SOSYAL GÜVENLİK REFORM ADI ALTINDA YAPILAN YASAL DÜZENLEMELER SORUNLARI ÇÖZMEYECEK

Transkript

1 SOSYAL GÜVENLİK REFORM ADI ALTINDA YAPILAN YASAL DÜZENLEMELER SORUNLARI ÇÖZMEYECEK Ankara

2 ÖNSÖZ Yıllardan beri süren ekonomik istikrarsızlık sosyal güvenlik kurumlarını olumsuz etkileyerek aktüreyal dengelerinin bozulmasına ve açıklarının büyümesine önemli ölçüde etken olmuştur. Sosyal güvenlik kurumlarının özerk yönetimden yoksun olmaları dış müdahalelerden kolayca etkilenmelerine neden olmuş, siyasi hesaplar ve popülist yaklaşımlarla yapılan düzenlemeler sonucu sistemin aktüreyal dengeleri daha da bozulmuştur. Aktüreyal dengesi bozulan sistemin giderek büyüyen açıkları gerekçe gösterilerek Reform adı altında yapılan düzenlemelerle gelirlerin artırılıp giderlerin azaltılması için sigortalıların yükümlülükleri ağırlaştırılmış, sosyal sigorta hakları ise kısıtlanmıştır. Yanlış yönetimin faturası işçi ve işverenlere kesilmiştir. Sistemin sorunlarını çözme amacına yönelik olarak TBMM kabul edilen yasalar da aynı mantıkla hazırlanmıştır. Sağlık; Genel Sağlık Sigortası ve Sağlıkta Dönüşüm Projeleri ile piyasalaştırılmakta, giderek gelir düzeyi yüksek olanların yararlanabileceği bir yapıya dönüşme riskini taşımaktadır. Genel Sağlık Sigortasının, tarihinde yürürlüğe girecek olmasına karşın, giderler arttıkça, IMF ye verilen taahhütler doğrultusunda sağlık yardımlarının kapsamı daraltılmaktadır. Maliye Bakanlığının 8 sayılı Tebliği bunun somut kanıtıdır. Emeklilik sisteminin yeniden düzenlenerek; ülke koşullarına uygun düşmeyecek şekilde yaşlılık ve malullük aylığını hak etme koşullarının ağırlaştırılması, çoğunluğu yoksulluk sınırının ve hatta açlık sınırının altında yaşayan emekli dul ve yetimlerimizin durumları gözardı edilerek, emekli aylıklarının daha düşük hesaplanmasını öngören düzenlemelerin yapılması, ile sistemin sorunlarının çözülemeyeceği ortadadır. Nitekim aynı mantıkla 1999 yılında sosyal güvenlik sistemimizde reform adı altında yapılan düzenlemeler de sorunları çözmemiş, daha da ağırlaşmasına yol açarak bugünkü olumsuz duruma getirmiştir. Hiç kuşkusuz sosyal güvenlik sistemimizin, tüm kesimlerce kabul edilen sorunları mevcuttur. Bu sorunlar, sosyal tarafların görüş ve önerileri dikkate alınarak bulunacak doğru çözümler üretilmesi ile ortadan kalkabilecektir yılında olduğu gibi sistemi risk altına sokacak çözümlerde ısrar etmek daha büyük sorunlar yaratacaktır. TÜRK-İŞ Yönetim Kurulu 2

3 GİRİŞ Sosyal güvenlik sistemimizin sorunları ile çözüm önerilerini içeren bu rapor üç bölümden oluşmaktadır. Birinci bölümde, sosyal güvenlik sistemimizin tüm kesimlerce kabul edilen sorunları ve bu sorunları yaratan nedenler irdelenmiştir. İkinci bölümde ise sosyal güvenlik sistemimizde reform adı altında T.B.M.Meclisinde kabul edilen Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu ile Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanununun sistemin sorunlarını çözüp çözemeyeceği üstünde durulmuş ve neden çözemeyeceklerine açıklık getirilmeye çalışılmıştır. Son bölümde ise, kabul edilen kanunlara rağmen ağırlaşarak devam edeceği düşüncesinde olduğumuz sorunların çözüm önerilerine yer verilmiştir. Raporun eklerinde ise sosyal güvenlik sisteminin finansman açığının temel nedenlerini oluşturan kayıt dışı istihdam ile istihdam sorunlarının çözümüne yönelik ayrıntılı bilgileri içeren raporlara yer verilmiştir. 3

4 BÖLÜM- I ÜLKEMİZ SOSYAL GÜVENLİK SİSTEMİNİN TARİHÇESİ, ÖZELLİKLERİ VE BAŞLICA SORUNLARI A. Ülkemiz Sosyal Güvenlik Sisteminin Özellikleri Osmanlı döneminde ilk sigorta kuruluşu askerler için tesis edilen Askeri Tekaüt Sandığıdır (1886). Sonra sivil memurlar (1881), tersane işçileri (1909), Hicaz Demiryolu (1910) ve Şirket-i Hayriye çalışanları (1907) için yardım sandıkları kurulmuştur. TBMM kurulduktan sonra 151 Sayılı Ereğli Havza-i Fahmiyesi Maden Amelesi nin Hukuku na Müteallik Kanun (1921) ile her madende bir yardım sandığı kurulması esası getirildi. Cumhuriyet in ilanından sonra, önceki dönemde olduğu gibi, münferit çalışan gruplar için münferit sandıklar oluşturulması uygulaması sürdürüldü. Bunlara İmalat-ı Harbiye (1926), Devlet Demiryolları ve Liman İşletme İdaresi (1934) sandıkları örnek olarak gösterilebilir yılında 4792 sayılı Kanun ile İşçi Sigortaları Kurumu kurulması kabul edildi. Ardından Kurum mensuplarının haklarına ilişkin dağınık düzenlemeler 506 sayılı Kanun ile (1964) tek metin içinde toplandı. Bu arada, memurlar için de Ziraat (1937), Emlak ve Eytam (1938), Merkez Bankası (1938) mensupları, Deniz Yolları (1937), Devlet Hava Yolları Memurları (1938) gibi çok sayıda sandık kuruldu. Ancak, işçilerde olduğu gibi dağınık memur sandıkları 1949 yılında 5434 Sayılı Kanun ile Emekli Sandığı bünyesinde toplandılar. Nihayet 1971 yılında 1479 sayılı Sanatkârlar ve Diğer Bağımsız Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kanunu kabul edilerek bağımsız çalışanlar da sosyal güvence kapsamına alınmışlardır (1). (1) SÖZER Ali Nazım Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı nın 29 Temmuz 2004 Tarihli Sosyal Güvenlik Sisteminde Reform Önerisi Taslak Metni üzerine, 2004, TÜRK-İŞ 4

5 Tarımda hizmet akdi ile süreksiz çalışan tarım işçileri 2925 sayılı kanunla, kendi adına bağımsız çalışanlar ise 2926 sayılı Kanunla kapsama alınmışlardır. B- Ülkemiz Sosyal Güvenlik Sisteminin Özellikleri Yukarıda verilen kısa tarihçeden anlaşılacağı üzere, modern anlamda sosyal güvenlik kurulurken ülkemizde güvenceye ilk olarak çalışanlar kavuşturulmuştur. Başlangıçta dağınık olarak ve bazı çalışan grupları için tesis edilen sandıklar, sonra onlara ilişkin mevzuat ile birlikte toplulaştırılarak sadeleştirme yoluna gidilmiştir. Sonuçta, çalışma rejimleri farklı üç çalışan grubu için üç sandık oluşturulmuştur. Sandıkların üçü de tüm sigorta dalları için görev üstlenmişlerdir. (Emekli sandığının sadece emekliler için sağlık sigortası işlevi bulunmaktadır). Bu yapı, ülkemizde Alman tipi bir sosyal güvenlik sistemi mevcut olduğunu ortaya koymaktadır. Ancak, saf bir Bismarck modelinden bahsedebilmek mümkün değildir. Çünkü Almanya da riskler itibariyle farklı sandıklar görev üstlenmiş olup, ayrıca aynı risk için de hizmet sunan çok sayıda sandık vardır. Ülkemizde ise, üç ana sandık her risk için yetkilidir. Bu sandıklar Merkeziyetçi, hantal bir yapıya sahiptirler. Bu durumun benzeri, İngiliz halk sigortasında da görülmektedir. Diğer yandan belirtmek gerekir ki, Almanya da geçerli olan sandıkta çokluk uygulaması, ödenen primlerde ve sunulan edimlerde farklılık anlamına gelmemektedir. İşçiler, müstahdemler ve bağımsız çalışanlar için farklı düzenlemeler mevcut olmasına karşın, risklere göre ödenen primler ve sağlanan edimler istisnalar dışında farklılıklar göstermemektedir. Zorunlu sigortalar ile isteğe bağlı ve topluluk sigortasından yararlananlar arasında olduğu gibi, bazen aynı sandık mensupları arasında dahi farklılıklar bulunabilmektedir. 5

6 Bismarck tipi sosyal sigorta uygulamasında özerklik en önemli ilke iken, ülkemizde hiç dikkate alınmayan bir husustur (2). C- Ülkemiz Sosyal Güvenlik Sisteminin Sorunları Ülkemiz sosyal güvenlik sisteminin sorunları, siyasiler, sosyal taraflar, bilim adamları ve bürokratlarca özellikle 1990 lı yıllardan bugüne kadar tartışılmıştır. Önemli olan, tüm kesimlerin bu sorunlarda görüş birliği içinde olmasıdır. Üzerlerinde uzlaşı sağlanan sorunları üç ana başlıkta toplamak olanaklıdır. a) Finansman b) Kapsam c) Hak ve yükümlülüklerde birliktelik (Norm ve standart birliği) d) Kurumsal yapı a- Finansman Sistemin önde gelen sorunu giderek büyüyen finansman açıklarıdır. Ancak finansman açıklarının sistemin kendi yapısından kaynaklandığını söylemek olanaksızdır. Aktüreyal dengenin giderek bozularak açıkların büyümesi yanlış yönetim ve kararlar yüzündendir. (2) SÖZER, Ali Nazım Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığının 29 Temmuz 2004 tarihli Sosyal Güvenlik Sisteminde Reform Önerisi Taslak Metni Üzerine TÜRK-İŞ/2004 6

7 Nitekim, sosyal sigorta ilkeleri göz ardı edilerek, dışardan yapılan müdahalelerle sosyal güvenlik sistemi siyasi popülizme kurban edilmiştir. Siyasi iktidarlar sosyal sigorta kurumlarını (özellikle SSK nu) siyasi yatırım aracı, ucuz kredi müessesesi olarak görmüşlerdir. Sistemin kaynakları; konut kredileri, düşük faizli devlet tahvillerinin alınması, karşılıksız ödemeler (Sosyal yardım zammı) gibi siyasi güdümlü uygulamalar ile tüketilmiştir. Sık sık çıkartılan yasalar ile geriye dönük hizmet borçlanmalarına olanak sağlanması, Sigortalıların hak ve yükümlülüklerinin üzerinde sürekli oynanması, Kayıt dışı çalıştırma ile etkin mücadele edilmemesi, Art niyetli taşeron uygulamaları, Sosyal dayanaktan yoksun özelleştirme uygulamaları ile çalışanların emekliliğe zorlanması, İşsizlik oranının giderek artması ve buna bağlı olarak işgücüne katılım oranının düşmesi, Sahte hizmet kazanma yolu ile emekli olma girişimleri, gibi uygulamalar sistemin aktüreyal dengesinin bozulmasına ve finansman açığının giderek büyümesine neden olmuştur. 7

8 1980 yılında üç sosyal güvenlik kurumunun 4 ün üstünde olan aktif-pasif dengesi, belirtilen olumsuzlukların etkisi ile 1999 yılında 2,24 e, 2003 yılında 2.03 e, 2005 yılında ise 1,82 ye düşmüştür. (Tablo-1) Bağ-Kur un aktif-pasif dengesinin prim ödeyenler bakımından 1 civarında olduğu dikkate alındığında, oranın daha da düşeceği kuşkusuzdur. SOSYAL GÜVENLİK KURUMLARININ AKTİF PASİF ORANLARI (TABLO-1) YILLAR SSK BAĞ-KUR EMEKLİ SANDIĞI ORTALAMA SSK, Bağ-Kur ve T.C Emekli Sandığı yayınlarından alınmıştır. Sosyal güvenlik kurumlarının aktif pasif dengelerinin bozulmasına paralel olarak açıkları da büyümüştür. Üç sosyal güvenlik kuruluşunun (SSK, Bağ-Kur, T.C Emekli Sandığı) 1999 yılında yaklaşık 3 katrilyon lira olan açıkları, 2005 yılı sonu itibariyle 23,3 katrilyon lirayı aşmıştır. (Tablo 2) SOSYAL GÜVENLİK KURUMLARINA YAPILAN BÜTÇE TRANSFERLERİ (MİLYAR TL) (TABLO-2) YILLAR SSK BAĞ-KUR EMEKLİ SANDIĞI TOPLAM * SSK yayınlarından alınmıştır. 8

9 1999 yılında sistemin sorunlarının çözümü için reform adı altında yapılan düzenlemelere rağmen, tablo (1) de görüleceği üzere aktifpasif dengesi her yıl bozularak 2005 yılı itibariyle ortalama 1,82 ye düşmüş, bunun sonucu olarak açıklarda, 23,3 katrilyon liraya ulaşmıştır. (Tablo-2) Görülüyor ki 1999 yılında reform adı altında yapılan düzenlemeler sistemin sorunlarını çözme yerine daha da bozulmasına yol açmıştır. Sistemin temel dengesini oluşturan aktif-pasif oranı her yıl bozularak 2 nin altına düşmüştür. Bu bozulmanın temel nedeni 4447 sayılı Kanunun uygulanması ile birlikte aktif sigortalı sayısındaki artış oranının, 2000 yılından itibaren daha düşük oranlarda gerçekleşmesidir. Nitekim Türk-İş in 4447 sayılı kanunun uygulama sonuçlarını araştıran raporunda bu husus somut olarak saptanmıştır. Rapora göre 1999 dan önceki yıllarda aktif sigortalı artış oranı %14 lere ulaşmakta iken, 2000 yılından sonraki yıllarda ise bu oran en çok %5 e ulaşmıştır. Diğer önemli bir saptama ise, 2000 yılından itibaren kayıt dışı çalıştırma oranındaki artıştır. Her yıl artan kayıt dışı çalıştırma oranı 2005 yılı itibariyle resmi kayıtlara göre (TÜİK) %51 lere ulaşmıştır. Bu sonuçlar, sosyal güvenlik sistemimizi düzlüğe çıkartacağı iddiası ile, 1999 yılında reform adı altında yapılan düzenlemelerin ülkemiz koşulları ile bağdaşmadığı için aksine sonuçlar ortaya koyduğunun kesin kanıtıdır. Kayıt dışının diğer bir boyutu ise düşük ücret beyanıdır. Sendikal örgütlenmenin olmadığı çoğu işyeri gerçek ücretlerin çok altında beyanda bulunarak önemli miktarda prim ve vergi kaybına neden olmaktadır. 9

10 Kayıt dışı istihdamın ve beyanın büyük oranlarda artmasının yanında işsizlik oranının da her yıl artıp 2005 yılı itibariyle eksik istihdam dahil %13,7 ye (TÜİK) ulaşması, nüfus yapımızın genç olmasına karşın sistemin aktüreyal dengesinin bozulmasına ve açıklarının büyümesine neden olmuştur. Hiç kuşkusuz kamuda küçülme çalışmaları nedeniyle kamu görevlilerinin sayılarının azaltılması ve zorla emekli edilmeleri, olumsuz ekonomik gelişmelerin çok sayıda işletmenin kapatılmasına yol açması ve esnafın iş yapamayıp primlerini ödeyememesi sistemin dengelerini daha da bozmuştur. Geriye dönük hizmet kazandıran borçlanma uygulamaları haklıhaksız çoğu kimsenin kısa sürede emekli olmasına olanak sağlamıştır. Özelleştirme uygulamaları çok sayıda sigortalı işçiyi iradesi dışında emekli olmaya zorlamıştır. Sistemde aktif olup prim ödeyen bu kimseler pasif duruma düşüp, sistemden aylık alır duruma geçmişlerdir. Tekel in özelleştirilmesi nedeniyle sadece sigara fabrikasında çalışmakta iken iradesi dışında emekli olmaya zorlanan sigortalıların 2003 yılında kuruma getirdiği ek yük 150 tirilyon lira olarak hesaplanmıştır. Yeterli iş güvencesi sağlanmadığı için işverenlerin emekliliğini hakkeden sigortalıları işten çıkartmaları da emekli sayılarını artıran uygulamalardır. Giderek artan emekli sayısı aktüreyal dengenin bozulmasına ve açıkların büyümesine neden olmuştur. 10

11 Çalışanları emekliliğe zorlayan diğer önemli faktör ise ücret seviyesinin çok düşük olmasıdır. Sosyal Sigortalar kayıtlarına göre çalışanların %77 sine yakını yoksulluk sınırının altında ücret almaktadır. Çok düşük ücretlerle çalışmak zorunda bırakılan sigortalı işçiler, emekli aylığını garantili bir gelir olarak görmekte, yaşlılık aylığını hakketme koşullarını yerine getirdikleri tarih itibariyle emekli olmaktadırlar yılında 4447 sayılı kanunla emeklilik koşullarının ağırlaştırılmasına rağmen özelleştirme, işten çıkartılma ve düşük ücret uygulamaları sigortalı işçilerin emekli olmaya zorladığından emeklilerin artış hızı düşmemiştir. SOSYAL SİGORTALAR KURUMUNDAN YAŞLILIK AYLIĞI ALANLAR (TABLO-3) YILLAR GELİR-AYLIK ÖNCEKİ YILA GÖRE ALANLAR ARTIŞ ORANI , , , , , , ,5 KAYNAK: SSK Sistemin finansman yapısının bozulmasına neden olan diğer önemli faktör ise sağlık hizmetlerinin üretimi ve sunumu konusunda alınan yanlış kararlardır. 11

12 Sosyal Sigortalar Kurumunun özellikle 1980 yıllarından itibaren sağlık sektöründe artan talebini karşılayacak yeterlikte sağlık sektöründe yatırım yapması engellenmiş, ihtiyaç duyulan sağlık hizmetinin satın alınması ön görülmüştür. Nitekim 1980 yılında Sosyal Sigortalar Kurumunun bakmakla sorumlu olduğu nüfus iken, sağlık sektörüne yaptığı yatırım 991 milyon liradır. Bu rakam 2005 yılına güncellendiğinde 900 tirilyon liraya değere ulaşmaktadır. Bir başka söyleyişle 1980 yılında kapsamdaki 10,5 milyon nüfusa karşılık sağlık sektöründe yaklaşık 900 trilyon lira yatırım yapan kurumun kapsamdaki nüfusu sürekli büyümesine karşılık yatırımları düşürülmüş, sağlık hizmetleri daha pahalı miktarlarda satın alınmıştır. Böylece sağlık giderleri sürekli yükselmiştir. (TABLO-4) (TABLO-5) Piyasadan bu hizmeti satın almakta olan T.C Emekli Sandığı ile Bağ-Kur un ise her yıl sağlık giderleri önemli ölçülerde artmıştır. SSK KAPSAMINDAKİ NÜFUS SAĞLIK YATIRIM HARCAMALARI VE SATIN ALINAN SAĞLIK HİZMETİ ÖDEMELERİ (TABLO-4) SAĞLIK YATIRIM SATIN ALINAN KAPSAMDAKİ YILLAR HARCAMASI SAĞLIK HİZMETİ NÜFUS (MİLYAR TL) ÖDEMESİ (MİLYAR TL) , , , , , , , Sağlık Tesisleri devredildi , KAYNAK: SSK 12

13 SOSYAL GÜVENLİK KURULUŞLARININ SAĞLIK HARCAMALARI (TABLO-5) (MİLYAR TL) KURUMU SSK , , ,0 E.SANDIĞI , , ,5 BAĞ-KUR KAYNAK: SSK, E.SANDIĞI, BAĞ-KUR KAMU KESİMİ (MEMUR+EMEKLİ) KİŞİ BAŞINA DÜŞEN SAĞLIK HARCAMALARI (2005) (TABLO-6) KİŞİ SAYISI HARCAMA HARCAMA KİŞİ BAŞINA KİŞİ BAŞINA (MİLYAR TL) (BİN $) HARCAMA HARCAMA (TL) ($) SSK Bağ-Kur Dolar Kuru TL. alınmıştır. Kaynak: E.Sandığı Sendikaların karşı çıkışına karşın 2005 Şubat ayı itibariyle daha verimli ve kaliteli hizmet sunup, maliyetleri düşüreceği, hastaların yaşadığı sorunları ortadan kaldıracağı gerekçesi ile Sosyal Sigortalar Kurumu hastanelerinin Sağlık Bakanlığına devredilmesi alınan hatalı kararların en önemlilerinden biri olmuştur. 13

14 Sosyal Sigortalar Kurumu hastanelerinin Sağlık Bakanlığına devri sigortalıların hastanelerde yaşadığı sorunları azaltmadığı gibi hastaların yeni sorunlar yaşamasına neden olmuştur. Buna karşın, kurumun sağlık giderleri daha da artırmış, sağlık harcamalarında açık vermeyen kurum açık vermeye başlamıştır. Kurumun 2005 yılındaki sağlık giderleri açığı 4,8 katrilyon lirayı aşmıştır (3). Oysa ki kurumun sağlık hizmetlerini ürettiği dönemlerde kişi başına düşen sağlık harcama tutarı iki sosyal güvenlik kurumundan (Bağ-Kur, E.Sandığı) çok düşüktür. (Tablo-6) Özellikle kurumun, ilaç fiyatlarında toplu alım nedeniyle sağladığı indirimden ve ilaç fabrikasının kapatılması ile çok düşük maliyetlerle sağladığı ilaçlardan yoksun kalması, sağlık giderlerinin önemli ölçüde artmasına neden olmuştur. Böylece kurum sağlık giderleri nedeniyle de bütçe transferlerine ihtiyaç duymuştur. Sosyal güvenlik kurumlarının finansman alanında yaşadıkları sorunlara neden olan diğer bir faktör ise, devletin üçüncü taraf olarak sisteme düzenli katkıda bulunmamasıdır. Oysa ki 1990 yılı itibari ile AB ülkelerinin sosyal güvenlikle ilgili kamusal harcamalarının GSYIH içindeki payı, ortalama %21 civarlarındadır. Ülkemizde ise bu oran %5,9 seviyesindedir. Dünya ortalaması ise %14 dür. Devletin sisteme katkısındaki olumsuz tablo bu iken IMF ye verilen taahhütlerde oranın daha da düşürüleceği bildirilmiştir (3) Geniş bilgi için TÜRK-İŞ in Hastanelerinin Devri Raporuna bakınız. 14

15 Çağdaş sosyal yardım ve ödemeler kurumundan yoksun olan ülkemizde, Sosyal Sigortalar Kurumuna bir şekilde bu görevin üstlendirildiği de göz ardı edilmemelidir. Uzun tedaviyi gerektiren hastalıkların %80 inin kurum tarafından tedavi edildiği unutulmamalıdır. Oluşturduğu maliyet de küçümsenmemelidir. b- Kapsam Sistemimizin diğer önemli bir sorunu da tüm nüfusu kapsamamasıdır. Bazı verilere göre nüfusumuzun % 8 veya 10 u sosyal güvenlik kapsamının dışındadır. Aslında kayıt dışı istihdamın işgücünün %51 ine ulaştığı ifade edilen ülkemizde, kapsam dışı nüfusun daha da büyük olacağını söylemek olanaklıdır. Sistemimiz özel sektörde çalışan süreksiz tarım işçileri hariç tüm çalışanları zorunlu sigorta kapsamına almayı öngörmektedir. Buna göre sadece işçilerin, çalışmayanların kapsam dışında kalması söz konusudur. Kaldı ki bu kimselerden geliri olanların isteğe bağlı sigorta yolu ile kapsama girmeleri de olanaklıdır. Mevcut sistemin tüm nüfusu kapsama yapısına sahip olmasına karşın, nüfusun %10 luk kısmının kapsam dışı kalmasının nedeni, işsizlik oranındaki artış, milli gelir dağılımındaki dengesizlik, buna bağlı olarak büyüyen yoksulluk ile sistemin prim oranlarındaki yükseklik ve kayıt dışı istihdamdır. c- Hak ve yükümlülüklerde birliktelik Çalışanların statülerine göre örgütlenmiş üç sosyal güvenlik kuruluşunun sigortalılarına sunduğu sosyal sigorta haklarında önemli ayrılıklar sözkonusudur. 15

16 Ayrıca aynı kazanca sahip, farklı miktarlarda prim ödeyip aynı sürede emekli olan işçiye, memura, esnaf ve sanatkara, çiftçiye farklı yöntemler ile farklı miktarlarda emekli aylığı hesaplanıp bağlanması, sağlık yardımlarından eşit olmayan haklarla yararlanılması, sisteme karşı güvensizliği artırmıştır. Sigortalıların yükümlülük ve haklarının adil ve ölçülü olmayacak şekilde farklı düzenlenmiş olması, çalışanların devlet katkısından eşit olarak yararlanmalarını da önlemiştir. Üç ayrı sosyal güvenlik kurumunun (SSK, Bağ-Kur, E.Sandığı) kendi aralarındaki farklılıktan daha da beteri Sosyal Sigortalar Kurumunun kendi emeklileri arasında yarattığı farklılıktır. Özellikle 1980 yılından itibaren emekli aylığının hesaplanması, artışı konularında yapılan yasal düzenlemeler, intibak ön görmediğinden kendi içinde farklı emekli grupları oluşturmuştur. Hiçbir hukuk kuralına uygun olmayan bu farklılıklar emekli aylıklarının artışında da adil dağılımı önlemektedir. d- Kurumsal Yapı Sosyal güvenlik kurumlarının özerk yapıya sahip olmaması, Genel Kurullarda bağlayıcı kararların alınamaması, kurumları ihtiyaçlarına uygun akıllı yönetimden uzaklaştırmış, siyasi iktidarların istek ve çıkarları doğrultusunda yönetilmesine neden olmuştur. Özellikle yönetim kadrolarına liyakat ilkeleri gözardı edilerek, sadece siyasi tercihlerle atanan, görevin gerektirdiği nitelikten yoksun, beceriksiz yöneticilerin kötü ve siyasi güdümlü kararları, kurum kaynaklarının ısraf edilmesinin bir başka önemli nedenini oluşturmuştur. Kurum kaynakları, ihtiyaca uygun yatırımlar yerine siyasi tercihlere uygun yatırımlara yönlendirilmiştir. 16

17 Etkin kurum kültürünün ve ahlakının oluşmasına imkan vermeyen, kurumu misyon ve vizyonuna uygun yönetemeyen bu nitelikteki yöneticiler yolsuzlukların yaygınlaşmasının da nedeni olmuştur. Özellikle SSK da 1980 li yıllardan itibaren sağlık sektörünün ihtiyacı olan zorunlu yatırımlar yapılmayarak, sağlık hizmetinin giderek artan maliyetler ve miktarlarla dışardan satın alınması, kurum kaynaklarının istismarına yol açmış, yolsuzluk iddialarının yaygınlaşması sonucunu doğurmuştur. Neşter, Beyaz Gömlek Operasyonları, Özel hastaneler ile yapılan protokoller ve ilaç alımı hakkında ileri sürülen yolsuzluk iddiaları, hep bu uygulamaların sonuçlarıdır. Öte yandan; Yükümlülüklerini yasal süresinde yerine getiren dürüst işverenler aleyhine haksız rekabet oluşturan prim yada gecikme zamlarının aflarına ilişkin uygulamalar, Düşük kazanç ve eksik prim gün sayısı beyanlarının etkin denetlenememesi, Prim takip ve tahsilatındaki yetersizlikler, Kayıt dışı istihdamla etkin mücadele edilememesi, Sağlık ve sigorta hizmetlerinin sunumundaki yetersizlikler, Sağlıklı veri tabanının oluşturulamaması, Sahte emeklilik gibi kurumun istismar eden uygulamalar ile etkin mücadele edilememesi, 17

18 gibi tüm sorunların temel nedeni kurumun özerk yönetim yapısından yoksun olmasıdır. Sorunların genel değerlendirilmesi yapıldığında ortaya çıkış nedenlerinin kurumların özerk yönetimden yoksun olmasından kaynaklandığı ağırlıklı olarak görülmektedir. Sosyal Sigortalar Kurumunda 1980 yılına kadar seçimle gelen Yönetim Kurulu üyelerinin çoğunluğu oluşturduğu dönemlerde, kaynakların daha uygun kullanılması bunun somut kanıtıdır. Atama ile gelen Yönetim Kurulu üyelerinin çoğunluğu oluşturduğu özerkliğin tümü ile ortadan kalktığı 1980 yılından itibaren ise belirtilen sorunların ortaya çıkması ve kaynakların israf edilmesi özerk yönetim yapısının önemini ortaya koymaktadır. 18

19 BÖLÜM-2 SOSYAL GÜVENLİK SİSTEMİMİZDE REFORM ADI ALTINDA YAPILAN YASAL DÜZENLEMELERİN SİSTEMİN SORUNLARINI ÇÖZÜP- ÇÖZEMEYECEĞİ A- Yasal düzenlemelerin gerekçeleri Sosyal güvenlik sistemimizi yeniden yapılandırma amacı güden Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu ve Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığınca hazırlanan Reform Önerileri gerekçelerine dayandırılarak hazırlanmış ve TBMM de kabul edilmiştir. Beyaz kitap olarak adlandırılan Reform Öneri Metninde sosyal güvenlik sistemimizin sorunları özetle şu şekilde açıklanmıştı. Mevcut sosyal güvenlik kurumlarının, sosyal güvenlik sistemlerinin en önemli amacı olan vatandaşlarımızı yoksulluğa karşı koruma amacını etkili bir biçimde ve yeterince yerine getirememeleri; her üç Sosyal Güvenlik Kuruluşu arasında eşitsizlikler ve farklı uygulamaların bulunması, demokrasinin temel unsurları olarak eşitlik ve adalet ilkelerinin zedelenmesi ve bunun sonucu olarak toplumsal dayanışmanın zayıflaması, (4) Tüm nüfusu kapsamaması, Hak ve yükümlülüklerde birliktelik sağlamaması, Devlet bütçesinden karşılanan açıkların (genel bütçeden yapılan transferlerin 2003 yılı GSMH nın %11 ine ulaşması) ülkemizin borçlarını ve faiz oranlarını artırması, hayat pahalılığına, yatırımlarda daralma ve işsizliğe yol açması ve sosyal güvenlik sisteminin mevcut yapısının ülke ekonomisinin geleceğini ve toplumsal barışı tehdit etmesi. Bu gerekçelere dayalı reformun, sonuçları ya da öngörüleri ise şöyle açıklanmıştır: Bütüncül bir yaklaşımla gerçekleştirilecek bir reformun sağlayacağı tek ve önemli bir yarar, sistemin uzun vadede mali açıdan sürdürülebilir bir hale getirilmesini sağlamak olmayacaktır. Daha da önemlisi, kurumsal etkinliği artıracak olan böylesi bir reform, ayrım gözetmeksizin bütün vatandaşlarımıza, eşit koşullarda, hak ettikleri kapsam ve kalitede sosyal koruma olanağı sağlayacaktır (4) (4) Güzel, Ali Türk Sosyal Güvenlik Sisteminde Öngörülen Reform Mevcut sorunlara Çözüm mü? Çalışma ve Toplum Dergisi 19

20 B- Yasal düzenlemelerde ön görülen temel ilkeler Her iki yasada öneri metninde öngörülen ilkelere uygun düzenlemeler içermektedir. Sosyal Güvenlik Kurumu yasada, üç sosyal güvenlik kurumu (SSK, Bağ-Kur, E.Sandığı) kaldırılmış yerine Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı oluşturmuştur. Sosyal Güvenlik Kurumunun organları Genel Kurul, Yönetim Kurulu ve Başkanlık olarak belirlenmiştir. Kurumsal yapı özerk olarak tanımlanmışsa da, Genel Kurula bağlayıcı karar alma yetkisi verilmemiş, Yönetim Kurulu ise atama ile gelen üyelerin çoğunluğu oluşturacağı şekilde yapılandırılmıştır. Genel kurul ve Yönetim Kurulunda çoğunluğun temsil edilmesi ilkesinden vazgeçilmiş, Başkanlığın ana hizmet birimleri dört genel müdürlük, iki daire başkanlığı, danışma birimleri ise bir daire başkanlığı ve iki müşavirlik birimlerinden oluşturulmuştur. Taşra teşkilatı Hizmet Sunum Genel Müdürlüğüne Bağlı Sosyal Güvenlik İl Müdürlükleri ile bu müdürlüklere bağlı Sosyal Güvenlik Merkezlerinden oluşmaktadır. Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanununda ise, Hizmet akdi ile çalışan işçiler; nam ve hesabına çalışan esnaf, sanatkar ve çiftçiler, kamu görevlileri sigortalı olarak sayılmış, Yevmiyeli olarak bir günlük işlerde çalışan işçiler ile aylık kazançları prime esas aylık kazancın altında olan ev hizmetlerinde hizmet akdi ile sürekli çalışan işçiler, esnaf, sanatkar ve çiftçiler zorunlu emeklilik sisteminin dışına çıkartılmıştır. Malüllük ve yaşlılık aylığını hak etme koşulları (özürlü işçiler dahil) ağırlaştırılmış, Aylıkların hesaplanmasına esas kazançların güncellenme şekli değiştirilerek, aylık bağlama oranları da düşürülüp malullük, yaşlılık ve ölüm aylıklarının daha düşük hesaplanması ön görülmüştür. Aylık ve gelirlerde alt sınır uygulaması kaldırılmıştır. 20

21 Kamu görevlilerine prime esas kazançlarda üst sınır konmayarak yüksek gelir alan kamu görevlilerinin daha yüksek aylık almaları ön görülmüştür. Aynı statü altında toplanan sigortalılar arasında uzun vade sigorta kolları uygulamalarında farklılıklar düzenlenmiştir. Ortodonti tedavilerinde ve diş protezlerin de yaş sınırlaması öngörülmüştür. Sigortalıların yararlanacakları tedavilerin yönteminin belirlenmesine, verilecek kan ve kan ürünleri ile ilaç, tıbbi malzemelerin ve protezlerin süreleri ile miktarlarının belirlenmesine tarafların dışında oluşturulacak komisyonun karar vermesi kabul edilmiştir. Muayenelerde alınacak katılım paylarının her yıl Maliye Bakanlığınca belirlenecek yeniden değerlendirme oranında artırılması ön görülmüştür. C- Yasal düzenlemeler sorunları çözmeyecek Tüm dünyadaki sosyal güvenlik sistemine ilişkin çözüm arayışlarını iki başlıkta toplamak mümkündür. Bunlardan biri mevcut sosyal güvenlik modeline bağlı kalınarak çözüm üretmek diğeri ise yeni model oluşturmaktır. Özellikle Avrupa Birliği ne üye ülkelerin büyük bir bölümü, yürürlükteki sistemlerine bağlı kalarak, reform arayışlarına yönelmişlerdir. Mevcut sistemin tümüyle tasfiye edilerek yeni bir modelin benimsenmesi yönündeki siyasi iktidar girişimleri (Fransa ve Almanya örnekleri), toplumun büyük tepkisine yol açmış ve bu nedenle geri adım atılarak, modelin korunması esası benimsenmiştir. IMF ve Dünya Bankası nın etki çemberindeki, daha çok gelişmekte olan ülkelerde, anılan kuruluşların öngördüğü sosyal güvenlik modeli yürürlüğe konularak, mevcut sosyal güvenlik sistemleri tasfiye edilmektedir. 21

22 Ancak bu modelin uygulandığı ülkelerde başarısızlıkla sonuçlanması ve Avrupa ülkelerinde bu modele gösterilen şiddetli tepkiler üzerine, sosyal güvenliğin tümüyle özelleştirilemeyeceği anlaşılmış ve bu kez, mevcut sosyal güvenlik sistemlerini başka bir biçimde tasfiye etme stratejisi geliştirilmiştir. Bu yeni stratejiye dayalı sosyal güvenlik modeli ise, iki ya da üç ayaklı bir sosyal güvenlik sistemini öngörür. Sistemin ilk ayağını, kapsama alınan herkese asgari (maktu) düzeyde sosyal sigorta yardımı (yaşlılık aylığı, malüllük aylığı, ölüm aylığı) sağlayan kamu sosyal güvenlik rejimi oluşturur. Sistemin ikinci ayağı ise, bireyin sorumluluğu temelinde fon biriktirme esasına dayalı özel emeklilik programları oluşturur. İşte, ülkemizde Sosyal Güvenlik Reformu kapsamında hazırlanan ve tartışılan Yasa Tasarıları da tümüyle bu modeli yansıtmaktadırlar. IMF nin yeni stand-by anlaşmasının önkoşulu olarak sosyal güvenlik reformunu zorunlu görmesinin nedeni de budur. Mevcut sosyal güvenlik kuruluşları tasfiye edilerek, merkezi bir yönetim altında, herkesin tek bir yasaya bağlı olduğu kamu sosyal güvenlik rejimi, sistemin ilk basamağını oluşturmaktadır. Daha önce uygulamaya konulmuş bulunan Bireysel Tasarruf ve Emeklilik Sistemi ise, öngörülen modelin ikinci basamağını oluşturmaktadır. (5) Prof.Dr.Ali Güzel in yukarıda belirttiği gibi ülkemizin sosyal güvenlik sisteminin sorunlarını çözerek yeniden yapılandırma amacı güden Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu da, Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu da aynı mantıkla hazırlanmıştır. Yeni oluşturulan sistem, üç sosyal güvenlik kurumunu tek çatı altında toplayıp, tarafları kendi aralarında çatışmaya sokabilecek, hükümetlerin güdümünde yönetilmeye açık olabilecek kurumsal yapı oluştururken, sigortalılar ile işverenlerin yükümlülüklerini ağırlaştırıp, sigortalıların haklarını kısıp asgari yardım öngörmektedir. Nitekim sosyal güvenlik sistemimizin başat sorunlarından birinin kurumun özerk yönetim yapısından yoksun olduğu tartışmasız olarak kabul edilmişken, yeni oluşturulan Sosyal Güvenlik Kurumu da özerk yönetim yapısından yoksun olarak kurulmuştur. Her ne kadar kurum mali ve idari açıdan özerk olarak tanımlanmışsa da, Genel Kurulun bağlayıcı karar alma yetkisine sahip olmayışı, Yönetim Kurulunda atama ile gelen üyelerin çoğunluğu oluşturması, Kurum Başkanı, Başkan Yardımcıları ile Genel Müdürlerini siyasi iktidarların ataması kurumun özerk yönetimini tümü ile ortadan kaldırmaktadır (5) Güzel, Ali Türk Sosyal Güvenlik Sisteminde Öngörülen Reform Mevcut sorunlara Çözüm mü? Çalışma ve Toplum Dergisi, 2005/4 22