T.C. SAYIŞTAY BAŞKANLIĞI. Mali Raporu

Transkript

1 T.C. SAYIŞTAY BAŞKANLIĞI 2000 Yõlõ Mali Raporu

2 2000 Yõlõ Mali Raporu, Sayõştay Genel Kurulunun tarih ve 4970/2 sayõlõ kararõ ile kabul edilmiş ve Türkiye Büyük Millet Meclisine gönderilmesi uygun bulunmuştur. T.C. SAYIŞTAY BAŞKANLIĞI, ANKARA, Ekim SAYIŞTAY YILI MALİ RAPORU II

3 SUNUŞ Sayõştay, Meclis adõna kamu kaynaklarõnõn kullanõmõnõ denetlemektedir. Meclis in, denetim sonuçlarõ hakkõnda bilgilendirilmesi, gönderilen Sayõştay raporlarõ vasõtasõyla gerçekleştirilmektedir. Denetim alanõna giren konularda raporlarla Meclis i bilgilendirmek, Sayõştay õn uzun süre ihmal edilmiş önemli bir fonksiyonudur. Sayõştay, son yõllarda Meclis i bilgilendirme fonksiyonunu geliştirme çabasõ içindedir. Bu amaçla, Meclis e gönderilen raporlarõn adedi artõrõlmõş ve kapsamõ zenginleştirilmiş, 1996 yõlõndan bu yana borçlanma işlemleri ile ilgili olarak Meclis e 9 adet rapor sunulmuştur. Türkiye Büyük Millet Meclisi nde tarihinde iç ve dõş borçlar ile alõnan kredilerin nerelerde kullanõldõğõnõn tespiti amacõyla bir Meclis Araştõrma Komisyonu (10/24,57 esas numaralõ) kurulmasõna karar verilmiş ve bu komisyon tarafõndan bir rapor hazõrlanmõştõr. Meclis Araştõrma Komisyonu Raporunun Öneriler bölümünde, Meclis in tatile girmesi nedeniyle komisyon çalõşmalarõ için ek süre talep edilmediği ve bu nedenle çalõşmalarõn dikkatli bir şekilde analiz edilmesi ve arzu edilen yetkinliği ulaştõrõlmasõnõn mümkün olmadõğõ, komisyonun, TBMM adõna denetim yapmakla görevli olan Sayõştayõn mevcut çalõşmalarõ olgunlaştõrarak bu konuda daha kapsamlõ ve ayrõntõlõ bir rapor hazõrlamasõnõ ve TBMM ye sunmasõnõ kuvvetle tavsiye ettiği ifade edilmiştir. Bu tavsiyeyi dikkate alan Sayõştay Genel Kurulu, Meclis e sunulmak üzere, bütçe ve borçlanma işlemleri ile ilgili sorunlarõ kapsamlõ şekilde ele alacak bir rapor hazõrlanmasõ kararõnõ vermiştir. Anõlan karar üzerine hazõrlanan bu rapor, bütçe ve borçlanma işlemlerinde sorumluluk, saydamlõk ve mali disiplin bakõmõndan mevcut olan sorunlarõ, bunlarõn sebeplerini, sonuçlarõnõ ve alõnabilecek önlemleri tespit etmeyi hedeflemektedir. Sorunlarõn birbiriyle bağlantõsõnõn ortaya konmasõ ve mali yapõnõn bozulmasõna yol açan temel sebeplerin ve bunun uzun vadeli sonuçlarõnõn saptanmasõ da raporun önemli hedeflerindendir. Bu çerçevede; kamu kaynaklarõnõn elde edilmesi ve kullanõlmasõ sürecinin saydamlõktan uzak olduğu, gerekli sorumluluk mekanizmalarõnõn kurulmadõğõ, mali yapõnõn ağõr riskler içerdiği ve sorunlarõn giderek ağõrlaştõğõ düşünülmektedir. Mevcut sorunlar sebebiyle mali yapõ, ülkenin kalkõnmasõna olumsuz etkide bulunmakta ve refahõ azaltmakta, kaynak israfõna yol açmakta, gelir dağõlõmõnõ bozmakta ve ülkenin dõşa bağõmlõlõğõnõ artõrõcõ sonuçlar doğurmaktadõr. SAYIŞTAY YILI MALİ RAPORU III

4 Sayõştay õn bu hususlara eğilen bir raporu Meclis e göndermesinin; Sorunlarõn tanõmlanmasõna ve öneminin anlaşõlmasõna, Mali yapõda mevcut olan bozukluklarõn gelecekte ortaya çõkarabileceği tehlikelerin kavranmasõna, Sorunlarõ çözmek için yapõlan reform çalõşmalarõnõn hõzlanmasõna, katkõda bulunacağõna inanõlmaktadõr. SAYIŞTAY YILI MALİ RAPORU IV

5 Özet 1. Bütçe sistemi, şeffaflõk, hesap verme sorumluluğu ve mali disiplin Bütçe, hükümetin Meclis e karşõ temel sorumluluk mekanizmasõdõr. Hükümetlerin kamu kesimi üzerindeki kontrolleri bütçe vasõtasõyla kurulur. Parlamenter sistemde hesap verme sorumluluğunun ve şeffaflõğõn temelini bütçe mekanizmasõ oluşturur. Bu mekanizmada oluşan eksiklik ve yanlõşlõklar, sorumsuz harcama ve işlemler ortaya çõkmasõna ve bir kõsõm işlemlerin gizli kalmasõna ya da olduğundan farklõ görünmesine yol açar. Bu nedenle bütçe, merkezi hükümetin tüm faaliyetlerini eksiksiz bir şekilde kapsamalõ ve bu faaliyetler hakkõnda anlaşõlõr bir şekilde yeterli ve açõk bilgi vermelidir. Mevcut bütçe sistemimizin çok ciddi sorunlar içerdiği ve bu sorunlarõn ülkenin geleceği açõsõndan önemli sonuçlarõ olduğu görülmektedir. Sorun 1: Yapõsal parçalanma Merkezi hükümetin gelir ve giderlerinden önemli bir kõsmõ bütçe dõşõnda oluşturulan döner sermayeli işletmeler, fonlar, sosyal tesisler, vakõflar, dernekler, işletmeler ve özel hesaplar gibi kuruluşlara kaydõrõlmõştõr. Bütçe gelir ve gideri niteliğindeki bazõ işlemler bu tür kuruluşlar aracõlõğõyla gerçekleştirilmektedir. Bu tür kuruluşlarõn faaliyetleri hacim olarak bütçe ile yarõşan bir düzeye gelmiştir. Bu tür oluşumlarõn tamamõ, bütçe mekanizmasõnõn gerektirdiği sorumluluk ve açõklõktan belirli ölçülerde uzaktõr. Bunlardan, fonlarõn büyük bir kõsmõ, sosyal tesisler, vakõflar, dernekler, işletmeler ve özel hesaplar Meclis adõna hiç bir dõş denetime tabi tutulmamaktadõr. Bunlarõn, kamu yararõnõ gözetecek şekilde çalõşmalarõnõ sağlayacak oto kontrol mekanizmalarõ da henüz geliştirilmemiştir. Sorun 2: Bütçe dõşõ gider ve gelirler İkinci bir sorun da bütçe çerçevesindeki bazõ gelir ve giderlerin kayõt dõşõ kalmasõdõr. Bu işlemler doğrudan genel ya da katma bütçeli idarelerce gerçekleştirilir, ancak, bütçeye gelir ya da gider olarak kaydedilmediğinden bütçede görünmez, gizli kalõr. SAYIŞTAY YILI MALİ RAPORU V

6 Bu tür bütçeleştirilmeyen işlemler daha çok borçlanma ile ilişkilidir. Örneğin, bazõ durumlarda, devlet borçlarõnõn ödenmesi gereken faizleri yerine ya da hükümetin görev zararõ borçlarõna karşõlõk olarak, alacaklõ kuruluşlara tahvil verildiğinde gider kaydõ yapõlmamaktadõr. Bu durumda net borçlanma hasõlatõ bütçe açõğõndan fazla olmaktadõr. Kayõt dõşõ bütçe işlemleri, mahsup borçlanma, nakit dõşõ borçlanma veya yarõ mali işlem adõ altõnda da karşõmõza çõkmaktadõr. Bütçeleştirilmeyen işlemler temel olarak kamu açõklarõnõ az gösterme ve sorumluluktan kaçõnma kaygõsõndan kaynaklanmaktadõr. Bu harcamalarõn gerçekleştirildiği dönem ile borç ve gider kaydõ yapõlmasõ gereken dönem arasõnda önemli süre farkõ ortaya çõkabilmektedir. Bu nedenle idareler, önceki dönemlerde yapõlmõş olan kamu harcamalarõnõ kaydetmeye yanaşmamaktadõr. Bütçe dõşõnda harcanan bu tutarlarla hangi işlerin finanse edildiğini tam olarak tespit etmek mümkün değildir. Mevcut sistem içinde bu giderler sadece kamuoyundan ve Meclis ten gizlenmekle kalmaz, bizzat uygulayõcõlar da gerçek verileri elde etme olanağõnõ yitirirler. Yarõ mali işlemlerin çoğunlukla yasal dayanaklarõ mevcuttur. Bütçe kanunlarõ veya özel kanunlar ile bazõ giderlerin bütçede gösterilmeden gerçekleştirilmesine imkan sağlanmaktadõr. Ancak, bu işlemler yasal olmakla birlikte, mali disipline ve temel ilkelere aykõrõdõr. Bütçe, merkezi hükümet faaliyetleri hakkõnda eksik bilgi vermektedir. Bu şekilde bütçe açõğõ olduğundan az gösterilmektedir. Bu işlemler üzerinde Meclis in doğrudan denetim mekanizmalarõ bütçe ve kesin hesap süreci- etkisiz kaldõğõ gibi dolaylõ denetim mekanizmalarõ Sayõştay denetimi- de yetersiz kalmaktadõr. Sorun 3: Bütçe ve kesin hesap sürecinin etkin olmamasõ Kapsamõ son derece daraltõlmõş olan mevcut bütçenin hazõrlanma, uygulanma ve sonuçlarõnõn değerlendirilmesini içeren süreç yeterli ve etkin değildir. Bütçe, performans ölçütlerine göre hazõrlanmamaktadõr. Uzun vadeli bir harcama planõ yapõlmamaktadõr ve bütçe ve planlar bütüncül bir yaklaşõmla hazõrlanmamaktadõr. Bütçe ödenekleri, sadece belli konularda gider yapõlmasõna izin vermekte, ancak, belli bir çõktõ hedeflememekte, ölçülebilir amaçlar için konulmamaktadõr. Bütçe sonuçlarõnõn değerlendirilmesinde de performans kriteri gözönünde bulundurulmamaktadõr. Bu, bir yandan yukarõda bahsedildiği gibi bütçe yapõsõnõn yetersizliğinden, diğer yandan da performans denetimi uygulamasõnõn yerleşmemiş olmasõndan kaynaklanmaktadõr. Bütçe uygulama sonuçlarõnõn rasyonel olarak değerlendirilmesini sağlayan mekanizmalar kurulmamõştõr. SAYIŞTAY YILI MALİ RAPORU VI

7 Bütçe sürecinin etkin olmamasõ, bütçenin bir maliye politikasõ aracõ olarak öneminin azalmasõna sebep olmaktadõr ve Hazine tarafõndan yürütülen borçlanma ve para politikalarõ ekonomi yönetiminde kullanõlan birincil önemdeki araçlar durumuna gelmektedir. Sorun 4: Mali risklerde sorumluluk ve şeffaflõğõn sağlanmamasõ Merkezi hükümet çeşitli şekillerde mali yükümlülükler ve riskler üstlenmektedir. Ancak bunlar tanõmlanmamakta ve izlenmemektedir Halihazõrdaki uygulamada mali risklerle ilgili olarak sadece garantili borçlar yakõndan takip edilmektedir. Oysa garantili borçlar dõşõnda, mali risk kapsamõna giren bir çok kefalet ve garanti bulunmaktadõr ve bunlar Hazine ye geri dönüşü olmayan ödeme yükümlülüğü getirebilmektedir. Muhasebe sisteminin yetersizliği ve devletin varlõk ve yükümlülüklerini karşõlõklõ olarak gösterip izleyecek bir devlet bilançosunun oluşturulmamõş olmasõ bu tür riskleri izlemeyi zorlaştõrmaktadõr. Mevcut devlet muhasebesi sisteminde, mali riskleri sayõsallaştõracak hesaplar ve izleme yöntemleri oluşturulmamõştõr. Bu nedenle, mali risklerle ilgili sağlõklõ verilere ulaşõlamamakta, ne kadar bir mali yükümlülük altõna girildiği bilinememektedir. Diğer yandan, mali yükümlülük riski olan işlemlerde karar verenlerin hesap verme sorumluluğunu sağlayacak mekanizmalar oluşturulmadõğõndan, yöneticiler kamu fonlarõnõ aşõrõ risk alarak yönetebilmekte ve kullanabilmektedir. Devlet adõna yüklenilen risklerin gerçekleşmesi durumunda öngörülemeyen mali yükler ortaya çõkmakta, ancak, risk almaya karar verenler bu işlemlerin sonuçlarõna katlanmamaktadõr. 2. Önemli göstergeler Yukarõda bahsedilen sorunlar, devletin mali yapõsõnda ciddi sonuçlara yol açmaktadõr. Raporda bu sonuçlardan bütçe açõklarõna ve bütçe açõklarõnõn ortaya çõkardõğõ diğer sorunlara ayrõntõlõ olarak yer verilmektedir. 2.1 Bütçe açõklarõ Bütçe tahminleri Bütçeler sürekli olarak açõk verme öngörüsü üzerine kurulmaktadõr. Sürekli açõk bütçe ile devam etmek mümkün değildir. Ancak bu bilindiği halde uzun süredir kamu maliyesi ciddi oranda açõk vermeye, diğer bir ifadeyle gelirlerinden fazla gider yapmaya yönelik plan ve programlarla yönetilmektedir. Denk bütçe veya bütçe fazlasõ, devletin kõsa ve uzun vadeli hedefleri arasõnda yer almamaktadõr. Bütçenin denkleştirilmesi ve bütçe fazlasõ verilmesi kendiliğinden gerçekleşmez. Ancak ciddi ve sõkõca uygulanan bir planlama sonrasõnda bu konuda başarõlõ bir sonuç elde edilebilir. SAYIŞTAY YILI MALİ RAPORU VII

8 2.1.2 Bütçe Gerçekleşmeleri Bütçe açõklarõ ile ilgili önemli bir nokta, açõklarõn sürekli olarak öngörülenden fazla olmasõdõr. Son iki yõl hariç bütçe açõklarõnõn sürekli olarak öngörülenden fazla olduğu görülmektedir. Bütçe ve planlarõn bütüncül bir yaklaşõmla hazõrlanmamasõ sonucunda, kamu açõklarõnõ gizleme eğiliminin de etkisiyle gerçekçi olmayan yatõrõm programõ ve bütçeler ortaya çõkmaktadõr. Bunun sonucunda, gerçekleşen bütçe açõklarõ öngörülenden farklõ olmakta, sõk sõk yõl içinde ek bütçe yapõlmasõ gerekmektedir. Borçlanma limitlerinin fonksiyonel olmamasõ, ödeneği olmayan işlemlerin borçlanma yoluyla finanse edilmesine imkan tanõmaktadõr. Bütçe sapmalarõ yõl sonlarõnda tamamlayõcõ ödenek verilmek suretiyle ibra edilmektedir. Gerçekleşen açõklarõn bütçe tahminlerinin çok üzerinde olmasõ bir yandan bu açõklarõn kontrol dõşõna çõktõğõnõ, diğer yandan da bütçe tahminlerinin bilinerek gerçek dõşõ boyutlara çekildiğini düşündürmektedir. Bütçe açõklarõnõn milli gelire oranõ çok ciddi bir artõş eğilimi içindedir. Uzun bir dönem boyunca %3 civarõnda olan bu oran 1990 lõ yõllarda %8 lere varan bir ortalamaya ulaşmõş, 1999 da ise %11,7 gibi çok yüksek bir oranda gerçekleşmiştir. Maastricht kriterlerine göre bütçe açõklarõ milli gelirin %3 ünü aşmamalõdõr Gerçek açõklar: Borçlanma verileri ile tespit edilebilen bir kõsõm açõklar Yukarõda anõlan bütçe açõğõ büyüklükleri, bütçenin gerçek açõğõnõ yansõtmaktan çok uzaktõr. Kayõt dõşõ bütçe uygulamalarõ olarak adlandõrõlan bazõ işlemler borçlanma yoluyla finanse edilmekte ve bütçe gideri olarak kaydedilmediğinden bütçe açõğõ gerçekte olduğundan daha az gösterilmektedir. Net borçlanma hasõlatõnõn sürekli olarak bütçe açõğõndan fazla olmasõ, bütçe açõklarõnõn eksik gösterildiğini açõkça ortaya koymaktadõr. Örneğin, 1997 yõlõnda bütçe açõğõ 2,2 katrilyon lira iken net borçlanma hasõlatõ 3 katrilyon lira olarak gerçekleşmiştir. Bu durumda gerçek açõğõn 2,2 değil 3 katrilyon lira olduğu anlaşõlmaktadõr. Bu iki rakam arasõndaki fark (0,8 katrilyon lira) bir nevi gizli bütçe açõğõdõr. Gerçek açõklar, gösterilen bütçe açõklarõndan önemli oranlarda daha fazla olmuştur. Örneğin, 1992 sonrasõnda merkezi hükümetin gerçek açõğõ milli gelirin %10 u düzeylerinde iken, bütçe açõklarõ %4 ile %8 arasõnda görünmektedir yõlõndan 2000 yõlõna kadar geçen dönemde kayõt dõşõ bütçe uygulamalarõnõn toplam tutarõ 116 milyar dolardõr. Bu tutarlar mali sistemimizde yer alan bütün kontrol ve denetim mekanizmalarõ dõşõnda, üstelik Meclis in iradesi ve bilgisi olmadan harcanmõştõr. SAYIŞTAY YILI MALİ RAPORU VIII

9 2.1.4 Gerçek açõklar: Diğer faaliyetler Kamu kesiminin borcu niteliğinde olmakla birlikte kamu borçlarõ arasõnda gösterilmeyen (kayõt dõşõ) bazõ kalemler vardõr. Bu tür borçlar raporda görünmeyen borçlar adõ altõnda incelenmektedir. Bu işlemler hükümetlerin mali disipline aykõrõ uygulamalarõ ile gerçekleştirilmektedir. Görev zararõ borçlarõndan henüz kağõda bağlanmamõş olanlar bu gizli açõklar arasõnda değerlendirmektedir. Bunlarõn tutarõ 1999 sonu itibarõyla 13 katrilyon lirayõ bulmaktadõr. Bu tür işlemler, ne gider ne de borç yönüyle, hiç bir şekilde kayõt altõna alõnmamõş olduğundan büyüklük ve niteliklerinin tespit edilmesinde ciddi güçlükler vardõr. 2.2 Açõklarõn sonuçlarõ Ağõr borç yükü Uzun süredir devam edegelen kamu açõklarõ, önemli miktarda kamu borç stokunun oluşmasõna neden olmuştur. Kamu kesiminin borç yükü ağõrdõr ve bu ağõrlõk giderek artmaktadõr sonunda devlet borçlarõnõn GSMH ya oranõ %83,4 e ulaşmõştõr. Ancak, resmi rakamlarda bu oran %66 olarak görünmektedir. Maastricht kriterlerine göre devlet borçlarõ milli gelirin %60 õnõ aşmamalõdõr. Borç yükünün ağõr olmasõ, bir kõsõm devlet borçlarõnõn gizlenmesi eğilimini doğurmakta ve gerçekte ağõr borçlu ülkeler sõnõfõnda olan Türkiye orta derecede borçlu ülkeler arasõnda gösterilmektedir Dõş borçlar ve kamunun dõş borç stoku Dõş borç stoku bir bütün olarak kontrolsüz ve öngörülmeyen bir şekilde artmaktadõr. Kamu kesiminin ve özel sektörün toplam dõş borcu 1999 yõlõ sonunda 103 milyar dolara ulaşmõştõr. Türkiye, dõş borçlarõ bakõmõndan ağõr borçlu ülkeler arasõnda yer almaktadõr. Dõş borçlarõn artõşõnda özel sektörün ve kamu kesiminin payõ zaman içinde değişmekle birlikte, bir bütün olarak stok artõşõ oldukça düzenlidir. (Yõllõk ortalama 6 milyar dolar civarõnda stok artõşõ gerçekleşmektedir.) Kriz dönemlerinde borç stoku geçici olarak azalmakta ya da aynõ düzeyi muhafaza etmekte, bunun dõşõnda giderek hõzlanan bir artõş trendi izlemektedir. Kamu kesiminin dõşarõdan borçlanmadõğõ durumlarda özel sektörün dõş borçlanmasõ artmaktadõr. İç borçlanmada oluşan yüksek reel faizler nedeniyle özel sektörün dõş kaynaklardan elde ettiği finansmanõ iç borçlanma yoluyla Hazineye sattõğõ düşünüldüğünde resim büyük ölçüde tamamlanmõş olmaktadõr. Bunun kamu için olumsuz sonuçlar ortaya çõkardõğõ açõktõr. SAYIŞTAY YILI MALİ RAPORU IX

10 Kamu dõş borç stoku son dönemde ciddi miktarda kaynak transferine neden olmaktadõr. Bu durum sabit tutulan borç stoku için sürekli ödenmesi gereken faizlerden kaynaklanmaktadõr. Dõş borçlarõn geri ödemelerinin yine borçlanma yoluyla karşõlandõğõ düşünülse bile en azõndan faiz ödemeleri için finansman temini gerekmektedir. Bu ilişkinin 1994 sonrasõnda iç borçlanma yoluyla dõş borçlarõn ödenmesi şeklinde geliştiği görülmektedir. Mevcut durumda dõş borçlar ülke kaynaklarõnõn dõşarõya transferi yoluyla milli gelirin azalmasõna ve refah kaybõna neden olmaktadõr. Dõş borç stoku içinde kõsa vadeli olanlarõn payõ son yõllarda önemli bir seviyeye ulaşmõştõr. Bir kriz anõnda bu borçlarõn yenilenmemesi, orta-uzun vadeli borçlarõn geri ödemeleri de düşünüldüğünde ülkeden 35 milyar dolar civarõnda döviz çõkõşõna sebep olacaktõr. Ancak Türkiye nin uluslararasõ rezervleri bu miktarõ karşõlamaya yetecek düzeyde değildir Aşõrõ iç borçlanma ihtiyacõ İç borç stoku hõzlõ bir şekilde artmaktadõr yõlõ sonunda iç borç stokunun GSMH ya oranõ %29 a ulaşmõştõr. Bu oran 1980 de %10, 1990 yõlõnda %14, 1998 yõlõnda %22 seviyesinde gerçekleşmiştir. İç borç yükünün artõşõnõn temel sebebi sürekli kamu açõklarõndan kaynaklanan finansman ihtiyacõdõr. Bunun yanõnda yüksek maliyetine rağmen iç borçlanmanõn dõş borçlanmaya tercih edilmesi de iç borçlarõn artmasõna sebep olmaktadõr. (2000 yõlõnõn ilk aylarõndan itibaren bu eğilim değişmeye başlamõştõr). Uzun bir süredir iç borçlanmada oluşan yüksek reel faizlerin, borç yükünün giderek artmasõnda önemli payõ vardõr yõlõna kadar iç borçlarõn içinde Hazine bonolarõnõn ağõrlõğõ artmõştõr. Son dönemde değişken faizli tahviller büyük ölçüde Hazine bonolarõnõn yerini almõştõr. İç borçlar gelir dağõlõmõnõn bozulmasõna sebep olmaktadõr. Bütçe yoluyla büyük ölçüde cari ve transfer harcamalarõnõ finanse etmekte kullanõlan iç borçlar tasarruflarõn tüketilmesine sebep olmaktadõr. Borçlanma ile elde edilen kaynaklarõn yatõrõmlarda değerlendirilmemesi sonucunda borçlanma, ülkenin gelecekteki refahõnõn azalmasõna sebep olmaktadõr Özel sektörün dõş borçlanmasõndaki artõş Özel sektörün dõş borçlarõnda sürekli ve önemli bir artõş vardõr. Özel sektörün dõş borçlarõ, faizi yüksek ve vadesi kõsa olduğu için her zaman yüksek bir risk taşõmaktadõr yõlõ sonu itibariyle özel sektörün, yarõsõ kõsa vadeli olan 50 milyar dolar dõş borcu bulunmaktadõr. İç borçlanmada yüksek reel faiz verilmesi, kamunun dõş borçlanmayõ sõnõrlõ tutmasõ sonucunda spekülatif amaçlarla dõş kaynak akõşõnõ cazip hale getirmektedir. Özel sektörün SAYIŞTAY YILI MALİ RAPORU X

11 dõşarõdan kaynak temin ederek bu kaynaklarõ Hazinenin iç borçlanmasõna yatõrmasõ avantajlõ olmaktadõr. Bu durum iç borçlanmanõn özel sektörün dõş borçlanmasõ ile finanse edilmesi olarak özetlenebilir. Portföy yatõrõmõ, mevduat ve kõsa vadeli kredi şeklinde gerçekleşen yabancõ sermaye hareketleri kendi başõna krize neden olabilmekte veya varolan bir krizi ağõrlaştõrabilmektedir. Türkiye de 1991, 1994 ve 1998 yõllarõnda yaşanan krizlerin yabancõ sermaye hareketleri ile çok sõkõ bir bağlantõsõ vardõr. Kriz hangi sektörden kaynaklanõrsa kaynaklansõn bütün ekonomi üzerinde olumsuz etkide bulunmaktadõr. Bir kriz durumunda özel sektörün kõsa vadeli dõş borçlarõnõn kamu kesimi tarafõndan üstlenilmesi ihtimali, bu borçlarõn takibini önemli kõlmaktadõr Borç faizlerinin bütçe içindeki yeri ve reel faizler Faiz ödemeleri bütçenin en büyük kalemidir. Faiz ödemelerindeki sürekli artõş endişe vericidir yõlõndan itibaren bütçe gelirlerinin %40 õndan fazlasõ faiz giderlerine ayrõlmaya başlamõş, 2000 yõlõ Temmuz ayõ itibariyle bu oran %78 e ulaşmõştõr. Aynõ dönemde faiz ödemelerinin vergi gelirlerine oranõ ise %99 u bulmuştur. Diğer yandan, faiz giderlerinin tamamõ bütçede gösterilmemektedir. Bir kõsõm faiz ödemeleri, karşõlõğõnda borçlanma senedi verilmek suretiyle gerçekleştirilmekte, ancak, gider olarak kaydedilmemektedir. Dolayõsõyla faiz ödemeleri görünenden daha büyüktür. Borç stokunun yüksekliği faiz yükünün fazla olmasõnõn temel nedenidir. Faizler sonuçta borç stokunun bir oranõ olduğundan, faiz yükünün azaltõlmasõ için borç stokunun azaltõlmasõ gerekecektir. Faiz giderlerinin yüksekliğinin önemli bir nedeni de yüksek reel faizlerdir sonrasõna ilişkin hesaplamalar reel faizlerin ortalama %35 civarõnda olduğunu göstermektedir. Yüksek reel faizler nedeniyle borçlar için yüksek bir oranda faiz ödenmekte, diğer yandan bu ödemeler normal gelirlerle karşõlanamadõğõndan yeniden borçlanõlmaktadõr. Borç stokunun artmasõ ile bu süreç borç kõsõr döngüsü olarak adlandõrõlan tehlikeli bir yapõya dönüşmektedir. Bu döngünün normal gelir artõşlarõ ile kõrõlmasõ güçtür. Maastricht kriterlerine göre uzun vadeli faiz oranõ, Avrupa Topluluğu üyesi ülkelerden enflasyon oranõ en düşük üç ülkenin enflasyon ortalamasõnõn %2 sinden fazla olmamalõdõr. Yüksek reel faizler gelir dağõlõmõnõn bozulmasõna yol açmaktadõr. Tasarruf imkanõ olan yüksek gelir düzeyindeki gruplara kaynak aktarõlmaktadõr. SAYIŞTAY YILI MALİ RAPORU XI

12 2.2.6 Yatõrõmlarõn kõsõlmasõ Faiz harcamalarõnõn yüksekliği diğer bütçe harcamalarõnõ baskõ altõna almaktadõr. Faiz giderleri esnek değildir; yatõrõmlar ya da cari harcamalar gibi bütçe yoluyla kõsõtlanmamaktadõr. Bu nedenle bütçe açõklarõnõn azaltõlmasõna yönelik tasarruf tedbirleri, faiz dõşõndaki bütçe giderlerinin, özellikle de yatõrõmlarõn kõsõtlanmasõnõ gerektirmektedir. Bütçe giderleri içinde yatõrõmlarõn payõ, faiz giderlerinin tersine sürekli azalma eğilimi içindedir. Bu pay son yõllarda %5 oranõna kadar inmiştir. Yatõrõmlarõn düşüklüğünün önemli bir nedeni borçlanma hasõlatõnõn yatõrõm dõşõ alanlarda kullanõlmasõdõr. Borçlanma ile elde edilen kaynaklarla daha çok borç geri ödemeleri ve transfer harcamalarõ finanse edilmektedir. Bu şekilde borçlanõlmasõ, ülkenin gelecekteki refahõnõn azalmasõna yol açabilir. 3. Öneriler 3.1 Sürekli açõklarõn sona erdirilmesi için acil ve yapõsal tedbirler alõnmalõdõr Sürekli olarak gelirden fazla gider yapmak ve sõnõrsõz olarak borçlanmak mümkün olmadõğõndan uzun vadede kamu gelirleri ile giderlerinin denkleştirilmesi planlanmalõdõr. Borçlanma geçici olarak bir gelir yaratõr, ama sonuçta borçlarõn geri ödenmesi ya da tasfiye edilmesi gerekir. Diğer bir seçenek de, mevcut bir borç stokunun artõrõlmadan sürdürülmesidir. Ancak, bu durumda ilave kaynak sağlanmaksõzõn sürekli faiz ödemek gerekecektir. Oysa bu istenilen bir durum değildir. Borçlarõn öncelikle vergi gelirleri ile ödenmesi düşünülür. Esasen borçlanma ile elde edilmiş olan kaynaklar verimli yatõrõmlarda kullanõldõğõnda, bu yatõrõmlar kendilerini geri ödeme kapasitesi oluşturacağõndan geri ödemede bir sorun ortaya çõkmayacaktõr. Ancak, ülkemizde borçlanma ile sağlanan kaynaklar verimsiz alanlarda kullanõldõğõndan, normal gelirlerle borçlarõn geri ödenmesi imkansõz hale gelmiştir. Yüksek reel faizler sonucunda oluşan borç kõsõr döngüsü bu durumu giderek ağõrlaştõrmaktadõr. Borçlarõn geri ödenmesi normal gelirlerle yapõlamõyorsa devletin önünde izlenebilecek iki yol kalmaktadõr: Birincisi, gelecekte yol açacağõ sorunlarõn ağõrlõğõnõ gözardõ ederek borçlanmaya devam etmek, ikincisi ise borçlarõn tasfiyesi için varlõklarõndan fedakarlõkta bulunmak. Bugüne kadar uygulanan politika, kolaylõğõ nedeniyle hep birinci şekilde olmuştur. Ancak, bu şekilde borçlarõn tasfiyesi geciktirildikçe sonuçta devletin varlõklarõndan yapõlmasõ gereken fedakarlõk da katlanarak artmaktadõr. SAYIŞTAY YILI MALİ RAPORU XII

13 3.2 Şeffaflõğõ ve hesap verme sorumluluğunu tesis edecek mekanizmalar kurulmalõdõr Şeffaflõk, devlet adõna gerçekleştirilen bütün işlemlerin açõkça görülmesini ve anlaşõlmasõnõ gerektirir. Hesap verme sorumluluğu ise kamu kaynaklarõnõ yönetenlerin, gelecekte kamu menfaatine zarar verebilecek uygulamalardan kaçõnmalarõnõ sağlar. Raporda şeffaflõk ve hesap verme sorumluluğunun sağlanmasõna yönelik olarak şu mekanizmalar önerilmektedir: Bütçenin kapsamõ merkezi hükümet faaliyetlerini bütünüyle içerecek şekilde genişletilmelidir. Yapõlan her türlü mali işlem uygun şekilde kayõt altõna alõnmalõ ve raporlanmalõdõr. Bütçe dõşõnda harcama yapõlmamalõ, borçlanma hasõlatõ bütçe dõşõnda harcanmamalõdõr. Borçlanma yoluyla nakit veya mahsup olarak elde edilen kaynaklarõn kullanõmõ tamamen bütçeleştirilmelidir (borç geri ödemeleri hariç). Bunu sağlamak için devlet muhasebesinde gerekli düzenlemeler yapõlmalõdõr. Bunu tamamlayan bir diğer önemli husus Hazine ile kamu kurumlarõnõn mali ilişkilerinin mutlaka bütçe aracõlõğõ ile gerçekleştirilmesidir. Bu şekilde yarõ mali işlemlerin oluşmasõ engellenmiş olacaktõr. Harcama taahhütlerinde miktar tahmini yapõlmalõ ve kaynak gösterilmelidir. Yapõlan harcamalar için kaynak bulunamamasõ ciddi bir sorun oluşturmakta ve hükümetleri mali disipline aykõrõ uygulamalara zorlamaktadõr. Sorumluluğun ve şeffaflõğõn temini için kamu giderleri ait olduklarõ dönemde kaydedilmelidir. Bu kayõt sistemi, tahakkuk bazlõ muhasebe olarak adlandõrõlõr. Program bütçe uygulamasõna işlerlik kazandõrõlmalõ veya performans bütçe uygulamasõna geçilmelidir. Bütçe mekanizmasõ yeniden düzenlenmeli, icraat ile denetim arasõnda denge sağlanmalõdõr. Kesin hesap süreci, hükümetin hesap vermesini sağlayacak bir mekanizma haline getirilmelidir. Devletin borçlarõ ile kaynaklarõnõn genel dengesini gösteren bir raporlama mekanizmasõ (bir nevi devlet bilançosu) tesis edilmelidir. Bu genel denge içinde devletin muhtemel yükümlülükleri ve özel mali riskler de gösterilmelidir. Sayõştay õn uygunluk bildirimi, hükümetin bir yõllõk mali faaliyetlerini değerlendiren bir genel rapor ile desteklenmelidir. Bunun yanõnda Sayõştay, borçlanma ve diğer önemli mali işlemlerle ilgili üç aylõk raporlar ve belli konulara ilişkin denetim raporlarõ ile Meclis i bilgilendirmelidir. SAYIŞTAY YILI MALİ RAPORU XIII

14 SAYIŞTAY YILI MALİ RAPORU XIV

15 İÇİNDEKİLER Sunuş III Özet V Giriş 1 1 Bütçenin Kapsamõ ve Bütçe Açõklarõ Bütçenin Kapsamõ Bütçenin Yapõsal Sõnõrlõlõğõ Kayõt Dõşõ Bütçe (Yarõ-Mali İşlemler) Bütçenin Kapsamõ ile İlgili Öneriler Kamu Kesimi Borçlanma Gereği Borçlanma ile İlgili Yasal Düzenlemeler Bütçe ve Kesin Hesap Süreci Sürekli Bütçe Açõklarõ Faiz Dõşõ Fazla 43 2 Bir Bütün Olarak Devlet Borçlarõ Toplam Devlet Borçlarõ Borçlanmanõn Amacõ Borç Yükünün Ağõrlõğõ Kamu Borç Stoku Borçlarõn Maliyeti Faiz Ödemeleri Yüksek Reel Faizler Dõş Borçlarõn Maliyeti Borçlanma Araçlarõ Arasõnda Tercih Borç Yönetimi Araçlarõnõn Kullanõmõ Borç Kõsõr Döngüsü 92 3 Borçlanma Araçlarõ Dõş Borçlar Dõş Borç Yükü Dõş Proje Kredilerinin Kullanõmõ Garantili ve Devirli Krediler Dõş Borçlarõn Takibi, Muhasebeleştirilmesi ve Raporlanmasõ Dõş Borçlar ve Ödemeler Dengesi Dõş Krediler Kur Farkõ Fonu (FERIS) İç Borçlar İç Borçlarõn Artõşõ Bütçe Finansmanõ Dõşõnda İhraç Edilen Senetler 121 SAYIŞTAY YILI MALİ RAPORU XV

16 3.2.3 Değişken Faizli DİBS ler Görünmeyen Borçlar Görev Zararõ Borçlarõ Emanetler Çalõşanlarõ Tasarrufa Teşvik Hesabõ Yabancõ Sermaye Hareketleri Mali Riskler Muhtemel Yükümlülükler Mevduat Sigortasõ Yap-İşlet-Devret Projeleri Garantili Krediler İç Kefaletler Sermaye Taahhütleri Henüz Kesinleşmemiş Görev Zararlarõ Özelleştirme Dolayõsõyla Yüklenilen Taahhütler Özel Mali Riskler Henüz Kullanõlmayan Dõş Krediler Özel Sektörün Dõş Borçlarõ Kamu Yatõrõm Stoku 151 Ek Tablolar 153 İlgili Kaynaklar 176 TABLOLAR Tablo 1: KKBG ve Net Borçlanmanõn Milli Gelire Oranõ (Seçilmiş Yõllar) Tablo 2: KKBG / GSMH, IMF ve DPT Tarafõndan Kullanõlan Farklõ Rakamlar Tablo 3: Bütçeleştirilmeyen (Kayõt Dõşõ) Faiz Ödemeleri Tablo 4: Toplam Devlet Borçlarõ Tablo 5: Toplam Devlet Borçlarõnõn Milli Gelire (GSMH) Oranõ Tablo 6: Görünmeyen Devlet Borçlarõnõn Milli Gelire Oranõ Tablo 7: Borçlara İlişkin Çelişkili Rakamlar, 1997 Yõlõ Örneği Tablo 8: 1999 Yõlõnda Dõş Borç Kullanan Kuruluşlar Tarafõndan Bildirilen Farklõ Rakamlar Tablo 9: Dõş Borçlarda Kur Değişimlerinden Kaynaklanan Maliyet Tablo 10: Dünya Bankasõ Havuz Sisteminin Getirdiği İlave Maliyet Tablo 11: Dõş Borç Yükü Göstergelerine Göre Yõllarõnda Türkiye nin Dõş Borcu Tablo 12: Dõş Borçlardan Hazine ce Garanti Edilen ve Üstlenilen Tutarlar Tablo 13: Hazine Tarafõndan Devredilen Dõş Kredilerden Doğan Alacaklar (1998 Yõl Sonu) Tablo 14: Görev Zararõ Borçlarõnõn Tutarõ ve Milli Gelire Oranõ Tablo 15: Emanet Hesaplarõnõn Toplam Tutarõ Tablo 16: Mali Riskler Tablosu Tablo 17: Hazinenin KİT lere Taahhüt Ettiği (Henüz Ödenmeyen) Sermaye Tablo 18: Özel Sektörün Dõş Borçlarõ SAYIŞTAY YILI MALİ RAPORU XVI

17 Tablo 19: Yõllarõ Arasõnda Kamu Dõş Borçlarõ Tablo 20: Borçlulara Göre Dõş Borç Stoku ( Yõllõk Dönemler) Tablo 21: Borçlulara Göre Dõş Borç Stoku ( Yõllõk Dönemler) Tablo 22: Yõllarõ İç Borç Stok Rakamlarõ Tablo 23: Yõllarõnda Devlet Tahvili Borçlanma, Geri Ödeme ve Net Borçlanma Hasõlatõ 157 Tablo 24: Yõllarõnda Hazine Bonosu Borçlanma, Geri Ödeme ve Net Borçlanma Hasõlatõ Tablo 25: Yõllarõ Genel Bütçe Rakamlarõ ve Katma Bütçe Özkaynağõ Tablo 26: Yõllarõnda Gayri Safi Milli Hasõla (GSMH) Tablo 27: Yõllarõnda Kamu Kesimi Borçlanma Gereğinin Milli Gelire Oranõ Tablo 28: Yõllarõnda Merkez Bankasõ USD Alõş Kuru Tablo 29: Yõllarõnda Kamu Kesimi Net Borçlanma Hasõlatõ Tablo 30: Yõllarõnda Harcama Kalemlerinin Konsolide Bütçe Giderlerine Oranõ Tablo 31: Yõllarõ İhracatõ Tablo 32: Yõllarõnda Aylõk TEFE Tablo 33: Yõllarõ İç Borç İhaleleri ve Faizler Tablo 34: Kamu Dõş Borçlarõnda Faiz ve Diğer Maliyetler Tablo 35: Türkiye nin Toplam Dõş Borç Yükü ile İlgili Göstergeler Tablo 36: Yõllarõnda Yabancõ Sermaye Hareketleri ve Dõş Ticaret Dengesi Tablo 37: Türkiye nin Uluslararasõ Rezervleri ve Kõsa Vadeli Dõş Borçlar Tablo 38: Yõllarõnda İhraç Edilen Nakit Dõşõ İç Borçlanma Senetleri ve Toplam İç Borca Oranõ ŞEKİLLER Şekil 1: Parçalanmõş Mali Yapõ... 8 Şekil 2: Kayõt Dõşõ Bütçe Şekil 3: Borçlanma Hasõlatõ Bütçe Açõğõ İlişkisi Şekil 4: Yarõ Mali İşlemler Şekil 5: KKBG Rakamlarõ ve Kamu Kesiminin Gerçek Açõğõ Şekil 6: Bütçe ve Kesin Hesap Süreci Şekil 7: Bütçe Açõklarõnõn Milli Gelire (GSMH) Oranõ ( ) Şekil 8: Hedeflenen ve Gerçekleşen Bütçe Açõklarõnõn Milli Gelire Oranõ Şekil 9: Gerçek Bütçe Açõğõnõn Milli Gelire Oranõ Şekil 10: Hedeflenen ve Gerçekleşen Bütçe Açõğõ ile Gerçek Bütçe Açõğõnõn Milli Gelire Oranõ Şekil 11: Sürekli Bütçe Açõklarõ Şekil 12: Borç Stokundaki Artõş ve Bütçeden Yapõlan Faiz Ödemelerinin Milli Gelire Oranõ Şekil 13: Faiz Dõşõ Fazla Şekil 14: Yatõrõmlarõn Bütçe Giderleri İçindeki Payõ Şekil 15: Toplam Devlet Borçlarõnõn Milli Gelire Oranõ Şekil 16: Devletin Toplam Borç Yükünün Ağõrlõğõ ve Artõşõ Şekil 17: Devletin Borç Stokunun Eksik Gösterilmesi Şekil 18: Faiz Ödemelerinin Bütçe Gelir ve Giderlerine Oranõ Şekil 19: Faiz Ödemelerinin Milli Gelire Oranõ Şekil 20: İç Borçlarõn Faiz Yükü Şekil 21: İç Borçlanmada Ödenen Reel Faizler Şekil 22: Yüksek Reel Faizler SAYIŞTAY YILI MALİ RAPORU XVII

18 Şekil 23: Kamu Dõş Borcunda Ortalama Faiz Oranlarõ Şekil 24: Kamu Kesimi Dõş Borç Faiz Ödemeleri-5 Yõllõk Toplamlar Şekil 25: Kamu Dõş Borçlarõnda Toplam Maliyetler (5 Yõllõk Dönemlerin Ortalamasõ) Şekil 26: Dõş Borçlarõn Faiz Dõşõ Maliyetleri Şekil 27: Devletin İç ve Dõş Borçlarõnõn Milli Gelire Oranõ Şekil 28: Hazine Bonolarõnõn ve Kõsa Vadeli Avansõn İç Borçlanma İçindeki Yeri Şekil 29: Borçlanma Araçlarõ Arasõnda Tercih Şekil 30: Borç Yönetimi Araçlarõnõn Kullanõmõ Şekil 31: Borç Kõsõr Döngüsü Şekil 32: Borç Kõsõr Döngüsünün İşleyişi Şekil 33: Dõş Borçlar Şekil 34: Dõş Borç Yükü Göstergelerine Göre Türkiye nin Dõş Borcu Şekil 35: Devletin ve Özel Sektörün Dõş Borçlarõ Şekil 36: Kamu Dõş Borçlarõnda Net Transferler Şekil 37: Dõş Ticaret Açõğõ ve Yabancõ Sermaye Hareketleri Şekil 38: Kõsa Vadeli Dõş Borçlarõn Uluslararasõ Rezervlere Oranõ Şekil 39: İç Borç Stokunun Milli Gelire Oranõ Şekil 40: İç Borçlarõn Yapõsõ (Tahvil, Bono, KVA) Şekil 41: İç Borçlar Şekil 42: Bütçe Finansmanõ Dõşõnda İhraç Edilen Senetlerin İç Borçlara Oranõ Şekil 43: Görünmeyen Borçlar / Görev Zararõ Borçlarõ Şekil 44: Kütlü Pamuk Destekleme Uygulamasõ Dolayõsõyla Hazine nin TCZB ne Borcu Şekil 45: Kütlü Pamuk Destekleme Uygulamasõ Borcunun Projeksiyonu Şekil 46: Kõsa Vadeli Sermaye Hareketleri ve Portföy Yatõrõmlarõ Şekil 47: Özel Sektörün Dõş Borçlarõ Şekil 48: Yabancõ Sermaye Hareketleri Şekil 49: Mali Sorunlara İlişkin Genel Şema SAYIŞTAY YILI MALİ RAPORU XVIII

19 Giriş Raporun Çerçevesi Sorumluluk, şeffaflõk ve mali disiplin açõsõndan bütçe ve borçlanma işlemlerinde mevcut olan sorunlar 2000 Yõlõ Mali Raporunun temel çerçevesini oluşturmaktadõr. Bütçe ele alõnõrken bütçe açõğõ ve bunun finansmanõ üzerinde durulmuştur. Bütçe gelir ve giderleri, bu raporun doğrudan konusunu oluşturmamaktadõr. Sadece bütçe açõğõ ve borçlanma ile ilgisi nedeniyle gerek duyulan yerlerde ele alõnmõştõr. Borçlanma işlemleri ise raporda daha detaylõ şekilde ele alõnmaktadõr. Kamu kesiminin görünen ve görünmeyen tüm borçlanma işlemleri raporun kapsamõ içindedir. Son zamanlarda önemi artan mali riskler de tanõmlanmõş ve ayrõ bir bölümde incelenmiştir. Raporda, anlaşõlmasõnda güçlük bulunan kavramlarõn kullanõlmasõndan kaçõnõlmakta ve teorik tartõşmalara girilmeden mümkün olduğu kadar yalõn bir dille mevcut yapõ, uygulama ve sorunlar üzerinde yoğunlaşõlmaktadõr. Raporda mali yapõ ile ilgili sorunlarõn sistematik şekilde tanõmlanmasõna teşebbüs edilmektedir. Ancak konular incelenirken yer verilen öneriler bütüncül bir model oluşturacak şekilde tasarlanmamõştõr. Bu, ayrõ bir çalõşma konusudur. Sorumluluk, Şeffaflõk, Mali Disiplin Sorumluluk, şeffaflõk ve mali disiplin kavramlarõnõn şu noktalarda somutlaştõğõ düşünülmektedir; Sorumluluk, kamu fonlarõnõ kullananlarõn, yönlendirenlerin ve kontrol edenlerin hesap verme sorumluluğu olarak ele alõnmaktadõr. Bu çerçevede mali, hukuki, siyasi sorumluluktan SAYIŞTAY YILI MALİ RAPORU 1

20 bahsedilebilir. Bu hususta Meclis denetiminin özellikle vurgulanmasõ gerekir. Meclis denetimi süreçler ve kurumlar vasõtasõyla gerçekleştirilir. Bütçe ve kesin hesap süreci Meclis in doğrudan denetim mekanizmasõdõr ve sorumluluğun temelini oluşturmaktadõr. Diğer yandan Meclis, kamu kaynaklarõ üzerindeki denetimini Sayõştay ve diğer kurumlar aracõlõğõyla dolaylõ olarak da gerçekleştirir. Sorumluluğun sağlanmasõnda kurumlarõn uygun iç kontrol sistemleri oluşturmalarõ önem taşõmaktadõr. Şeffaflõk, daha çok veriler ve raporlama ile ilgilidir. Uygun bir raporlama mekanizmasõnõn tesis edilmesi, kamunun mali faaliyetlerine ilişkin yeterli, açõk ve güvenilir bilgi sunulmasõ ve verilerin bağõmsõz kaynaklarca doğrulanmasõ şeffaflõğõn sağlanmasõnõn temel koşullarõdõr. Mali disiplin ile mali yapõnõn sorumluluk ve saydamlõğõ temin edecek şekilde düzenlenmesi amaçlanmaktadõr. Bu, genel kabul görmüş standartlara, kanun ve kurallara uygunluk ile sağlanõr. İnceleme Sistematiği Raporda sorunlarõn etkileşimi birbirini tamamlayan şablonlarla ortaya konmaya çalõşõlmõş, aynõ zamanda temel konular tek tek ele alõnarak doğrudan sebep sonuç ilişkileri ön plana çõkarõlmõştõr. Konularõn incelenmesinde şu sorularõn cevabõ aranmõştõr; 1. Kriter: Olmasõ gereken durum nedir? Bu konudaki standart nedir? 2. Mevcut Durum: Bulgular nelerdir? Olanla olmasõ gereken arasõnda fark var mõdõr? 3. Neden: Olanla olmasõ gereken arasõndaki fark neden kaynaklanmaktadõr? 4. Etkiler ve sonuçlar: Fark nelere yol açmaktadõr, yol açtõğõ sorunlar ne kadar önemlidir? SAYIŞTAY YILI MALİ RAPORU 2

21 5. Öneriler: Kriterlere uygunluğun sağlanmasõ için ne yapõlmalõdõr? Raporda, okuyucuya kolaylõk sağlamak amacõyla kurum adlarõ kõsa şekilde yazõlmõştõr. ( Maliye Bakanlõğõ yerine Maliye gibi) Raporda Yer Verilen Alõntõlar Rapor ile ilgili hazõrlõk çalõşmalarõnda bir kaynak taramasõ yapõlmõş ve ilgili görülen dökümanlardan alõntõ yapõlmasõ yoluna gidilmiştir. Bu metot, bazen ele alõnan konularla ilgili daha detaylõ bilgi verilmesi amacõyla, bazen de değişik görüşlerin yansõtõlmasõ amacõyla kullanõlmõştõr. Ancak, raporda yer verilen alõntõlar hiç bir şekilde Sayõştay õ bağlamaz ve Sayõştay görüşü olarak kullanõlamaz. SAYIŞTAY YILI MALİ RAPORU 3

22 SAYIŞTAY YILI MALİ RAPORU 4

23 1 Bütçenin Kapsamõ ve Bütçe Açõklarõ 1.1 Bütçenin Kapsamõ Kriter Bütçe merkezi hükümet faaliyetlerinin tümünü kapsamalõdõr. İlkesel olarak bütçe, devletin bir yõl içinde kullanacağõ ayni ve nakdi bütün kamu kaynaklarõnõ ve ilerideki yõllarda mali yükümlülükler doğuracak bütün taahhütleri içerir. (Atiyas, Sayõn, 1997, 13) Bütçe Kapsamõnõn Darlõğõ Bütçe, merkezi hükümet faaliyetlerinin tümünü Bütçe, merkezi hükümet faaliyetlerinin tümünü kapsamamaktadõr. Parlamenter sistemde hesap verme sorumluluğunun ve şeffaflõğõn temelini bütçe mekanizmasõ oluşturur. kapsamamaktadõr. Bütçe, hükümetin Meclis e karşõ temel sorumluluk mekanizmasõdõr. Hükümetlerin kamu kesimi üzerindeki kontrolleri bütçe vasõtasõyla kurulur. Bütçe, maliye politikasõ aracõlõğõ ile ekonomiyi etkilemede kullanõlan bir araçtõr. Merkezi hükümet faaliyetleri deyimi ile yerel yönetimlerin ve devletin iktisadi teşebbüslerinin faaliyetlerinin dõşarõda tutulmasõ amaçlanmaktadõr. Hükümetlerin gelir toplama ve gider yapma yetkilerini Meclisten almasõ parlamenter sistemin özünü oluşturur. Bu ilke parlamenter sistemde hesap verme sorumluluğunun ve şeffaflõğõn temelini oluşturur. Bunu sağlayan mekanizma ise bütçedir. Meclis, bütçe ile hükümete gelir toplama ve gider yapma yetkisi verir, bu yetkinin uygun kullanõlmasõnõ da bütçe sürecinin bir parçasõ olan kesin hesap faaliyeti ile denetler. Meclis in denetimi hem doğrudan (Meclis içindeki faaliyetler ve SAYIŞTAY YILI MALİ RAPORU 5

24 Hesap verme sorumluluğu ve şeffaflõk bütçe mekanizmasõ aracõlõğõyla gerçekleştiğinden, bu mekanizmada ortaya çõkan eksiklik ve yanlõşlõklar, sorumsuz harcama ve işlemler ortaya çõkmasõna ve bir kõsõm işlemlerin gizli kalmasõna ya da olduğundan farklõ görünmesine yol açar. Bütçe, merkezi hükümetin tüm faaliyetlerini eksiksiz bir şekilde kapsamalõ ve açõkça göstermelidir. Ancak ülkemizde; (1) Bütçe kapsamõ oldukça sõnõrlõdõr, (2) Bütçe içinde yer almasõ gereken bazõ işlemler kayõt dõşõ kalmaktadõr. aşamalarla) hem de dolaylõ olarak (Sayõştay gibi, Meclis adõna denetim yapan organlar aracõlõğõyla) gerçekleştirilir. Hesap verme sorumluluğu ve şeffaflõk bütçe mekanizmasõ aracõlõğõyla gerçekleştiğinden, bu mekanizmada ortaya çõkan eksiklik ve yanlõşlõklar, sorumsuz harcama ve işlemler ortaya çõkmasõna ve bir kõsõm işlemlerin gizli kalmasõna ya da olduğundan farklõ görünmesine yol açar. Sorumluluk sağlanmadan ve gizlice devlete ait kaynaklarõn kullanõlmasõ milletin menfaatlerine çok büyük zararlar verebilir. Açõklama ve hesap verme zorunluluğu olmadõktan sonra bu tür işlemlerin kamu menfaatlerine uygun yürütüldüğünden nasõl emin olunabilir? Hesap verme sorumluluğunun ve saydamlõğõn olmadõğõ yerde doğal olarak kişisel çõkarlarõn özellikle de kamunun menfaatine zarar verecek nitelikte olan kişisel çõkarlarõn- ön plana çõkmasõ riski doğar. Buradan şu sonuca ulaşõlmaktadõr: Bütçe, merkezi hükümetin tüm faaliyetlerini eksiksiz bir şekilde kapsamalõ ve açõkça göstermelidir. Ülkemizdeki bütçe yapõsõnõn yukarõdaki ilkeyi ihlal eder nitelikte iki önemli zaaf taşõdõğõnõ görüyoruz: (1) Bütçe kapsamõnõn sõnõrlõ olmasõ ve (2) bütçe içinde yer almasõ gereken bazõ işlemlerin kayõt dõşõ kalmasõ. Türkiye'de bütçenin kapsamõ oldukça dar olup, kamu tarafõndan dağõtõlan kaynaklarõn sadece bir bölümünü kaydetmektedir. Ayrõca, mevcut kapsam içinde dahi bütçenin anõlan hedeflere ulaşmada yetersiz kaldõğõ görülmektedir. (Atiyas, Sayõn, 1997, 21) Bütçenin faaliyet kapsamõnõn dar olmasõnõn anlamõ çok basittir: Yürütmeye, millete hesabõnõ vermediği geniş bir ihtiyari harcama yetkisi verilmekte, bu yetki, rant dağõtõmõnõn önemli bir bölümünü bütçe dõşõndan yapmakta kullanõlmaktadõr. Bu, siyasal ve yönetsel sorumluluk mekanizmalarõnõ sõnõrlayan çok önemli bir etkendir. (Atiyas, Sayõn, 1997, 22) SAYIŞTAY YILI MALİ RAPORU 6

25 1.1.1 Bütçenin Yapõsal Sõnõrlõlõğõ Merkezi hükümetin gelir ve giderlerinden önemli bir kõsmõ bütçe dõşõnda oluşturulan yapõ, birim ve kuruluşlara kaydõrõlmõştõr. Döner sermayeli işletmeler, fonlar, sosyal tesisler, vakõflar, dernekler, işletmeler ve özel hesaplar gibi. Bütçe gelir ve gideri niteliğindeki bazõ işlemlerin bu tür yapõlar Merkezi hükümetin gelir ve giderlerinden önemli bir kõsmõ bütçe dõşõnda oluşturulan yapõ, birim ve kuruluşlara kaydõrõlmõştõr. aracõlõğõyla gerçekleştirilmesi bütçenin yapõsal sõnõrlõlõğõdõr. Tek ve merkezi hazine düzeni genel olarak demokratik eğilimlerin arttõğõ dönemlerde güç kazanmakta, demokratik anlayõştan uzaklaşõldõğõnda, hazineler çoğalmaya başlamaktadõr. Demokratikleşme ile hazine düzeni arasõndaki ilişki, yasamanõn, yürütme karşõsõnda ağõrlõk kazanmasõna paralel olarak parlamentolarõn, hükümetleri daha yakõn bir denetime alma çabalarõnõn sonucunda ortaya çõkmaktadõr. Böyle bir denetimin kilit noktasõ kuşkusuz, hükümetlerin mali faaliyetleriyle ve dolayõsõyla Hazine'nin konumuyla yakõndan ilgilidir. Yakõn denetim altõndaki bir hükümet, parlamentoya hesabõnõ kolay verebileceği tek ve merkezi hazine sistemini tercih etmekte, parlamento da böyle bir sistem konusunda õsrarlõ olmaktadõr... Türkiye'de 1980 sonrasõnda yeniden çoklu hazine sistemine, bütçe dõşõ fonlar aracõlõğõyla dönülmesi, toplumun demokrasiden uzaklaştõğõ bir döneme denk düşmekte ve tezimizi yakõn geçmişten doğrulayan bir örnek oluşturmaktadõr. (Eğilmez, 1997, 34-35) 1980'li yõllar, Türkiye'de, üstelik bir bölümüne tüzel kişilik verilmek ve bu yolla Devletin tüzel kişiliği parçalanmak suretiyle oluşturulan, bütçe dõşõ fonlarõn yarattõğõ çoklu hazine sistemine geri dönüş yõllarõ olmuştur. Bunlardan tüzel kişiliği olan Savunma Sanayiini Geliştirme ve Destekleme Fonu, Toplu Konut Fonu, Kamu Ortaklõğõ Fonu gibi idareler, kendi adlarõna borçlanabilmekte, tapuda taşõnmaz mallarõnõ kendi adlarõna tescil ettirebilmekte, çeşitli şirketlerdeki kamu paylarõna sahip olabilmekte, kõsacasõ, gerçekte Hazine'nin Devlet adõna yapmasõ gereken işlemleri yapabilmektedirler. (Eğilmez, 1997, 33) Bütçenin dõşõnda kalan kamu harcamalarõ dolaylõ ve dolaysõz olarak ikiye ayrõlabilir. Bazõ dolaysõz harcamalar bütçenin gerektirdiği formel kurallarõn tamamen dõşõnda yerine getirilmektedir. Bazõ dolaysõz faaliyetler ise aradadõr, bütçenin kaynak dağõtõm sürecini düzenleyen kurallara tabi olup, uygulama sürecini düzenleyen kurallardan muaftõr (fonlar, transfer tertibinden yararlanan kamu kuruluşlarõ). Bütçenin kapsadõğõ kuruluşlarda dahi bir çok faaliyet bütçeden farklõ SAYIŞTAY YILI MALİ RAPORU 7

26 prosedürlerle yapõlmaktadõr (döner sermaye, vakõf, dernek), Hatta, bir çok faaliyet yasama denetiminin de dõşõndadõr. Sadece ilk üç tip dolaysõz harcamanõn (fonlar, döner sermaye ve bağõmsõz kamu kuruluşlarõ) genel bütçe harcamalarõna oranõ %25 civarõndadõr civarõnda döner sermaye vardõr, bazõ döner sermaye harcamalarõ bakanlõk bütçelerinden fazladõr. Vakõf ve derneklerin ve dolaylõ harcamalarõn mali boyutlarõ tam olarak bilinmemektedir. (Atiyas, Sayõn, 1997, 21) Şekil 1: Parçalanmõş Mali Yapõ Parçalanmõş Mali Yapõ Bütçe içinde gerçekleştirilmesi gereken birçok faaliyet bütçe dõşõnda oluşturulan çok sayõda fon, vakõf, işletme, tesis ve hesaplar aracõlõğõyla denetimden ve şeffaflõktan uzak bir şekilde yürütülmektedir. Bütçe Borçlanma Döner Sermayeli İşletmeler Vakõflar ve Dernekler Fonlar Sosyal Tesisler Özel Hesaplar Bu tür yapõlarõn tamamõ, bütçe mekanizmasõnõn gerektirdiği sorumluluk ve açõklõktan belirli ölçülerde uzaktõr. Bunlardan, fonlarõn büyük bir kõsmõ, sosyal tesisler, vakõflar, dernekler, işletmeler ve özel hesaplar hiç bir dõş denetime tabi değildir. Bunlarõn, kamu yararõnõ gözetecek şekilde çalõşmalarõnõ sağlayacak oto kontrol mekanizmalarõ da henüz geliştirilmemiştir. 1 Fonlarõn büyük bir kõsmõ, sosyal tesisler, vakõflar, dernekler, işletmeler ve özel hesaplar hiç bir dõş denetime tabi değildir. Bu tür yapõlarõn tamamõ, bütçe mekanizmasõnõn gerektirdiği sorumluluk ve açõklõktan belirli ölçülerde uzaktõr. Ayrõca, Sayõştay'õn denetim kapsamõ bütçe kapsamõ gibi çok dardõr. Toplam kamu harcamalarõnõn yüzde kõrkõ Sayõştay denetiminde, yüzde kõrkõ Başbakanlõğa bağlõ yüksek denetim kurulundadõr ve yüzde yirmisinde ise dõş denetim yoktur. (Atiyas, Sayõn, 1997, 29) Neden Bütçe, harcamacõ kuruluşlarõ aşõrõ şekilde kõsõtlamaktadõr. Bu kõsõtlama, bütçenin hazõrlõk sürecinden başlar. Hazõrlõk 1 Cengiz Aytar, Mali Sistemde Bütünlüğün Sağlanmasõ ve Sayõştayõn Denetim Alanõna Getirilen Kõsõtlamalar, ( SAYIŞTAY YILI MALİ RAPORU 8

27 sürecinde kuruluşlar ihtiyaçlarõnõ, DPT ve Maliye ile pazarlõk yaparak bütçeye koydururlar. Plan ve Bütçe Komisyonunda ve Meclis Genel Kurulunda bütçenin ödenek yapõsõnda önemli değişiklikler yapõlõr. Uygulama sõrasõnda ödenek ve nakit tayõnlamasõ yoluyla kuruluşlar cendereye alõnõr. Sayõştay tarafõndan sözleşme ve ödenekler üzerinde yapõlan ön Bütçenin aşõrõ sõkõ tutulan sürecinden kaçõnmak için kuruluşlar, işlemlerini bütçe dõşõnda yapmaya yönelmektedir. Bütçe dõşõna yönelme, mali disipline aykõrõ bir kõsõm mevzuat düzenlemeleri ile kolaylaştõrõlmaktadõr. Çoklu hazine sisteminin en zararlõ yönü, merkezi hazinenin gelirlerinin dağõlmasõ, gider önceliklerinin kaybolmasõ, belirli gelirlerin belirli giderlere ayrõlmasõ nedeniyle zorunlu olan bir takõm giderlerin yapõlamamasõ ve bütün bunlarõn sonucunda kamu yönetiminde mali disiplinini ortadan kaybolmasõdõr. denetim de sürecin bir parçasõdõr. Uygulamayõ takiben kuruluşlar Maliye ve Sayõştay denetimine tabi tutulur. Süreç kesin hesap ve uygunluk bildirimi ile son bulur. Bütün bu süreçten kaçõnmak için kuruluşlar, işlemlerini bütçe dõşõnda yapmaya yönelmektedir. Bütçe dõşõna yönelme, mali disipline aykõrõ bir kõsõm mevzuat düzenlemeleri ile kolaylaştõrõlmaktadõr. Çoklu hazine sisteminden tekrar tek ve merkezi hazine sistemine geri dönüş, bunun tersini yapmak kadar kolay değildir. Bunun kanõmõzca temel nedeni çoklu hazine sisteminin neden olduğu mali disiplin bozulmalarõnõn yarattõğõ rahat hareket etme imkanõnõ, siyasal iktidarlarõn terketmemekte direnmeleridir... Bugün Türkiye, bütün çabalarõna karşõn tek ve merkezi hazine sistemine geri dönebilmiş olmaktan hala uzak görünmekte, bütçe dõşõ fonlarõn, Hazine ile konsolide edilmesi, bu fonlarõn yarattõklarõ yüklenimler nedeniyle tek ve merkezi hazine sistemine dönüş anlamõna tam olarak gelmemektedir. (Eğilmez, 1997, 34-35) Çoklu hazine sisteminin en zararlõ yönü, merkezi hazinenin gelirlerinin dağõlmasõ, gider önceliklerinin kaybolmasõ, belirli gelirlerin belirli giderlere ayrõlmasõ nedeniyle zorunlu olan bir takõm giderlerin yapõlamamasõ ve bütün bunlarõn sonucunda kamu yönetiminde mali disiplinini ortadan kaybolmasõdõr. Bazõ hazineler fazla verirken, bazõlarõnõn açõk vermesi böyle bir sistemde kaçõnõlmaz olmaktadõr... Aynõ gerekçeler günümüz Türkiye'sinde de mevcuttur. Bütçe dõşõ fonlarla Hazine arasõnda son yõllarda bir bağlantõ kurulmaya çalõşõlmakta ve fakat bütün çabalar, söz konusu fonlarõn gelir fazlalarõnõn Hazine'ye aktarõlmasõ ile sõnõrlõ kalmaktadõr. Bütçe dõşõ fonlarõn gider yüklenimlerine girmelerine ve dolayõsõyla öncelikleri bozmalarõna engel olunamamaktadõr. (Eğilmez, 1997, 33) SAYIŞTAY YILI MALİ RAPORU 9

28 1.1.2 Kayõt Dõşõ Bütçe (Yarõ-Mali İşlemler) Kriter Borçlanma yoluyla elde edilen kaynaklar bütçe finansmanõ için kullanõlmalõ, bu kaynaklarõn kullanõmõ eksiksiz olarak bütçeye kaydedilmelidir. Diğer bir ifadeyle net borçlanma hasõlatõ bütçe açõğõna eşit olmalõdõr. Mali sistemde, karşõlõğõ bütçede görünmeyen hiç bir borçlanma işlemi (yarõ mali işlem ya da nakit-dõşõ borçlanma adõ altõnda) yer almamalõdõr. Mevcut Durum Önceki bölümde anlatõlandan farklõ bir sorun da bütçe çerçevesindeki bazõ gelir ve giderlerin kayõt dõşõ kalmasõdõr. Bu işlemler doğrudan genel ya da katma bütçeli idarelerce gerçekleştirilir, ancak, bütçeye gelir ya da gider olarak kaydedilmediğinden bütçede görünmez, gizli kalõr. Önceki bölümde anlatõlandan farklõ bir sorun da bütçe çerçevesindeki bazõ gelir ve giderlerin kayõt dõşõ kalmasõdõr. Bu işlemler doğrudan genel ya da katma bütçeli idarelerce gerçekleştirilir, ancak, bütçeye gelir ya da gider olarak kaydedilmediğinden bütçede görünmez, gizli kalõr. Kayõt dõşõ bütçe olarak adlandõrdõğõmõz bu işlemlerin, bir önceki bölümde ele alõnan bütçe dõşõndaki yapõ ve kurumlarõn (döner sermaye, vakõf vb.) işlemleri ile karõştõrõlmamasõ önemlidir. Sözü edilen kuruluşlar işlemlerini bir kayõt ve muhasebe düzeni içinde gerçekleştirirler. Kayõt dõşõ bütçe işlemleri ise bu kuruluşlarca değil, doğrudan genel ve katma bütçe içindeki kurumlar tarafõndan gerçekleştirilmekte, ancak kaydedilmemektedir. (Bütçenin dõşõnda kalan) Dolaylõ harcamalara gelince, bunlarõn bir bölümü dönemsel olmayan yasal dayanağa sahiptir. Örneğin, birer harcama olarak değerlendirilmesi gereken ve devletin teşvik politikalarõyla yarattõğõ vergi indirimleri ve muafiyetleri de bunlar arasõndadõr, bunlarõn miktarõ da bilinmemekte ve bütçelenmemektedir. Merkez bankasõ, kamu bankalarõ ve diğer KİT'lerin yarõ-mali (quasi-fiscal) faaliyetleri ve bunlarõn maliyetleri de bilinmemektedir. Üstelik bu faaliyetler genelde, gelir dağõlõmõ açõsõndan desteklenmesi hedeflenen toplumsal kesimlerin yanõsõra, bu faaliyetler etrafõnda örgütlenmiş gruplara aktarõlan rantõ da finanse etmektedir. Benzer şekilde, yasal dayanağõ bulunan hazine garantilerinin de, dönemsel olarak belirlenen üst SAYIŞTAY YILI MALİ RAPORU 10

29 sõnõrlarõ yoktur ve bütçelendirilmemektedir. (Atiyas, Sayõn, 1997, 21) Bu tür bütçeleştirilmeyen işlemler daha çok borçlanma ile Bu tür bütçeleştirilmeyen işlemler daha çok borçlanma ile ilişkilidir. ilişkilidir. Örneğin, bazõ durumlarda devlet borçlarõnõn ödenmesi gereken faizleri yerine tahvil (1 yõl ve daha uzun vadeli devlet borç senedi) veya bono (1 yõldan kõsa vadeli devlet borç senedi) verilmekte, bu işlemler gider olarak kaydedilmemektedir. Yine benzer şekilde hükümetin görev zararõ borçlarõna karşõlõk olarak alacaklõ kuruluşlara tahvil verildiğinde gider kaydõ yapõlmamaktadõr. (Bu tür ödemeler nakit olarak yapõldõğõnda ise kural ve ilkelere uygun olarak bütçeye gider kaydedilir.) Şekil 2: Kayõt Dõşõ Bütçe Kayõt Dõşõ Bütçe Borçlanma ile gerçekleştirilen bir kõsõm giderler bütçeye kaydedilmediğinden, bütçe giderleri ve dolayõsõyla bütçe açõğõ olduğundan az gösterilmektedir. Bütçe Açõğõ Net Borçlanma Kayõt Dõşõ Bütçe Nasõl Ortaya Çõkmaktadõr? Yukarõda özetle tanõmladõğõmõz bu tür bütçeleştirilmeyen gelir Yukarõda özetle tanõmladõğõmõz bu tür bütçeleştirilmeyen gelir ve giderleri, sadece bütçe verilerini inceleyerek tespit etmek mümkün değildir. Bu işlemlerin varlõğõnõ ve hacmini borçlanma işlemlerini izleyerek tespit edebiliyoruz. ve giderleri, sadece bütçe verilerini inceleyerek tespit etmek mümkün değildir. Bu işlemlerin varlõğõnõ ve hacmini borçlanma işlemlerini izleyerek tespit edebiliyoruz. Borçlanmaya esasen bütçe açõğõnõn finansmanõ için başvurulur. Diğer bir ifadeyle bütçe gelirleri ile karşõlanamayan bir kõsõm bütçe giderlerinin gerçekleştirilmesi amacõyla borçlanõlõr. Dolayõsõyla, bütçe gelirleri ile giderleri arasõndaki fark net borçlanma ile kapatõlacağõndan devletin bir yõl içindeki net borçlanma tutarõ o yõlõn bütçe açõğõna eşit SAYIŞTAY YILI MALİ RAPORU 11