Sendikal Haklar ve Ülkemizde Kamu Görevlileri Sendikacılığının Gelişimi

Transkript

1 Sendikal Haklar ve Ülkemizde Kamu Görevlileri Sendikacılığının Gelişimi RIGHT TO UNIONIZATION AND DEVELOPMENT OF PUBLIC SERVANTS TRADE UNIONISM IN TURKEY Hamza GÜNEŞ * Özet Endüstri devrimi ile birlikte ortaya çıkan ve yüzyılı aşkın bir süredir toplumsal yapı içerisinde güçlü bir sosyal taraf olarak kendini kabul ettiren sendikal hareket; bu makalede sendikal haklar açısından incelenmiş, bu kapsamda yirminci yüzyılın ikinci yarısında sonra ortaya çıkan ve bu harekete entegre olmaya çalışan kamu görevlileri sendikacılığının Türkiye de gelişim süreci ele alınmıştır. Özellikle 1990 lı yıllardan sonra Türkiye de önemli bir aşama kaydeden kamu görevlileri sendikacılığı hareketine vurgu yapılarak bu dönemde yürürlüğe konulan 4688 sayılı Kanun; örgütlenme, toplu pazarlık ve grev hakkı gibi sendikal haklar açısından gözden geçirilmiş ve son yirmi yıl içerisinde kamu görevlileri sendikacılığının geldiği nokta irdelenmeye çalışılmıştır Anahtar Kelimeler: Sendika, Devlet Memuru, örgütlenme özgürlüğü, toplu sözleşme hakkı, grev hakkı, Abstract This article aims to explain the unionism of civil servant in historical perspective by taking into consideration labour unionism which has started by working class, in Europe, with together industrial revolution. The unionism of civil servant which has emerged later than labour unionism has developed at a tremendous pace since the last quarter of the twentieth century, in Turkey. The unionism of civil servant has flourished as a result of change in laws during the past two decades in Turkey. For this reason, in this study also is focused on explaining legal framework of civil servant unionism. In this context, this article researches the law on * Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Personel Dairesi Başkanı, hgunes@csgb.gov.tr ÇSGB Çalışma Dünyası Dergisi / Cilt: 1 / Sayı: 1 / Temmuz-Eylül 2013 / Sayfa: Labour World / Volume: 1 / Issue: 1 / July-September 2013 / Page:

2 Civil servant and collective bargaining that are anticipating some new amendments in Act no (2012), which determine the judicial framework of the civil servant trade unions and the collective bargaining and other unions rights in Turkey. Keywords: Unionism of civil servant, organization, freedom of association, right to strıke, right to collective bargaining, JEL Classification: J5 Giriş Sendika teriminin kökeni çok eskilere dayanır. Roma ve Yunan hukuk sistemlerinde kullanılan syndic terimi, bir birliğin (site nin) temsilini sağlamakla görevli kimseleri ifade etmekteydi; sydicat terimi syndic in fonksiyonlarını, daha sonra da bu fonksiyonların icrasını ifade etmek için kullanılmıştır. Günümüzdeki anlamıyla sendika terimi ise sanayi devriminden sonra ortaya çıkmıştır.(işik, 1962, 73) Sendika; çalışanların, çalışma hayatına ilişkin problemlerini çözmek, ortak çıkarlarını ve haklarını korumak, geliştirmek amacıyla kurdukları örgütlere denilmektedir. Sendikalar ilk olarak sanayi devriminin yaşandığı demokratik batı ülkelerinde 18 inci yüzyılın ilk yarısından sonra ortaya çıkmaya başlamıştır. 17 nci yüzyılda buhar makinasının bulunması ve farklı alanlarda çeşitli keşiflerin yapılması sonucu ortaya çıkan endüstrileşme ve şehirleşme zengin bir grubu ortaya çıkardığı gibi yaşam standardı düşük, yaş ve cinsiyet ayırımı yapmadan herkesin çalıştığı, düşük ücret ve kötü çalışma koşullarına sahip bir grubun ortaya çıkmasına da sebep olmuştur. İşçiler olarak adlandırılan bu grubun çalışma koşullarını düzeltmek ve iyi bir yaşam standardını yakalamak amacıyla taleplerini örgütlü bir biçimde dile getirme arayışı sendikaları doğurmuştur. Başlangıçta yardım sandığı ve mesleki dayanışma şeklinde ortaya çıkan bu örgütler, zamanla çalışma hayatına ilişkin her alanda temsil ettiği kesimin talebini dile getiren ve taraf olarak ortaya koyan örgütler haline dönüşmüştür. Demokratik toplumun temel unsurlarından biri olan işçi sendikacılığı tarihsel süreç içerisinde çalışanların yaşam standartlarının korunması ve geliştirilmesinde, çalışma hayatında adalet ve eşitliğin sağlanmasında, çalışma koşullarının iyileştirilmesinde ve piyasa ekonomisinin işleyişi içerisinde ekonomik ve sosyal hakların unutulmamasında önemli rol oynamış ve yüzyılı aşkın bir süredir de kendini vazgeçilmez bir sosyal taraf olarak kabul ettirmiştir. (SELAMOĞLU, 2003, 68) Bu nedenle başlangıçta haklı olarak sendikacılık işçilerle özdeş bir kavram olarak görülmüş ve verilen mücadele emeğin mücadelesi olarak algılanmıştır. 19 uncu yüzyılda işçi sendikaları üyelerinin haklarını elde etmek için mücadele verirken, kamu görevlileri, nispeten daha iyi çalışma koşulları ve ücrete sahip olduklarından kendilerini bu mücadelenin dışında tutmuşlardır. Bunda kamu görevlileri ile Devlet arasındaki hukuki bağın sıkı olması sebebiyle kendilerini Devletle bütünleştirmelerinin de payı büyük olmuştur. İşte bu sebeple, kamu görevlileri sendikalarının hukuki 63

3 gelişimleri dünyada olduğu gibi Türkiye de de işçi sendikalarına oranla daha yavaş bir seyir izlemiş, (TURAN, 1999, 1) ve ortaya çıkmaları için 20 nci yüzyılın ikinci yarısını beklemek gerekmiştir. Kamu görevlileri sendikacılığının ortaya çıkışının başlıca nedenlerini; Devlet kavramındaki algı değişikliği, demokratik hak ve hürriyetlerin yaygınlaşması, Devletin üstlendiği hizmetlerin çeşitlilik ve kapsam itibariyle artması ve buna bağlı olarak kamunun yeniden yapılanma ve daha fazla personel istihdamına ihtiyaç duyması, hizmet çeşitliliğinin artması neticesinde aynı ve benzer görevi ifa eden ancak, farklı statü ve ücrete tabi personel yapısının ortaya çıkması, işçi sendikacılığındaki dinamik gelişmeler modern iş hukukunu doğurarak işçilerin ücretlerinde ve çalışma koşullarında pozitif gelişmelere sebep olması (TURAN, 1999, 2), şeklinde sıralamak mümkündür. Söz konusu nedenler kamu görevlilerinin işçilere benzer yöntemlere başvurma eğilimlerini körüklemiştir. Kamu görevlileri sendikalarının Anayasal ve yasal düzeyde güvenceye kavuşturulması, ikinci dünya savaşından sonraya rastlamaktadır. Başlangıçta işin doğası gereği işçilerin, çalışma yaşamına ilişkin sorunlarını çözmek amacıyla ortaya çıkan sendikacılık zamanla işçi kavramında kendini sıyırarak tüm çalışanları içine alacak şekilde yeniden yorumlanmıştır. Bunun neticesinde, 1960'lı yıllarda başlayan kamu görevlileri sendikacılığı, 1970'li yılların sonlarında hemen hemen tüm Avrupa ülkelerinde hızlı bir gelişim göstermiştir. 1990'dan itibaren ise, kamu görevlilerinin sendikal haklara kavuşması tüm dünyada genel bir eğilim olarak belirmeye başlamıştır. Bu hızlı gelişimin önemli sebeplerinden biri de özel kesime oranla kamu kesiminde örgütlenmenin daha kolay olmasıdır. (KOCAOĞ- LU, 2007, 25) Nitekim, günümüzde birçok batılı ülkede özelleştirme ve kısmi zamanlı çalışma, işin paylaşımı, çağrı üzerine çalışma, ödünç iş ilişkisi gibi yeni çalışma modellerinin ortaya çıkması ve kamuda özelleştirme politikalarının yaygınlaştırılması ile birlikte işçi sendikacılığında rastlanan zayıflama ve üye kaybetme olgusuna karşılık, çalışanların örgütlenme hareketinin canlılığı kamu görevlileri sendikalarınca korunmaktadır. (KUTAL, 2005, 133) Kamu görevlileri sendikacılığının Avrupa ülkelerine oranla daha geç başlamış olmasına karşın Türkiye de de sendikacılık hareketinin benzer bir seyir izlediğini söylemek yanlış olmaz. Kamu görevlileri sendikacılığının hukuki açıdan dünyada iki farklı yöntemle ele alındığı görülmektedir. (GÜLMEZ, 1996, 51) Birinci yöntem, kamu görevlileri sendikacılığı ile işçi sendikacılığının aynı yasal düzenleme içerisinde ele alınmasıdır. Burada, işçi sendikacılığı ile kamu görevlileri sendikacılığı arasında herhangi bir ayırım yapılmamaktadır. İkinci yöntem ise, kamu görevlileri sendikacılığını işçi sendikacılığından farklı bir hukuki zeminde ele alınmasıdır. Türkiye de ikinci yöntem benimsenmiş ve kamu görevlileri sendikacılığı ayrı bir hukuki düzenlemede ele alınmıştır. Bu tür bir ayırıma gidilmesinin, kamu görevlilerinin hukuki statüleri ve yaptıkları işin özelliği de önemli rol oynamıştır. Aynı etkiyi kamu görevlilerine tanınan sendikal haklarda da görmek mümkündür. Bilindiği üzere, sendikal haklar; örgütlenme, toplu görüşme ya da toplu sözleşme ve grev hakkından oluşmaktadır. Kamu görevlilerine bu hakların verilmesi hususunda farklı ülkelerde farklı uygulamalar bulunmaktadır. Bunlar içerisinde en yaygın 64

4 olanı örgütlenme hakkının tanınmasıdır. Bazı ülkelerde örgütlenme hakkı istisnalar dışında hemen hemen her kamu görevlisine verildiği görülmektedir. Ancak, Türkiye de sendikal hakların örgütlenme ayağında batı ülkelerine oranla daha fazla yasağın bulunduğu söylenebilir. Toplu pazarlık ve grev hakkı gibi diğer sendikal haklarda da ülkeler arasında farklılıklar bulunmaktadır. 1. Sendikal Haklar Sendikalarda olduğu gibi sendikal haklar kavramı da demokratik batı ülkelerinde ortaya çıkmış ve gelişme göstermiş bir kavramdır. Aslında bu hakların demokratik haklar ile eş zamanlı olarak ortaya çıktığını ve geliştiğini söylemek pek yanlış olmaz. Ancak, bugünkü anlamda sendikal hakların ele alınışında 1917 Yılında Rusya da yaşanan sosyalist devrimin ve sonrasında 1919 Yılında kurulan Uluslararası Çalışma Örgütünün büyük etkisi olduğu söylenebilir. Demokratik batı ülkelerinde anayasal ve yasal güvenceye kavuşturulmuş olan sendikal haklar; başlangıçta işin doğası gereği işçilerin, çalışma yaşamına ilişkin sorunlarını çözmek, ortak çıkarlarını ve haklarını korumak, geliştirmek için kullanılan bir hak olarak değerlendirilmiş, ancak, zamanla işçi kavramında kendini sıyırarak tüm çalışanları içine alacak şekilde yeniden yorumlanmıştır. Bu durum sendikaların ele alınış biçiminde değişikliğe yol açmıştır. Böylece, önceleri işçi sınıfının mücadelesi olarak görülen sendikalaşma hareketleri, zaman içerisinde tüm çalışanların ortak hak ve çıkarlar uğruna mücadele ettikleri örgütler olarak görülmeye başlanmıştır. (TURAN, 1999, 4) Sendikal haklar kavramı hem iç hukuk tarafından hem de uluslararası hukuk tarafından güvenceye kavuşturulmaya çalışılan bir konudur. Bireylerin ortak çıkarlarını korumak amacıyla bir araya gelmeleri, diğer bir ifadeyle örgütlenmeleri ki bu çalışanların bir araya gelerek ortak çıkarlarını korumalarını da kapsar, Avrupa Sosyal Şartı, İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesi gibi bir çok uluslararası sözleşmede yer almıştır. Ancak, işçi, işveren ve hükümet temsilcilerinden oluşan Uluslararası Çalışma Örgütü, diğer bir ifadeyle International Labor Organization (ILO) un ana sözleşmesinin çalışma hayatı ile ilgili en önemli uluslararası nitelikte hukuki belge olduğunu söylemek yanlış olmaz. Sendikal haklar; genel olarak örgütlenme, toplu pazarlık ve grev hakkı ndan oluşmaktadır. Bu haklar konusunda belli kısıtlar dışında işçiler açısından uygulamada herhangi bir sorun bulunmamaktadır. Buradaki temel problem kamu görevlileri açısından yaşanmaktadır. Aslında, uluslararası belge ve sözleşmeler ile İLO nun içtihatlarında artık işçi yerine çalışanlar ifadesi kullanıldığından, bu hakların kamu görevlilerine verilmesi hususunda uluslararası hukuki metinler açısından bir engel söz konusu değildir. (GÜLMEZ, 1999, 99), Kamu görevlilerine sendikal hakların verilmesinde temel sıkıntı iç hukuktan kaynaklanmaktadır. Özellikle, kamu görevlilerinin örgütlenme, toplu sözleşme ve grev haklarından nasıl ve ne ölçüde yararlanacakları konusu dünyada olduğu gibi Türkiye de önemli bir tartışma olma özelliğini korumaktadır. 65

5 1.1. Örgütlenme Hakkı Örgütlenme hakkı kişinin içinde yaşadığı topluma ve toplumsal yaşama katılımını sağlayan en önemli haklardan biridir. Çoğulcu demokrasilerin vazgeçilmez unsurlarından biri olan örgütlenme hakkı aynı amaç için bir araya gelen bireylerin çıkarlarını daha güçlü bir şekilde savunmasına imkan sağlar. Nitekim, demokrasilerde bu hakkın kullanımı gönüllülük esasına dayanır ve bu hakkın kullanımı sonucu ortaya çıkan örgütler ise serbestçe varlık kazanırlar. Örgütlenme hakkı/özgürlüğü en azından, kişilerin diğerleriyle birlikte bir araya gelebilme hakkıdır. (GÜLMEZ, 1996, 52) Sendikal hak anlamında örgütlenme ise; çalışanların, çalışma yaşamına ilişkin sorunlarını çözmek, ortak çıkarlarını ve haklarını korumak ve geliştirmek için bir araya gelmeleri olarak tanımlanabilir. Bu anlamda örgütlenme başlangıçta işçiler arasında oluşmuş daha sonra kamu görevlilerini de etkilemiştir. Şu an için işçiler açısından hukuki olarak örgütlenme hakkı tartışma konusu değildir. Sorun kamu görevlileri kapsamına giren personel ile alakalıdır. Buradaki temel sorun ise kamu görevlilerinden hangilerine örgütlenme hakkının tanınması gerektiği sorunudur. Tüm kamu çalışanlarına bu hak verilmeli midir? Örneğin asker ve polise bu hak verilmesi durumunda kamu düzeni ve kamu güvenliği açısından sorun ortaya çıkabilir mi? Bu sorular ulusal ve uluslararası literatürde tam olarak karşılığını bulmuş değildir. Örgütlenme konusunda farklı ülkelerde farklı uygulamalar mevcut olmasına karşın Avrupa ülkelerinin çoğunda bu hak en geniş anlamda kamu görevlilerine verildiği görülmektedir. Örneğin, Hollanda, İsveç, Norveç, Finlandiya, Fransa, İspanya gibi ülkelerde kamu güvenliğinden sorumlu olan silahlı kuvvetler personeli ile polisler mesleki çıkarlarını korumak amacıyla örgütlenme hakkına sahiptirler. (BAĞIMSIZ ENERJİ-SEN, 2002, 3) Türkiye de ise kamu görevlilerinin örgütlenme hakkı Avrupa ülkelerine oranla daha dar kapsamlı ve sınırlıdır. Örneğin, Türkiye de silahlı kuvvetler personeli, polis, ceza infaz kurumunda çalışanlar, özel güvenlik görevlileri, Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı İdari Teşkilatı, Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği ile Millî Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğinde çalışan kamu görevlileri gibi birçok kamu görevlisi bu haktan yararlanamamaktadır. Yine de sendikal hak kavramı içerisinde yer alan toplu sözleşme ve grev hakkına kıyasla örgütlenme hakkının diğer ülkelerde olduğu gibi Türkiye de de daha geniş bir karşılık bulduğu söylenebilir Toplu Pazarlık Hakkı Kamu görevlileri açısından sendika hakkının en önemli ayağı toplu pazarlık ya da toplu sözleşme hakkıdır. Maaş/ücret ve sosyal haklara ilişkin kazanımların elde edildiği ve sendika hakkının en önemli ayağını oluşturan toplu pazarlık, çoğunlukla işçi sendikacılığında olduğu gibi doğrudan sonuç doğurmamaktadır. Genelde toplu pazarlık metninin hükümetin onayına tabi olduğu, onayın hükümetin sorumluluğu olarak değerlendirildiği görülmektedir. Bunlar daha çok toplu görüşme niteliğindedir. Toplu sözleşmenin temel niteliği; imzalanan metnin Anayasa'ya aykırı olmaması halinde doğrudan hüküm doğurması ve hiçbir onaya tabi olmadan uygulamaya konulabilmesidir. 66

6 Toplu pazarlık hakkı, sendikal haklar kavramı içerisindeki belki de en önemli haktır. Bununla, çalışanlar ve çalıştıranlar (işverenler) taraf olarak ve eşit bir şekilde masaya otururlar. Masada ücret ve sosyal haklardan çalışma koşullarına kadar hemen hemen her alanda çalışma ilişkilerini düzenleyecek kararlar alırlar. (BAĞIMSIZ-ENERJİSEN, 2002, 3) Bu hakkın kullanılmasında gönüllülük esastır. Taraflar pazarlık masasına kendi iradeleri ile otururlar. Dayatma ve tek yanlı irade beyanı yoktur. Toplu pazarlık sonunda anlaşmaya varılması durumunda, taraflar ortak bir belge imzalarlar. Bu belge, eğer imzalanması ile hukuki sonuç doğuruyorsa toplu sözleşme olarak adlandırılır. Türkiye'de işçi sendikalarının imzaladığı toplu pazarlık belgeleri bu türdendir.(gülmez, 1996, 58) Toplu sözleşmelerde tarafların birbirlerine karşı olan borçları ile ekonomik ve sosyal hakları yer alır. Türkiye de işçiler açısından toplu sözleşme, grev ve lokavt hakkı, 2822 sayılı Toplu İş Sözleşmesi, Grev ve Lokavt Kanunu ile düzenlenmişti. Ancak, 2012 Yılında yürürlüğe konulan 6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu ile 2822 sayılı Yasa yürürlükten kaldırılmış ve söz konusu hakların işçiler açısından uygulamadaki problemlerini en aza indirecek şekilde yeniden düzenlenmiştir. Oysa, 25/06/2001 tarihinde kabul edilen 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanununda öngörülen toplu pazarlık başlangıçta toplu görüşme niteliğindeydi. Bu durumda imzalanan belge hemen yürürlüğe girmemekte ve başka bir makamın onayını gerektirmekteydi. Diğer bir ifadeyle bu belge tek başına hukuki sonuç doğurmazdı. Bu nitelik 12/07/2010 tarihli ve 5982 sayılı Kanunla Anayasanın 53 üncü maddesinin değiştirilmesine kadar devam etmiştir. Hemen belirtelim ki toplu sözleşme hakkının verilmesinde kamu görevlisinin idare ile olan hukuki bağı önemlidir. Hizmet akdi ile idareye bağlı olanlarda bu hakkın verilmesi ve uygulanması nispeten daha kolaydır. Oysa, kamu hukuku ile idareye bağlı olanların toplu sözleşme niteliği taşıyan toplu pazarlıkla nasıl bağdaştırılacağı önemli bir sorundur. Bilindiği üzere, Türkiye de kamu görevlilerinin önemli bir kesimini oluşturan Devlet memurları bu türdendir. Bunlar, statü hukukuna tabidirler ve görev, hak ve sorumlulukları ile ücretleri işe girerken yasalarla belirlenmiştir. Dolayısıyla, tarafların çalışma koşulları ile ücret ve sosyal hakları özgürce belirleyebilmeleri statü hukukundan vazgeçmekle mümkün olabilir. Bununla beraber, ücret artışları gibi dar bir alanda toplu sözleşme yetkisinin verilmesi statü hukuku açısından sorun olmayabilir. Burada tabi ki tek sorun statü hukukuna tabi olanların toplu sözleşme niteliği taşıyan toplu pazarlıkla nasıl bağdaştırılacağı sorunu değil, aynı zamanda toplu sözleşme hakkının hangi kamu görevlilerine verileceği sorunudur. Verilecek toplu sözleşme hakkının sınırı ne olmalıdır. Bu hakkın kullanılmasında da farklı ülkelerde değişik uygulamalar mevcut olmasına karşın genel olarak taraflar arasında varılan mutabakat hükümetin onayına tabidir. Diğer ülkelerde olduğu gibi Avrupa ülkelerinde de toplu pazarlık hakkı konusunda işçi sendikacılığında olduğu gibi doğrudan sonuç doğuran bir mekanizma kamu görevlilerine tanınmamıştır. Örneğin İsveç, Norveç ve Fransa da toplu pazarlık metninin hükümetin onayına tabi olduğu ve genellikle de hükümetçe onaylandığı, yine Almanya da statü hukukuna tabi büyük bir çoğunluğun toplu pazarlık hakkı olmadığı, ancak, toplu pazarlık hakkına sahip 67

7 olanlarla varılan mutabakat sonucunun otomatik olarak bunlara uygulandığı görülmektedir. (TÜRKİYE KAMU-SEN, 2009, 2) Ayrıca, toplu sözleşme niteliğindeki toplu pazarlık hakkı örgütlenme hakkı kadar yaygın bir kullanıma sahip değildir. Örneğin, ülkelerin çoğunda silahlı kuvvetler personeli ve polise toplu pazarlık yetkisi verilmemiştir. Türkiye de 2010 Yılına kadar taraflarca yapılan görüşmeler toplu sözleşme değil toplu görüşme niteliğindedir. Çünkü uzlaşmaya varılan metin, onaya tabidir. Ancak, Türkiye de 2010 Yılında yapılan Anayasal düzenleme ve buna bağlı olarak 2012 Yılında 4688 sayılı Kanununun yeniden düzenlenmesi ile toplu sözleşme niteliğinde toplu pazarlık hakkı birtakım kısıtları içerse de kamu görevlilerine de verilmiştir. Bahse konu Yasada toplu sözleşme hakkı esas itibariyle ücrete ilişkin olarak düzenlenmiştir. Çalışma hayatına ilişkin diğer haklar bu kapsamda yer almamaktadır. Kapsamın bu şekilde düzenlenmiş olması verilen toplu sözleşme hakkının statü hukuku ile bağdaştırılmasından başka bir şey değildir Grev Hakkı Grev; geçici olarak işi durdurmadır. Çalışanların, işverenlerle olan görüşmelerinden bir sonuç elde edilememesi durumunda çalışanların işi durdurmalarıdır. Grevin çeşitli türleri vardır. Hak grevi, çıkar grevi, genel grev, uyarı grevi, dayanışma grevi, dönüşümlü grev bunlara örnek olarak verilebilir. (GÜLMEZ, 1996, 59) Bir çok ülkede olduğu gibi Türkiye de de grev hakkı yasa ile çalışanların bir bölümü olan işçilere tanınmıştır. Nitekim, Anayasamızın 54 üncü maddesinde grev hakkı sadece işçiler açısından düzenlenmiştir. Grev yasalara uygun olarak yapılırsa yasal grev olarak adlandırılır. Türkiye'de işçiler, toplu pazarlık görüşmelerinde anlaşmaya varılamaması halinde ve yasal prosedürü sağlamaları şartıyla grev hakkına sahiptirler. Toplu pazarlıktaki anlaşmazlığa bağlı olarak yapılan greve çıkar grevi denir. Türkiye'de yasal olan grev türü budur. Grev hakkı gerekmedikçe kullanılmayan veya bir başka ifadeyle özenle kullanılan bir haktır. Çünkü sonuçlarını hesaba katmak gerekir. Bununla birlikte, işveren karşısında zayıf olan çalışanların en önemli silahı grevdir. Türkiye de kamu görevlilerinin grev hakkı bulunmamaktadır. Her ne kadar 2010 Yılında Anayasanın 53 üncü maddesi yeniden düzenlenerek kamu görevlilerine toplu sözleşme hakkı tanınmışsa da grev hakkı hususundaki yasak devam etmiştir. Ancak, grev hakkının kimlere ve hangi statülere tanınması gerektiği uluslararası düzeyde de tartışma konusu olmaya devam etmektedir. Grev hakkının temel kamu hizmetlerini yürüten kamu personeline verilemeyebileceği genel kanaati oluşturmaktadır. Temel kamu hizmetleri nelerdir sorusunun cevabı ise; durması halinde kamu güvenliğinin tehlikeye girmesi, kamu düzeninin bozulması ve kamu sağlığına zarar verilmesi sonucunu doğuracak hizmetler olarak tanımlanmaktadır.(türkiye KAMU-SEN, 2009, 4) Bu alanlarda grev hakkına yasak ve kısıtlama getirilmesi normal karşılanmaktadır. Genel olarak grev hakkının verilmediği alanlar şunlardır. Hastanelerin acil servisleri, morg çalışanları, itfaiye görevlileri, silahlı kuvvetler ile emniyet güçlerinin yürüttüğü kamu hizmeti alanlarında grev hakkı tanınmamaktadır. Ancak, Türkiye de kamu görevlilerine hiç bir alanda grev hakkı verilmemiştir. 68

8 2. Türkiye de Kamu Görevlileri Sendikacılığının Gelişimi Kamu görevlilerinin sendikalaşma süreci dünyada olduğu gibi, Türkiye de de geç başladığı ve geliştiği görülmektedir. 1960'lara kadar Türkiye de kamu görevlilerinin örgütlü mücadelesinden söz edilmesi mümkün değildir. Mücadelenin geç başlamasında, Dünyadaki gelişmelerin etkisi olduğu kadar, kamu görevlilerinin ve özellikle memurların toplum içinde itibarlı bir statüye sahip olmaları ve daha da önemlisi maaşlarının ve çalışma koşullarının tatminkâr seviyede olmasıdır. (FAYDALI, 2009, 17) 1932 yılında Uluslararası Çalışma Örgütüne (International Labour Organization-ILO) üye olan Türkiye bu konuda bir çok uluslararası anlaşmaya imza koymuş ve iç mevzuatını da buna uygun hale getirmeyi taahhüt etmiştir.(turan, 1999, 2) Bu süre içerisinde Türkiye Uluslararası Çalışma Örgütü nün 57 adet sözleşmesine imza koymuştur. Bunlardan en önemlisi Uluslararası çalışma Örgütünün Anayasasıdır. Söz konusu Anayasa sendika özgürlüğü ilkesi nin onaylanmasına yer vermiş olduğundan Türkiye üyeliği kabul etmekle bu ilkeyi de kabul etmiş sayılmaktadır. Türkiye nin bu kapsamda imzaladığı Sendika Hürriyeti ve Teşkilatlanma Hakkının Korunması Sözleşmesi ise ki 87 sayılı sözleşme olarak da anılmaktadır 1948 Yılında yürürlüğe konulmuştur. Çalışanlar için sendika ve teşkilatlanma hürriyetini esas alan bu sözleşme Türkiye tarafından 25 şubat 1993 Yılında imzalanmıştır. Teşkilatlanma ve Toplu Pazarlık Hakkı İlkelerinin Uygulanmasına yönelik 98 sayılı sözleşme nin 1 inci maddesi sendikal hak ve hürriyetleri esasa bağlamıştır. Bu sözleşme 01 Temmuz 1949 yılında kabul edilmiş ve Türkiye tarafından 08 Ağustos 1951 tarihinde onaylanmıştır. 151 sayılı Kamu Hizmetlerinde Teşkilatlanma Hakkının Korunması ve Çalışma Şartlarının Belirlenmesi Sözleşmesi nin 1/1, 2, 3 ve 4/1 maddeleri kamu görevlilerine sendikalaşma hakkını net bir şekilde vermesi bakımından önemlidir. Sözleşme 27 Haziran 1978 tarihinde yürürlüğe konulmuş ve Türkiye tarafından 25 Kasım 1992 tarihinde kabul edilmiştir. (TURAN, 1999, 3) Yine, Türkiye nin Avrupa kuruluşları ile ilişkileri çerçevesinde imzaladığı İnsan Hakları ve Temel Hürriyetleri Koruma Sözleşmesi ile herkese sendika kurma ve sendikaya üye olma hakkı getirilmiştir. 4 Kasım 1950 tarihinde kabul edilen bu sözleşme, Türkiye tarafından 18 Mayıs 1954 tarihinde onaylanmıştır. Diğer taraftan, bir takım çekinceler konularak Türkiye tarafından 7 Ağustos 1989 tarihinde kabul edilen Avrupa Sosyal Şartı nın 5 inci maddesi tüm çalışanları ve işverenlerin ekonomik ve sosyal çıkarlarının korunması için teşkilatlanma ve teşkilatlara üye olma hakkını güvenlik altına almıştır. Kamu görevlilerinin sendika kurmaları hususunda Türkiye onaylasın ya da tereddüt edip onaylamasın tüm sözleşmelerde durum gayet açıktır. Uluslararası çalışma örgütünün belge ve sözleşmelerinde sendikalaşma hak ve hürriyeti yalnız işçi ve işverene değil tüm çalışanlara tanınmış bir hak olarak düzenlenmiştir. (GÜLMEZ, 2002, 7) Kamu görevlileri sendikacılığını iç hukuk açısından ele aldığımızda ise uluslararası gelişmelere paralel, ancak, yavaş bir seyir izlediği görülmektedir. Nitekim bu konudaki ilk düzenlemelere 1960 lardan sonra uluslararası gelişmelerle eş zamanlı olarak yasal düzen- 69

9 lemelerde yer verildiği anlaşılmaktadır. Ancak, konunun daha iyi anlaşılabilmesi için bu makalede Türkiye deki kamu görevlileri sendikacılığının gelişim seyri 4 dönem içerisinde ele alınacaktır. Bu dönemleri; Memurin Kanunu Dönemi, 1961 Anayasası Dönemi, 1982 Anayasası Dönemi, 1993 Tarihinden Günümüze Kadar Olan Dönem olarak inceleyebiliriz Memurin Kanunu Dönemi 18 Mart 1926 tarihinde kabul edilen Memurin Kanunu, 1961 ve 1982 Anayasalarında olduğu gibi statü hukuku anlayışını benimseyen ve 1924 Anayasasında düzenlenmesi öngörülen bir Kanundur Anayasasının 93 üncü maddesinde; Bilumum memurların evsafı, hukuku, vezaifi, maaş ve muhassasatı ve sureti nasbi ve azilleri ve terfi ve terakkileri kanunu mahsus ile muayyendir. denilmektedir. Bu çerçevede çıkarılan 788 sayılı Memurin Kanunu sendika ve dernek kurma hususunda açık bir yasak getirmemiştir. Ancak, bu yasanın böyle bir düzenlemeye yer vermemesi demek sendika özgürlüğüne yer verdiği anlamına gelmemektedir. Çünkü, aynı dönemde yürürlükte olan diğer yasalarda kamu hizmeti yürütenlerin sendika kuramayacakları düzenlenmiştir. (GÜLMEZ, 2002, 8) Grev konusunda ise, Memurin Kanunu faklı bir düzenlemeye giderek 657 sayılı Kanunda olduğu gibi açıkça grevi yasaklamıştır. Bu dönemde esas itibariyle kamu personeli memur ve müstahdemden oluşmaktaydı Anayasasının 92 nci maddesinde siyasi haklara sahip her Türk ün Devlet memuru olabilme hakkına sahip olduğu düzenlenmiş ve sonrasında 1926 Yılında Memurin Kanunu yürürlüğe konulmuştur. Bu Kanunla memur ve müstahdemin tanımı yapılarak, kanunun askeri personel dışında Devlet memurlarına uygulanacağı hüküm altına alınmıştır. Bu dönemde memurlar iş güvencesi bakımından nispeten daha iyi bir durumda olduklarından sendikal talepler de sönük kalmıştır. Bunda sendikacılığın sınıfsal bir mücadele olduğu ve daha çok işçi sınıfını ilgilendirdiği anlayışı da büyük ölçüde etkili olmuştur. (GÜLMEZ, 2002, 9) Türkiye, bu dönem içerisinde, 1932 Yılında Uluslararası Çalışma Örgütüne (ILO) üye olmuş ve çalışma hayatına ilişkin bazı sözleşmelere imza koymuştur. Buna karşın, 1947 Yılında yürürlüğe konulan 5018 sayılı Sendikalar Kanunu'nda ise sadece işçi ve işverenler bakımından sendika hakkına yer verilmiştir. Yasanın böyle düzenlenmesinde memurların bu dönem içerisinde sendikal haklara ilişkin bir talebi olmaması da etkili olmuştur Anayasası Dönemi 1961 Anayasası ile kamu görevlileri sendikacılığı açısından önemli bir adım atılmıştır. Söz konusu Anayasanın 46 ncı maddesinde çalışan ifadesi kullanılarak sendika hakkının sadece işçi ve işverene değil, ilke olarak tüm çalışanlara tanınabileceği en üst hukuki metin tarafından benimsenmiştir. Ancak, aynı hukuki metinde, işçi niteliği taşımayan kamu hizmeti görevlilerinin bu alandaki hakları kanunla düzenlenir denilerek sendika hakkının kamu görevlileri açısından farklı uygulanacağı vurgulanmıştır. 70

10 1961 Anayasasının bu ifadesinden yola çıkılarak 08/06/1965 tarihinde 624 sayılı Devlet Personel Sendikaları Kanunu yürürlüğe konulmuştur. Böylece, kamu görevlilerine sendika kurmalarının hem Anayasal düzeyde hem de yasal düzeyde yolu açılmıştır. (KAÇAR, 2009, 59) Söz konusu Yasa; işçi niteliğinde olanlar dışındaki kamu hizmeti personelinin ortak mesleki, kültürel, sosyal ve iktisadi hak ve menfaatlerini korumak, özellikle mesleki gelişmeyi ve aralarındaki yardımlaşmayı sağlamak amacıyla sendika kurabilecekleri düzenlemiş, bahse konu sendikaların; Devletin ve diğer kamu tüzel kişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle görevli oldukları kamu hizmetlerinin görüldüğü genel ve katma bütçeli dairelerin, il özel idarelerin, belediyelerin, köylerin ve bunlara bağlı kuruluşların, kamu iktisadi teşebbüslerinin, özel kanunlarla ve bu kanunların verdiği yetkiye dayanılarak kurulan banka ve teşekküllerin asli ve sürekli görevlileri ile bu görevlilerden emekliye ayrılmış olup da emeklilikten gayri bir kanuni veya akdi statü içinde bulunmayan kimseleri kapsayacağı belirtilmiştir. 624 sayılı Kanun sendikal haklar açısından incelendiğinde örgütlenme hakkının günümüze oranla daha geniş anlamda tanıdığını söylemek yanlış olmaz. Ancak, Yasanın toplu görüşme veya toplu sözleşme niteliğinde bir toplu pazarlık ya da grev hakkından bahsetmediğini görmekteyiz. Bu anlamda Yasanın öngördüğü düzenleme, modern anlamda bir sendikadan çok meslek birliği ve meslek dayanışması ya da yardım sandığı niteliği taşımaktadır. Ancak, eksikte olsa kamu görevlileri sendikacılığı anlamında önemli bir adım olan bu düzenleme Türkiye'nin ilk memur sendikası olan "Türkiye Devlet Büro Görevlileri Sendikası" nın 18 Haziran 1965'te kurulmasına sebep olmuştur. (GÜLMEZ, 1996, 360) Sendikal anlamda ve belki de bağımlı çalışanlar açısından parlak bir gelişme olarak nitelendirilebilecek bu yıllarda, ne yazık ki sendikal mücadelenin amacından sapması ve yaşanan siyasal gelişmelerin gölgesinde kalınması sonucu elde edilen bu hak da zamanla kaybedilmiştir. (GÜLMEZ, 2002, 11) Nitekim, 12 Mart muhtırasından sonra ise 1488 sayılı Kanunla 624 sayılı Kanun mülga hale getirilmiş ve Anayasanın 119 uncu maddesi ile kamu görevlilerinin sendikalara üye olmaları yasaklanmıştır Anayasası Dönemi 12 Eylül müdahalesinden sonra yeni bir Anayasa yapılmaya karar verilmiş ve hazırlanan yeni Anayasa 7 Kasım 1982 tarihinde kabul edilmiştir. Yeni Anayasanın Sendika Kurma başlıklı 51 inci maddesinde ise sendika kurma hakkı sadece işçi ve işverenlere verilmiştir. Ancak, 1982 Anayasasının bu konuda yasak getirmesi kamu görevlilerinin mücadelesini engellememiştir. Bu süre içerisinde memurlar çeşitli dernekler altında toplanmış ve fiili bir durum yaratmışlardır. İç hukukumuzda kamu görevlilerinin sendikal haklarına yönelik her hangi bir düzenleme olmamasına karşın, Türkiye nin onaylamış olduğu uluslararası sözleşmeler kamu görevlilerine sendikalaşma hakkı tanımaktaydı. Örneğin, 98 sayılı ILO sözleşmesi, üst düzey görevli memurlar dışında, tüm ücretlilere sendikal örgütlenme ve toplu pazarlık hakkı ve bazı hizmet kollarında da grev hakkını tanımaktadır Anayasasının 90 ıncı 71