YEREL YÖNETiMLER ÜZERiNE BIRKAÇ NOT

Transkript

1 YEREL YÖNETiMLER ÜZERiNE BIRKAÇ NOT Metin KAZANCI * 1970 sonrası yerel yönetimler ol~usunu ve özellikle belediyelerdeki gelişimi izlemek ve inceleyebilmek için hiç kuşkusuz ülkenin içinde bulunduğu koşulları açıklamak ve bu arada belediyelere ilişkin bazı gelişmeleri be Lirtmekte zorunluluk bulunmaktadır. Çünkü herşeyden önce tüm kamu yönetimi gibi belediyeler de toplumsal sistem içinde bir alt öge, bir parçadır. Büyük sistemden bağımsız düşünülemezler. Toplumsal sistem içindeki siyasal ve ekonomik gelişmeler ve aksaklıklar hiç kuşkusuz belediyeleri ve onların konumunu büyük ölçüde etkiliyecektir. Anc ak özellikle 1973 sonrası belediye olayını yalnızca belediyeler üzerine açılan bir pencereden değil, aynı zamanda toplumun belediyelerden beklentilerini de içine alacak bir açıdan görüp değerlendirmekte de zorunluluk bulunmaktadır. Biz bu zorunluluğa uyarak belediyeleri salt yerel yönetim birimi olarak yüklendikleri işlevlerle değil, fakat aynı zamanda halkın belediyelerden beklentilerini de dikkate alarak değerlendirmek amacındayız. Bu arada özellikle ilgili dönemlerin yazılı basınında yer alan konuyla ngili her türlü açıklama ve belgelerden de öz olarak yararlanma yoluna gideceğiz. Hemen eklemek gerekir ki, 1970 ve özellikle 1973 sonrası belediyecilik ve belediye olayının en önemli özelliği yoğun bir siyasal içerik kazanmış olmasıdır. Bir başka anlatımla 1970 sonrası yerel yönetim hareketinin temel özelliği siyasal planda önemli bir yer tutması ve özellikle halkın yerel yönetimlere artık bir siyasaı yapı ve arena olarak gönneye başlamış olmasıdır. Kuşkusuz bu saptamanın dışında kalan örnekler vardır. Ancak önce büyük kentlerden başlayıp daha sonra kırsal alana doğru yayılmaya başlayan bu akım, bu yaklaşım 1970'li yılların belediyecilik hareketine egemen olmuştur. Bu gelişmeler ayrıca yerel seçim sonuçlarının değerlendirilmesi ile de açıkça kanıtlanabilmektedir. Tek Parti döneminde gelenek olan ve belediye başkanlarının merkezi otoritece «kayıtsız şartsız» belirlenmesi uygulaması daha sonra yerel yönetimlerin ve yöneticilerin bireysel nitelikler.inin ön plana geçtiği bi~ başka dönem ve uygulamaya yerini bırakmıştır. Ikinci belediyıecilik hareketi olarak da nitelenen bu akım içinde belediye başkanları bireysel ağırlık ve et Doç. Dr., Kent Koop. İdari Koordinatörü.

2 YEREL YÖNETİMLER ÜZERİNE 37 kinlikleri ile yerel yönetimleri sürüklemeyi denemişlerdir. 19S0'li ve 1960'lı yıllarda yerel yönetimlere egemen olan uygulama bu olmuştur. Ancak 1970' lerde özellikle 1973 seçiminden sonra yaklaşımlar geniş ölçüde değişmiş belediye ve öteki toplumsal gelişmelere yan pohtik açıdan bakan ve çekişmeyi reddeden ve başkan kişiliğinin yine de önemli olduğu ikinci belediyecilik hareketi yerini fiili olarak tekno7!'olitik bir akıma bırakmıştır. Başkanlann siyasal görüş ve tutumlan önem kazanmış, siyasal kadrolarla birlikte belediye yönetimine gelme gilbi kimi sakıncalan olan bir gelenek oluşmaya başlamış ve en önemlisi kent ve kentli sorunlanna bakış siyasal bir anlam ve içerik kazanmıştır. Dolayısıyla 1973'lerden sonra, yerel yöneticinin kent ve kentselolaylara bakışında siyasal içerik ön plana geçmiş siyasal ve ideolojik perspektif önem kazanmıştır. Çünkü yerel yönetim olayı içinde 'toplumda var olan sınıflann sömürüye kentsel ölçekte olduğu kadar ülke düzeyinde de karşı koyma ve başkaldırmalan sık sık rastlanan ve kentli seçmenin çoğunlukla izlediği yöntem olmaya başlamıştır. Baskı kümelerinin 1961 Anayasasından sonra nitelik ve nicelik olarak gelişmesi ve yığınların demokratik haklara sahip çıkmasıyla birlikte özellikle kentlerde, kenti yöneten güçlerin bu yığınlardan yana olması bu yolla sağlanmaya çalışılmıştır. Ancak hemen eklemek gerekir ki 1973'lerde ortaya fiilen çıkan bu gelişme kendinden önce gelen başka gelişmelerin sonuçlandır ve bir anda oluşmamıştır. Yeni hareket yıllar içinde sürüp giden toplumsal gelişme ve çekişmelerin bir bileşkesidir. «Demokratik Yerel Yönetim Hareketİ» ojarak nitelediğimiz bu olayın özünde değişik nedenler yatmaktadır. Bunlann en önemlisi 19S0'lerden sonra başlayan fakat 1970'Ierde iyiden iyiye yoğunlaşan kentleşme hareketi ve onun doğurduğu ikincil sonuçlardır. Bir süre sonra daha çok insana, daha çok ve daha YOğWl hizmet götünnek gerekmiş, bunu beceremiyen yerel yönetimlerle kentsel yığınlar arasında bir sürtüşme başlamıştır. Halk yığınlannın beklentilerine karşılık verecek hem yerel yönetim prog_ ramlan aramak hem de bu konuda özlü değişikliklere gitmek bir zorunluluk olmuştur. Bunun sonucu olarak da siy-asal partilerin bazılan yerel yönetimlere ilişkin ve halkın yeni durum karşısında beklentilerini karşılıyabilecek bildirıgeler yayınlayıp yeni programlar oluşturmaya yönelmişlerdir. Daha sonra konuya ilgi artmış, akademik çalışmalar yoğunlaştınlmış, çok dah'l sonra verel yönetimlerle köklü bir biçimde ilgilenecek bir bakanlık bile kurulmuştur. Kısacası 1970'lerden sonra yerel yönetimler özellikle belediyelerimiz toplumsal ve siyasal sistemimizin önemli bir ögesi olup çıkmıştır. Kentsel kesimin beklentilerine olabildtğince karşılık venne, halkla yerel yönetimlerin bütün ögelerini yan yana getirme ve halkla yerel yönetimler arasındaki ilişkilerin sürekli sıcak tutulmasını öngören bu toplumsal harekete bir ölçüde tabandan kaynaklanması ve kentsel yığınlann demokratik özlemlerinin bir sonucu olarak ortaya çıkması nedeniyle «Demokratik Yerel Yönetim Hareketi» adı verilmiştir.

3 38 AMME İDARESİ DERGİSİ Kentleşmenin Belediye Yönetimi Açısından Sonuçlan ve Demokratik Yerel Yönetim Hareketi 19S0'lerde tarıma makina girmesi olayı ile başlayan ve giderek artan bir oranda büyüyen kentlere akın yerel yönetimler açısından önemli sonuçlar yaratmaya başlamış'tır. Bu sonuçlar özellikle belediyeler açısından incelenmeye değer. Gerçi 1960'larda yalnızca adları anılan ya da tahmin edilen kentleşmenin getireceği sorunlara akademik çalışmalarda rastlanmakla bir likte Türk Kamu Yönetimi bu konuya gereği giıbi eğilememiştir. Bir başka anlatımla kentleşme olayının plansız ve düzensiz bir duruma gelmesiyle bu olgunun doğurduğu sorunların altından kalkmak öyle bir dönemde anlaşılmıştır ki, artık o dönemde bu sorunları kısa sürede çözmeye olanak yoktur. Büyük kentlere doğru giden bu akın, kırsal alanda toprak üstündeki nüfus baskısı, tarıma makine girmesi, toprağın çok küçük parçalara bölünmesi, kırsal alandaki ve özellikle ilçelerdeki sınırlı iş olanakları, tarımda düşük gelir ve en önemlisi bi.ltün bu olumsuz gelişmelere karşın halkın beklentilerinde meydana gelen yükselme kentleşmenin temel nedenleri olarak belirtilebilir. Hemen eklemek gerekir ki ülkemizde kentleşme patalojik bir durumun sonucu hatta,bizzat kendisidir. Çünkü Batıda görülenin tersine ülkemizde kentleşme ile sanayileşme arasında doğru bir orantı kurmak mümkün değildir. Dolayısıyla ülkemizde kentlere akının özünde plansızlık yatmaktadır. Kentleşme plansız toplumsal bir hareket olarak ortaya çıkmak 'tadır. Dolayısıyla kamu yönetiminin bu hareketi denetim altında tutması çok zordur. Ayrıca belirtmek gerekir ki Türk Kamu yönetimi olaylan önceden kestimıele, öno~den gerekli önlemleri almaktan çok olaylann peşinden sürüklenen bir yapı ve işlevler bütünüdür. Yıllar içinde sorunlar doruk noktasına erişmiş hatta yine yıllar içinde bu sonınıara toplum bireyleri alışmış, onları kanıksamış ve onlarla birlikte yaşar olmuştur. Gerçekten gecekondu olgusu ilk yıllardaki yadırganınasının yerini kanıksanmaya, su ve kanalizasyon gibi alt yapı sorunları yerlerini belirli ikame yöntemlerine bırakır olmuşlardır. İkamenin olmıyacağı alanlarda ise hizmetten yoksunluk doğal karşılanır hale gelmiş'tir. Konunun bir başka yönü özellikle merkezi yönetimin gecekondulaşma ve onun getirdiği olumsuz sonuçlara sürekli olarak seyirci kalması ve gerektiğinde suçu yerel yönetimlere atmış olmasıdır. Oysa yerel yönetimler sorunla HgHencn kamusal otoritelerden biri olmasına karşın!bu sorunun üstesinden gelecek ne yasal ne de parasal güce sahiptir. Merkezi yönetimin bu alandaki etkisizliğine, sessizliğine kentsel alandaki halk yığınlarından tepki gelmiş ve bu tepki yerel yönetim seçimlerinde yığınların isteklerine daha bilinçli ve daha içten karşılık veren «sosyal demokrat» programların yeğlenmesi biçiminde olmuştur. Rastgele kentleşmenin bir sonuou olarak ortaya çıkan gecekondulaşma olayı kentlere değişik bir görünüm getirmekle kalmamış aynı zamanda kent içinde siyasal bir değişmenin de başla'tlcısı olmuştur. Gerçekten kentlerde altyapılı ve düzenli konutlarda oturan kişilerin yönetime katılma konusundaki istekleri gecekonduda oturanların altyapı istekleri ile birleşince geleneksel yerel yönetim katılmaya kapalı işleyişi ile bu gelişmenin çok geri

4 YEREL YÖNETİMLER üzerine 39 sinde kalmıştır. Bir başka anlatımla, halkın ibeklentilerine yanıtverebilmek için seçmenin karşısında hem f-arklı bir program hem farklı bir siyasal anlayış ve hem de farklı bir kadro ile çıkmak, yığınlardan oyalabilmek için daha doğrusu kentlerde.yerel yönetim. iktidanm ele geçirebilmek için.zorunlu olmuştur. Burada hemen belirtmek gerekir ki, farklı program, farklı siyasal anl,ayış ve farklı bir kadro ile kentsel yığınların karşısına Cumhuriyet Halk P,artisi çıkmıştır. Bir başka anlatmıla 1973'lerde somutlaşan toplumsal gerçeği, yani kentsel kesimlerin yerel yönetimlere daha aktif olarak katılma isteğini en iyi kavrayan ve bu konuda hemen program hazırlayan parti Cumhuriyet Halk Partisi olmuş ve demokratik sol bir programla kentlerde iktidar olmanın yolunu kendine açmıştır. Genel seçimlerde siyasal ve toplumsal isteklerini bir ölçüde beklentileri kendilerininkinden farklı olan kırsal alan seçmeninin engellemesi yüzüddengerçekleştiremeyen kentsel yığınlar, yerel seçimlerde özellikle büyük kentlerdeliberal s-ağa tepki olarak sosyal demokrat yönetimleri iş başına getirmeyi başarmışlardır. Aşağıdaki tablo 1973 yerel seçimlerinde büyük ken'tlere ilişkin oy dağılımı hakkında genel bir bilgi vermektedir. TABLO i BELEDİYE BAŞKANLlGI SEçiM SONUÇLARI Aralık 1973 Siyasal Partilerin ve BağımsI7Jlann Oy Oranlan (%) Kentler CHP AP DP MHP MSP Bağımsızlar İstanbul Ankara İzmir Adana Bursa Gaziantep Eskişehir Konya Belediye başkanlığı için ortalama KAYNAK: 9 Arvlık ı973 Mahalli Seçim Sonuçlan, Devlet İstatistik Enstitüsü, Ankara, Demokratik Yerel Yönetim Hareketi Yukarda da belirttiğimiz gibi 1950'lerden sonra ülkemizde görülen en önemli toplumsalolaylardan biri düzensiz ken'tleşme ve ona bağlı olarak ortaya çıkan gecekondulaşma ol ayıdır. Kentleşme ile birlikte tanm dışı uğraşlara yönelen kişilerin eskiye oranla daha değişik olan özlemlerini, beklentilerini karşılıyabilmek için ve yerel yönetimlerle özellikle kentsel yığın

5 40 AMME İDARESİ DERGİSİ lar arasında etkileşimi en üst düzeye çıkarabilmek Hmacına yönelik sosyopolitik akıma «demokratik yerel yönetim hareketi»' adı verilmiştir. Belirtmek gerekir ki demokratik yerel yönetim hareketinin açıklanması yalnızca kentsel yığınların beklen'tilerini karşılamh çabaları ile ilişkilendirilemez, Bir görüşe göre demokratik yerel yönetim hareketi spontane bir harekettir. Bu akım Türkiye genelinde iktidarı elinde tutan liberal-sağ parti ya da partiler küalisyonuna bir tepki ülamk yerel yönetimler düzeyinde ürt~ya çıkmıştır. Bu küalisy'on merkezden belirli 'Olanakları yerel yönetimlerden esirgedikçe dem'okratik yerel yönetim hareketi filizlenip güçlenmiş'tir. Pozitif hukukumuzda kendisine tanınan 'Olanak ve gelirlerle yerel yönetimlerin kendilerinden beklenen hizmetleri yerine getirmesi 'Olanaksız gibidir. Bu durum 1970'lerde de böyleydi bugün de' böyle. odemokmtik yerel yönetim hareketi bir yönüyle de belediyeleri gelirleri ve sahip 'Olabilecekleri kaynaklar açısından da güçlendirmeyi amaçlamış bir t'oplumsal eylem olarak karşımıza çıkmaktadır. Yapılan Hraştırmalardan çıkan sonuçlara göre, belediyelerin birey başına harcadıkları para yıllar b'oyunca asalolarak artmıştır. Örneğin kişi başına dağılımlar 1970 yılında 157 lira iken, bu s ayı 1971'de 201, 1972'dc 230, 1973'de 277, 1974'de ise 329 liraya ulaşmıştırı. Ancak harcamalardaki bu artışın önemli bir sonuç d'oğurduğu söylenemez. Bu dağılım içinde belediyelerin halkın kendisinden beklediği hizmetleri yerine getirmesi olanaksız gibidir. Belediyelerin büyük ken'tlerdeki harcamaları kanusunda 'Ortaya çıkan tabla daha da karamsardır. Büyük kentlerde kişibaşına 1970 yılında belediye harcaması 186 lira iken bu rakam 1974'de aynı yılın sabit fiyatlhrıyla 182 liraya inmiştirı. Bu durum giderek daha da kötüleşmiş ve denge sürekli olarak kentlerde yerleşik ve belediyeden hizmet bekleyen kişiler aleyhine b'ozulmuştur. Belediye harcamaları ne nüfus artışı ne de giderek artan halk beklentileri ile 'Orantılıdır. Bu k'oşullar içinde ve özellikle paranın alış gücünün düşmesiyle birlikte belediyelerin kendilerine görevalarak verilen hizmetleri nasıl gerçekleştirebildiklerine şaşmak gerekir, Bunun bir başka anlamı, hiç kuşkusuz hizmetlerin yapılamamasıdır. Bu durum belediyeleri yasaların boşluklarından yararlanmaya, yasaların kimi kez dışına çıkmaya itmiştir. Bu olumsuz gelişmelerde hiç kuşkusuz merkezi yönetimin önemli rolü bulunmaktadır. Taplumda iş evreninden yeteri kadar vergi t'oplayamayan merkezi yönetimin belediyeler için vergi kayup toplaması düşünülemez. Ne var ki merkezi siyasal 'Ot'Orite bu durumu unutmuş ve belediyelerin belirli konularda yasaların b'oşluklarından yararlanma girişimlerine kesinlikle müsamaha etmemiştir. İşin ilginç yanı bu durumun arkasında siyasal ayrımın yatmakta 'Olduğudur. Yerel yönetimle merkezi 'Otaritenin aynı siyasal görüş elinde 'olduğu dönemlerde örneğin 1967'de bu tür bir çekişme söz k'onusu değilken, yerel yönetimlerde iktidarın değişmesiyle birlikte 'Ortaya son derece y'oğun birçekişme ve çatışma çıkmıştır. Merkezi siyasal 'Ot'Orite kar 1 Teornan Yayın, «Belediyelerin İşlevlerinin Politikalarımn Sayısal Görünümü" Mimarlık Dergisi, 1977/2, Sayı; 151, s, 23. :2 a.k.

6 YBRBL YÖNETIMLER üzerine 41 şıt partilerden olan yerel yöneticilere kimi kez acımasız davranmış hatta yasal girişimlerini ve çalışmalannı bile engelleyerek belediyeleri halk gözünde küçük düşürmeye yönelmiştir. Demokratik Yere] Yönetim Hareketinin İlkeleri Ianmasını beklemişlerdir. Demokratik yerel yönetim hareketinin genelilkeleri denilince, bu eylem ve çalışma programının gayriresmi olarak kararlaştınlan ve yerel yönetim çevreleri ile akademisyenler tarafından tartışılıp onay gören kurallar akla gelmelidir. Bu kurauar 1975'lerde -açıklanıp tartışılmaya başlanmakla birlikte uygulama açısından değişiklikler olmuştur. Liberal sağ partilerin dışında kalan partilerin programlannca benimsenen bu ilkelerin uygul-anması için kimi belediyeler hemen harekete geçerken kimi belediyeler bu ilkelerin resmileşmesini ve mensup olduklan parti programlarınca onay Demokratik yerel yönetim hareketinin ilkeleri ve ilkelerin içerdiğıi tartışmalar günümüzde de sürüp gitmektedir. Ancak aşağıda sıralıyacağımız ilkeler demokratik belediyecilik hareketinin vazgeçilmez, zorunlu, çoğunlukça kabul edilen.ilkeleridir. Burada hemen eklemek gerekir ki, çoğulcu yapıya sahip ülkemizde demokratik yerel yönetim hareketinin ilkeleri kuşkusuz genel toplumsal yapı ve sistemle belirli noktalarda uyuşmak zorundadır. Bu nedenle bu hareket ve ilkeler dünyadaki çoğulcu yapıya s.aıhip olan ülkelerin 'demokratik sol görüşlü yerel yönetimlerince benimsenmiş ve uygulanmaya konmuştur. Yoksa bu hareketin sosyalist yerel yönetim modelleriyle bir bağıntısı bulunmamaktadır. Bu aynlık hem amaç hem de araçlar açısından çok açık ve belirgindir. Özerk Yerel Yönetim Kuşkusuz yönetim bir bütündür. Halka, belirli sorunlan paylaşmış olarak ve karşılıklı yardım anlayışı içinde değişik birimlerce hizmet götürülür. Bu anlayış ve yardımlaşma özellikle merkezi yönetimle yerel yönetimler arasında önem kazanmaktadır. Başka bir terimi e topluma hizmet yerel yönetimler ve merkezi yönetimler tarafından götürülmektedir. Bu iki birim etkileşmekte ve yoğun bir biçimde birbiriyle yardımlaşmak durumundadır. Ülk@mizde de 1960'lara değin görülen durum bu idi. Merkezi yönetimin tümüyle denetim ve egemenliğinde yerel yönetimler varlıklarını sürdürmüşlerdir. Ancak durumun 1960'lardan sonra değişmeye başladığını, yerel yönetimlerle merkezi yönetimin giderek çalışmaya başladıklan ve bu çatışmanın 1970'lerden başlayar ak daha da yoğunlaştığını görmekteyiz. Çünkü bu tarihlerde yerel yönetimler etkisizliklerini bir kara yazgı olarak değil merkezi yönetimin tahakkümünün sonucu olarak görmeye başlamışlardır. Hele bir de yerel yönetimler sosyal demokrat ekiplerin eline geçince bu çatışma dah-a da belirginleşmiş oldu. Çünkü bilindiği gibi yerel yönetimler sosyal demokrat yaklaşım içinde anlamlı birer yönetim odağıdırlar. Yine bu yaklaşıma göre yerel yönetimler «egemenlik hükümetindir» ilkesini reddetmektcdirler.

7 42 AMME İDARESİ DERGİsi Yerel yönetimler üzerindeki denetimi iki alana sığdırmak gerekmektedir. Bunlardan ilki yargı denetimidir ve son derece yoğun ve etkili biçime getirilmelidir. Ülkemizde yerel yönetimlerin etkisizliği ve belirli yasal kurallara uymamalarının ve geliş~güzel çalışma örnekleri vermelerinin bir nedeni de büyük ölçüde yargı denetiminin yerel yönetimler üzerindeki etkisizliğine dayanmaktadır. Bu denetim kuşkusuz etkili bir biçime getirilmelidir. Yerel yönetimlere ve yal1gıya ait kwmrları giderme yolları aranmalıdır. İkinci alan ise halkın denetimi olup işin özüdür. Çünkü kuramsalolarak yerel yönetim halkın isteğinin doğrudan doğruya devlet mekanizması içinde somutlaşmasıdır. Yerel yöneticilerin en büyük ödülü halk tarafından yeniden seçilmeleri, cezaları da aynı yolla görevden alınmalarıdır. Bu denetim ne kadar sık ve ciddi seçimlerle yapılırsa o kadar yararlı ol'acaktır. Kanımızca ülkemizde demokratik bilinç ve süreç geliştikçe halkımız bu konuda haklarına daha çok sahip çıkacak ve yine kanımıza göre mülki idare amirliğinin yerel yönetimler üzerindeki yetki ve denetimleri işte o zaman iyiden iyiye tartışılacaktır. Bu noktada hemen eklemek gerekir ki toplumsal sistemimizin doğal gelişmesi içinde mülki idare sistemimiz, bir başka biçime dönüşüp yerel niteliği artmadığı takdirde bu mesleği önemli ciddi sorunlar beklemektedir. Özerk yerel yöne'tim anlayışı merkezi yönetimin yetkisini tümüyle bir yana itmiş değildir. Merkezi yöne'timin denetimi olabilir, ancak bu yetkilerin bazıları kullanılmamalıdır. Bu yetkilerin birkaçma sınırlama getirilmelidir. Sosyal demokrat program içinde özerklikten amaç, merkezi yönetimin keyfi tutumuna karşı korunmuş fakat yargı denetimi içinde ve halkın etkisine açık bir yerel yönetimler modeli yaratabilmektedir. Düzenli işleyiş içinde hiç kuşkusuz yerel yönetimlerin merkezi otori'te ile birçok ortak noktaları ve sorunları olacak, iş ilişkileri bulunacaktır. Özerk yerel yönetim bağımsız yerel yönetim uygulaması değildir. Denetimden uzak kalma değildir. Ancak keyfi tutum ve denetimden korunmuş olma anlamına alınmalıdır. Yerel yönetimlerin özerk olma isteklerinin ya da bu sonuca yol açacak akımların doğmalarının ana nedeni, yerel yönetimlerin kendi çalışma alanları üzerinde kural koyma yetkisinden yoksun olmalarıdır. Yerel yönetimlerin kendi sorumluluk alanları içinde kalarak kamuya ya da yerel halka yararlı olabilecek kararları alabilme güçleri olmalıdır. Genel karar organları halk tarafından seçilen yerel yönetimlerin ve yöneticilerin asıl sorumlulukları mülki idare amirlerine karşı değil halka karşı olmalıdır. Halkın seçtiği kişilerin atanmış kişilere karşı sorumluluğun en ön planda bulunduğu bir sistemi çağdaş olarak nitelernek çok zordur. Ülkemizde var olan durum budur. Ayrıca yerel yönetimler hem kural koyamazlar hem de başkasının koyduğu kurala uymadığı için bürokrat bir kümeye hesap vermek zorundadırlar. Yasaların üstünıüğüilkesi demek, ne yazık ki ülkeyi merkeziyetçoi bir yapı ve anlayış içinde yönetmek demektir. Çünkü merkeziyetçi yapıyı sürdürebilmenin en önemli yolu yasaları herşeyden üstün tutma ilkesini topluma benimsetmedir Fransız Devriminden sonra bu yol!\rapoleon Bonapart tarafından izlenmiştir ki, o zaman da amaç Fransa'yı güçlü bir merkezci yapıya kavuşturmak idi. Fr ansa'nın o dönemlerde aldığı biçim, giderek değişmiş

8 YEREL YÖNETİMLER ÜZERİNE 43 ve günümüzdeki sosyalist iktidar bu konuda önemli değişiklikler yapmış, özellikle mülki idare amirliğinin yerel yönetimler üzerindeki yetkilerinde kısı'tlamalar yapılmıştır. Biz modelimizi Fransa'dan almış olmamıza karşın onun daha sonraları sistem üzerinde yapmış olduğu değişiklikleri bir türlü gerçekleştirememişiz. Bu konuda yeryüzünde ender örneklerden birisidir ülkemiz. Güçlü merkezi yönetim anlayışının karşıtı olan sistem ise 'güçlü yerel yönetim olgusudur. Bu modelde yerel yönetimlerin önemli özellikleri merkezi yönetime karşı büyük ölçüde özerk olmalarıdır. Tüm yetki halktadır. Halkın isteği belirleyicidir ve bu istek yerel yönetim bazında da sonuç verir ve yerel ve bölgesel sorunlar söz konusu olduğunda yerel yönetimin iradesi tüm düzenlemelere üstündür. Amerika Birleşik Devletleri, İngiltere gibi ülkelerde gördüğümüz bu modelde yerel yönetimler hem özerk'tir hem de kural koyma yetkileri bulunmaktadır. Vergi toplama yetkileri vardır. Bu nun yanında yerel yönetim ve yöneticilerin en önemli sorumlulukları da kendilerini seçen halka karşıdır. Hangi yaklaşımla sorıuna eğilirsek eğilelim ülkemizde yerel yönetimlerin merkezi yönetim karşısında güçsüzlüğünün nedenini haklı göstermek çok zordur. Kaldı ki bu durum çağımızın son çeyreğinde Türk insanının eriştiği sosyo - politik bilinçle de kolay kolay bağdaştmlamaz. Bize göre sorunun özünde iki önemli neden yatmaktadır. Bunlardan ilki merkezi otoritenin özellikle bölgecilik,ve onun sonuçlarından korkmasıyla ilgilidir. Yönetsel ya da mali bir özerkliğin siyasal özerkliğe dönüşmesinden endişeedilebilir. İkinci nokta ise belediyeler başta olmak üzere yerel yönetim_ lere biçim veren yasaların ülkemizde küçük aile işletmeciliğinin tümüyle egemen olduğu bir dönemde çıkması ve bu yönetimlerin düzenlenmesidir3. Bn gerekçe benimsendiğinde yerel yönetimlerin özerkliğe kavuşmaları ıçın ortilm daha uygundur. Çünkü bu gerekçenin 'özünde siyasal endişe değil teknik zorunluluk yatmaktadır. Güçlü merkezi yönetim geleneği ve uygulaması sürdükçe halktan kopukluk önlenemez ve özerk yerel yönetim yaratılamaz. Bu gelenek ve uygulama içinde toplumsal katmanların değil, merkezdeki sınırlı sayıdaki bürokrat ve teknokratın sözü, buyruğu geçerli olur. Bu durumda egemenlik halkın değil hükümetindir. Ve bu saptama yerel yönetimler açısından çok önemli sonuçları da beraberinde getirir. Örneğin, ulusal çıkar ile yerel çıkarların birbirinden ayrı olduğu birıbirine ters düştüğü gibi bir siyasal ve ekonomik yaklaşım öncelikle benimsenmiş olurki, bu çoğunlukla yanlış bir yaklaşımdır. Yine örneğin ulus,al çıkarın tek gözetici merkezi bürokrasi olarak be nimsenir ki, bu da çağdaş siyasal gelişme ve oluşurnlara 'ters düşen bir yaklaşımdır. 3 Küçük aile işletmeciliği konusunda ayrıntılı bilgi için bknz: Metin Kazancı «Halkın Beklentileri Açısından Mülki İdare Amiriiğinin İşlevleri» Türkiye'de Mülki İdare Aınirli~ (Ed. Kurtlıan Fişek), TiD Ya"ınlan, Ankara. 1977, s. 117 vd; Kurtlıan Fişek, «On Bureaucracy» SBF Dergisi, C.25. S.2, 1970, $.57-99,

9 44 AMME İDARESİ DERGİst Üretici Yerel Yönetim Bu ilke ile elde edilmek istenen amaç, belediyelerin içinde adeta hapsedildikleri aracı-edilgen konumdan kurtarılmalarıdır. Yalnızca denetim görevlerine verilen önemin yerini hizmet üretme ile ilgili ve üretken olma özelliği almalıdır. Belediyeler girişimci olma durumundadırlar. Çünkü yalmzca «denetlemeh yerel halkın beklentilerine yanıl veremeyen.bir yönetim işlevidir. Denetimle birlikte yerel yönetimler üretici olmak zorundadırlar. Somnun öz'ünde üretici olmak, girişimci olmak, yerel hizmetleri ve yapıları oluşturucu girişimleri ve çalışmaları hem düzenlemek hem de bunların sahibi olmak, yerel yönetimleri bekleyen önemli hizmetlerden biri olmuştur. Örneğin konut konusunda yerel yönetimlerin üretici olmaları ile kentsel halkın beklentileri arasında çok yakın bir bağıntı kurulmuş olacaklır. Bu nedenle belediyeleri 1970 önceleri olduğu gibi bir bürokratik yapı olarak tanımlayıp görmeden vazgeçmek gerekir. «Zabıta belediyesinden» üretici belediyeye geçmek, engelleyici denetleyici belediyeden kaynak yaratıcı belediyeye geçmek halkın beklentilerini karşılarnamn asgari koşulu olarak karşımıza çıkmaktadır. Tüketirnin Düzenlenmesinde Etkili Yerel Yönetım Bugünkü konumuyla yerel yönetimler kentlerde tüketimin düzenlenmesine ve denetlenmesine seyirci kalmakladırlar. Geniş kentsel yığınların beklentisi olan daha kaliteli malı daha ucuza almak gibi bir ortamı belediyeler bir türlü sağlayamamaktadıriar. Sağlıklı koşullar içinde yiyecek maddelerinin kentlilere sunulması konusundaki denetim görevini de belediyeler istenilen biçimde yerine getirememektedirier. Bu tür görevlerin yerine getirilmesi konusunda belediyelere yetki veren yasalarda büyük ve önemli eksik likler bulunmaktadır. Belediyeler tüketim mallarının üreticiden tüketiciye kadar olan taşıma, pazarlama dağıtım zinciri içinde hiç bir role sahip değildir. Yerel yönetim dışında oluşan ve kentli tüketiciyi çok yakından ilgilendiren fiyatları belediyeler de öteki yönetim birimleri gibi yalnızca seyredebilmektedir. Fiyatların çok yüksek olduğundan yakıııan,belediye başkanı sayısı az değildir. Ancak belediye bir türlü bu sürecin içine giremez. Önce yasal eksiklik ve yetkisizlik söz konusudur. Öte yandan makro düzeyde belediyelerin olaya müdahale etmeleri mümkün değildir. Ayrıca belediyelerin bu alanda seferber edecekleri fonları da bulunmamaktadır. Belediyelerin bu alanda izlemeleri gereken yol merkezi yöneliminin kendilerine verdiği fonlarla yetinmeyip, ek kaynak oluşturacak hatta kimi sektörlerde önemli kaynak yaratma olanağı verecek girişimleri de bizzat başlatmalarıdır. 4 Bu konuda ayrıntılı bilgi için bakınız: Metin Kazancı, «Belediyelerin Denetim Görevleri ve Denetleme ile İlgili Sorunlar». Belediyelerin işlevlerine Nlcel Bir Yaklaşım, Türk İda redler Derneği Yayınları, Ankara, 1979, s. 101 vd.

10 \ YEREL YÖN,ETİMLER Birlikçi ve Bütünlükçü BelediyeciIik OZERİNE 45 Demokratik yerel yönetim hareketinin en önemli ilkelerinden biri' de birlikçi ve bütün10ükçü belediyecilik an1gyışıdır. Bu ilke herşeyden önce belediyeler arasında yakın bir işbirliğini,yardımlaşmayı gerektirmektedir. Başka bir terimle, birlikçi bü'tün1ükçü belediyecilik ilkesi belediyelerin birlikler biçiminde üst kuruluşlar oluşturarak birbirleriyle IbiLgi ahşverişinden, araç gereç alışverişine kadar birçok konuda yardımlgşmalarını.içennektedir. Bu yardımlaşma, büyük belediyelerin küçük belediyeleri yutma ya da küçük belediyeler zararına sonuç verecek biçime kesinlikle dönüştürülrneksizin yerine getirilmeli ve belediyelerbirlikler biçiminde kendi üst örgütlerini kurarak ülke düzeyinde yeni ve yapıcı bir etkinliğe kaıvuşturulmalıdır. Bu etkinlik ekonomik ve kültürelolduğu kadar siyasal bir etkinliği de kuşkusuz içerecektir. tık örneğini 1975'de Marmara ve Boğazları Belediyeler Birliği kurularak verilen birlikler biçiminde örgütlenme çalışmaları, 1978'den sonra Yerel Yönetim Bakanlığı ile birlikte hızlı bir biçimde yoğunlaşmış ve birlikler ülke düzeyinde etkinliğe sahip bir yerel yönetim organı durumuna getirilmeye çalışılmıştır Yerel Yönetim SI~imleri ve Sonrası Gelişmeler Demokratik yerel yönetim hareketinin bu ilkelerinin kamuoyunda enine boyuna tartışıldığı bir dönemde 1977 yerel yönetim seçimleri yapılmıştır. Bu seçimlerde sosyal demokrat yerel yönetim kadroları oylarını büyük ölçüde artırar,ak ken'tlerde, kentlerin yönetiminde iktidar olmuşlardır yılı Aralık ayında yapılan bu seçimlerin bir başka özelliği de kentsel seçmenin artık ad'ay kişinin bireysel özelliğini tümüyle bir yana bırakıp siyasal programa oy vermeye başlamış olmasıdır. 1973'lerde az çok ortaya çıkan bu gelişme 1977'de tümü örneklerde kendini belli etmiştir Aralık ayı yerel seçimlerinin bir başka özelliği aşağıda verdiğimiz tablodgn da anlaşılacağı gibi ilk kez sosyal demokrat programın liberal sağı geride bırakmış olmasıdır. Bağımsızlar daha önceki seçimlere oranla gerilemişler ve ayrıca CHP kırsal alanda da ağırlığını koyup kendisine büyük bir destek bulmuştur. Nitekim bu partinin 1710 belediye seçiminden elde ettiği oy oranı % 4S.6'dır. Bu oranlar Ankara, İstanbul, İzmir ve Adana'da O;{ı SS'.in üstüne çıkmıştır. Yerel Yönetim Bakanlığı Örneği, Bakanlığın Yapısı ve Görevleri Hem uygulamadan çıkan sonuçlar ve hem de kuramsal açıklamaların beninısediği yaklaşımlara göre her ülkede yöneten-yönetilen ikiliğinin olumsuz sonuçlarını giderme ve halkın yönetimde doğrudan doğruya söz sahibi olmasını sağlayan yönıem ve kurumlar içinde en başta yer alanlar yerel yönetim birimleri ve özellikle belediyelerdir. Demokrasinin işlediği ile yerel yönetimlerin konumları arasında çok yakın bir ilişki bulunmaktadır. Bu değerlendirmeye bir de ülkemizde 1977 yıllarında yoğunlaşan ve artan toplumun değişik kesimlerinin daha aktif bir biçimde yerel yöne

11 46 AMME İDARESİ DERGİSİ timlere katılma isteği eklenince, bu yönetsel birimler üzerine daha ciddi ve kalıcı bir biçimde eğilme zorunluluğu ortaya çıkmıştır. Sonuçda 1978 yılı başında işbaşına gelen Ecevit Hükümeti içinde Yerel Yönetim Hakanlığı kurularak çalışmalara başlamıştır. TABLO II BELEDİYE BAŞKANLlGI SEçiM SONUÇLARIllAralık 1977 Siyasal Partilerin ve Bağımsızlarm Oy Oranlan (%) Kentler CHP AP MSP MHP BAGIMSIZLAR İstanbul Ankara ı İzmir Adana Bursa Gaziantep Eskişehir Konya Diyarbakır Belediye Ortalaması KAYNAK: n Aralık 1'177 Yerel Seçim Sonuçları, Devlet İstatistik Enstitüsü, Ankara, Hemen eklemek gerekir ki, dünyada yerel yönetim bakanlığı örneği çok sınırlıdır. İsveç Avrupa'da Yerel Yönetim Bakanlığı olan tek ülkedir. Afrika'da bir ülkede bu bakanlık kurulmuştur. Ayrıca Tayland ve Güney Yemen de böyle bir bakanlık bulunmaktadır. Ancak Türkiye örneği bunlar arasında en Hginç olanıdır. Çünkü ülkemizde Yerel Yönetim Bakanlığı toplumsal bir hareketin kaçınılmaz sonucu ve zorlamasıyla ortaya çıktığı gibi aynca yerel yönetimler üzerinde merkezi yönetimin denetimini azaltmak ve yerel yönetimleri üretici-birlikçi bir yapı içinde özerkliğe kavuşturmaktan başka amaç gütmeyen ya da bu amaçları en ön sırada yer alan bir başka örnek yoktur. ' Hükümet programında da belirtildiği gibi Yerel Yönetim Bakanlığı yerel yönetimlerin merkezi yönetime bağlılıklarını azal'tıcı ve kendi öz kaynaklarını kullanmayı geliştiren bir görevanlayışı içinde olmak durumundadır. Belediyelerin yetki ve gelirlerini artırmak ve acil bir duruma gelen belediyelerin hazine borçlarının bağışlanması bu konuda hükümet programı içinde dile getirhen ilk önlemler olmuştur (lll. Ecevit Hükümetinin 12 Ocak 1978 günü Millet Meclisinde okunan programı).

12 YEREL YÖNETİMLBR ÜZERİNE 47 Yönetselolarak bakanlığın yapısı yerel yönetimlere en iyi ve etkili hizmet verebilecek biçimde oluşturulmaya çalışılmıştır. Bununla birlikte yerel yönetimlerin, bakanlığın, özellikle fon dağıtımı konusundaki eylem ve işleminde sö,,: sahibi olması ha"tta bu fonların nasıl dağıtılacağının ve dağıtımımn bakanlık dışında yerel yöneticilerin seçimle oluşturacağı bir kurul tarafından gerçekleştirilmesi bile düşünülmüştür. İller Bankası dışında Yerel Yönetim Bakanlığı; Belediyeler Genel Müdürlüğü, Köy ve Özel İdareler Genel Müdürlüğü, Fon ve Krediler Teknik Değerlendirme Genel Müdürlüğü ve Eğitim Genel Müdürlüğü gibi dört genel müdürlükten oluşmaktaydı. Bu genel müdürlüklerin tümü yerel yönetimlerin sorunlarına paralelolarak gerekli alt birimlere ayrılmıştı. Aynca bakanlık örgüt şemasında yer alan Ibiçimiyle beş genel müdürlük, yönetsel açıdan iki müsteşar yardımcısı arasında görev ve yetki açısından böıüşüımüştü yılının ilk aylarında oluşan heyecan içinde son derece olumlu bir çalışma ortamına girmiş olan bakanlık ve mensupları, giderek yerel yönetimlerin özellikle ivedi sorunlarını anında çözememiş olmanın getirdiği yılma ve bıkkınlık içinde kendilerinden beklenilen performansı gösterememişlerdir. Daha sonra sorun çözme büyük ölçüde kulis yapmaya dayalı bir hale gelmiş 1979 sonlarına doğru bu olumsuz gelişmeler iyiden iyiye ağırlaşmıştır. Herşeyden önce bakanlığın, belirli yetkileri zamanında elde edememiş olmasının, belediyelerle ilişkilerin getirdiği ve öteki bakanlıklara oranla Yerel Yönetim Bakanlığına sağlayac~ğı üstünlüğün ve ayrıcalığın hesabı içine düşen kimi tutum ve davranışlar yüzünden Bakanlık istediği yetki ve sorumluluğa, hükümet içindeki ikiliğin de etkisiyle bir türlü kavuşamamıştır. Örneğin İller Bankasının Yerel Yönetim Bakanlığına bağlanması konusunda o dönemin İmar ve İskan Bakanınm tutumunu anlamak çok zordur. Bu genel müdürlük bakanlık kurulduktan ancak altı ay sonra Yerel Yönetim Bakanlığına bağlanmıştır. Bakanlık dışında kimi engellerin de yine Yerel Yönetim Bakanlığının bir yönetsel kurum olarak kendinden bekleneni gerçekleştirmesini engelleyici roloynamıştır. Burada demokrz.tik yerel yönetim hareketi içinde önemli bir öge olan belediye başkanlarının tutumlarını da belirtmekte yarar bulunmaktadır. Belediye başkanlarının çoğunluğu Bakanlıkla bireysel ilişkiler içinde sorunlarını çözmeye yönelmişlerdir. Bu ilişkiler rastgeledir ve sistematik olmaktan uzaktır. Bir haşka deyişle belediye başkanları için Yerel Yönetim Bakanlığı, gücünü onlardan alan bir bakanlık değil, merkezi yönetimin uzantısı ve vesayel organı olmaya çalışan bir kui'uluş olarak değerlendirilmiştir. Öte yandan belediye başkanları kendilerini ve girişimlerini yine kendi belediyelerinin sorunları ile sınırlı kabul edip bu sınırın dışw:ı taşmayı arzu etmemişlerdir. Bunun en açık anlamı geçmişin oluşturduğu izlenimlerin, güçlü merkezi yönetim imajının bir anda yıkılamıyacağının ya da yıkılmadığının belediye başkanlarınca kabul edilmekte olmasıdır. Demokratik yerel yönetim hareketinin somutlaşması içie çaba harcayan ve bu hareketi yerel yönetimler için yararlı bir akım olarak gören belediye başkanlarının sayısı azımsanmayacak ölçüdedir. Ancak başkanl arın çoğun

13 48 AMME İDARES1 DERGtSt luğunun demokratik yerel yönetim hare~etinin ilkelerini uygulamaya koy ma, yaşama geçirme konusunda gerekli ve yeterli çabayı kendi hesaplarına harcadıklarım ileri sürmek de zordur. Özellikle hirlikçi bütünlükçü belediye anlayışının yaşama geçirilmesi konusunda yapılan girişimler ve çalışmalar istenilen sonucu kimi yerlerde çok zor vermiş kimi yörelerde büyük bir di rençle karşılaşmıştır. Bu sonucun oluşumunda birlikçi bütünlükçü belediye hareketinin siyasal ayrım yapmaksızın lüm yerel yönetimler için gerekli bir çaba olduğu gerıçeğini göremeyen önemli sayıda sağ liberal partilerin egemen olduğu belediyelerden gelen karşı koymamn çok büyük bir payı bulunmaktadır. Ayrıca bu nedenle bakanlığın belirli programları daha ilk başta darbe yemiş ve sonuçsuz kalmaya mahkum edilmiştir. Yerel yönetimin özerkliği ilkesine büyük ölçüde saygılı kalmaya çaba harc ayarı yerel yönetim bakanlığındaki egemen anlayış böyle bir sonucu da doğal kabul etmiştir. Yerel Yönetim Bakanlığının kendi dışında oluşan koşullara bağlı olarak ortaya çıkan başarısız görünümünü kuşkusuz abartmamak gerekir. Daha doğrusu son derece güç koşullarda, demokratik ortamın doğal engellemeleri içinde ve kısmen gerekli deneyimden yoksun fakatbuna karşın dinamik ve samimi bir çekirdek kadronun elinde yeşeren bu bakanlıktan kısa sürede çok önemli görevleri yerine getirmesini beklemek mümkün değildir. Ayrıca hemen eklemek gerekir ki belirli konularda son derece önemli ve olumlu birkaç girişimin başlatıcısının yine aynı bakanlık olduğunu belirtmek gerekir. Bu girişimlerden bir tanesi belediye birlikleridir. Belediye Birlikleri 1580 sayılı Belediyeler yasası uyarınca oluşturulan birlikler, daha önce belediyelere bırakılmış belirli konularda etkinlik gösterebilecek ana belediyelerin yerini kesinlikle alamayacak kamu tüzel kişileridir. Bir başka anlalında belediye birlikleri belirli konularda daha etkili olma şanslarını korumakla beraber daha geniş yetkilerle donatılmış değillerdir. Belediyeler kent yönetiminde aynı güçlüklerle karşı karşıyadır, aynı sorunlarla k arşı karşıyadır ve en önemlisi halkın beklentisi yine aynı beklentidir. Ancak be lediye birlikleri belediyelerin bir araya gelmelerinden güçlerini birleştirmelerinden ve sorunları daha doğru teşhis edebilme olanağına kavuşmuş 01 malarından ötürü hiç kuşkusuz belirli kentsel ve bölgesel sorunların çözümünde fiziksel ağırlıklarını artırmış olmaktadırlar. Bu yüzden yerel yönetim birlikleri yalnızca birlikten doğan gücün somutlaştığı kuruluşlar değil, fakat aynı zamanda yerel yönetim olgusunun ülke ve bölge düzeyinde canlı tutulmasını sağlayabilecek kamu tüzel kişileridir. Örneğin belediye birlik leri çeşitli belediyelerin sahip oldukları araçları bir araya getirerek ve bir araç parkı oluşturmak suretiyle kentsel hizmetlerin daha etkili bir biçimde görülmesini sağlayabilir. Farklı mevsimlerde bir bölgede duran inşaat ve allyapı çalışmaları iklimin elverişli olduğu bir başka bölgeye ve alana kaydırılarak bu araçların atıl kalması önlenebiliir. Buna ek olarak birliğe üye belediyeler arasında kültürel alanlarda işbirliği ve bilgi alışverişi yine birlikler yoluyla sağlanabilir. Bu konudaki örnekleri ve ortak çalışma alanlarına daha bir çok örnekler getirilebilir.

14 YEREL YÖNETİMLER üzerine 49 Hemen eklemek gerekir ki 'Yerel Yönetim Bakanlığı örneğinden önce kıurolup önemli hizmetler yüklenmiş yerel yönetim birlikleri ve belediye birlikleri bulunmaktadır. Bunların başında 1975 yılında kurulmuş bulunan Marmara ve Boğazları Belediyeler Birliği gelmektedir. Yerel Yönetim Bakanlığı tarafından hazırlanmış olan «Belediyeler Birliği Norm Tüzüğüne» göre birliklerin iki temel işlev yüklenmeleri özendirilmektedir. Bunlardan ilki belediye birliklerinin üretici olmalarının sağlanmasıdır. Bunun için de bakanlığın bu birliklere yardımı öngörülmüş ve bu yardım belirü ölçüde de gerçekleşmişür. İkinci temel işlev ise kentsel yaşantıyı daha yakından izleyip düzenleme görevidir. Bu konudabirlikler belediyelereörnek olma ya da bu konuda özendirici olma gibi bir görevi yüklenmeye itilmişlerdir. Marmara ve Boğazlan Belediyeler Birliği, Çukurova ve Toroslar Belediye Birliği, Ege Belediyeler Birliği, Fırat Belediyeler Birliği, İstanbul Be lediyeler Birliği, Karadeniz Belediyeler Birliği, Kızılırmak Belediyeler Bidi ği, Konya Belediyeler Birliği, Orta Anadolu Belediyeler Birliği ve Van Gölü ve Çevresi Belediyeler Birliği olarak 1978 ve 1979 yılında örgütlenmelerini tamamlamış olan bu birlikler kendi kendilerine yeterli hale gelerneden, 1979 yılındaki iktidar değişikliği ile birlikte bir tarafa itilmişlerdir. 12 Eylül 198D'den sonra da. kapatılmışlardır. 1970'li Yıllarda Belediyelerin İki Önemli Sorunu Özellikle kentli halkın beklentilerini karşılamak ve kentsel yaşantıyı gerektiği gibi düzenleyip gelişmeyi sağlıyabilmek için iki önemli sorun ön plana çıkmıştır: Belediyelere Kural Koyma Yetkisi Tanınmalıdır Yerelyönetimler bir ülkede ya vardır ya da yoktur. Onların varlığını kabul edip yüklenmeleri gereken görevleri onlara verip onları gerekli hukuki güçten yoksun bırakmak doğru bir uygulama değildir. Gerçek demok rasinin bir biçimi olan yerel yönetimleri hem var kabul edip sonra da yetkile. rini ellerinden alıp merkezi yönetime vermek, bu yetkilerin kullanımını mer kezi yönetimin tekelinde tutmak gerçekçi bir yaklaşım değildir. Ayrıca be lirtmek gerekir ki halk istek ve iradesinin kamusal erke yansımasının en kısa ve gerçekçi yolu yerel yönetimlerdir. Ülkemizde yerel yönetimlere yüklenmiş çok önemli görevler vardır ancak bu görevlerin gerektirdiği yetkiden aynı yönetimler yoksun bırakılmışlardır. Hatta belediyeler kendi öz kaynaklarından bile yoksundurlar. Belediyeler giderlerini karşılamak amacıyla ve kentsel yaşantıyı düzenleyebilmek için kural koymalı ve bu kuralları resen uygulama yetkisiyle donatılmahdırlar. Yerel yönetimlerin mali yönden cıiızhklarının en önemli nedeni kural koyma yetkisine sahip olamamış bulunınalarıdır. Yerel parasal kaynakların yine yerel amaçlar için tah sisinde ve bu kaynağın belediyeler eliyle kullanılmasının yerel yönetimler açısından büyük bir önemi bulunmaktadır. Yerel yönetimlerin parasal zorlukları kimi kez öyle büyük boyutlara ulaşmış'tır ki kimi belediye elindeki

15 50 AMME İDAREst DERGiSİ taşınmazları satılığ a çıkarmış kimi belediye basın yoluyla adeta iflasını ilan etmiştir. 197ü'li yıllarda SSK, Emekli Sandığı ya da TEK'e borcunu tümüyle ve düzenli olarak ödeyen belediyeye rastlamak mümkün değildir. Bu güçlük ya da tıkanıklığı gidermenin yolu parasal konularda belediyelere kural koyma yetkisi yani vergi alma, harç alma yetkisi tanınması ile mümkündür. Belediye Yönetimine Halk Katılımı Sağlanmalıdır. Birçok ülkede yerel yönetim anlayışı ve uygulaması yalnızca ortak gereksinmelerin karşılanması değil fakat aynı zamanda merkezi devlet anlayışına karşı sivil toplum gelenek ve göreneklerinin sürdürülmesi ve bunların herşeye karşın yaşatılmasının bir yolu demektir. Bunun doğal bir sonucu olarak Batıda yerel yönetimler özellikle belediyeler halka dayalı kurumiardır. Oysa ülkemizde bunu ileri sürmek zordur. Belediye ile halkın en yakın etkileşimi yalnızca oy verme sırasında kendini belli etmekte daha sonra ilişki giderek yoğunluğunu azaltmaktadır. Bunların nedenlerini burada vurgulamak amacında değiliz ancak belirtmek gerekir ki yerel yönetimlerin işleyişi ve çalışma sırasında onu denetleme kentte yaşayan her kesimden gelen kişiler yerine belirli bir kümenin tekelindedir5 Çünkü siyasal gelişim içinde belediyeler halkın kendi içinden gereksinmelerini karşılamak üzere çıkardığı bir toplumsal ve yönetsel kurum olmaktan çok, Batıdan ithal edilen ve merkezi yönetim 'tarafmdan ülkeye yerleştirilen bir yönetim biçimidir. Daha önce de belirtmiş olduğumuz gibi belediye yönetimleri kentsel koporasyonların, denetimi altındadır. Eylem ve işlemi de büyük ölçüde bu kesimlere hizmet verecek biçimde gelişmektedir. Bu duruma son vermenin yolu belirtelim ki halkın, kentte yaşayan tüm insanların bu gerçeğin bilindnde olarak siyasal tercihlerini ottaya koymalarından geçmektedir. Öte yandan halkın yönetimi olmak kolay değildir. Bu görev belediyeler için çok daha zordur. Halkın etkisine açık, ondan kolayca ve her aşamada etkilenecek bir yönetsel modeli yaratmak belirli ölçüde de belediyelere düşen bir görevolmaktadır. Belediyelerin parasal yönden cılızhkları kentsel hizmetlerin aksaması kadar kendi personelinin özlük hakları açısından da belirli ~orunl,arı beraberinde getirmektedir. Sonuç İlk olarak 1980'li yıllarda belediyelerin bürokratik biryapı olarak yeniden tanımlandıklarını görmekteyizs. Dört il dışında (Afyon, Çorum, Sivas Erzurum) tüm illerin belediye başkanları değiştirilerek yerlerine merkezi yönetimin atamasıyla iş başına gelen ve çoğunlukla bürokrat olan kişiler getirilmiş'tir. Bu gelişme belediye başkanlarını tümüyle merkezi yönetimin denetimine soktuğu gibi seçimle iş başına gelenlere oranla motivasyondan çoğunlukla yoksun bir yönetici kadro belediyelerimizde yönetici sorumluluğunu yüklenmişlerdir. 5 Bu konuda ayrıntılı bilgi için bakınız: TİD, Yeni Bir Beledlyeciliğe Doğru, Ankara, 1982, s. 307 vd.

16 YEREL YÖNETİMLER üzerine 51 İkinci olarak yine 1980'li yıllarda «denetimci belediye» anlayış ve uygulamasının ağırlık kazandığını görmekteyiz. 1973'lerden sonra filizlenmesi giderek artan «üretici, kaynak yaratıcı» belediye anlayışının yerini «denetimci ve engelleyici» belediye anlayışı almıştır. Kitle iletişim araçlarında belediyelerin denetimleriyle ilgili haberler artmış ve bu denetimler kentte yaşayan tüm kesimlere yöneltilmiştir6. Belediyenin tüm organları üretici olmaktan çok engelleyici belediye işlevlerinin yürütücüsü ve izleyicisi olmuşlardır7 Belediyelerin en önemli işlevleri bu dönemde temizliği sağlama ve kentin belirli hizmetlerini düzenlilik içinde yerine getirme olmuştur. Bu uygulama tayinle gelmiş yerel yöneticiler nezdinde sanki demokratik, halkın etkisine açık bir yerel yönetim anlayışının karşılıdır. Oysa toplumun tüm kesimlerinin etkisine ve katılımına açık bir yerel yönetim uygulaması hem disiplin hem de etkinlik açısından kendinin beklentilerine yanıt verebilecektir. 6 a.k., s Bu konuda birkaç örnek şöyle sıralanabilir: «Eskişehir'de belediye genelge yayınlıyarak hakkalların sakal uzatmalarını yasakladı» (Cumhuriyet, 15 Ocak 1981); «Ordu'da kaldırımlardan yürümeyenlerden para cezası alınacak» (Cumhuriyet, 2 Temmuz 1981); «İzmir'de pis görünüşlü ve kılıklılar belediye marifetiyle yıkattırılıyor» (Cumhuriyet, 29 Temmuz 1981); İstanhul Belediyesi özel kuruluşların cenaze kaldırmaya yetkili olmadığını be lirtti» (Mlıııyet, 2 Aralık 1980).