzluk duyan kesimleri teskin ve ikna etme amac ına yönelik olup onay sürecini kolaylaştırmak ihtiyac ından kaynakland ığı belirtilebilir. 23 A şağıda, Reform Antla şmas ın ın Birliğin temel yap ıs ı ve işleyi şi ile ilgili getirdiği hükümlerin genel bir de ğerlendirmesine yer verilecektir. Reform Antla şmas ı Tarafından Öngörülen Temel Yap ısal Düzenlemeler 24 Reform Antla şmas ı, Avrupa Birliğinin kurumsal yap ıs ı ve işleyişine ili şkin temel düzenlemeleri Anayasal Antla şmada öngörüldüğü haliyle büyük ölçüde muhafaza etmektedir. Özellikle, Komisyon, Bakanlar Konseyi, Avrupa Parlamentosu, Adalet Divan ı gibi temel kurumlar ın yap ısı, işleyi şi, görev ve yetkileri ile ilgili Anayasal 21 Benzer görü şler için hkz. Jens Peter Bonde, "[Comment] The EU Reform Treaty: a badly written version of the EU Constitution", euoseıter.com, , < >; Sebastian Kurpas, "The Treaty of Lisbon-How much `Constitution' is left? An Overview of the Main Changes", CEPS Policy Brief, No 148, December 2007; Vaughne Miller, "EU Reform: a new treaty or an old constitution?", House of Commons Library Reserach Paper, No. 07/64, 24 July 2007; Alexander Somek, "Postconstitutional Treaty", German Law Journal, Vol. 08, No. 12, 2007, s Anayasal Antla şmanın mimari Valery Giscard d'estaing bu görüşü güçlü biçimde dile getirmektedir. Bkz. "EU Treaty 'same as constitution', BBC NEWS, , < ı>. 23 Onay süreci ile ilgili karşıla şılabilecek güçlükler hakk ında değerlendirmeler için bkz. Sara Haegemann, "The EU Reform Treaty: easier signed than ratifıed?", European Policy Centre Policy Brief, July Reform Antla şmas ın ın ve getirdiklerinin Avrupa Birliği tarafından genel bir de ğerlendinnesi için hkz. "The Treaty at a glance", Europa Treaty of Lisbon-Taking Europe into the 21st Century, < >. Reform Antla şmas ın ın Birliğin yap ıs ı bakım ından öngördüğü çeşitli deği şikliklerin kapsaml ı ve ayr ınt ılı biçimde değerlendirildiği iki önemli düşünce kurulu şu çal ışmas ı için hkz. European Policy Centre, "The people's project? The New EU Treaty and the prospects for further integration", EPC-Challenge Europe, No. 17, December 2007; John Study by European Policy Centre, Egmont and Centre for European Policy Studies, The Treaty of Lisbon: Implementing the Institutional Innovations, Noven ıber Bu konuda di ğer baz ı değerlendirmeler için bkz. "A close look at the Reform Treaty", BBC NEWS, , < >; Richard Corbett, "[Comment] The Reform Treaty should be welcomed", euobserver.com, , < >; Sebastian K ıırpas, "The Treaty of Lisbon-How much `Constitution' s left? An Overview of the Main Changes", CEPS Policy Brief, No 148, December 2007; Hugo Brady and Katinka Barysch, "The CER Guide to the Reform Treaty", Centre for European Reform Briefıng Note, October 2007; "Over and done with at last", European Policy Centre,

11 REFORM ANTLAŞMASI VE GETIRDIKLERI 55 Antlaşma düzenlemelerinin neredeyse olduğu gibi Reform Antlaşmas ına da geçirildi ği görülmektedir. Üye devletler ve di ğer tüm AB aktörleri aras ında uzun ve sanc ı l ı bir hazırl ık ve müzakere sürecinin sonucunda ortaya konan bu uzla şılarm Reform Antlaşmas ında da yer almas ından başka bir çözüm yolunun da k ısa vadede bulunmas ının güçlüğü dikkate al ındığında bu tercih kaç ınılmaz olmuştur. Reform Antlaşmas ı metninde AB'nin kurumlan için dü şünülen değ i şikliklerin, genel olarak, 2009 y ılında yap ılacak Avrupa Parlamentosu seçimlerinin ard ından, 1 Kas ım 2009 tarihinden itibaren, a şamal ı bir biçimde yürürlüğe girmesi planlanm ışt ır. Bu değ i şikliklerin başl ıcalan aşağıda ele al ınmaktad ır. Bundan başka, Birliğin yap ıs ı bakım ından diğer önemli değişikliklerin bir k ısm ı da aşağıda incelenmektedir. AB'nin Kurumlar ı Reform Antla şmas ında Avrupa Birli ği'nin, amaçlar ın ı ve değerlerini gerçekle ştirip geli ştirecek ve Birliğin, vatandaşlarının ve üye devletlerinin ç ıkarlar ına hizmet edecek tek bir kurumsal çerçeveye sahip olaca ğı öngörülmekte; bu kurumsal yap ının da Avrupa Parlamentosu, Avrupa Birliği Konseyi (Zirve), AB (Bakanlar) Konseyi, Avrupa Komisyonu, Avrupa Birli ği Adalet Divan ı, Avrupa Say ıştay ı ve Avrupa Merkez Bankas ından oluşacağı belirtilmektedir. 25 Söz konusu kurumlar, daha önce de oldu ğu gibi, s ın ırl ı yetki ilkesine tabi olarak, i şbu Antlaşma'da öngörülen prosedür ve ko şullara uygun biçimde faaliyetlerini yerine getireceklerdir. Avrupa Parlamentosu Avrupa Parlamentosu, AB (Bakanlar) Konseyi ile birlikte yasama organ ı olarak çal ışacak, bütçe görevlerinin yan ı s ıra Antlaşmada öngörüldüğü şekliyle siyasi denetim ve danışma görevlerini sürdürecektir. 26 Önceden olduğu gibi 5 y ıll ık bir dönem için doğrudan genel oyla seçilecek ve üye devletlerin nüfuslan oran ında parlamenter bulundurabilecekleri Avrupa Parlamentosu üyelerinin say ıs ın ın son yap ılan değ i şikliklerle 750'yi aşmamas ı öngörülmü ştür. Parlamento Ba şkan ı bu toplama dahil edilmeyecektir. Bu 750 üyenin da ğı l ım ı bak ım ından üye devletler, azalan orant ı l ı temsil ilkesi çerçevesinde en çok 96, en az 6 parlamenter ile temsil edilecektir. Avrupa Birliği Devlet ve Hükümet Ba şkanları Zirvesi (AB Konseyi) AB Konseyi (Zirve), üye ülke devlet ve hükümet ba şkanlar ın ın yan ı s ıra AB Konseyi Ba şkan ı ve Avrupa Komisyonu Ba şkan ın ın kat ı l ımıyla oluşacak olup, "Birlik D ış işleri ve Güvenlik Politikas ı Yüksek Temsilcisi" de i şleyi ş ine kat ılacakt ır. 2 Zirvenin bir yasama organ ı olmama niteliği muhafaza edilmektedir. AB Konseyinde kararlar eskiden de olduğu gibi çoğu durumda mutabakatla al ınacakt ır. AB Konseyinde bugün için uygulanmakta olan, alt ı ayl ık dönüşümlü dönem başkanlığı yerine, zirveleri ve gündemi hazırlayacak ve iki buçuk y ıll ık yenilenebilir biçimde en fazla be ş y ıl görevde kalacak bir "Ba şkan" ın nitelikli oy çoklu ğuyla atanmas ı öngörülmü ştür. AB Konseyi 25 Reform Antla şmas ı ile değ i şik AB Antlaşmasi madde Reform Antla şmas ı ile getirilen AB Antla şmasi madde 9(a). 2- Reform Antla şmas ı ile getirilen AB Antla şmas ı madde 9(b).

12 56 SANEM BAYKAL Başkammn en önemli i şlevlerinden biri, uluslararas ı platformda AB'yi temsil etmek olacakt ır. Ancak "Başkan" üye devletler taraf ından atama ile göreve gelecek ve büyük ölçüde simgesel bir görev icra edecek olup, Avrupa Birli ği, ABD'de olduğu tarzda bir başkana sahip olacak de ğildir. 28 Avrupa Birliği (Bakanlar) Konseyi Bakanlar Konseyinin görev ve yetkilerinde önemli bir de ğişiklik olmam ıştır. Avrupa Parlamentosu ile birlikte yasama i şlevini ve bütçe yapma görevini yerine getirmeye devam edecektir. 29 Kararlar ı nitelikli oy çokluğuyla almas ı öngörülmüştür. Bu çerçevede oybirli ği uygulamas ı da ancak istisna niteli ğini ta şıyacak, Anayasal Antlaşmada aç ıkça belirtilmesi halinde bu yönteme ba şvurulacakt ır. Bakanlar Konseyi "Genel işler Konseyi" ve "D ış i şleri Konseyi" ad ı alt ında ayrı kompozisyonlarla toplanacak; bunlara daha sonra yenileri eklenebilecektir. Bu çerçevede Genel İşleri Konseyinin Yasama Konseyi olarak faaliyet göstermesi öngörülmektedir. Bakanlar Konseyi'nin Ba şkanlığı görevi, "Birlik D ış i şleri ve Güvenlik Politikas ı Yüksek Temsilcisi" tarafından yürütülecek D ış işleri Konseyi haricinde, 18 ayl ık sürelerle 3 üye devletten olu şan tak ımlar halinde rotasyon usulüyle yerine getirilecektir. Avrupa Komisyonu 2014 y ıl ına dek AB'ye üye her devletin Komisyonda bir komiser bulundurmas ı, 2014 tarihinden sonra ise üye devlet say ıs ının 2/3'ü oran ında (muhtemelen 18 ya da 20) komiserden olu şan bir yap ıya geçilmesi üzerinde uzlaşılmışt ır. Bu alanda üye devletler aras ında eşitliğe dayal ı, demografik ve coğrafi konumlar ını yans ıtan bir rotasyon sisteminin benimsenmesi hükmü Reform Antla şmasında yer almakla birlikte sistemin i şleyi ş esaslanmn daha sonra düzenlenece ği belirtilmektedir. 3 Komisyonun yetki ve görevlerinde ise önemli bir de ğ işikliğe yer verilmemekte; bağıms ız çalışacağı, siyasi bak ımdan Avrupa Parlamentosuna tabi olaca ğı ve Parlamento tarafından güvensizlik oyuyla heyet halinde görevden al ınabileceği; yürütme, idari denetim, bütçenin ve fonlann uygulanmas ı, yasama önerilerini haz ırlama gibi konularda yetkili ve görevli olaca ğı şeklindeki halihaz ırdaki konumu büyük ölçüde korunmaktad ır. 31 Avrupa Komisyonu Ba şkan ının atanma yönteminde ise önemli bir de ğişikliğe gidilerek Komisyona bir ölçüde de olsa demokratik me şruiyet ve siyasi eğilim kazand ırma çabas ına giriş ildiği göze çarpmaktad ır. Bu çerçevede, Komisyon Ba şkan ı, AB Konseyi (Zirve) taraf ından nitelikli çoğunlukla Avrupa Parlamentosu 28 Değerlendirmeler için bkz. Peter Sain ley Berry, "[Comment] The new EU President: standart bearer or shaker?", euobserver.com, , < >. Bu konuda kapsaml ı ve çok yönlü bir değerlendirme için bkz. Spyros Blavouos, Dimitris Bourantonis and George Pagoulatos, "A President for the European Union: A New Actor in Town?", Journal of Common Market Studies, Cilt 45, No. 2, 2007, s Reform Antlaşmas ı ile getirilen AB Antlaşnıas ı madde 9(c). 3 Reform Antla şmas ı ile getirilen AB Antlaşmas ı madde 9(d) 31 Reform Antla şmas ı ile getirilen AB Antlaşmas ı madde 9(d).

13 REFORM ANTLAŞMASI VE GETIRDIKLERI 57 seçimlerindeki siyasi eğilimler dikkate al ınd ıktan ve gerekli dan ışmalarda bulunulduktan sonra belirlenecek bir aday ın Avrupa Parlamentosuna sunulmas ı ve Parlamentonun üyelerinin ço ğunluğu ile bu kişiyi atamas ı ile belirlenecektir. ;' Dolay ıs ıyla, 2009 y ıl ındaki Avrupa Parlamentosu seçimlerinin ard ından AB Konseyinin nitelikli çoğunlukla Avrupa Komisyonu Başkan ı aday ını Parlamentoya bildirmesi, bu adayın Parlamentodan onay almas ı halinde Komisyon başkanlığı görevini 5 y ıl için üstlenmesi öngörülmüştür. Komisyon üyeleri ise üye devletlerin gösterece ği adaylar ın aras ından Komisyon Başkanı tarafından seçilecek, bu seçimin ard ından AB Konseyi (Zirve) taraf ından nitelikli oy çokluğu ile ve Komisyon Başkan ının onay ını da alarak atanan "Birlik D ışişleri ve Güvenlik Politikas ı Yüksek Temsilcisi" de dahil olmak üzere Komisyonun tamam ı heyet halinde Avrupa Parlamentosunun onay ına sunulacakt ır. Reform Antla şmas ında getirilen yeniliklerle hem Komisyon Ba şkanının yetki ve sorumluluğu ulus devletlerdeki başbakanl ık makam ına biraz daha benzetilmeye çal ışılmış, hem de Başkanın Avrupa Parlamentosu taraf ından seçilme ve atanmas ıyla Komisyonun tamam ının ve genel olarak Avrupa bütünle şmesinin demokratik taban ı ve demokratik me şruiyeti artt ınlmış olmaktad ır. Ancak yine de son tahlilde Komisyonun atama ile göreve gelen bir organ olma niteli ği büyük ölçüde korunmaktadır. Birlik D ışişleri ve Güvenlik Politikas ı Yüksek Temsilcisi AB Konseyi'nin (Zirve), nitelikli oy çoklu ğuyla Avrupa Komisyonu Ba şkanı 'nın da görüşünü alarak bir "Birlik D ış i şleri ve Güvenlik Politikas ı Yüksek Temsilcisi" atamas ı öngörülmüştür. 33 Böylece, Anayasal Antla şmada öngörülen "Birlik D ışişleri Bakanı" makam ı ve yetkileri korunurken, ad ı "Birlik D ışişleri ve Güvenlik Politikas ı Yüksek Temsilcisi" olarak de ğ iştirilecektir. Üye devletlerin önemli bir bölümünü rahats ız eden "D ışişleri Bakan ı" terimi böylece terk edilmektedir. D ış politika konusundaki temel yetkinin ve sorumluluğun üye devletlere ait oldu ğu ile Ortak D ış ve Güvenlik Politikas ın ın ve bu alandaki prosedürlerin kendine özgü niteli ği de ayr ıca vurgulanmaktad ır. 34 Birliğin Ortak D ış ve Güvenlik Politikas ını yürütecek olan Yüksek Temsilci, ayn ı zamanda, Komisyon Ba şkan yard ımc ı larından birisi olacakt ır. Böylelikle halen Javier Solana'nın yürütmekte olduğu ODGP Yüksek Temsilcili ği ve Bakanlar Konseyi Genel Sekreterliği görevi Komisyon bünyesinde tan ımlanmış, Komisyonun dış ilişkilerden sorumlu komiserli ği de bu s ıfat alt ında toplanmış, AB'nin d ış politikas ının tek elden ve tek sesle, e şgüdümlü biçimde yürütülmesi hedeflenmi ştir. Ancak bu hedefin gerçekleşmesi "AB Konseyi Başkan ı", "Komisyon Başkan ı" ve "Birlik D ış i şleri ve Güvenlik Politikas ı Yüksek Temsilcisi" şeklindeki çok ba şl ı lığın devam etmekte oldu ğu dikkate al ındığında kolay kolay mümkün olmayacak; üye devletlerin ba şbakan ve dış i şleri bakanlar ın ın ağırl ıkları devam edecek, dolay ıs ıyla sadece bu kurumsal yap ı 32 Reform Antla şmas ı ile getirilen AB Antla şmas ı madde 9(d). 33 Reform Antla şmas ı ile getirilen AB Antla şmas ı madde 9(e). 34 Reform Antlaşmas ıııııı Birliğin d ış politika alan ındaki etkinli ğini geli ştirici nitelikte hilkümler içerip içerrnedi ği konusunda genel de ğerlendirmeler için bkz. Brendan Donnelly, "The Reform Treaty: Small Step or Giant Leap?", Federal Trust Policy Commentary, October 2007.

14 58 SANEM BAYKAL değişikliği sayesinde tutarl ı ve tek sesli bir AB D ış Politikas ı olu şturup yürütme hedefinin gerçekle şmesi kolay olmayacakt ır. 35 Nitelikli Oy Çoklu ğu ilkesi AB'nin karar alma mekanizmas ında oybirliği uygulamas ı sosyal politikan ın belli veçheleri, vergi ve d ış politika gibi alanlarda korunurken, di ğer alanlarda nitelikli oy çokluğu yöntemi genel ilke olarak benimsenmi ş bulunmaktad ır tarihli Avrupa Tek Senedinden bu yana gerçekle ştirilen her kurucu antla şma deği şikliği ile biraz daha yayg ınlaşt ır ılan nitelikli oy çokluğu uygulamas ı Reform Antlaşmas ı ile Avrupa Birli ği'nin temel karar yöntemi haline getirilmektedir. AB Konseyi'nde (Zirve) veya AB (Bakanlar) Konseyi'nde bir karar ın al ınabilmesi için, olumlu oylar ın üye ülkelerin /055'ini, Birlik toplam nüfusunun %65'ini temsil etmesi ve en az 15 üye devletten gelmesi şart ı öngörülmüştür. 36 Bloke edici az ınl ık ise an az 4 üye devlet olarak belirlenmi ştir. Karar önerisinin Komisyondan ya da "Birlik D ış i şleri ve Güvenlik Politikas ı Yüksek Temsilcisi"nden gelmemesi halinde ise, olumlu oylar ın üye devletlerin %72'sini, Birlik toplam nüfusunun da %65' ini temsil etmesi gerekmektedir. 3- Karar ın AB Konseyinde (Zirve) nitelikli oy ço ğunlukla al ınmas ı halinde de ayn ı hükümler uygulanacakt ır. Bu itibarla, bütünle şmenin başlang ıc ından bu yana uygulanan ve son olarak Nice Zirvesinde büyük pazarl ıklar sonucu geni şlemenin ard ından uygulanacak biçimiyle öngörülen a ğırl ıkl ı oy sistemine y ılları itibariyle aşamal ı biçimde son verilmesi tasarlanmaktad ır. Reform Antla şmas ı ile öngörülen düzenleme çerçevesinde Anayasal Antla şma ile getirilen nitelikli oy çoklu ğu yöntemi muhafaza edilmi ş olacak, ancak bu yöntemin uygulanmas ı 2014 y ılına kadar ertelenecek; 2017 y ıl ına kadar da a şamal ı bir biçimde ve belli kurallar çerçevesinde uygulamaya konacakt ır. 38 Nitelikli oy çokluğunun 55 Bu konuda bkz. Graham Avery, "The new architecture for EU foreign policy", European Policy Centre, "The people's project? The New EU Treaty and the prospects for further integration", EPC-Challenge Europe, No. 17, December 2007, s ve -Foreig ıı Policy: Many Opportunities and a Few U ııknowns", Joint Study by European Policy Centre, Egmont and Centre for European Policy Studies, The Treaty of Lisbon: Implementing the Institutional Innovations, November 2007, s Reform A ııtlaşmas ı ile getirilen AB Antla şmas ı madde 9(c). ` Reform Antla şmas ı ile değ i şik Avrupa Birli ğ i ıı i ıı İşleyişi Hakk ında Antla şma (eski AT Antlaşmas ı ) madde Reform Antlaşmas ına ekli 4 numaral ı Deklarasyon ile bu konuda Konseyin Reform Antlaşmas ının imzas ından itibaren 6 ay içinde nitelikli oy çokluğu yönteminin uygulanmas ı ve bloke edici az ı nl ık ile ilgili 1 Kas ım Mart 2017 aras ı geçi ş dönemini ve 31 Mart 2017 sonras ı uygulamay ı içeren bir karar ı almas ı öngörülmü ş ve ilgili karan ıı metni antla şmaya eklenmi ştir. Bkz. Declaration on Article 9c(4) of the Treaty on European Union and Article 205(2) of the Treaty on the Functioning of the European Union, Conference of the Represe ııtatives of the Goven ıments of the Men ıber States, Draft Declarations, CIG 3/1/07 REV 1, Brussels, 5 October aras ında üye devletler a ğırl ıkl ı oy oranlar ına dayal ı eski nitelikli oy çokluğu yönteminin uygulanmas ı n ı talep edebilecekler; karar al ınmas ını engelleyici az ı nl ığın oluşumuna yönelik kolaylaştı r ıc ı etki doğuran karma şık bir formülün uygulanmas ına

15 REFORM ANTLAŞMASI VE GETIRDIKLERI 59 uygulandığı alanlar, özellikle hukuk alan ında polis ve adli i şbirliği bakımından genel kural haline gelecek 39; cezai konularda polis ve adli i şbirliği alan ında da genişletilecek -40 ancak Ingiltere'ye bu alanda opt-out imkanı tan ınacakt ır. Anayasal Antlaşmada da öngörüldü ğü üzere, d ış politika, savunma, vergilendirme, sosyal politika gibi alanlar oybirli ği yöntemi, dolay ı s ıyla ulusal veto imkan ı Reform Antla şmas ı çerçevesinde de devam edecektir. Yasama alan ında uluslarüstülüğü ve etkinliği artt ırma amac ını taşıyan söz konusu Reform Antlaşmas ı düzenlemeleri, özellikle Avrupa Birli ğinde küçük ve büyük üye devletler aras ında devam etmekte olan güç dengesi aray ışlarm ın da önemli bir unsurunu oluşturmaktad ır. Ortak Karar Usulü Maastricht Antlaşmas ı ile getirilen ve 1993 y ıl ından beri uygulanarak Avrupa Birliği (Bakanlar) Konseyi ile Avrupa Parlamentosunu yasama sürecinde "ortak" ya da "eşit" konumuna getiren ortak karar usulünün Amsterdam ve Nice Antla şmalar ında uygulama alamn ın artt ınlmas ı eğilimine devam edilmesinden sonra Reform Antla şmas ı ile esas ya da olağan yasama yöntemi haline getirildi ği görülmektedir.» Bu çerçevede, danışma ve uygun görüş (onay) usulleri istisna niteli ğinde olacaklar ve ancak Reform Antlaşmas ında aç ıkça belirlendi ği durumlarda uygulanacaklar; i şbirliği usulü ise tamamen terk edilecektir. Yasama alan ında Avrupa Parlamentosunun, dolay ıs ıyla bütünleşmenin demokratik meşruiyetinin güçlendirilmesinin yan ı s ıra bu alanda at ılan ad ımlar uluslarüstülüğün güçlendirilmesine de hizmet edecek niteliktedir. Bundan ba şka, farkl ı ve çe şitli yasama usullerinin bir arada mevcudiyetinin yaratt ığı karmaşan ın da önüne geçilmeye çal ışılmaktad ır. Yarg ı Mekanizmas ı Bütünleşmenin yarg ısal yap ıs ında Nice Antla şmas ı ile meydana getirilen değ işiklikler Reform Antlaşmas ında da genel olarak muhafaza edilmekte; önemli kurumsal ve yap ısal değ işikliklere gidilmemektedir. Avrupa Birli ği Adalet Divan ı'mn42 yönelik özel hüküm de yine 2017 y ılına kadar farkl ı, bu dönemden sonra farkl ı bir hesaplamaya bağl ı olarak geçerli olacakt ır. Böylece bir bak ıma 1994 tarihli loannina uzla şıs ı varl ığını sürdürecektir. Ioannina uzlaşısı için hkz. < compromise_en.htm. > 30 Bu alan Anayasal Antla şmada da öngörüldüğü üzere genel olarak ortak karar usulü ve nitelikli oy çokluğu yöntemlerinin uyguland ığı alanlar kapsam ına al ınacakt ır. 40 Bu alanda arzu eden üye devletlerin daha fazla bütünle şmeye gitmelerine imkan tan ıyacak bir mekanizman ın oluşturulmas ı da öngörülmektedir. 41 Refomı Antlaşmas ı ile değ i şik Avrupa Birli ğinin İşleyi şi Hakk ında Antla şma (eski AT Antla şmas ı ) madde 249 ve Anayasal Antla şmada AB'nin sütun yap ısın ın ortadan kald ırılmas ı ve bu çerçevede "Topluluklar" teriminin tarihe kan şmas ı öngörülmü ştür. Reform Antla şmas ı da farkl ı bir yöntemle belli oranda benzer bir sonuca ula şacak gibi görünmektedir. Bundan sonra Avrupa

16 60 SANEM BAYKAL Adalet Divan ı, Genel Mahkeme ( İlk Derece Mahkemesi) ve uzmanl ık mahkemelerinden oluşmas ı öngörülmekte; Nice Antla şmas ı ile öngörülen son konumlar ının ötesinde önemli bir değişikliğe tabi tutulmad ıkları göze çarpmaktad ır. 43 Avrupa Merkez Bankas ı, Avrupa Say ıştay ı, Avrupa Ombudsman ı ve diğer danışma organlar ı faaliyetlerine, genel olarak büyük de ğişiklikler olmaks ız ın devam edecektir. Yetki Katalogu Nice ve Laeken Zirvelerinin Sonuç Bildirilerinde Avrupa'n ın geleceğine ili şkin reforma tabi tutulmas ı gerektiği belirtilen hususlardan biri olan Birli ğin yetkilerinin aç ıkça belirlenmesi ve s ımfland ırılmas ı konusunda da Reform Antla şmas ı ile önemli bir ad ım at ı ld ığı görülmektedir. Birli ğin yetkilerinin Anayasal Antla şmadaki s ın ıfland ırmas ı büyük ölçüde muhafaza edilmekte; buna kar şı l ık yetkisinin s ın ırlar ı daha güçlü şekilde ifade edilmektedir. 44 Ayr ıca Birlik düzeyinde kullan ılmayan ya da kullan ılmas ı uygun görülmeyen yetkilerin üye devletlere iadesi ile ilgili bir antla şma değişikliğine gidilebileceğine dair bir hükmün de Reform Antla şmas ına geçirildiği görülmektedir. 45 Bu çerçevede, AB'nin yetkileri "münhas ır" ve "payla şılan" yetki alanlar ın ın yam s ıra, "ekonomi ve istihdam politikalar ı= koordinasyonu", "Ortak D ış ve Güvenlik Politikas ı" ile "destekleyici, koordine edici ve tamamlay ıc ı eylem alanları" şeklinde s ımfland ırılmakta, her alana giren konular say ılarak yetkilerin niteli ği aç ıkl ığa kavuşturulmaya çal ışılmaktad ır. 46 AB'nin yetki alanlar ımn daha aç ık belirlenmesi ihtiyac ına cevap vermesi beklenebilecek bu düzenlemenin uygulamada alaca ğı şekil belirleyici olacakt ır. Bu çerçevede belirtilmesi gereken önemli bir husus da, kurucu antla şmalarm özgün metninde 4 de yer al ıp bugün için de mevcut olan "yetki ihdas etme yetkisi normu" olarak isimlendirilecek hükmün 48 Reform Antlaşmas ında da muhafaza edilmekte olduğudur49. Dolay ıs ıyla, Avrupa Birliği, belirtilen yetki alanlar ını amaçlarının gerektirmesi durumunda, belli ilkelere tabi olarak da olsa, geni şletebilecektir. Özellikle Birliği'nin esas yarg ı organ ı dilimizde "Avrupa Birli ği Adalet Divan ı" olarak an ılmaya başlaııacakt ır. 43 Aynca, bkz. Reform Antlaşmas ı ile deği şik Avrupa Birliğinin İşleyi şi Hakk ında Antlaşma (eski AT Antlaşmas ı) madde Reform Antla şmas ı ile getirilen AB Antla şmas ı madde 5, paragraf 2 aç ıkça Topluluğa transfer edilmeyen alanlarda yetkinin üye devletlerde oldu ğunu v ıırgulamaktad ır. 45 Bkz. Reform Antlaşmas ı ile AB Antlaşmas ın ın 48. maddesinin yerine geçen AB Antlaşmas ı madde Reform Antlaşmas ı ile getirilen Avrupa Birli ğinin İşleyi şi Hakk ında Antlaşma (eski AT Antlaşmas ı ) madde Roma Antla şmas ı (AT Ant.) eski n ıadde Roma Antla şnıas ı (AT Ant.) Amsterdam Antla şmas ı ile deği şik madde Reform Antlaşmas ı ile deği şik Avrupa Birli ğinin İşleyi şi Hakk ında Antlaşma (eski AT Antlaşmas ı ) madde 308.

17 REFORM ANTLA ŞMASI VE GETIRDIKLERI 61 Avrupa Birli ğinin yetkileri ile amaçlan aras ındaki s ıkı bağ ve bütünleşmenin dinamik karakteri dikkate al ındığında söz konusu hükmün kesin ve belirli bir yetki katalogu oluşturma çabas ına karşm Reform Antlaşmas ında da yer almas ı yerinde olup, bu alanda kesin ve esnekli ği olmayan düzenlemeler yapman ın imkans ızlığını göstermesi aç ıs ından çarp ıc ıdır. Bu çerçevede önemli bir husus da Adalet Divan ı içtihad ı ile 1960'lann ba şından beri kabul edilen ve uygulanan Topluluk hukukunun ulusal hukukla çat ışmas ı durumunda önceliğe sahip olduğu, yani "Topluluk hukukunun önceliği" ilkesinin ilk defa kurucu antlaşmalara geçirilerek anayasal bir temele oturtulacak olmas ıd ır. Ancak bu bakımdan Reform Antla şmas ı ile Anayasal Antla şma aras ında önemli bir farkl ıl ık bulunmaktad ır. Anayasal Antlaşmanın metin içinde aç ık bir hüküm olarak yer verdi ği "Birlik hukukunun önceliği ilkesi", Reform Antla şmas ın ın bir hükmü olmaktan ç ıkar ılmakta; buna kar şılık, bu alandaki Adalet Divan ının yerle şik içtihad ına saygıyı vurgulayan bir Bildiri'nin antla şma metnine eklenmesi gibi bir uygulamaya gidilmektedir. Hukuki sonuçlar ı ve etkisi bak ımından bugünkü durumun devam ı anlam ına gelen bu tercih, siyasi bak ımdan bütünle şmenin uluslarüstü yönünün çok da fazla vurgulanmamas ına yönelik gayreti göstermesi bak ımından dikkat çekicidir. Subsidiarite ve Orantılıl ık ilkeleri Hakk ında Protokolm Anayasal Antla şmada yer alan ve Avrupa Birli ği kurucu antlaşmalar ına Maastricht Antlaşmas ı ile giren subsidiarite ve orant ılılık ilkelerinin ne şekilde uygulanacağına ilişkin Amsterdam Antla şmas ına ekli mevcut protokolün, Reform Antla şmas ında da büyük ölçüde muhafaza edildiği görülmektedir. Bu çerçevede, önemli bir yenilik üye devletlerin ulusal parlamentolar ına, Komisyonun yasama önerilerinin subsidiarite ilkesine uygunluğu konusunda gerekçeli görü ş verme hakk ının sağlanmış olmas ıdır. Söz konusu görüş kapsamında ulusal parlamentolar ilgili önerinin subsidiarite ilkesine neden uygun olmadığını gerekçeleri ile belirtme imkan ına kavuşmaktad ır. Avrupa Parlamentosu, AB (Bakanlar) Konseyi ve Komisyon bu görü şleri dikkate alacakt ır. Bu nitelikteki gerekçeli görü şlerin üye devlet parlamentolar ının üçte biri taraf ından verilmi ş olmas ı halinde Komisyon önerisini yeniden gözden geçirecektir. Bu gözden geçirmenin sonucunda Komisyon önerisini oldu ğu gibi muhafaza etme, değiştirme veya geri çekme tercihlerinden birini kullanacak ve karann ı gerekçelendirecektir. İlgili görüşün ulusal parlamentolar ın yandan fazlas ı tarafından verilmesi halinde Komisyonun önerisini gözden geçirmesi, yeniden gerekçelendirmesi ve önerinin Avrupa Parlamentosu ya da Bakanlar Konseyinde ço ğunluk oyu ile reddedilmesi imkan ı da Reform Antlaşmas ında öngörülmektedir. 50 "Protocol on the Application of the Principles of Subsidiarity and Proportionality", Reform Antlaşmas ı ile getirilen AB Antla şmas ına ekli 2 No'lu Protokol, bkz. Conference of the Representatives of the Governments of the Member States, Draft Treaty Amending the Treaty on European Union and the Treaty Establishing the European Community-Protocols, CIG 2/1/07 REV 1, Brussels, 5 October 2007.

18 62 SANEM BAYKAL Ulusal parlamentolar ın yasama önerilerini önceden inceleme süresi Anayasal Antlaşmada öngörülen 6 haftadan, Reform Antla şmas ı ile 8 haftaya ç ıkarılacak; Komisyon önerilerinin subsidiarite ilkesine uygunluğu bakımından ulusal parlamentolar ın itirazda bulunma mekanizmalar ında yukar ıda belirtilen baz ı güçlendirmeler yap ılacakt ır. Ulusal Parlamentoların Rolü Hakk ında Protoko151 Nice ve Laeken Zirvelerinde yay ınlanan Avrupa Birliğinin Gelece ği Bildirilerinde de öngörüldüğü üzere ulusal parlamentolann Avrupa bütünle şmesi sürecine kat ıl ımlarmın ve rollerinin güçlendirilmesi, özellikle yetki ve demokratik me şruiyet sorunlar ı aç ıs ından, önem taşımaktad ır. Bu amaçla Amsterdam Antla şmas ına ekli Protokol'ün Anayasal Antla şmada olduğu üzere, çok büyük de ğ i şikliklere gidilmeksizin Reform Antlaşmas ına da dahil edildi ği görülmektedir. Bu çerçevede, Komisyon tarafından hazırlanan tüm dan ışma dokümanlar (ye şil ve beyaz kitaplar) yay ınland ıklar ı tarihte üye devletlerin ulusal parlamentolanna gönderilecektir. Bundan ba şka, Avrupa Parlamentosuna ve AB (Bakanlar) Konseyine sunulan tüm yasama önerileri de ayn ı anda ulusal parlamentolara iletilecektir. Önemli bir yenilik olarak, yukar ıda belirtildiği üzere, ulusal parlamentolar, Avrupa Parlamentosu, AB (Bakanlar Konseyi) ve Komisyona bir yasama önerisinin subsidiarite ilkesine uygun olup olmadığı konusunda gerekçeli görüş gönderebileceklerdir. Bundan başka, bir yasama önerisinin ulusal parlamentolara gönderilmesi ile yasama sürecinde AB (Bakanlar) Konseyi taraf ından karara bağlanmak üzere gündeme al ınmas ı aras ında en az 8 haftal ık bir sürenin geçmesi öngörülmektedir. Anayasal Antlaşmada öngörülen süre olan 6 haftan ın 8 haftaya ç ıkar ılmas ı ile Hollanda gibi baz ı üye devletlerin tatmin edilmesi amaçlanm ışt ır. Konseyin yasama amaçl ı müzakerelerinin tutanaklar ı da gündem ve sonuçlar ile birlikte ulusal parlamentolara iletilecektir. Avrupa Parlamentosu ile ulusal parlamentolar aras ındaki işbirliğinin geli ştirilmesine ili şkin düzenlemelerin ortakla şa kararlaşt ırılmas ı ve üye devletlerin ulusal parlamentolann ın Avrupa Birliği işlerinden sorunlu komisyonlar ın ın düzenli i şbirliği platformu niteli ğindeki COSAC oluşumunun devam ı da Reform Antla şmas ında öngörülmektedir. Avrupa Birliğinin Hukuki Tasarrufları Anayasal Antla şma ile Birli ğin hukuki tasarruflan yeniden tan ımlan ıp adland ınlm ıştı. Buna göre, bugün için "tüzük" ad ını alan tasarruflar "Avrupa Yasas ı", "direktif'ler "Avrupa Çerçeve Yasas ı", "karar"lar ise "Avrupa Karar ı" olarak adland ırılacakt ı. Bunun dışında bağlay ıcı olmayan tasarruf türleri olarak görü ş ve tavsiyeler de devam etmekteydi. Ayr ıca idari düzenlemeler, delege edilmi ş tüzükler, si "Protocol on the Role of the National Parliaments in the European Union", Refom ı Antlaşmas ı ile getirilen AB Antla şmasma ekli 1 No'lu Protokol, hkz. Conference of the Representatives of the Governments of the Member States, Draft Treaty Amending the Treaty on European Union and the Treaty Establishing the European Community-Protocols, CIG 2/1/07 REV 1, Brııssels, 5 October 2007.

19 REFORM ANTLAŞMAS1 VE GETIRDIKLERI 63 Avrupa tüzükleri gibi uygulama tasarruflan ç ıkarı lmas ı imkan ı da Anayasal Antla şma ile AB kurumlarına tamnmaktayd ı. Reform Antlaşmas ı ise, üye devletlerin bir k ısmında Birliğin devlet benzeri niteli ğini vurguladığı gerekçesiyle tereddütlere neden olan "Avrupa Yasalar ı", "Avrupa Çerçeve Yasalar ı" "Avrupa Kararlar ı" şeklindeki terminolojiden vazgeçerek, şu anki "tüzük", "direktif', "karar" terminolojisine geri dönmektedir. 52 Yine de bu i şlemlerin yasama tasarrufu niteliklerinin vurgulanmas ının ve idari tasarruf nitelikli "delege edilmi ş tasarruflar" ve "uygulama tasarruflan" gibi işlemlerden farklar ının ortaya konmas ının da Reform Antla şmas ı tarafından yerine getirildiği görülmektedir. 53 Bağlay ıc ı nitelikte olmayan tavsiye ve görü şler de yine mevcudiyetlerini devam ettirecektir. Demokratik İlkeler Hakk ında Hükümler "Demokratik İlkeler Hakk ında Hükümler" ba şlığın taşıyan bölümde ise Birlik vatandaşların ın eşitliği, temsili ve kat ıl ımc ı demokrasi ile saydaml ığm sağlanmas ı ilkelerinin önemi vurgulanmakta, Avrupa çap ında siyasi partilerin örgütlenmesinin bütünleşmenin geleceği aç ısından ta şıdığı önem, daha önceki kurucu antla şma metinlerinde ifade edildi ğinin çok da ötesine gitmeyen bir biçimde belirtilmektedir. 54 şma ile öngörülüp Reform Antla şmas ı ile de muhafaza edilen ve önemli Anayasal Antla olarak değerlendirilebilecek bir yenilik, birden çok say ıda üye devletten yurttaşlarca toplanacak en az 1 milyon imzal ı bir dilekçe ile Komisyonun yasama önerisi sunmaya davet edilmesi imkan ı olarak göze çarpmaktad ır. AB Temel Haklar Şartı Reform Antlaşmas ının Anayasal Antla şmadan en önemli farklarmdan biri Anayasal Antla şma ile antla şma metninin ikinci bölümü haline getirilen "AB Temel Haklar Şart ı"n ın, Reform Antlaşmas ının bir parças ı olmamas ıdır. Buna kar şılık, Reform Antlaşmas ı sadece AB Antlaşmas ı madde 6'da AB Temel Haklar Şart ına at ıfta bulunulmas ı şeklinde bir çözüme yer vermektedir. 55 Buna rağmen Şart ın hukuki bağlay ıc ıl ık kazanmas ı bu yöntemle de mümkün olaca ğından hukuki aç ıdan Anayasal Antlaşmada öngörülene k ıyasla pek de önemli bir de ğişiklik olmayacakt ır. Nitekim, maddede de Temel Haklar Şart ın ın antlaşmalarla e şit hukuki statü sahibi olaca ğı belirtilmektedir. Özellikle vurgulanan, Şart ın Birlik kurumlar ına yönelik olduğu ve sadece Birlik hukukunun uygulanma alanlar ında geçerli olacağı; Birli ğe herhangi bir yeni yetki tanınmas ı anlam ına gelmeyeceğidir. Temel Haklar Şart ı bakım ından as ıl deği şen ise, Şart ın kurucu antlaşmalann bir parças ı haline getirilmesindeki temel amac ın bu hukuki metinlerin anayasal karakterinin vurgulanmas ı olduğundan hareketle, Şart ın Birliğin bir 52 Reform Antlaşmas ı ile deği şik Avrupa Birli ğinin İşleyişi Hakk ında Antlaşma (eski AT Antlaşmas ı) madde Reform Antlaşmas ı ile getirilen Avrupa Birli ğinin İşleyi şi Hakkında Antlaşma (eski AT Antlaşmas ı) madde 249(b) ve 249(c). 54 Reform Antlaşmas ı ile getirilen AB Antla şmas ı madde 8, 8(a), 8(b) ve 8(c). 55 Reform Antlaşmas ı ile deği şik AB Antlaşmas ı madde 6.

20 Avrupa Birli 64 SANEM BAYKAL siyasi yap ı olmas ına yönelik etkisinde ortaya ç ıkmaktad ır. Söz konusu amaç ve yöntem terk edilmi ştir. Art ık, Şart kurucu antla şma metinlerinin bir parças ı olmayacak ancak hukuk statüsü ve etkisi 6. maddede kendisine yap ılacak at ıfla belirlenecektir. Bunun yan ında İngiltere'nin özel bir Protokolle Şart ın ulusal mahkemelerde ileri sürtilebilir haklar yaratma niteli ğini kendi hukuk düzeni bak ım ından reddetti ğinin ve böylece Temel Haklar Şart ından da bir çe şit opt-out imkan ına kavu ştuğunun belirtilmesi gerekmektedir. Dayan ışma' Hükıııü Anayasal Antlaşman ın öngördüğü ve üye devletlerden birinin bir terörist sald ırı ya da tabi veya insan yap ısı bir afetle kar şı karşıya kalmas ı halinde diğer üye devletlerin askeri olanlar da dahil olmak üzere her türlü arac ı harekete geçirerek dayan ışmada bulunmalar ı şeklindeki dayan ışma yükümlülüğünün kapsam ına, Reform Antlaşmas ı ile "enerji arz ı güvenliği" ve "iklim değ i şikliği ile mücadele" durumlar ı da alınm ıştır.'6 ği vatanda şlarını çok yak ından ilgilendirdiği kamuoyu yoklamalar ı ile ortaya konan bu alanlarda Birli ğin daha etkin olma iradesi de böylece dolayl ı biçimde de olsa bir defa daha vurgulanmaktad ır. Üyelikten Çekilme, Üyelik Haklar ın ın Ask ıya Al ınmas ı, Genişleme ve Anda şmaların Tadili Avrupa Birli ğin temel değerlerinin ihlal edilmesi riski ile kar şılaşılmas ı durumunda Birlik karar organlar ın ın bu riski olu şturan ülkenin üyelik haklann ın ask ıya al ınmas ı konusunda karar verebilmesine imkan sa ğlayan mevcut AB Antla şmas ı hükmü'_ Reform Antla şmas ında da yer almaktad ır. Anayasal Antla şma metni ile öngörülen ve Reform Antla şmas ında da yer bulan önemli bir yenilik ise, Birliğe üye ülkelere AB Konseyi'ne (Zirve) önceden bildirim yoluyla ve bir uluslararas ı antlaşma çerçevesinde üyelikten çekilme hakk ın ın tan ınm ış olmas ıd ır. 58 Üyelikten aynlma antla şmas ı Birlik ad ına Avrupa Parlamentosu'nun da onay ı al ınd ıktan sonra AB Konseyi taraf ından imzalanacakt ı r. Bu husus, bugüne kadar üyelikten çekilme imkan ının tan ınmad ığı Avrupa bütünle şmesi aç ı s ından tart ışmal ı sonuçlar doğurabilecek nitelikte, son derece önemli bir değ i şikliktir. Bir yandan gittikçe derinle şen Avrupa bütünle şmesi içinde kalmay ı arzu etmeyen ülkelere ç ıkış imkan ı sağlamak ve bu olas ı l ığın mevcudiyetinin bile gerilimi azaltmak ve ilgili ülkeleri bütünle şme içinde tutmak aç ı s ından bir teşvik oluşturacağı temeline dayand ınlan bu uygulaman ın, öte yandan da gittikçe derinle şen bir Birlik içinde ortak ç ıkarlar ın azamile ştirilmesi esas ı üzerine in şa edilmiş Avrupa Birliği'ni sadakat ve ortak kader aray ışından uzaklaştırma tehlikesi taşıd ığı belirtilebilir. 56 Reform Antla şmas ı ile getirilen Avrupa Birli ğinin İşleyi şi Hakk ında Antla şma (eski AT Antla şn ıas ı ) madde 188(r). AB Antlaşmas ı madde 7, Reform Antlaşmas ı ile baz ı ufak değ i şikliklere uğram ış olmakla birlikte prensip olarak büyük ölçüde muhafaza edilmi ştir. ss Reform Antla şmas ı ile getirilen AB Antla şmas ı madde 35.