3.1. Giriş Türkiye de Ulaştırma Sektörüne Genel Bakış

Transkript

1 3. Ulaştırma Sinan Ülgen, Ekonomi ve Dış Politika Araştırmalar Merkezi (EDAM) Selen Sarısoy Guerin, Centre for European Policy Studies (CEPS) Mahmut Tekçe, Centre for European Policy Studies (CEPS)

2

3 3.1. Giriş Türkiye de Ulaştırma Sektörüne Genel Bakış Yurtiçi ve uluslararası yolcu ve yük trafiğinin gün geçtikçe artmasıyla, ulaştırma hizmetlerinin kalitesi, maliyeti ve etkinliği ticari olarak daha fazla önem kazanmaktadır. Dünya ticaret dinamiklerindeki değişiklikler, hem ticari akışın yönünü, hem de taşınan yükün hacmini etkilemektedir. Bu dinamiklerle birlikte, yeni ulaştırma merkezleri ortaya çıkarken, dünya ticaret hacmi de önemli bir artış göstermektedir yılında dünya ticaretindeki toplam ihracat miktarı %10 oranında artarken, ulaştırma hizmetlerinin ihracatı 2004 yılında %24 oranında bir artış göstermiştir. 1 Doğu-Batı ve Kuzey-Güney eksenlerinde artan ticari hacmi, Türkiye yi Avrupa, Balkanlar, Kafkaslar, Orta Doğu ve Doğu Akdeniz ülkeleri arasında potansiyel bir ulaştırma merkezi konumuna getirmektedir. Türkiye de sağlam ve verimli bir ulaştırma altyapısının geliştirilmesi, komşu ülkelerin Avrupa ekonomileriyle bütünleşmesi için de büyük önem taşımaktadır. Ancak Türkiye nin mevcut ulaştırma altyapısı ile bölgelerarası konumunun yarattığı coğrafi avantajdan faydalanabildiğini söylemek mümkün değildir. Bunun başlıca nedeni düzenleyici reformların geç başlatılmış olmasıdır. Bu bölümde, demiryolu, karayolu, havayolu ve denizyolu taşımacılığı olmak üzere tüm ulaştırma türleri (modları) ve bunların yanı sıra intermodal taşımacılık çeşitleri incelenmektedir. Her ulaştırma türü için pazarın genel durumunun gözden geçirilmesini takiben, Avrupa Birliği nde ve Türkiye de uygulanan düzenleyici çerçeve değerlendirilmiştir. AB mevzuatının uygulanmasının her bir türde nasıl bir etkisi olacağı değerlendirilmiş ve sektörel verimlilik açısından bakılarak, politika önerileri geliştirilmiştir. Türk ulaştırma politikasındaki öncelikler, Türkiye Cumhuriyeti nin ilk yıllarından bu yana büyük bir değişim göstermiştir. İlk otuz yıl boyunca, toplu taşımacılık altyapısının geliştirilmesinde en önemli rolü demiryolu taşımacılığı üstlenmiştir. Ancak demiryolu taşımacılığının hakim rolü yavaş yavaş kaybolarak üstünlüğü karayolu taşımacılığına bırakmıştır yılında yük taşımacılığının %78 i demiryolları aracılığıyla gerçekleştirilirken, 1999 yılında bu oran %5 e düşmüştür. Türkiye de ulaştırma hizmetlerine olan talebin artışı, ulaştırma türlerinin artan kapasitesine bakılarak gözlemlenebilir. Tablo 3-1 de bu artış oranı ulaştırma türlerine göre incelenebilir. Tablo 3 1: Ulaştırma türlerine göre miktar ve yüzde oranları (Milyon) Kara Deniz Demir Hava Toplam 2001 % 2002 % 2003 % 2004 % 2005 % Yük tonu km 151, , , , , Yolcu km 168, , , , , Yük tonu km , Yolcu km Yük tonu km 7, Yolcu km Yük tonu km Yolcu km Yük tonu km Yolcu km Kaynak: Türkiye İstatistik Kurumu, Ulaştırma Sektörü: Kurumsal Yapı, Yasal Çerçeve ve Göstergeler (2007) TÜSİAD Raporu 131

4 Hava taşımacılığı için talep, 2001 yılındaki serbestleşme sonucunda üçe katlanmış, diğer ulaştırma türleriyle karşılaştırıldığında, %16 ile en hızlı talep artışı gerçekleşmiştir. Kamyon sayısındaki yıllık büyüme %8 ile AB ortalamasının iki katıdır yılından itibaren ulaştırma türlerine olan talepteki yıllık ortalama artış: 2 Toplam artış %8, Karayolu taşımacılığına olan talebin yıllık artışı %7,6, Demiryolu taşımacılığına olan talebin yıllık artışı %2, Deniz taşımacılığına olan talebin yıllık artışı %5, Hava taşımacılığına olan talebin yıllık artışı %16 olarak gerçekleşmiştir. Geçtiğimiz 25 yılın ortalama artış oranı olduğu gibi kaldığı takdirde, önümüzdeki 25 yıl içinde Türk yolcu trafiğinin 3 kat (540 milyar yolcu-km) ve yük taşımacılığının da 2,5 kat (300 milyar ton-km) artış göstermesi beklenebilir. Artan arz ve talebin trafik yoğunluğu, hava kirliliği ve kazalar gibi yan etkileri de birlikte getireceği unutulmamalıdır. Türk dış ticaret taşımacılığında deniz ve karayolu taşımacılığı ön sırada yer alırken, ulaştırma yüzdelerinde hava ve demiryolu taşımacılığı fazla önemli bir yer tutmamaktadır. Türkiye ile karşılaştırıldığında AB 25 ülkeleri hava taşımacılığının kullanması açısından daha dengeli bir dağılıma sahiptir. Bu karşılaştırma Tablo 3-2 de gösterilmektedir. Tablo 3 2: AB ve Türkiye de ulaştırma türüne göre değer bazında dış ticaret oranları Değer Bazında AB TR Deniz 0,45 0,48 Demiryolu 0,01 0,01 Karayolu 0,18 0,44 Hava 0,24 0,05 Dier 0,12 0,02 Toplam %100 %100 Kaynak: TUİK ve Scadplus (2005) Artan talebi karşılamak için Türk ulaştırma sistemi daha dengeli, daha rekabetçi ve serbest ulaştırma stratejilerine ihtiyaç duymaktadır. Türk ulaştırma sistemi 1990 lı yıllarda serbestleşmeye başlamıştır. Reformlar AB ye giriş süreci ile birlikte hız kazanmıştır. Ulaştırma Bakanlığı, AB düzenlemeleri ile daha uyumlu olacak şekilde daha dengeli ve liberal bir düzenleyici çerçeve elde etmek için önceliklerini belirlemiştir Avrupa Birliği ve Türkiye deki Düzenleyici Çerçeveye Genel Bakış Ulaştırma, Avrupa Topluluğu nun en eski ortak politikalarından biridir. Roma Anlaşması ndan bu yana ulaştırma politikası, insanların ve malların serbest hareket edebilmesini sağlamak için üye devletler arasında sınırlardaki engellerin kaldırılmasına odaklanmıştır. Öncelikli hedefleri, ulaştırma için iç pazarın tamamlanması, sürdürülebilir kalkınmanın sağlanması, temel ağların Avrupa da 2 Avrupa ve Orta Asya da Ulaştırma, Dünya Bankası SITE/EXTERNAL/COUNTRIES/ECAEXT/EXTECAREGTOPTRANSPORT/ 0,,contentMDK: ~pagePK: ~piPK: ~theSitePK:571121,00.html 132

5 yayılması, emniyetin artırılması ve uluslararası işbirliğinin geliştirilmesi olmuştur. Ulaştırma sektörü, Avrupa ekonomisinde çok önemli bir yer tutmaktadır. Bu sektör AB GSMH sinin ve istihdamının %7 sini, üye devletlerin yatırımının %40 ını ve Topluluk enerji tüketiminin %30 unu oluşturmaktadır. 3 Ulaştırma hizmetleri sektöründe AB-25 te 8 milyondan fazla kişi istihdam edilmektedir. Bunların yaklaşık üçte ikisi kara taşımacılığında (karayolu, demiryolu, iç su taşımacılığı), %2 si deniz taşımacılığında, %5 i hava taşımacılığında ve %29 u da kargo elleçleme, saklama ve depolama, seyahat ve nakliye acenteleri, tur işletmecileri gibi destekleyici ve yardımcı faaliyetlerde çalışmaktadır. Avrupa Komisyonu Ulaştırmadan Sorumlu Komiser Jacques Barrot ya göre 2030 yılına kadar ulaştırmanın ikiye katlanması beklenmektedir. Bu büyümenin başlıca olası sonuçları arasında, kirlilik ve trafik yoğunluğunun artması, bu artışın da ulaştırma hizmeti fiyatlarına yansıyarak Avrupa vatandaşlarının yaşam kalitesi ve Avrupa sanayisinin rekabetçiliği üzerinde olumsuz etki yaratmasıdır. Trafik yoğunluğunun maliyetinin, AB nin GSYİH sinin yaklaşık %1,1 i, diğer bir deyişle AB bütçesi kadar (100 milyar Euro) olduğu tahmin edilmektedir. Ayrıca enerji güvenliği ve çevre kalitesi açısından da olumsuz sonuçlar söz konusudur. Ulaştırma, sera gazı emisyonlarının %30 undan sorumludur. Bu nedenle, Avrupa ulaştırma politikası, ulaştırma türlerinin daha az trafik yoğunluğu yaratan, daha güvenli ve daha az kirletici ulaştırma türlerine doğru kaymasını teşvik etmelidir. 4 Bu bağlamda Avrupa Komisyonu 2001 yılında Ortak Ulaştırma Politikası na dair Beyaz Kitap ı yayımlamış, yılına kadar kesin hedefler belirlemiş ve bu hedeflere ulaşmak için atılacak önemli adımları sıralamıştır. Beyaz Kitap, Avrupa nın rekabetçiliği ve etkinliğini artıracak, bütün ulaştırma türlerini içeren bir ulaştırma politikası ve ulaştırma ağını ortaya çıkartmayı amaçlayan bir Eylem Planı öne sürmüştür. Rekabetçilik için gerekli hareketliliği sınırlamadan, çevre üzerindeki baskıyı ve trafik yoğunluğunu azaltmak amacıyla özellikle demiryolları ve diğer alternatif ulaştırma türlerinin kullanıldığı, ekonomik büyümenin canlandırılması için tasarlanan bir strateji önerilmiştir. Ulaştırmaya dair Beyaz Kitap ta belirlenen başlıca hedefler şunlardır: Ulaştırma türleri arasındaki dengenin sağlanması (karayolu taşımacılığı sektöründe kalitenin artırılması, demiryollarının canlandırılması, hava taşımacılığındaki büyümenin kontrol edilmesi, deniz ve iç su yolları ile taşımacılığın teşviki ve intermodal ulaşımın gerçekliğe dönüştürülmesi), Darboğazların ortadan kaldırılması (Trans-Avrupa ulaştırma ağının oluşturulması), Kullanıcıların ulaştırma politikasının merkezine yerleştirilmesi (karayolu emniyetinin iyileştirilmesi, ulaştırma için etkili ücretlendirme, kullanıcıların hak ve yükümlülüklerinin tanınması, yüksek kalitede şehir içi taşımacılığının geliştirilmesi ve araştırma ve teknolojinin temiz, etkin taşımacılığın hizmetine sunulması), Küreselleşmenin etkilerinin yönetilmesi Jacques Barrot, Avrupa Komisyonu Başkan Yardımcısı, Ulaştırma Komisyonu Üyesi, SPEECH/05/714, Tarih: 22 Kasım Avrupa Komisyonu Enerji ve Ulaştırma Genel Müdürlüğü: 2010 Avrupa Ulaştırma Politikası: karar verme zamanı; COM (2001) 370, 12 Eylül

6 Beyaz Kitap ta ayrıca, hedeflere ulaşmak için aralarında genellikle finansman eksikliği nedeniyle gerçekleştirilememiş bir dizi iddialı altyapı projesi ve kamyonlar için yakıt vergilendirmesinin uyumlulaştırmasına yönelik tartışmalı planların da yer aldığı 70 ten fazla tedbir de tanımlanmaktadır. Komisyon 2005 yılında nicel hedeflere ulaşılıp ulaşılmadığını veya düzeltmelerin gerekip gerekmediğini saptamak amacıyla bir dönem ortası gözden geçirme gerçekleştirmeye karar vermiştir. Avrupa Komisyonu bu gözden geçirmeyi 2005 yılının sonlarında bir danışma süreci ile başlatarak, Haziran 2006 tarihinde yayınlamıştır. 6 Bu bölümde demiryolu, karayolu, deniz ve hava taşımacılığı endüstrileri için yer alan düzenleyici çerçevenin uyum derecesi değerlendirilecektir Demiryolu Ulaşımı Avrupa Birliği nde Demiryolu Ulaşımı Avrupa da demiryolu ulaşımının toplam ulaşımdaki payı son otuz yılda büyük bir düşüş göstermiştir yılında AB-15 te demiryolları ile yük taşımacılığı 282 milyar ton kilometre (tkm) iken, bu rakam 2005 yılında 257 milyar tkm ye düşmüştür. Bütün kara ulaştırma türleri içinde demiryolu ile yük taşımacılığının payı 1970 yılındaki %30 oranından, 2004 yılında %13,2 ye düşmüştür. AB 25 içinde demiryolu yük taşımacılığının türlere göre payı 1995 yılında %19,6 iken, 2004 yılında %16,4 e düşmüştür. AB-25 te 1970 yılında 494,3 milyar tkm olan demiryolu taşımacılığı, %23 ten fazla azalarak, 2005 yılında 380,5 milyar tkm ye düşmüştür. 7 Ancak aynı dönemde karayolu ile yük taşımacılığı üç katına çıkmıştır. Daha az dikkat çekici olmakla birlikte, aynı dönemde demiryolu yolcu taşımacılığında da bir düşüş yaşanmıştır: 1970 yılında AB-15 te demiryolu yolcu taşımacılığının türler içindeki payı %10,2 iken, 2003 yılında %6,3 e düşmüştür. AB-25 teki demiryolu yolcu taşımacılığının türler içindeki payı (hava ve deniz taşımacılığı hariç) 1995 yılında %6,3 iken, 2003 yılında %5,8 e düşmüştür. Yolcu-kilometre (ykm) sayısı AB-25 te 1970 yılında 300,6 milyar ykm iken, 2005 yılında 350 milyar ykm ye yükselmiştir. Hızlı trenlerle gerçekleştirilen taşımacılık, 1990 yılındaki bütün demiryolu taşımacılığının %4,2 sini oluşturmuştur yılında bu pay %21,6 ya çıkmıştır. Bunun başlıca nedeni, genel olarak demiryollarının karayolu taşımacılığı kadar rekabetçi olmaması gösterilmektedir Demiryolu Ulaşımında Azalan Rekabet AB deki mevcut demiryolu ağlarının büyük çoğunluğu, yalnızca yerel veya ulusal kaygıların dikkate alındığı dönemlerde planlanmıştır. Bunun sonucunda, demiryolu ağları, ne bütünleşmiş, ne de karşılıklı işletilirlebilirliğe sahip farklı demiryolu sistemlerinden oluşan bir yamalı bohça görüntüsündedir. Burada karşılıklı işletilebilirlik, bir trenin Birlik teki herhangi bir demiryolu ağı uzantısında çalışabilmesi anlamında kullanılmaktadır. 9 Planlama yöntemleri, ray ayarları ve peron seviyeleri, demiryolu araçları ve işaret sistemlerinin teknolojileri veya personelin eğitimi ve yönetim sistemlerindeki farklar, birlikte çalışabilirliğe engel oluşturmaktadır. Bütünleşmedeki bu eksiklik, demiryolu şirketlerinin hızlı, güvenilir ve etkili uluslararası hizmet sunma şanslarını azaltmaktadır. Aslında demiryolu taşımacılığının pazar payının azalmasındaki başlıca neden, diğer ulaştırma Avrupa Komisyonu, Enerji ve Ulaştırma Genel Müdürlüğü, Keep Europe Moving: Mid-term review of the 2001 Transport White Paper,

7 türlerine kıyasla düşük olan rekabetçilik seviyesidir. Karşılıklı işletilebilirlik sorunu olmadığından, karayolu taşımacılığı ulaştırma sisteminin hakimi durumundadır. Yolcu taşımacılığı yapan trenlerin öncelik sahibi olması ve sınırlardaki karışık prosedürler nedeniyle yaşanan uzun duraklamalar da, demiryolu yük taşımacılığını teslim süreleri açısından karayoluna göre daha az güvenilir hale getirmektedir. Çeşitli gecikmelerle birlikte, uluslararası demiryolu yük taşımacılığının ortalama hızı 18 km/saattir. 10 Tam zamanında prensibi ile çalışan endüstriler için hız ve dakiklik çok önemlidir. Demiryolu sektöründeki durum böyle iken karayolu taşımacılığının lehine bir gelişme görmek şaşırtıcı değildir. Demiryolu taşımacılığının da bazı rekabet avantajları bulunmaktadır: güvenli, temiz ve dışsal maliyetler açısından bütün türler içinde en düşük maliyetli olan türdür. Bir tren kamyon yükü taşıyabilmektedir. Demiryolu altyapısı geniş bir bölgeyi kapsamakta olup genel olarak iyi durumdadır. Yine de çoğu durumda demiryolları artık günümüzün çağdaş müşteri gereksinimlerini karşılamamaktadır AB de Demiryolu Ulaşımı Mevzuatı Avrupa Birliği nin demiryolu ulaştırma sektörüne düzenleme getirmesi, demiryolu altyapı yönetimi ve demiryolu taşımacılık hizmetleri sunulması için hesapların ayrı tutulmasını gerektiren bir yönerge ile birlikte 1991 de başlamıştır. Bu yönerge ile demiryolu ulaştırmacılığının belirli alanlarına bir derece pazar açıklığı sağlanmış, demiryolu şirketlerinin finansal yönetimlerinin sağlığa kavuşturulmasının altı çizilerek, demiryolları rekabetçilik üzerine daha fazla yoğunlaşmaya yönlendirilmiş ve üye devletlerden borç yüklerini azaltmaları istenmiştir. Yönerge ayrıca demiryolu taşımacılık şirketlerine diğer üye devletlerde kombine taşımacılık hizmetlerine erişim hakkını sağlamıştır lı yıllarda iki yönerge daha sunulmuştur; demiryolu şirketlerinin ruhsatlandırılması ile ilgili 95/18/EC sayılı yönerge ve demiryolu altyapı kapasitesinin tahsis edilmesi ve altyapı kullanımının ücretlendirilmesi ile ilgili kuralları belirleyen 95/19/EC sayılı yönerge yılında Komisyon, Topluluğun Demiryollarının Canlandırılması için bir Strateji ile birlikte bir Beyaz Kitap yayımlamıştır. 11 Amacı sektördeki rekabeti harekete geçirmek ve daha fazla müşteri çekmek için işletmecileri verdikleri hizmetleri iyileştirmek ve yeni ürünler sunmaya teşvik etmektir. Öncelik, demiryolu yük taşımacılığı yolları nı oluşturarak demiryolu altyapısına erişimi uluslararası yük hizmetleri için açmak olmuştur. Bu sayede, ulusal ağların uluslararası hizmetlere açık erişimin sağlanması ve ulusal altyapı yöneticileri arasındaki işbirliğinin iyileştirilmesi hedeflenmiştir. Ancak bu girişim beklendiği gibi başarılı olmamış, açık erişim çok az kullanılmıştır yılında, mevcut mevzuatın etkinliğini artırmayı amaçlayan üç altyapı yönergesi kabul edilmiştir. 13 Üye devletlerin yönerge hükümlerini en geç 15 Mart 2003 tarihine kadar ulusal mevzuatlarında uygulamaları gerekmekteydi ve bütün üye devletler şu anda bu gerekliliğe uymuş durumdadır. 10 Avrupa Komisyonu Enerji ve Ulaştırma Genel Müdürlüğü: 2010 için Avrupa Ulaştırma Politikası: karar verme zamanı; COM (2001) 370, 12 Eylül texte_complet_en.pdf 11 Avrupa Komisyonu Enerji ve Ulaştırma Genel Müdürlüğü Beyaz Kitap, 30 Temmuz 1996: Topluluğun demiryollarının canlandırılması için bir strateji Topluluğun demiryollarının geliştirilmesine dair 91/440/EEC sayılı Konsey yönergesini değiştiren 26 Şubat 2001 tarihli Konsey ve Avrupa Parlamentosu na ait 2001/12/EC sayılı yönerge, demiryolu şirketlerinin ruhsatlandırmasına dair 95/18/EC sayılı Konsey yönergesini değiştiren 26 Şubat 2001 tarihli Konsey ve Avrupa Parlamentosu na ait 2001/13/EC sayılı yönerge ve demiryolu altyapı kapasitesinin tahsisi ve demiryolu altyapısının kullanımı için ücretlerin toplanması ve güvenlik onayına dair 26 Şubat 2001 tarihli Konsey ve Avrupa Parlamentosu na ait 2001/14/EC sayılı yönerge; genellikle Birinci Demiryolu Paketi olarak bilinir (Demiryolu Altyapı Paketi) 135

8 2002 yılında Komisyon beş önergenin sunulduğu ikinci bir demiryolu tedbir paketi oluşturmuştur: Topluluğun demiryollarındaki kaza ve olayların araştırılması ve güvenlik düzenlemesine dair yeni bir yönerge, Avrupa Hızlı Demiryolu Sisteminin ve geleneksel Trans-Avrupa demiryolu sisteminin birlikte çalışabilirliğine dair 96/48/EC ve 2001/16/EC sayılı yönergelerini değiştirmek için bir önerge, Avrupa Demiryolu Güvenliği ve Karşılıklı İşletilebilirlik Ajansı nın kurulması için bir tüzük önergesi, Topluluğun Uluslararası Demiryolu Taşımalarına İlişkin Sözleşme ye (Convention concerning International Carriage by Rail - COTIF) katılım koşullarının müzakere edilmesi için Komisyon'u yetkilendiren bir Konsey Kararı için Komisyon önerisi, 91/440/EEC sayılı yönergeyi değiştirerek demiryolu yük taşımacılığı piyasasını tamamen açmak amacıyla ulusal hizmetler için altyapıya erişimi serbestleştirmek üzere bir önerge. Üye devletlerin bu paketin hükümlerini 31 Aralık 2005 (piyasa açılım yönergesi için) ve 30 Nisan 2006 tarihine kadar uygulamaları gerekmiştir. Mart 2004 tarihinde Komisyon aşağıdaki dört önergeyi içeren üçüncü demiryolu paketini kabul etmiştir: 15 Piyasanın 1 Ocak 2010 tarihine kadar uluslararası demiryolu yolcu taşımacılığı hizmetine açılmasına dair bir yönerge; Yolcuların uluslararası demiryolu trafiğindeki hak ve yükümlülüklerine dair tüzük; Demiryolu yük kalitesine dair tüzük; Topluluk içinde mal ve yolcu taşınmasında görevli lokomotif ve tren sürücülerinin sertifikasyonuna dair yönerge Düzenleyici Çerçevenin Üye Devletler Tarafından Uygulanması Ulusal uygulamalara bakıldığında, 16 Romanya dışındaki tüm AB üyeleri Topluluğun demiryollarının geliştirilmesine dair 2001/12/EC sayılı yönergeyi uygulamak için Komisyon a bildirimde bulunmuştur. İkinci demiryolu paketinin, birincisi gibi bir uygulama başarısı elde ettiğini söylemek çok zordur. Üye devletlerin büyük çoğunluğu mevzuatla ilgili tedbirleri ulusal mevzuatlarına aktarmak için verilen son tarihe uymadığı için, Avrupa Komisyonu, ikinci demiryolu paketinin hükümlerini kendi ulusal mevzuatlarına aktardıklarını bildiremeyen bu üye devletlere karşı uyarı prosedürlerini uygulamaya başlamıştır. AB demiryolu yönergeleri, üye devletleri ulusal seviyede uygulama için önemli ölçüde serbest bırakmıştır; sonuç olarak üye devletler müktesebatın uygulanması için farklı yaklaşımlar benimsemiştir Farklı üye devletlerdeki demiryolu sektörü organizasyonuna dair örnekleri Ek 1 de bulabilirsiniz.

9 91/440/EEC sayılı yönerge hükmünce gerekli kılınmış olan altyapı yönetimi ve demiryolu taşımacılık hizmetlerinin sunulması arasında hesap ayrıştırması, hemen hemen bütün üye devletlerde uygulanmıştır. Yolcu ve yük taşımacılığı faaliyetleri arasında hesap ayrıştırması da tedricen gerçekleştirilmekle birlikte, bazı üye devletlerin daha fazla ilerleme kaydetmeleri gerekmektedir. Ray erişim ücretlendirmesi ve tren yolu tahsisi gibi temel işlevlerin bağımsızlığını sağlamak amacıyla üye devletler farklı kurumsal yapılar kurmuştur. Bütün ülkeler altyapı ve işletme için ayrı hesap tutmayı gerçekleştirmiştir (İrlanda Cumhuriyeti, Kuzey İrlanda ve Estonya hariç). Birçok ülke altyapı yönetimi ve demiryolu hizmet işletmeleri için ayrı varlıklar oluşturarak ayrıştırmayı daha da ileri götürmüşlerdir. Özellikle şu ülkeler tamamen ayrışmış bir yapı benimsemiştir: Bulgaristan, Danimarka, Norveç, Hollanda, Portekiz, Romanya, İspanya, Slovakya ve İsveç. Şu ülkelerde ise, bir holding yapısı altında, tamamen bütünleşmiş model mevcuttur: Avusturya, Belçika, İsviçre, Almanya, Yunanistan, Estonya, İrlanda, İtalya, Lüksemburg, Letonya, Litvanya, Macaristan ve Polonya. Diğer birkaç ülkede, tamamen ayrışmış ve bütünleşmiş modellerin arasında bir yapı benimsemiştir: Fransa, Çek Cumhuriyeti, Finlandiya ve Slovenya. Bu ülkelerde, ayrı varlıklar oluşturulmakla birlikte, altyapı ve işletmeler arasında bir koordinasyon sağlanmıştır. 18 Farklı üye devletlerdeki demiryolu sektörü organizasyonuna dair örnekler Ek 1 de verilmektedir. AB nin birçok yeni üyesinin uzun bir demiryolu geçmişi ve yoğun bir demiryolu ağı bulunmaktadır (Polonya, Macaristan, Çek Cumhuriyeti, Slovakya, Slovenya, Estonya, Letonya ve Litvanya). Yük taşımacılığında demiryolunun payı, bu ülkelerde AB-15 tekine göre daha yüksektir. Ancak 1990 yılından bu yana bu ülkelerdeki demiryolu taşımacılığı azalmıştır. Sonuç olarak demiryollarının pazar payı önemli ölçüde düşüş göstermiştir. AB 15 içinde olduğu gibi, yeni üyeler de Orta Avrupa ve Baltık Devletleri nde farklı sinyalizasyon sistemleri veya farklı ebatlarda ray sistemleri gibi karşılıklı işletilebilirlik problemleriyle karşılaşmaktadır Türkiye de Demiryolu Ulaşımı Etkili demiryolu ulaşımı, kentsel ve kırsal alanları birbirine bağlayan bir demiryolu altyapısını, daha yüksek hız ve güvenlik için teknoloji kullanımını, komşu ülkelerle ilgili olarak birlikte çalışabilirliğin yanı sıra altyapı yönetimi ve işletmelerin ticari bir tutumla rekabetçi bir ortamda yürütüldüğü bir demiryolu taşımacılığı hizmet piyasasını gerektirmektedir. Bunlar ise, coğrafi erişim, teknoloji seviyesi ve birlikte çalışabilirliği artırmak için demiryolu altyapısına yatırım yapmanın yanı sıra, yerleşik demiryolu işletmecilerini yeniden yapılandırmayı, yeni yatırımcılara izin vermek için piyasanın serbestleştirilmesini ve özellikle karayolu taşımacılığından pazar payı almak için demiryolu endüstrisinin rekabetçiliğini artırmayı içermektedir. Türkiye deki demiryolu taşımacılığı bu yolun başındadır. Türkiye nin büyüklüğü, nüfus dağılımı ve coğrafyası açısından, demiryolu ile yolcu ve yük taşımacılığı geçerli, temiz ve güvenli bir seçenektir. Ancak, mevcut yasal düzenleme ortamı ve demiryolu piyasasının devlet tarafından yönetilmesi, demiryollarının tercih edilen ulaştırma türü olmasını sağlayacak altyapı ya da ulaştırma hizmetlerini ortaya çıkarmamıştır Demiryolu Altyapısı 1933 yılında Türkiye Cumhuriyeti nin onuncu kuruluş yıldönümünü kutlayan marşta anayurdun dört baştan demir ağlarla örüldüğü gururla bildirilmektedir. Ancak 70 yıl sonra, bu ağ aşağı yukarı 70 yıl öncekinden farksızdır. Türkiye nin nüfusu 23 milyon iken km uzunluğunda olan demiryolu ağı, bugün nüfus 70 milyonu aşmaktayken yalnızca km dir. 18 Avrupalı Bağlamda Demiryolu Reformları, Torben Holvad, Avrupa Demiryolu Ajansı, AB deki aday ülkelerin bütünleşmesi: demiryolları örneği, Hinne Groot, Avrupa Komisyonu, Desteklenen Ulusal Uzman 137

10 Türkiye de demiryolu altyapısı, 81 il merkezinin yalnızca 37 sini birleştirmektedir. Nüfusun %28 i demiryollarına erişime sahip değildir. Ülkenin dördüncü büyük şehri olan Bursa gibi bazı önemli sanayi ve ticari merkezlerinde demiryolu bağlantısı bulunmamaktadır. Limanlar geleneksel olarak demiryolları ile aynı kurum, yani Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları (TCDD) tarafından işletilmekle birlikte, Karadeniz de Trabzon, Akdeniz de Antalya ve Ege Denizi nde Tekirdağ gibi bazı limanların demiryolu bağlantısı bulunmamaktadır. 20 Hinterlantları ile demiryolu bağlantısı kuramayan bu limanlar, gerek yük gerekse yolcu taşımacılığında yeterince kullanılamamaktadır. Dahası, demiryolu raylarının kalitesi demiryolu taşımacılığının modernleştirilmesine uygun değildir km lik demiryollarının yalnızca %5 i ikili ya da üçlü raydır. Rayların yalnızca %21 i elektriklidir ve %24 ünde sinyalizasyon sistemi bulunmaktadır. Ray yataklarının %38 i standart-dışı, rayların %34 ü 25 yıldan daha eskidir. 21 Demiryolu ağı ve işletmelerinin bu durumunun bir sonucu olarak, Türkiye de demiryolu ile yolcu ve yük taşınmacılığı karayoluna göre önemli seviyede daha düşüktür. Bu dengeyi değiştirmek için kamu politikaları ortaya koyulmuştur. Ulaştırma Bakanlığı 2002 yılında demiryollarının toplam ulaştırmada payını yolcu taşımacılığı için %45 ve yük taşımacılığı için %20 oranında artırma hedefini koymuştur. Bu hedefe ulaşmak için önemli bir yol, demiryolu ağının yenilenmesi ve genişletilmesidir; 938 km lik yeni rayın eklenmesi ve mevcut rayların km sinin yenilenmesi planlanmıştır. Yolcular için önemli şehirler arasında hızlı tren projeleri (Ankara İstanbul, Ankara Konya, Ankara- Sivas, Ankara Afyonkarahisar - İzmir) ve Türkiye yi Gürcistan a bağlamak (Kars Tiflis) için bir proje bulunmaktadır. Yük taşımacılığı açısından, demiryollarının Organize Sanayi Bölgeleri ni pazarlara bağlaması planlanmaktadır. Sincan ve Gaziantep Organize Sanayi Bölgeleri bu nedenle demiryolu ile bağlanmış olup, sırada Manisa ve Konya bulunmaktadır. Türkiye nin devam eden en önemli demiryolu projesi, Avrupa yı Boğaz ın altından geçen bir demiryolu tüneli yoluyla Asya ya bağlayan Marmaray dır. Marmaray şu anda dünyadaki başlıca ulaştırma altyapı projelerinden biridir. 22 Bu proje ayrıca AB nin TEN-T projeleri arasında yer almakta olup, Japonya Uluslararası İşbirliği Bankası (Japan Bank for International Cooperation - JBIC) ve Avrupa Yatırım Bankası ndan (European Investment Bank - EIB) (1,05 milyar Euro) alınan kredilerle finanse edilmektedir. Şehrin Avrupa yakasındaki Halkalı yı Asya tarafındaki banliyö Gebze ile bağlayan 76 km lik demiryolu hattı üzerinde, 440 vagondan oluşan araçlar ile saatte yolcu taşınarak hem şehrin artan trafik sıkışıklığı rahatlatılacak, hem de iki yaka arasındaki yolculuk süresi ciddi biçimde azaltılacaktır. Nisan 2009 tarihinde tamamlanması planlanmakta olan proje sayesinde, İstanbul un hava kalitesinin artırılması, gürültü sorununun azaltılması ve aynı zamanda CO 2 emisyonları azaltılarak, iklim değişikliği ile mücadelede yardımcı olması beklenmektedir. 23 Türkiye için Katılım Öncesi Mali Yardım Programı çerçevesinde, TEN-T (Trans-Avrupa Taşımacılık Ağı) kılavuzu kullanılarak (1692/96/EC) bir Ulaştırma Altyapısı İhtiyaç Analizine Teknik Yardım (TINA) projesi yürütülmektedir. Projenin amacı, Avrupa içinde sürdürülebilir ulaştırma hareketliliği sağlamak için Avrupa Birliği nin Trans-Avrupa Taşımacılık Ağı nın aday ülkelere erişimi ve genişletilmesi amacıyla Türkiye içinde bir çoklu taşımacılık ağı geliştirmek üzere altyapı ihtiyaçlarını analiz etmektir. Proje Türkiye yi AB ülkeleri ile bütünleştirecek ulaştırma altyapısının Bkz. Deniz Taşımacılığı bölümü htm

11 belirlenmesini, TEN-T kriterlerine göre projelerin öncelik sıralamasının yapılmasını ve 2020 yılı için trafik tahminini içermektedir. Planlanan TEN-T ağlarında demiryolu hatları ve limanların yapımına öncelik verilmektedir Türkiye de Demiryolu Ulaşımı Mevzuatı Ulaştırma Bakanlığı, demiryolu taşımacılığı talepleri ve ihtiyaçlarını planlamakla; demiryolu taşımacılık sistemlerinin düzenlenmesiyle ilgili temel ilke ve politikaları belirlemekle ve uluslararası demiryolu kuruluşları ile ilişkileri düzenlemekle yükümlüdür. Devlet Limanları ve Hava Meydanları İnşaatı Genel Müdürlüğü (DLH), yeni demiryolu hatlarının inşaatı, demiryolları ve ilgili tesisler ile gerekli teçhizatın plan ve programlarının hazırlığından sorumludur. Kara Ulaştırması Genel Müdürlüğü (KUGM), demiryolu taşımacılığının ulusal güvenlik, ekonomik, teknik ve sosyal ihtiyaçlar ve hedeflerle uyum içinde yürütülmesini sağlamaktan sorumlu olup; demiryolu taşımacılığını diğer türlerle uyum içinde teşvik etmekte ve demiryolu alanındaki bütün uluslararası faaliyetleri koordine etmektedir. AB ve OECD ülkeleri 1980 li yıllardan bu yana, demiryolu şirketlerinin kamu mülkiyetinde olmasından, pazar mekanizmaları ve teşviklerinin daha belirleyici olduğu demiryolu taşımacılık piyasalarına geçerken, Türkiye, bu reform sürecinde geride kalmıştır. Türkiye deki reform, Türk Demiryolu Sektörünün Yeniden Yapılandırılması ve Güçlendirilmesi nde teknik yardım için AB nin finanse ettiği bir proje ile birlikte 2005 yılında başlamıştır. Demiryolları için mevcut düzenleyici çerçeve tatmin edici değildir. Şu anda ruhsatlandırma için ne kurumsal bir yapı ne de süreç bulunmamaktadır. Demiryolu endüstrisi, piyasayı yeniden yapılandıran ve serbestleştiren kanunlara ve mevzuatı uygulamak için uygun kurumsal yapılara ihtiyaç duymaktadır. TCDD nin dikey ayrıştırılması, hizmet şirketlerinin altyapıya ayrımcı olmayan ücretlerle erişerek rekabet etmesini sağlamak amacıyla demiryolu reformu için gerekli bir adımdır. AB müktesebatı ile uyum içinde bir yasal ve kurumsal çerçeve oluşturmak için Demiryolu Çerçeve Kanunu adında bir kanun taslağı hazırlanmıştır. Bunun amacı demiryolu pazarında deregülasyon ve AB ile mevzuatı uyumlulaştırma sağlamaktır. Bu kapsamda TCDD nin, Türk Demiryolları (TD) olarak yeniden adlandırılması, bağımsız ve ticari olarak yönetilen bir demiryolu şirketi olarak yeniden yapılandırılması öngörülmektedir. Altyapı kapasitesi tahsisi (slot tahsisine benzer) ve ücretlendirme görevi, demiryolu taşımacılık hizmetlerini sağlayan organ ya da firmalardan ayrılacaktır. Kanun taslağına göre, Altyapı Yönetimi ve İşletmeler, bir holding yapısının ortak çatısı altında ayrı Genel Müdürlükler olacaktır: Altyapı Yöneticisi - Ağ ve Demiryolu Araçları İş Birimleri ve Demiryolu İşletmeciliği - Yolcu ve Yük İş Birimleri. Çerçeve Kanunu taslağına göre, demiryolu şirketleri ve altyapı yöneticisini güvenlik konuları, ruhsatlandırma ve karşılıklı işletilebilirlik konularında denetleyerek demiryolu hizmet pazarında adil rekabeti sağlamak amacıyla herhangi bir demiryolu şirketinden bağımsız bir demiryolu otoritesi belirlemektedir. 24 Çerçeve Kanunu ayrıca aşağıdakileri de belirlemektedir: Altyapıya Erişim Düzenleme Kurulu: Tahsis ve Ücretlendirme Organı (altyapı yöneticisi) ve demiryolu girişimlerinden bağımsız olarak, demiryolu altyapısına serbest, adil ve ayrımcı olmayan erişimi sağlar; altyapı yöneticisi ve demiryolu şirketleri arasında kapasite tahsisi ve ücretlendirmeyle ilgili anlaşmazlıkları çözer Access.pdf 139

12 Güvenlik ve Ruhsatlandırma Kurulu: Demiryolu Araştırma ve Kaza İnceleme Kolu, altyapı yöneticisi ve demiryolu şirketlerinden bağımsız olarak, Demiryolu Güvenlik Çerçevesini belirler ve denetler; altyapı yöneticisi ve demiryolu girişimlerine bir Güvenlik Ruhsatı, Güvenlik Sertifikası ve işletme ruhsatları verir. Demiryolu Araştırma ve Kaza İnceleme Kolu (DAKIK): Güvenlik Kurulu, altyapı yöneticisi ve demiryolu şirketlerinden bağımsız olarak demiryolu kazalarını önlemek amacıyla ciddi demiryolu kazalarını ve vakalarını inceler. Ayrıca Genel Demiryolu Çerçeve Kanunu şunları da belirlemektedir: Demiryolu şirketleri ve güvenlik yöneticileri için güvenlik gereklilikleri, Demiryolu şirketleri ve altyapı yöneticilerinin organizasyonu için temel ilkeler, Evrensel hizmet yükümlülükleri için şartlar ve demiryolu altyapısına erişim hakları. Güvenlik, ruhsatlandırma, karşılıklı işletilebilirlik ve serbest erişim düzenlemesiyle ilgili yönetmelik taslakları hazırlanmıştır. Güvenlik yönetmeliği, demiryolu şirketleri ve altyapı yöneticileri için güvenlik gerekliliklerini; bir güvenlik yönetim sisteminin kurulmasını, güvenlik sertifikası ve güvenlik ruhsatı ile eğitim olanaklarına erişimi düzenlemektedir. Ruhsatlandırma yönetmeliği ruhsat almak için gerekli şartları belirlemektedir. Karşılıklı işletilebilirlik yönetmeliği, teknik olarak karşılıklı işletilebilirlik için bir ruhsat almak amacıyla gerçekleştirilecek süreçleri ve ekinde gerekli Türk Standartlarını belirlemektedir. Serbest erişim yönetmeliği, mevzuat paketinin temeli olan serbest erişime dair, altyapıya serbest erişimle ilgili düzenlemeyi temin eder ve tren yolu tahsisini belirler ve ücretlendirme kurallarını koymaktadır Pazara Genel Bakış: Devlet İktisadi Teşebbüsünün Revizyonu Gerek Devlet Planlama Teşkilatı tarafından dönemi için oluşturulan 8. Beş Yıllık Kalkınma Planı nda, gerekse de 2006 yılında dönemi için oluşturulan 9. Yedi Yıllık Kalkınma Planı nda, altyapı yönetiminin ulaştırma hizmetlerinin sunulmasından ayrılması, TCDD nin performansını artırmak için ticari bir yaklaşımla yeniden yapılandırılması ve ulaştırma hizmetlerinin sunulması için özel sektör girişimlerine izin verilmesi amaçları açık bir şekilde ifade edilmiştir. 25 Ancak Ağustos 2007 tarihi itibariyle TCDD hala ticari ilkelerle çalışmamaktadır. TCDD tamamen kamu mülkiyetinde olan bir Devlet İktisadi Teşebbüsü dür. 849 lokomotif, yolcu ve yük vagonu ile TCDD, altyapının yönetimi ve demiryolu hizmetlerinin sunulmasında tekel haklarından faydalanmakta olup, Türkiye de demiryolu altyapısının tek sahibi ve demiryolu piyasasındaki ana oyuncudur. TCDD dikey olarak organize olmuştur; altyapı yönetimi ve ulaştırma hizmetlerinin tedarik edilmesi arasında ne yapısal ne de hesap düzeyinde bir ayrım söz konusudur. TCDD nin sorumlulukları arasında: Demiryolları, liman ve rıhtımları işletimi ve yenilenmesi, İştiraklerin yönlendirilmesi ve koordinasyonu, Demiryolu taşımacılığı ile ilgili her türlü tamamlayıcı faaliyet: feribot dahil olmak üzere deniz ve kara ulaştırması, Demiryolu araçları ve benzer araçların üretimi; ambar, depo ve yolcu tesisleri kurulması, Yurtiçinde ve yurtdışında demiryolu taahhüt işlerini bulunmaktadır. Demiryolu araçlarını mal taşımak için kullanmak isteyen şirketler onay almak için TCDD ye başvurmakta; TCDD bu başvuruları işletme ile ilgili ve teknik kriterlere göre değerlendirmektedir

13 Günümüzde yaklaşık 30 özel şirket kendi demiryolu araçlarını edinmek için TCDD ile bir sözleşme imzalamıştır ve TCDD raylarında bu şirketlerin aktif 3,173 demiryolu aracı bulunmaktadır. 26 Büyük lojistik şirketleri kendi demiryolu araçlarını inşa etmekte ve yurtiçinde olduğu kadar yurtdışı taşımacılığında da hizmet vermektedir. Farklı ülkelerle imzalanan anlaşmalar çerçevesinde, TCDD lokomotiflerinin çektiği blok trenler Avrupa (Almanya, Macaristan, Hollanda ve Slovenya), Doğu (İran, Suriye ve Irak) ve Orta Asya (Türkmenistan ve Kazakistan) yönünde çalışmaktadır. 27 Yurtiçinde ve yurtdışında toplam günde 170 blok tren çalışmaktadır. 28, 29 Bu şirketlerin birçoğu yük saklamak ve taşımak için kullandıkları demiryolu istasyonları ve ambarlara sahip olup, bunları işletmektedir. Özel şirketler 2006 yılında demiryolu ile toplam yük taşımacılığının yaklaşık %20 sini gerçekleştirmiştir. Blok yük treni taşımacılığı sayesinde 2002 yıllarının rakamlarına kıyasla 2006 yılında yük taşımacılığı miktarında %35 ve yük taşımacılığı gelirinde %109 luk bir artış elde edilmiştir yılında TCDD tarafından demiryolu piyasasını açmak, düzenleyici çerçeveyi AB müktesebatına uygun hale getirmek ve TCDD yi yeniden yapılandırmak için bir proje başlatılmıştır. Bu, AB tarafından finanse edilen 4,2 milyon Euro değerinde bir projedir. Proje üç bölümden oluşmaktadır: Almanya ile Eşleştirme Projesi, Hizmet Projesi ve Mali Yönetim Bilgi Sistemi (MYBS). Projenin hedefleri arasında şunlar yer almaktadır: Demiryolu sektöründe AB müktesebatına uygun yasal ve kurumsal bir çerçeve oluşturmak, TCDD ve Hükümet arasında müktesebatın gerekliliklerine uygun, istikrarlı bir mali ilişki belirlemek, Bir Mali Yönetim Bilgi Sistemi (MYBS) geliştirmek / uyarlamak ve mali performansı (kar / zarar) ölçmek ve gerçek performansı izlemek amacıyla sistemin işlemesi için gerekli Bilgi Teknolojisi platformunu sağlamak. Proje ayrıca şunları da gerektirmektedir: TCDD yöneticilerinin bilgi seviyelerini artırmak ve ticari koşullara uygun olabilmesi için yeni beceriler edinmek üzere eğitimi, Çalışanların kapasitelerini artırılması, eğitim programları ve bütçeler için önergeler hazırlanması, Yeni iş birimlerine transfer edilecek çalışan ve kaynakların tanımlanması ve bu personelin hareketliliğinin programlanması, İş birimleri ve yönetimin hedef ve amaçlarının tanımlanması, İş birimlerinin bütçe ve beş yıllık faaliyet planlarının tanımlanması, Hükümet ve TCDD arasında kamu hizmet yükümlülüklerinin tanımlanması ve taslak sözleşmelerin hazırlanması, Hizmetler arasında para transferi yapılmaması ilkesiyle, altyapı, işletmeler ve kamu hizmet yükümlülükleri için ayrı hesapların belirlenmesi Blok trenlerde yük, yükleme istasyonundan boşaltım istasyonuna kadar, lokomotif veya vagon değiştirmeden ve arada yük boşaltımı ya da yüklemesi yapılmadan kesintisiz bir biçimde taşınmaktadır 28 UNECE (BM Avrupa Ekonomik Konseyi) İntermodal Taşımacılık ve Lojistik Çalışma Grubu, Kırk yedinci oturum, Cenevre, 5 6 Mart Bu tür şirketlerin çoğu Demiryolu Taşımacılığı Derneği üyesidir (DTD) 141

14 Altyapı Ücretlendirme Yük taşımacılığı için TCDD tarifeleri mesafenin yanı sıra, yükün türü ve ağırlığı temel alınarak belirlenir. Ücretler TCDD internet sayfasında yayımlanır ve bütün müşterilere eşit şekilde uygulanır. 30 Yüklerin TCDD demiryolu araçları tarafından düzenli olarak taşınması için müşteri ve TCDD arasında bir protokol imzalanabilir ya da talep üzerine demiryolu araçları ayarlanabilir. Günümüzde özel şirketlerin sahip olduğu demiryolu araçları ile TCDD demiryolu araçlarına göre %45 daha düşük fiyatlarda yük taşınabilmektedir. TCDD nin maliyet muhasebesi, altyapı ile ilgili birim maliyetlerin hesaplanmasına izin vermemektedir. 31 Kar veya zararın kaynağı tespit edilememektedir. Altyapı yönetimi ve taşımacılık hizmetleri arasında ya da yolcu ve yük taşımacılığı arasında hesaplar ayrıştırılmadığı için, taşımacılığın gerçek maliyetleri hakkında mevcut bilgi bulunmamaktadır. Sonuç olarak kurumsal müşteriler TCDD fiyatlarının gerçek maliyetleri yansıtıp yansıtmadığını anlayamamaktadır. Mali Durum ve Devlet Yardımları TCDD nin yolcu ve yük taşımacılığından elde ettiği gelirler son beş yıldır gittikçe artmaktadır. Yük taşımacılığından elde edilen gelirlerdeki artış oranı yolcu taşımacılığına göre önemli ölçüde daha yüksektir. TCDD ayrıca liman elleçleme hizmetlerinden de gelir sağlamaktadır. 32 Tablo 3 3 ve 3-4 te TCDD gelirler ve gider oranları incelenebilir. Tablo 3 3: TCDD gelirleri ve yıllık değişim oranlarının kırılımı Yolcu Taşımacılığı (Milyon kişi) Yolcu Taşımacılığı Geliri (Milyon Euro) Yük Taşımacılığı (Milyon Ton) Yük Taşımacılığı Geliri (Milyon Euro) Liman Elleçleme (Milyon Ton) Liman Elleçleme Geliri (Milyon Euro) % değişim 2003 % değişim 2004 % değişim 2005 % değişim 2006 (Tahmini) % değişim , Ancak TCDD zararda bir kuruluş olmaya devam etmekte ve düzenli olarak devlet yardımı almaktadır. Tablo 3 4: TCDD gelir tablosu özeti Milyon Euro Toplam gelir 1065,35 828,03 849,80 815, ,11 Toplam gider 2086, , , , ,06 Bilanço (Açık) -1021,42-528,31-376,92-412,55-134, Access.pdf 32 Bkz. Deniz Taşımacılığı bölümü.

15 TCDD dört çeşit devlet yardımı almaktadır; Ulaştırma Bakanlığı ndan rayların bakım ve tamiri için, Hazine Müsteşarlığı ndan (HM) ekonomik olmayan bazı hatlar için, HM den bazı ekspres trenler için, HM den Van Gölü ndeki feribot hattı için Verimlilik Etki Değerlendirmesi Demiryolu ulaşımı alanında AB mevzuatına uyum sağlanmasının, yatırımlarda bir artış ve rekabetin başlaması ve artan sektörel verimliliğin hız kazanması muhtemeldir. Demiryolu taşımacılığı pek çok farklı sektöre girdi sağlayan bir süreç olması nedeniyle, bu alandaki verimlilik artışının, pek çok farklı sektörün verimliliği üzerinde olumlu etkisi olması beklenmektedir. Bu ilişkiyi ortaya koymak üzere Türk Ekonomisinin Gelir/Gider tablosu kullanılarak aşağıdaki iki tablo oluşturulmuştur. 33 Aşağıdaki tabloda demiryolu taşımacılığının sektörel verimliliğindeki herhangi bir değişiklikten en çok etkilenecek endüstriler sıralanmaktadır. Tablo 3 5: Endüstrilerin üretim girdilerindeki bir pay olarak demiryolu taşımacılığı kullanımlarına göre sıralaması Endüstri Endeks Rafine petrol ürünleri 1, Demiryolu, demiryolu araçlarının üretimi 0, Diğer hizmet faaliyetleri 0, Elektrik 0, Tıbbi ekipman 0, Finansal hizmetler 0, Sigorta 0, Elektrikli makineler 0, Makine kiralama 0, İlaç 0, Motorlu taşıt satışları 0, Motorlu taşıt üretimi 0, Ofis ekipmanı 0, Su dağıtımı 0,03573 Kozmetik 0, Su taşımacılığı 0, Kömür madenciliği 0,02319 Gaz dağıtımı 0, Mobilya 0, Seramik ürünleri 0, Kaynak: Türkiye Ekonomisi Girdi-Çıktı Tabloları TÜİK (1998) değerleri kullanılarak hesaplanmıştır. Aşağıdaki Tablo 3-6 da ise ulusal ekonominin genel verimliliği üzerinde en önemli etkiye sahip olacak endüstriler yer almaktadır. Diğer bir deyişle, bu tablo, sektörleri demiryolu taşımacılığı kullanım yoğunlukları ile ulusal katma değere katkılarının ağırlıklı ortalamasına göre sıralamaktadır. 33 Türkiye Ekonomisi Girdi Çıktı Tabloları, TÜİK (1999) 143

16 Tablo 3 6: Sektörlerin demiryolu taşımacılığında verimlilik artışına bağlı olarak ulusal ekonominin verimliliği üzerindeki etkilerine göre sıralaması Endüstri Endeks Rafine petrol ürünleri 1, Finansal hizmetler 0, Elektrik dağıtımı 0, Motorlu taşıt satışları 0, Diğer hizmet faaliyetleri 0, Motorlu taşıt üretimi 0, Elektrikli makineler 0, İlaç 0, Sigorta 0, Su taşımacılığı 0, Su dağıtımı 0, Telekomünikasyon 0, Kozmetik 0, Hazır giyim 0,00395 Oteller 0, Sebze üretimi 0,00251 Kömür madenciliği 0, Tıbbi ekipman 0, Metal ürünler 0, Mobilyalar 0, Kaynak: Türkiye Ekonomisi Girdi-Çıktı Tabloları TÜİK (1998) değerleri kullanılarak hesaplanmıştır Değerlendirme Demiryolu hizmetlerinde de-regülasyon ve serbestleştirme karmaşık ve zor bir süreçtir. AB de de tedricen gerçekleştirilmiş olan bu süreç, bugün bile halen devam etmekte olup, uygulanması önceki bölümlerde bahsedilen zorluklarla doludur. Muhasebesel ya da kurumsal açıdan dikey ayrışma, demiryolu sektöründe AB uyumunun belkemiğini oluşturmaktadır. Bu da demiryolu ağına serbest ve ayrımcı olmayan erişim sağlanarak gerçekleştirilir ve taşımacılık hizmetleri (yolcu ve yük) ve kamu hizmeti yükümlülüğü için hesapların ayrılması ile güçlendirilir. Oysa tek seçenek bu değildir. Yüksek kapasiteli yük hatlarında yüksek hacimlerin taşındığı ABD veya Kanada da dikey olarak bütünleşmiş demiryolu şirketleri arasındaki rekabet, birden fazla altyapı şebekesinin varlığını açıklayabilmektedir. Bununla birlikte, genelde ray ve sinyalizasyon altyapısının rekabetçi olmadığı, tren işletme ve bakım hizmetlerinin potansiyel olarak rekabetçi etkinlikler olduğu düşünülmektedir. 34 Diğer şebeke endüstrilerinde olduğu gibi demiryolu sektöründe de, Türkiye kendi düzenleyici reformları için AB müktesebatından yararlanmaktadır. Bu amaçla hazırlanmış olan kapsamlı bir çerçeve kanunu taslağı Meclis onayını beklemektedir. Öncelikli hedefler TCDD nin yeniden yapılanmasını gerçekleştirmek ve demiryolu şebekesine ayrımcı olmayan erişim koşullarını sağlamaktır. TCDD nin yeniden yapılanması ve demiryolu pazarının rekabete açılmasına yönelik düzenleyici çerçevenin bir an önce hayata geçirilmesi önem taşımaktadır. Altyapı yönetimi tekel olarak kalsa bile, Türk demiryolunun reformundan aşağıdaki faydaların sağlanması beklenebilir: 34 OECD nin (Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü) Konsey e sunduğu rapor (Experiences on the Implementation of the Recommendation Concerning Structural Separation in Regulated Industries),

17 Demiryolu taşımacılık hizmetlerinin sağlanması için eşit koşullarda serbest rekabet; müşteriler için rekabetçi fiyatlarda daha kaliteli hizmet sunulması, Temel uzmanlıklara daha fazla yoğunlaşma, hizmet geliştirme ve sunumunda yenilikçilik için gerekli becerilerin artması, Altyapı yönetimi ve demiryolu taşımacılık hizmetlerinin gerçekleştirilmesinde şeffaflık, hesap verebilirlik ve artan yetkinlik sayesinde daha iyi performans için gerekli ortamın oluşması, İşletme maliyet ve gelirlerinin daha iyi denetimi ile verimsizliklerin ve zarar getiren faaliyetlerin daha doğru tespit edilmesi; bunlara yönelik daha etkili strateji ve çözümlerin geliştirilebilmesi, Rekabetçi olmayan faaliyetlerden sağlanan gelirlerle rekabetçi faaliyetlerin sübvanse edilmesi yoluyla rekabete zarar verilmesinin engellenmesi, Altyapı yönetimi dahil olmak üzere bütün iş kolları için daha fazla maliyet bilinci ve daha iyi maliyet kontrolü sağlanması; böylelikle işletme maliyetlerinin düşürülmesi, kar marjlarının artması ve daha iyi zarar kontrol stratejilerinin geliştirilmesi. Ray ve demiryolu araçlarına yapılan yatırımın finansmanı, kamu hizmeti yükümlülüğü ve devlet yardımı prensiplerine göre düzenlenmelidir. Demiryolu taşımacılığında AB müktesebatının benimsenmesi bu avantajları gerçekten sağlayabilmekle birlikte, müktesebatın uygulanmasının Türkiye ortamında önemli zorluklara yol açması beklenebilir. İlk olarak, dikey ayrışmanın dikkate alınması gereken bazı riskler yarattığı unutulmamalıdır. Altyapı yöneticisinin demiryolu taşımacılığı hizmeti sunan iş birimini tercih etmesi yönünde doğal bir eğilimi olacaktır. Altyapı yöneticisini, tekel konumunu kullanarak, rakiplerine karşı erişim ücretlendirmesi, program tahsisi veya asimetrik bilgi kullanımı gibi konularda ayrımcılık yapmaktan alıkoyacak düzenlemeler gerekmektedir. Altyapı yöneticisi ve iş birimlerinin oluşumu TCDD için önemli bir yapısal değişikliktir. Yeni organizasyon, taahhüt edilen hizmet seviyelerini sunabilmek üzere düzenlenmelidir. Bütün yapısal değişikliklerde olduğu gibi, değişime karşı dirençten kaynaklanan güçlükler yaşanacaktır. Müşteri odaklı, yüksek hizmet kalitesini hedefleyen ve rekabetçi bir yaklaşıma sahip yeni bir kültüre geçmek, değişim sürecinin bir parçası olarak kabul edilmeli ve öngörülü bir yaklaşımla ele alınmalıdır. Önceden aynı kurumun bölümleri olan iki veya daha fazla iş biriminin birlikte uyum içinde çalışması gerektiğinde, çalışma kültürünün değişimiyle ilgili sorunlar yaşanabilir. Yeni ortam, TD nin bir yandan altyapı yöneticisi olarak diğer demiryolu taşımacılık hizmet sağlayıcılarının ana tedarikçisi olduğu ve onlarla işbirliği yapması gerektiği, diğer yandan da TD nin taşımacılık iş biriminin diğer hizmet sağlayıcılarla rekabet ettiği işbirlikçi-rekabetçi bir ortam olacaktır. TD tarafından işbirliğine kapalı bir yaklaşım, altyapı yöneticisi ve diğer hizmet sağlayıcılar arasında uyumlu bir çalışma ortamı yaratma çabalarına zarar verebilir. Personelin eğitimi ve personele yeni beceriler kazandırılması, dönüşüm sürecinde bir öncelik olmalıdır. Personelde yapılacak herhangi bir azaltma, sosyal olarak kabul edilebilir bir biçimde gerçekleştirilmelidir (işten çıkarma tazminatı veya erken emeklilik). Bu gibi organizasyonel ve kültürel konuların çözülmesi zaman alacak olup, geçiş döneminde hizmet seviyesinde yaşanabilecek sorunlara karşı önceden önlem alınması gerekmektedir. Dikey ayrışma kendi içinde maliyetli bir projedir ve bu maliyet hem iş değerlendirme çalışmalarında hem de oluşturulan kurumların fiyatlandırma stratejilerinde dikkate alınmalıdır. Dikey ayrışma sonucunda süreçlerin daha karmaşık ve maliyetli hale gelme olasılığı vardır. Kalabalık hatlarda gittikçe karmaşıklaşan zaman tarifeleriyle çalışan ve farklı performans hedefleri bulu- 145

18 nan firmalar için ortak planlama yapmak, karmaşıklığı artırabilir ve altyapı yöneticisi ile hizmet sağlayıcılar arasındaki senkronizasyon ihtiyacı koordinasyon maliyetini yükseltebilir. Bu maliyeti fiyatlandırma stratejisine yansıtmak zor olabilir. Bütünleşik işletmelerin yararlandığı kapsam ekonomilerinin kaybı, dikey ayrışmaya geçiş dönemi sırasında maliyetleri arttırabilir, o nedenle maliyet analizleri buna uygun olarak hazırlanmalıdır. Aynı işletmeci kendi sorumluluğundaki sık ve seyrek olarak kullanılan güzergahlar arasında belli bir dereceye kadar çapraz sübvansiyon yapabilirken, bu güzergahlar farklı işletmecilerin hizmet alanı olduğunda, bu seçeneğin yerini devlet sübvansiyonu alması gerekmektedir; bu da güzergahın bir kamu hizmeti yükümlülüğü olarak kabul edilmesini gerektirir. Güzergahlar bu şekilde ayrıldığında, pazara yeni katılan firmalar doğal olarak daha karlı güzergahları seçmeyi tercih edeceklerdir. İkinci grup zorluk, demiryolu hizmetlerinin rekabetçi bir ortamda sunulduğu bir pazara geçiş ile ilgilidir. Demiryolu altyapısının tekel olma özelliğinden dolayı, bu vazgeçilmez altyapıya adil ve eşit koşullarda erişim sağlamak, rekabet ortamı oluşturmak için olmazsa olmaz bir koşuldur. Sektöre yeni giren şirketlerin altyapı sağlayıcının ağına erişim hakkı elde edeceği fiyatı belirleyen erişim ücretleri, rekabetçi hizmetlere girişteki başarı ya da başarısızlıkta önemli bir rol oynar. Pazara yeni girenler için yerleşik işletmecinin imkanlarına sahip olmak finansal olarak mümkün olmadığından, erişim ücretlerinin düzenlenmesi gereklidir. Erişim ücretleri, hem maliyetlere dayanarak oluşturulmalı, hem de hizmet sağlamakta en az yerleşik işletmeci kadar verimli olan rakiplerin pazara girişine izin veren bir seviyede belirlenmelidir. Üçüncü grup zorluk, taslak çerçeve kanununa göre oluşturulacak olan altyapıya erişim veya güvenlik ve ruhsatlandırmayı düzenleyecek kurumlarla ilgilidir. Farklı performans standartlarıyla yönetilecek olan bağımsız organlar arasında yakın bir işbirliği ortamı sağlamak, kamu yetkililerinin özel ilgisini gerektirecektir. Aksi takdirde gecikme veya hatta kaza gibi sorunlar oluştuğunda, tüm oyuncular suçu kabul etmekten kaçınabilir. Hat tahsis kararları gibi konularda anlaşmazlıkları çözmek için başvurulacak bağımsız bir kuruluş olması gereklidir. Ayrıca bu tür kuruluşların çoğalması, insan kaynaklarıyla ilgili zaten var olan sorunları ön plana çıkaracaktır. Taslak kanunda yer alan ve AB müktesebatı tarafından öngörülen hukuki düzen, değiştirilen mevzuatı uygulamak için daha da büyük bir nitelikli personel havuzunu gerektirmektedir. Türkiye de kamu idarelerinin genel olarak yetersiz kalan insan kaynakları politikaları düşünüldüğünde, bu gereklilik uygulama aşamasında ciddi bir zorluk yaratabilir. Son olarak demiryolu hizmetlerinin kamu hizmeti yükümlülüğü boyutunun daha şeffaf ve rekabet yanlısı bir biçimde düzenlenmesi gereklidir. Kamu hizmeti yükümlülükleriyle genel olarak ilgilenen bir çerçeve mevzuatın olmaması, bu anlamda bir eksiklik oluşturmaktadır. Elbette demiryolu hizmetlerine özel kamu hizmeti yükümlülüğü koşulları benimsenebilir; ancak kamu hizmeti yükümlülükleri için daha genel bir çerçevenin oluşturulması, uygulamaların tutarlı şekilde düzenlenmesine yardımcı olacaktır. Bunun üzerine, demiryolu sektörüne özel mevzuat, genel yükümlülük koşulları çerçevesinde kabul edilen prensiplere uygun olarak belirli koşulları tanımlayabilir Karayolu Ulaşımı Avrupa Birliği nde Karayolu Ulaşımı Avrupa ekonomisinde karayolu ulaşımının önemli bir yeri vardır yılında karayolu ulaştırma hizmetleri Avrupa Birliği nin GSYH sının %1,6 sını oluşturmuş ve AB çapında 4,5 milyon kişiye istihdam yaratmıştır. Avrupa ekonomisi ve toplumu, karayolu ulaşımına önemli ölçüde bağımlıdır; yüklerin %44 ü kamyonlarla taşınmakta, yolcuların %85 i otomobil veya otobüslerle seyahat etmektedir. Karayolu ulaşımı, teknoloji ve altyapı olarak hareketlilik ve esneklik talebini en üst seviyede 146

19 karşılayan, Avrupa nın zorlu topografyasından veya dağınık yerleşim yapısından en az etkilenen ulaştırma türüdür. Seyahat zamanlaması ve güzergahı açısından en fazla esneklik sağladığından, karayolu ulaşımı 500 kilometreden az mesafelerde en hızlı taşımacılık türüdür. Karayolu ulaştırma şirketleri, hem birbirleri ile hem de diğer ulaştırma türleri ile rekabet halindedir. Artan işletme maliyetleri karşısında, gittikçe güçleşen koşullar altında rekabet eden firmalar, çalışma saatleri, yetki belgeleri, hatta sürüş güvenliğine ilişkin basit prensipleri dahi çiğneyebilmektedir. Son birkaç yıl içinde AB, sektördeki tüm oyuncuların eşit koşullarda rekabet edeceği bir ortamın sağlanmasını tamamlamıştır. Karayolu taşımacılığı politikasına göre Avrupa Birliği, sürücü çalışma saatleri, sürüş ve dinlenme süreleri ve kamyonlara yönelik kontrollerin artırılmasına ilişkin düzenlemelerin revizyonu gibi konularda en üst düzeyde ortak sosyal standartların gerçekleştirilmesinde kararlıdır yılında hayata geçen yeni düzenleme, karayolu taşımacılığında haksız rekabeti engelleyerek, Avrupa genelinde güvenlik standartlarının uygulanmasını sağlayacaktır AB de Karayolu Ulaşımı Mevzuatı Pazara Giriş Avrupa Komisyonu, ürünler ve hizmetler için iç pazarın desteklenmesi açısından karayolu taşımacılığı pazarının açık tutulması konusunda kararlıdır. AB Lizbon stratejisi ile ekonomi ve istihdam konularına daha fazla odaklandıkça, karayolu taşımacılığının büyümeye katkı sağlaması daha da hayati önem taşımaktadır. Ayrımcılığa yol açmadan, verimli bir şekilde çalışan bir pazarın ortaya çıkabilmesi için, Birliğin ve üye devletlerin karayolu taşımacılığına ilişkin bir dizi kuralın ve düzenlemenin uyumlulaştırılması konusunda önemli bir çaba ortaya koyması ve karayolu taşımacılarının Tek Pazara eşit ve adil koşullarda erişebilmesini sağlamaları gerekmektedir. Avrupa Birliği nde karayolu yük veya yolcu taşımacılığı mesleğine giriş, pazara girişin çok önemli bir unsurudur ve 98/76/EC sayılı yönerge 35 ile düzeltilen 96/26/EC sayılı yönerge ile düzenlenmektedir. Bu yönergelere göre, işletmeciler üç niceliksel kriteri sağlamakla yükümlüdür: mesleki saygınlık, mali yeterlilik ve mesleki yeterlilik. Mesleki saygınlık: profesyonel işletmecilerin yasal düzenlemelere uymaları beklenmektedir ve uymayanların elenmesi gerekmektedir. Bu kriter, girişimcilerin etik davranış sergilemelerini sağlamayı hedeflemektedir; Mali yeterlilik: yolcu ve yük taşımacılarının işlerinin devamlılığına güvence verebilmeleri gerekmektedir. İşletmecilerin mali yeterliliği standartları, ilk araçları için Euro, ilave her araç için Euro değerinde sabit kıymet göstemelerini zorunlu kılmaktadır; Mesleki yeterlilik: işletmecilerin, müşterilere güvenli ve güvenilir ulaştırma hizmetleri sunulmasını sağlamak amacıyla, mesleki konularda belli bir yeterlilik seviyesinde olmaları ve araçlarının güvenliğini sağlayacak mesleki birikimi elde ettiklerini teyid eden Topluluk sertifikasını almaları gereklidir. 35 Council Directive 96/26/EC of 29 April 1996 on admission to the occupation of road haulage operator and road passenger transport operator and mutual recognition of diplomas, certificates and other evidence of formal qualifications intended to facilitate for these operators the right to freedom of establishment in national and international transport operations, and Council Directive 98/76/EC of 1 October 1998 amending Directive 96/26/EC on admission to the occupation of road haulage operator and road passenger transport operator and mutual recognition of diplomas, certificates and other evidence of formal qualifications intended to facilitate for these operators the right to freedom of establishment in national and international transport operations 147

20 En az beş yılda bir yapılan düzenli denetim ile firmaların her üç kriteri de sağlamaya devam ettiği güvence altına alınır. Bu kriterlerin gerekçeleri: 36 Güvenlik kurallarını ihlal ederek pazar payını artırmaya çalışan ilkesiz firmaların çoğalmasını engellemek, Üye devletler arasında standartlar, özellikle de mesleki ve mali yeterlilik konularında daha fazla uyum sağlamak, Diğer bir üye devlette şirket kuruluşunu kolaylaştırmak ve karşılıklı olarak mesleki tanınmayı sağlamak, Genel olarak karayolu taşımacılığının mesleki itibarını artırmaktır. AB ulaştırma işletmelerinin kendi devletlerinden bir Topluluk lisansı almaları gerekmektedir. Beş yılda bir yenilenmesi gereken bu lisans ile işletmeci, Birlik sathında uluslararası taşımacılık faaliyeti gerçekleştirebilir. Bu evrakın bir kopyası araçta taşınarak, kendi ülkelerinin trafik koşulları ile ilgili gerekliliklerin ilgili AB mevzuatıyla uyumlu bir şekilde yerine getirildiğinin gösterilmesi gerekmektedir. Düzenleyici çerçeve aşağıdaki kanunlardan oluşturmaktadır: 96/26/EC sayılı yönergenin amacı, ulusal veya Topluluk lisansları ile Topluluk pazarına erişim sağlayan yetkilendirmenin, sadece yetkin ve saygın işletmecilere verilmesidir. Mesleki saygınlık, mali yeterlilik ve mesleki yetkinlik konularında minimum standartları belirler. Ticari amaçla ulusal veya uluslararası pazarlarda yük veya yolcu taşıyan tüm işletmeciler için geçerlidir. Ayrıca ilgili evrakın karşılıklı olarak tanınması için bir sistem ortaya koyar. İlk Konsey yönergesi her türlü yetkilendirmeden muaf tutulan bir dizi taşıma hizmeti belirlerken, 881/92 sayılı Konsey Tüzüğü, Topluluk yetki belgesi olan firmalara uluslararası yük taşımacılığı hizmeti sunma özgürlüğü tanır. 3118/93 sayılı Tüzük, bir üye devlet tarafından verilen bir Topluluk yetki belgesine sahip bir firmaya, geçici bir süre için olmak koşuluyla bir başka üye devlette ulusal karayolu taşımacılığı yapma (kabotaj) hakkı tanır. Topluluk yetki belgeleri yalnızca bir üye devlette kurulu olan ve 96/26/EC sayılı yönerge ile belirlenen koşulları sağlayan firmalara verilir. 684/92 sayılı Tüzük, otobüs ile uluslararası yolcu taşımacılığı pazarını erişime açar. Tarifesiz hizmetlerin sunulması sadece Topluluk yetki belgesi ile mümkünken, tarifeli hizmet sunulması özel izne tabi tutulur. 12/98 sayılı Tüzük, uluslararası bir taşıma hizmeti sırasında gerçekleşen kabotaj operasyonlarını yetkilendirir. Avrupa Komisyonu nun etki analizi çalışmasına göre 37, karayolu taşımacılığı mevzuatında, başta pazara ve mesleğe giriş koşullarına ilişkin kuralların tutarlı bir şekilde uygulanmasına ve kontrollere yönelik bazı sorunlar devam etmektedir. Bu sorunlara yedi ana başlıkta yer verilmiştir: İstikrarlı ve etkin olmayan işletmelerin izlenmesinde yaşanan zorluklar, Mesleğe giriş sertifikasyonu için mesleki veya mali kapasite gerekliliklerinin karşılaştırılamaması, European Commission Staff Working Paper, Impact Assessment accompanying the proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on common rules concerning the conditions to be complied with to pursue the occupation of karayolu taşımacılığı operator, doc/sec_2007_635_impact_full_en.pdf