Türkiye'de Kamu Yöneticisi Yetiştirmenin

Transkript

1 Türkiye'de Kamu Yöneticisi Yetiştirmenin Gerekliliği ve Anayasamızdaki Yeri Ö. Faruk Günay Özet: Yönetimde özellikle de kamu yönetiminde görevalacak yöneticilerin yetiştirilmesinin gerekli hatta zorunlu olduğuna ilişkin kısa açıklamalardan sonra, Anayasalarımızda yöneticiler ve yetiştirilmelerine ilişkin hükümler incelenmiştir. Bu çerçevede 1982 Anayasasının 128. maddesi son fıkrasında yer alan üst düzey yöneticilerin yetiştirilmesini düzenleyen hüküm ayrıntılı olarak ele alınmış ve değerlendirilmiştir. Yapılan inceleme sonucunda maddenin hazırlanması sırasında yöneticilerin yetiştirilmesine yönelik bir amaç yok iken verilen önerge ile bu hususun maddenin asıl amacı hale geliş süreci tespit edilmiştir. Anahtar Sözcükler: Anayasanın 128. maddesi, üst düzey kamu yöneticileri, yöneticilerin yetiştirilmesi, Danışma Meclisi, anayasa komisyon tutanakları. Giriş Bireylerin istenilen davranış biçimlerine sahip olmalannı sağlayan, yaşama hazırlayan, ufkunu geliştiren ve yeteneklerini geliştirme fırsatı veren eğitim, toplumsal, siyasal, ekonomik ve yönetsel kalkınmanın ön koşuludur. Sayılan bu alanlarda kalkınabilmek yeterli sayıda nitelikli insan gücünün eğitilerek yetiştirilmesi ile mümkün olmaktadır. Eğitim ile insanlara, var olan yeteneklerini geliştirmek yanında yeni beceriler kazandırmak mümkün olabildiğine göre her ülke, belirlediği hedefe ulaşmak için gerekli sayı ve nitelikte insan kaynağını o luşturmak, bunun içinde eğitimden yaralanmak durumundadır. İnsana yatınm olarak değerlendirilecek eğitim, uzun bir zamanı gerektiren hatta hiç sona ermeyen bir süreç olarak; kısa sürede sonuç ve kazanç sağlayan mal ve hizmet üreten alanlar gibi karlı bir yatınm alanı değil gibi görünse de aslında en yüksek kazanç sağlayan yatınmdır. Akılcı ve doğru yatınm alanlannın belirlenmesi, yapılması ve sonuçlannın alınması ancak nitelikli insan kaynağı sayesinde gerçekleşebilmektedir. Bir ülke için değerlendirildiğinde ise, gerek ülkenin kalkınması gerekse insanlannın yaşam düzeyinin yükseltilmesi ancak nitelikli ve yeterli insanların, karar ve yönetim noktalannda bulunmasına bağlıdır. Bilgi çağına gelinen dönernimizde bu alanda nitelikli insan kaynağını yetiştiremeyen ülkelerin diğerleri karşısında yetersiz kalacağı, bilgi ve teknolojiyi üretebilen insanlara sahip ülkelere muhtaç olacağı ve onlara görece daha düşük kalkınmışlık seviyelerinde olacağı açıktır. Yeterli insan kaynağına sahip olamayan ülkelerin, zengin kaynaklara sahip olsalar da düzenli ve sürekli gelişmeleri Dr., Kaymakam, İçişleri Bakanhgı KİHBİ Daire Başkanı. Amme İdaresi Dergisi, Cül 40 Sayı 2 Haziran 2007, s

2 58 Amme İdaresi Dergisi ni sağlayamamalan ve diğer ülkelerden nitelikli insan gücüne gereksinim duymalan bu durumu ortaya koyan önemli bir kanıt olmaktadır. Toplum yaşamını, yerleşik düzene geçtikten sonra daha farklı bir yapı içinde sürdüren insanlar, varoluşlanndan bir süre sonra ortaya çıkmaya başlayan işbölümü nedeniyle farklı görevleri üstlenmiş ve yerine getirmişlerdir. Bu çerçevede kimilerini üretici hale getiren bu yapı, kimilerini koruyucu, güvenliği sağlayıcı, kimilerini din adamı, kimilerini de belirli bir düzeni işletip devam ettirecek görevliler haline getirmiştir. İşte toplumlann düzenli bir şekilde yaşamlannı sürdürmeleri için gerekli üretim, paylaşım, tüketim düzeninin, çeşitli nedenlerle egemen olanlann isteği ve çıkarlan doğrultusunda sürdürülmesi, bürokrasi, ordu, ruhban sınıfı ve polisin oluşturduğu kadir-i mutlak "devlet" tarafından yerine getirilmiştir. Devleti oluşturan ve topluma yön veren bu sınıflar içinde oluşturulan hiyerarşi içinde üst noktalarda yer alarak devleti yöneten kişiye en yakın konumda çalışan, ona sadık olan ve istekleri doğrultusunda devleti yöneten kişiler, asker ya da sivil önemli işlevleri yerine getirmişlerdir. Yönetici Yetiştirmenin Önemi ve Gerekliliği Devletin yönetim biçimleri, tek adam egemenliğinden günümüzdeki temsil ya da katılım ile geliştirilen demokratik yönetim biçimlerine ulaşsa da, devletin işlevlerini yerine getiren bir grup insan ve bunlan yönlendiren yöneticiler baştan itibaren varolmuş ve bu yöneticiler önemli görevler yüklenmişlerdir. Bir yandan egemen kişi ya da kişilerin istemi doğrultusunda alınan kararlann uygulanmasını sağlamış, bir yandan da onlan karar alacaklan sırada etkilemiş ve yönlendirmiş olan özellikle üst düzey yöneticilerin bu yapıda taşıdıklan rol ve sorumluluk daha farklı bir önem taşımıştır. Günümüzde belirtilen bu işlevleri yerine getiren kamu yönetiminin tepe noktalannda yer alarak, demokratik sistemin bir gereği olan ve halkın istemleri doğrultusunda yönetimin başına gelen, aldıklan kararlarla da toplumsal ilişkileri yönlendiren, siyasal partilerin yöneticileri ile birlikte görev yapan üst düzey kamu yöneticileri önemli sorumluluklan üstlenmişlerdir. Günümüzde yönetimin ulaştığı, sosyal devlet ve hukuk devleti anlayışının gereğini yerine getirecek yönetim sistemi, bu çerçevede çalışacak nitelikte üst düzey yöneticilere gereksinim duymaktadır. Devlet yapısı içinde aldıklan yer ve sahip olduklan belirleyici ve yönlendirici güçleri sayesinde oynadıklan rol, üst düzey yöneticileri her zaman önemli kılmaktadır. O kadar ki devletlerin varlıklannı, gelişmelerini, belirli bir düzen içinde yaşamlannı sürdürmeleri ve bunlann sağlanamaması halinde yıkılmalan dahi üst düzey yöneticilerin niteliklerine, yeteneklerine ve yeterliklerine bağlı bulunmaktadır. İbn-i Haldun, devletlerin de insanlar gibi bir ömürleri olduğunu, kuruluş ve yaşamdan sonra yıkılarak sona ereceklerini İleri sürmüştür. Tarihin, kurulan ve yıkılan devletleri yazıyor olması bu tezi destekler görünmektedir. Devletlerin

3 Türkiye 'de Kamu Yöneticisi Yetiştirmenin Gerekliliği ve Anayasamızdaki Yeri 59 yıkılıp yok olmasının nedenleri araştınldığında en önemli etkenin, yönetim mekanizmasının iyi işletilmemesi olduğu görülmektedir. Bu mekanizmanın yönlendiricisi ve İşleticisi olanlann da yöneticiler olduğu düşünülürse, yöneticileri İyi olmayan devletlerin yıkılmaya doğru gitmek durumunda olduğu yargısına vanlabilir. Yöneticiliğin yalnız doğuştan kazanılmış bir yetenek olmadığı, başan için yönetim ilke, kural ve yöntemlerinin bilgisi ile bunlann yerinde ve zamanında kullanılma yeterliliğinin kazanılması gerektiği kesinlik kazanmıştır. Devlet işleri her alanda gittikçe daha teknik bir nitelik kazandığı için, hizmet içi eğitime olan ihtiyaç da zamanla artarak devam etmektedir. ilim ve teknik geliştikçe yeni metotlar ortaya çıkmakta dolayısıyla bazı yetenek ve niteliklerin geliştirilmesi gerekmektedir. Gelişen teknik; yalnız teknik ve mesleki görevlerin eğitimine olan ihtiyacı değil bunlan belirli amaçlara yöneltecek yöneticilerin yetiştirilmesine olan ihtiyacı da ortaya çıkarmaktadır (Onaran, 1967: 99). H.Fayol, "İster devlet alanında, ister özel işletme olsun, idari kabiliyetlere duyulan ihtiyaç eşittir. İdare bilgisi ise her şeyden önce planlama, teşkilatlanma, koordinasyon ve kontrol unsurlarına gereken önemin verilmesini icap ettirir" (Abadan, 1959: 71), diyerek her alanda eğitilmiş yönetici gereksinimine vurgu yapmaktadır. Yönetsel işlemlerin büyük bir kısmının en iyi şekilde ancak gözetim altında uygulanarak öğrenileceği, ancak, büro hizmetleri için uygun olacağı düşünülen bu tip eğitimin üst düzey yöneticiler için uygun olup olmadığı tartışmalıdır. Yüksek yöneticinin bugünkü modem devletin karmaşık problemleri ile başa çıkabilmesi için örneğin ülkenin ekonomik durumu ve nasıl yönetildiği gibi konularda genel bilgi sahibi olması gerekmektedir (Chapman, 1970: 104). "Yönetici egitiminde başanya ulaşmak için geleneksel egitim yöntemleri yanında amacı; kişileri kendilerinin ve başkalannın davranışlanna karşı daha hassas bir duruma getirmek, onlara bilerek veya bilmeyerek başkalannı nasıl etkilediklerini ve onlann etkisinde nasıl kaldıklarını açıkça göstermek ve onlann insancıl ilişkiler a lanındaki yeteneklerini arttırmak olan "duyarlılık egitimi"ne de yer verilme si zorunluluk" (Dicle-Dicle, 1970: 135) olarak görülmekte böylece yöneticilerin olumlu yönde kişiliklerini geliştirmeleri ve üstün yetenekler kazanmalan için gerekli ortamın sağlanacağı ifade edilmektedir (Tortop, 1992: 276). Haberleşme, bilgi işleme teknolojilerindeki gelişmeler, değişmeler, öyle hızla gerçekleşmektedir ki herhangi bir konuda bilgi ve uzmanlığın bir süre sonra eskimesi veya yetersiz kalması söz konusu olmaktadır. M. Johnson "Hepimiz hızla güncelliğimizi yitireceğiz, her üç yılda bir okula gitmeye hazır olun" (Johnson,1996: 108) diyerek, yöneticiler ve tüm kamu çalışanlannın sürekli eğitilmeye gereksinim duyacaklannı vurgulamaktadır. Bu duruma uyum sağlamak için yöneticinin, sürekli eğitim süreci içinde yer alması gerekmektedir.

4 60 Amme İdaresi Dergisi Yöneticilik yeteneklerinin doğuştan gelmesi, müzik ve sanatta olduğu gibi yönetici yeteneklerinin olması gerektiği iddia edilse de günümüzde yöneticilerin Devletin, özellikle II. Dünya Savaşından sonra üstlendiği yükümlülüklerinin artması, sağlık ve eğitim alanındaki görevlerinin yamna, sosyal güvenlik, planlı ekonomik kalkınma gibi görevlerin eklenmesi, kamu yönetimini öncesine göre çok daha fazla etkili ve önemli hale getirmiştir. Bunun doğal sonucu olarak da kamu yöneticilerinin işlev ve sorumluluklan artmış, seçilmeleri, atanmalan ve yetiştirilmeleri önem kazanmıştır. Çünkü, kamu yöneticileri, kamu yönetiminin görevlerini yerine getirmesinde baş rol üstlenmektedir. Bunlann içinde planlayan, uygulayan, denetleyen ve karar alınmasına önemli ölçüde katkıda bulunan üst düzey kamu yöneticilerine özellikle değinmek gerekmektedir. Lideri takip etme, onun gibi davranma özellikleri gösteren toplumlar açısından da değerlendirildiğinde, üst düzey kamu yöneticilerinin kamu yönetiminin iyi işleyişindeki önemi ortaya çıkmaktadır. O halde, iyi kamu yönetimi için, üst düzey kamu yöneticilerinin iyi yetiştirilmesi ve yetiştirilenler arasından yeterlik açısından en uygunlannın belirlenerek üst düzey yönetim görevlerine getirilmesi gerekmektedir. usta-çırak ilişkisi çerçevesinde hizmet içinde kendiliğinden yetişeceği düşüncesi büyük ölçüde terk edilmiş, yöneticinin sistemli bir şekilde yetiştirilmesi gerektiği kabul edilmiştir (Tutum, 1979: 133). "İdarenin kitabı ve okulu yoktur zihniyeti, bugün bilimsel yönetimin ortaya koydugu modem yöneticilik ve teknik yöntemiyle kökünden yıkılmıştır. Kalkınmaya kararlı bir memlekette ilk üzerinde durulacak sorun yönetici sımfm yetiştirilmesi, bulunan veya geliştirilen yöneticilik teknik ve yöntemlerini ögrenmek üzere hizmet içinde belirli sürelerde üniversitelerde, kurumlarda, enstitülerde egitime tabi tutmak olmalıdır" (Kalkandelen, 1972: 140). TODAİE Genel Müdürlerinden Kemal Fikret ARIK, bir konuşmasında; "İdareci kendi kendine bitmez, idareci yetiştirilir. Ancak muayyen bir programla yetiştirilir ve bu öyle bir yatınmdır ki bire karşı yüz ve bin verir" (TODAİE, 1961: 17), diyerek yöneticilerin yetiştirilmesinin önemi ve sağlayacağı yararlı sonuçlan çarpıcı bir şekilde vurgulamaktadır. İster politikacıya çok yakın, ister uzak ve uzman yöneticiler olsun kararlan doğrudan etkileyen ve uygulanmasında baş rolü oynayan üst düzey yöneticilerin eğitimi büyük önem taşımaktadır (Emre, 1996: 13). Sahibi olan kişilerin ortak çıkarlanmn ön planda yer aldığı özel sektör kurum ve kuruluşlannda da bu anlayış süratle yerleşmekte, sermaye sahipleri kendileri fırmalanm yönetmek yerine, karar organlanm oluşturmayı, yönetim ve işletme görevini bu konuda yetiştirilmiş ve her halde kendilerinden daha iyi yapabilecek profesyonel yöneticilere bırakmayı tercih etmektedirler. "Daha önce mülk sahibi kapitalist tarafından yerine getirilen sermayenin işletilmesi, yönetilmesi rolü ile üretim sürecinin denetimi ve eşgüdümü gibi işlevler, artık profesyonel yöne

5 Türkiye 'de Kamu Yöneticisi Yetiştirmenin Gerekliliği ve Anayasamızdaki Yeri 6 ı ticilerin, teknokratlann elinde toplanmaktadır" (ÖDgen, 1994: 329). Çok büyük ödenekler karşılığı uzmanlanna terk edilen yöneticilik görevleri dolayısıyla fırma sahipleri, çok daha verimli ve karlı işletmelere sahip duruma gelmektedirler. Bununla da yetinmeyip eğitimin sona ermeyen bir süreç olması nedeniyle, yöneticileri geliştirecek her türlü eğitim programına büyük paralar ödeyerek yöneticilerini göndermeye devam etmektedirler. Yöneticilerin eğitilerek geliştirilmesi, bir yandan kamu yönetimini ve çalışanlan etkileyecek bir yandan da kamu hizmetlerinin etkinlik ve verimliliğini arttıracaktır. Eğitimin amacı gerek sosyal adaletin sağlanmasında gerekse kalkınmanın gerektirdiği nitelikte ve nicelikte insan gücü yetiştirmektir. Devletlerin yaşamı, iyi yöneticilerin varlığına ve görevalmalanna bağlı olduğuna göre, nereden bulunacaktır bu "iyi" yöneticiler, nasıl yetiştirilecek ve görevlere getirilecektir? Tarihsel Süreç İçinde Yönetici Yetiştirme Sistemimize Kısa Bir Bakış Yönetim tarihimiz incelendiğinde; devleti yönetme gücüne sahip olanların istemleri doğrultusunda yöneticileri yetiştirme yöntem ve kurumlannm yüzyıılardır var olduğu görülmektedir. Göçebe bir hayat süren, askerlik ve savaşın bir hayat biçimi olduğu eski Türklerde, kölelerden oluşan profesyonel bir ordu yok.. tur, herkes savaşçıdır. Türklerin, çeşitli görevleri yürütmek üzere eleman yetiştirdikleri Gulam Sistemini kullanmalan, Karahanlılar ile başlamışt~ (Kızıltoprak, 2002: 323). Gulam Sisteminde, yetiştirilmek üzere saraya alınan ve belli bir eğitimden geçtikten sonra, saray ya da eyalet teşkilatında çeşitli ma~ kamlara getirilen gulamlar, devletin ve sultanın dayandığı başlıca kuvvetlerdir. Bunlann aldıklan sorumluluklar dolayısıyla etkileri de büyük olmaktadır. Bu sistem Büyük Selçuklularda, Anadolu Selçuklulannda ve Osmanlı Devletinde de uygulanmış (Kızıltoprak, 2002: 324), devletin gereksindiği asker yöne~ ticiler ile sarayda yapılacak işleri yürütecek görevliler büyük ölçüde bu şekilde, yetiştirilmiştir. Büyük Selçuklu Devletinde bürokrasinin yetiştiriımesi için eği~. tim kurumlan oluşturulmuştur, Nizamülmülk'ün kurduğu Bağdat'taki Nizamiye Medresesi bunlardan birisidir (Ortaylı, 1996: 147). Bazen savaş esirlerini bazen de devşirme denilen yöntemle gayri Müslim çocukları toplayarak gerek askeri gerekse yönetsel görevlere hazırlama, yönetim geleneğimizin oluşmasında etkili olan Osmanlı ve öncesi pek çok Türk Devletlerinde de olagelmiştir. Yönetici yetiştirme konusunda değerlendirme yapıldığında, "Meslek mensubu elemanlar yetiştirilmesi bakımından Türk idareciliğinin gelenek ve anane itibariyle çok uzun ve şerefli bir maziye sahip olduğu, diğer ülkelerin örnek alacağı bir idareci yetiştirme teşkilatı olduğu" (Gorine ve Payaslıoğlu, 1959: 31), vurgulanmaktadır. Sözü edilen; temelinde eski Türk Devletlerinde uygulanan

6 62 Amme idaresi Dergisi Gulam Sisteminin yer aldığı, Osmanlı Devletinde kurulan ve döneminde istisnai bir yeri bulunan yönetici yetiştirme kurumu, Enderun Mektebidir. II. Murat tarafından ls.yüzyılın başlannda kurulan ve Fatih tarafından geliştirilen okul yıllarca Osmanlıya arzulanan nitelikte yönetici yetiştirmiştir. İşleyişinde yaşanan sorunlar nedeniyle düzeni bozulan Enderun Sisteminin yerine Osmanlı Devletinin ortaya çıkan yeni gereksinimlerini karşılayacak yöneticilerini yetiştirmek üzere; "Tanzimat döneminde Fransızlann yüksek okul (Grands ecoles) geleneği benimsenerek, devletin çıkarlannı koruyacak iyi eğitim görmüş, bilgili idareci yetiştirmek amaçlanmış" (Heper, 1977: 105), asker, sivil yöneticiler ile mühendis yetiştirecek yeni okullar açılmıştır. (Mülkiye Mektebi, Harbiye...vb). Cumhuriyetin ilk yıllannda yöneticiler, büyük çoğunlukla Ulusal Kurtuluş Savaşında yer almış asker sivil yöneticiler arasından belirlenmiştir. Kurulan yeni cumhuriyeti benimsemiş bir bürokratik kadro yetiştirmek için uzun süreli bir program hazırlanırken "biçimselolarak batılılaştınlan bürokratlar, hem resmi okullar hem de önde gelen entelektüel siyasal liderler aracılığıyla eğitilmeye çalışılmıştır" (Heper,1974: 105). Özel bir yönetici yetiştirme okulu ve yöntemi bulunmamakla birlikte, Mülkiye Mektebi (Siyasal Bilgiler Okulu olarak) sivil yöneticilerin, Harbiye de askerlerin hizmet öncesinde yetiştirildiği kurumlar o larak sayılabilir. Çok partili döneme geçilmesinden sonra gerek ülkemizde gerekse orta doğuda görevalan yöneticilerin batıca arzulanan ölçü ve ilkeler doğrultusunda yetiştirilmesini hedefleyen Türkiye ve orta doğu Amme İdaresi Enstitüsü (TODAİE), kurulmuştur. TODAİE'nin genel amacı, kamu yönetiminin çağdaş düşüncelere ve yaklaşımlara uygun olarak gelişmesine yardımcı çalışmalarda bulunarak, yönetim sanatına eleman yetiştirmek ve memurlann yönetim alanında olgunlaşıp uzmanlaşmalannı sağlamaktır (Ergun, 1988: 127). Yöneticilerin gelişen ve bulunan yöneticilik teknik ve yöntemlerini öğrenmek üzere üniversite ile idare arası bir kuruluşta eğitime tabi tutulması bir zorunluluk olarak görülmüş ve ülkemizde bu nitelikte bir kurum olan TODAİE'nin geliştirilerek bu eğitimin verilmesi gereklilik olarak ifade edilmiştir (Kalkandelen, 1972: 140). Ancak ne akademik ve yönetsel öneriler, ne de kalkınma planlanndan kaynaklanan zorunluluklar enstitünün yüksek yönetici yetiştirme konusunda istenilen düzeyde eğitim vermesini sağlayamamıştır. Kurulan bu enstitü yönetici olmak için e ğitim alınmasının şart koşulduğu bir yetiştirme birimi olmamış, görevalmakta olan yöneticileri geliştirici bir çalışma biçimini sürdürmüştür. Yönetimi elinde bulunduran siyasal iktidarlarda, yöneticilerin TODAİE'de yetiştirildikten sonra göreve getirilmesi gibi bir kararlılıklannın olmaması bunun nedeni olarak kabul edilmelidir.

7 Türkiye 'de Kamu Yöneticisi Yetiştirmenin Gerekliliği ve Anayasamızdaki Yeri 'den sonra askeri yönetim döneminde kurulan hükümet döneminde yöneticilerin yetiştirmesi gerekliliği her zaman olduğu gibi gündeme gelmiş ise de, sorunu köklü bir şekilde çözecek adım ne yazık ki atılamamış, sadece 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa bir madde eklenerek, üst düzey yöneticiliklere a tanacaklann Milli Güvenlik Akademisinde eğitim görmüş yöneticiler arasından tercih edilmesi kararlaştınlmıştır (1982 yılında çıkanlan 2670 sayılı yasa ile 657 sayılı Devlet Memurlan Kanununa eklenen Ek madde 21). Bu kanun maddesi, sonradan yapılan demokratik seçimlerle iktidara gelen siyasal partilerce, askeri yönetim döneminin önceliği askeri güvenlik konularına verdiği bir akademide eğitim alanlara vererek yönetime etkisini sürdürme isteği olarak algılanmış ve yasada yer almasına rağmen uygulanmamıştır. Askeri yönetim tarafından yöneticilere Milli Güvenlik kapsamında bilgiler veren ve onlan bu konuda geliştiren Milli Güvenlik Akademisinde eğitim görenlerin üst düzeyatamalarda tercih e dilmesi doğrultusunda yapılan bu düzenleme, farklı algılansa da mevzuatımızda üst düzey yöneticilerin yetiştirilmesi ve atanmaları arasında bağlantı kuran tek düzenleme olarak yer almakta ve bu nedenle önem taşımaktadır. Bu dönemin yöneticilerinin yetiştirilmesi konusunda atılan en önemli adımı, yeni çıkanlan 1982 Anayasasının 128. maddesine, üst düzey yöneticilerin yetiştirilmesi hususunun kanunla düzenleneceğine dair hükmün konulması olmuştur. Anayasanın 128.maddesi son fıkrasında yer alan bu hükmün incelenmesine geçmeden, yöneticiler ve yetiştirilmeleri konusunun diğer Anayasalarda nasıl ele alındığına bakmak gerekir. Yönetici Eğitimi Açısından Anayasalarıınız Anayasalarımızın incelenmesinde; yönetici yetiştirme, yöneticiler ve üst düzey yöneticilerle ilgili özel bir hükme, 1982 Anayasası hariç yer verilmediği anlaşılmaktadır. Ancak, memurlara ilişkin bölümlerde, kamu hizmetlerine girerken kişiler arasında aynm yapılamayacağı ve yapılan sınavlarda başarılı olabilenlerin kamu görevlisi olarak atanabileceği hususları yer almaktadır Anayasasında (Kanun-i Esasi 7 Zilhicce 1293) yöneticilerle ilgili ö zel bir hüküm bulunmamakla birlikte, tüm memurlann atanma ve çalışma yöntemlerinin belirlendi ği üç maddelik "Memurin" başlıklı bir bölüm bulunmaktadır. Bu bölümde yer alan 39. madde de "Bilcümle memurin nizamen tayin olunacak şerait üzere ehil ve müstahak olduklan memuriyedere intihab olunacaktır ve bu veçhile intihab olunan memurlar kanunen mucibi azil hareketi tahakkuk etmedikçe veya kendisi istifa eylemedikçe veyahut Devletçe bir sebeb-i zaruri görülmedikçe azil ve tebdil olunamaz..." (Gözübüyük, 2002: 18) denilerek, Devlet memuru olarak çahştınlacaklara bir takım temel haklann sağlandığı da ortaya konulmaktadır.

8 64 Amme İdaresi Dergisi Bu madde ile öncelikle, memurlann, kanunen belirlenen şartlan taşımak kaydı ile yeterli oldukları veya hak ettikleri görevlere atanabilecekleri belirlenmektedir. Maddeden yeterlik (liyakat) ilkesinin atamalarda esas alınacağı anlaşılmaktadır. Öte yandan, bu madde devamında memurlann görevden alınmalannı da üç şekilde mümkün kılarak, bir tür memur güvencesi sağlamaktadır. Bu düzenlemeye göre memurlar ancak; kanunen görevden almayı gerektirir koşullardan biri gerçekleşirse, kendi isteğiyle istifa ederse ve devletçe zorunlu bir neden ortaya çıkarsa görevden alınabilecektir. "Devletçe zorunlu bir neden olması" şartı oldukça geniş yorumlanarak istenilen atamalara veya görevden almalara dayanak teşkil edecek bir ifade olarak görülse de, Anayasaya bu maddenin yazılması dahi memur güvencesi ve yeterlik ilkesi doğrultusunda atılmış önemli bir adım olarak değerlendirilmelidir. Osmanlı, devletin bünyesinde yer alan, farklı etnik ve dini özelliklere sahip kişilere memur olmak için, Osmanlının tebaası olmak, ile yeterli ve yetenekli olmak dışında bir şart koşmamış, bu koşullan taşıyanlann devlet memuru olabileceğini çıkardığı ilk Anayasada açıkça ifade etmiştir. Kanun-i Esasinin 19. maddesinde "Devlet memuriyetinde umum tebaa ehliyet ve kabiliyetlerine göre münasip olan memuriyetlere kabul olunurlar" (Gözübüyük, 2002: 15) denmektedir. Bu Anayasada, temelolarak herkesin nitelikleri ve yetenekleri doğrultusunda kamu görevlisi olabileceği ifade edilmektedir. Devlet memuru olmanın "umum tebaa"ya açık olduğu, dolayısıyla kişiler arasında aynm yapılmayacağı da özellikle vurgulanmıştır. Bu maddeler ve içeriği, 1908 yılında (II. Meşrutiyet) yapılan değişiklikler sonucunda da aynen korunmuş, dönemin anlayışına ters düşmeyen ve kabul gören ilkeler olarak muhafaza edilmiştir Anayasasımn (Teşkilat-ı Esasiye Kanunu ) yönetime ilişkin maddelerine bakıldığında; Anayasada "idare" başlığı altında ülkenin, ekonomik ve coğrafi nedenlerle oluşmuş; vilayetler, kazalar ve nahiyelerden oluştuğu, bunlardan meclisleri ve yönetim organlan ile Anayasada belirlenen görevleri yürüteceği (madde 11-12), bir de ekonomik ve sosyal ilişkileri nedeniyle vilayetlerin birleştirilerek "umumi müfettişiiklerin" oluşturulacağı belirtilmektedir (madde 22). Yönetici yetiştirme ile ilgili bir hükmün bulunmadığı 1921 Anayasasında üst düzey yöneticilerden vali ve kaymakamlarla ilgili olarak, 14. madde ile vilayetin yöneticisi olarak valinin, "Büyük Millet Meclisinin vekili ve mümessili" olacağı ve Büyük Millet Meclisi Hükümeti tarafından atanacağı, 15. maddesinde de kazanın, hükümet tarafından atanan ve valinin emri altında çalışacak olan kaymakam tarafından yönetileceği ifade edilmektedir (Gözübüyük, 2002: 55) Anayasasımn (Teşkilat-ı Esasiye Kanunu ) yönetim ile yöneticiye ilişkin hükümlerine bakılacak olursa; memurlarla ilgili olarak aynen

9 Türkiye 'de Kamu Yöneticisi Yetiştirmenin Gerekliliği ve Anayasamızdaki Yeri Anayasasında olduğu gibi "Memurin" başlığı altında üç madde ile bir düzenleme yapmış olup bu başlık altında; personel yönetimi esaslarının belirlendiği 92. maddesinde; "Hukuku siyasiyeyi haiz her Türk ehliyet ve istihkakına göre Devlet memuriyetlerinde istihdam olunmak hakkını haizdir" diyerek "ebil olmak ve hak etmek" olarak belirlenen yeterlik ilkesini esas aldığını vurgulamıştır (Gözübüyük, 2002: 89).93. maddesinde de, memurlann; nitelikleri, haklan, görevleri, aylık ve ödenekleri, göreve alınmalan ve görevden çıkanlmalan, yükselme ve ilerlemelerinin özel bir kanunla belirleneceğini ifade etmiştir. Bunlar dışında ı 924 Anayasasında üst düzey yöneticilerin nasıl atanacağına dair ö zel bir hüküm bulunmamaktadır Anayasasına ( ) bakıldığında, 1924 Anayasasının 69. maddesinde Türklerin kanun karşısında, eşit olduklan ve her türlü aynmcılığın yasaklandığı şekli ile belirlenen eşitlik ilkesinin, 1961 Anayasasının, ı 2. maddesinde "Herkes, dil, ırk, cinsiyet, siyasi düşünce, felsefi inanç, din ve mezhep aynlımı gözetilmeksizin, kanun önünde eşittir. Hiçbir kişiye, aileye zümreye veya sınıfa imtiyaz tanınamaz" ifadesi ile daha kapsamlı bir şekilde kabul edildiği görülmektedir. Kamu hizmetlerine girme hakkı başlığı altında 58. maddesinde ise, "Her Türk, kamu hizmetlerine girme hakkına sahiptir. Hizmete alınmada ödevin gerektirdiği niteliklerden başka hiçbir aynm gözetilemez" denilerek, kamu görevlerine girişte eşitlik ve yeterlik ilkesinin esas alındığı kayırmacılığın kabul edilemeyeceği anlaşılmaktadır. Memurların nitelikleri, atamalan, ödev ve yetkileri, hak ve yükümlülüklerinin kanunla düzenleneceği 117. maddede, memurlann yansız olacaklan hususu da 119. maddede düzenlenmiştir. Bunlann dışında özel olarak yöneticiler ve atarnalanna ilişkin bir hüküm bulunmamaktadır. Görüldüğü gibi son Anayasamıza kadar üst düzey kamu yöneticilerinin yetiştirilmelerine ilişkin bir düzenleme Anayasalanmızda yer almamıştır Anayasası ( ) ile; daha önce diğer Anayasalann da benimsediği eşitlik ilkesi, 10. madde ile kabul edilmekte, ilave olarak "Devlet organlan ve idare makarnlan bütün işlemlerinde kanun önünde eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek zorundadırlar" ibaresi eklenerek kamu yönetimi, eşitlik ilkesini uygulamakla ilgili olarak özelolarak sorumlu hale getirmektedir. Kamu hizmetine girme hakkı da, 1961 Anayasasında olduğu gibi aynen kabul edilerek 70. maddede yer almış, sadece "ödevin gerektırdiği" ibaresi "görevin gerektirdiği" şeklinde değiştirilmiştir. Buradan sonuç olarak, kamu hizmetine girmede görevin gerektirdiği niteliklerden başka, koşulun aranamayacağı ve eşitliğin e sas alındığı çıkmaktadır. Memurlann nitelikleri, atanmalan, görev ve yetkileri, hak ve yükümlüıüklerinin kanunla düzenleneceğinin de belirlendi ği 128. maddenin son fıkrasında ilk olarak "üst kademe yöneticilerinin yetiştirilme usul ve esasları, kanunla özel

10 66 Amme idaresi Dergisi olarak düzenlenir" ibaresine yer verilmektedir (Gözübüyük, 2002: 333). Konumuzu teşkil eden ve bu Anayasaya kadar hiçbir Anayasada yer almayan bu madde üzerinde aynntılı olarak durmak gerekir Anayasasımn Yöneticilerin Yetiştirilmesine İlişkin Maddesinin Oluşturulma Süreci 12 Eylül 1980 tarihinde yapılan müdahale sonucunda yönetim yapımızda önemli yapısal değişiklikler gerçekleştirilmiş, bunlara hukuki temel teşkil edecek yeni bir Anayasanın hazırlanmasına da karar verilmiştir. Dönemin karar organı olan Milli Güvenlik Konseyi tarafından alınan karar doğrultusunda, Danışma Meclisi kurulmuş ve ilk görevlerinden biri olarak yeni Anayasanın hazırlanmasını gündemine almıştır. Danışma Meclisinin aldığı kararlar, dönemin karar organının, Danışma Meclisi ve Milli Güvenlik Konseyinden oluşması nedeniyle, Milli Güvenlik Konseyi tarafından da bir üst karar organı olarak ele alınarak değerlendirilmekte, kabul edilenler hukuki düzenlemeler olarak uygulamaya girmektedir. Yeni Anayasanın hazırlanması amacıyla Danışma Meclisinin bir Anayasa Komisyonu kurduğu ve öncelikle bu komisyonda uzun süreli çalışmalar yapıldığı bilinmektedir. Bu genel açıklamalardan sonra konumuzu teşkil eden maddenin, komisyon ve sonraki aşamalarda nasıl ele alındığı ve değerlendirildiğine bakmak gerekmektedir: "Kamu Görevlileriyle İlgili Hükümler" başlığı altında alt komite tarafından hazırlanan ve Anayasa Komisyonuna sunulan maddede genel ilkeler olarak, a şağıdaki şekilde belirlenmiş ve değerlendirmeye sunulmuştur: " Devletin ve diger kamu tüzel kişilerinin yürütmekle yükümlü olduklan kamu hizmetleri kamu görevlileri eliyle görülür. Memurlarla diger kamu görevlilerinin nitelikleri, hizmete girişleri ve yükselmeleri, ödev ve yetkileri, haklan ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri kanunla düzenlenir. Kamu görevlileri yetenek ve liyakat ilkelerine uygun olarak işe alınırlar. Kamu görevlileri, görevlerini eşitlik ve tarafsızlık ilkelerine uygun olarak yerine getirirler. Üst kademe yöneticisi kamu görevlilerinin nitelikleri, atanma usul ve esaslan kanunla özelolarak düzenlenebilir." Anayasa Komisyonu, madde başlığından içeriğine pek çok konuda değişiklik önerilerinde bulunmuş ve gerçekleştirmiştir. Çalışmalann tamamı bu yazıda incelenmemekte, sadece konumuzu ilgilendirdiğinden, son fıkra üzerinde yapılan çalışmalar ele alınmaktadır. Komisyonda madde hakkında değerlendirme yapan üyelerden biri, söz konusu fıkra ile ilgili olarak, metni ifade ettikten sonra; "Üst kademe yöneticisinin sının belli degildir. Bu, müsteşardan ilçe şube başkanına kadar gider. Bunlann hiçbirinin de vasfını kanunla tespit etmek imkanı yoktur. Bu, artık idarenin inisiyatifme kalan husustur, öyle yürütülmektedir. Burada, bunu

11 Türkiye 'de Kamu Yöneticisi Yetiştirmenin Gerekliliği ve Anayasamızdaki Yeri 67 Anayasa maddesi olarak belirtmeye de ne maddeten ne de bilgimiz itibariyle, ne de tatbikat yönüyle imkan göremiyorum." (Meriç, 1982: 86) diyerek, fıkrayı uygun görmediğini belirtmiştir. Bir diğer üye de görüşünü, fıkranın metninden çıkanlmasının ve bu hususun yönetime bırakılmasının uygun olacağı şeklinde ifade etmektedir (Alpaslan, 1982: 91). Üst kademe yöneticisi memurlan, diğer memurlarla birlikte düşünerek 657 sayılı kanun içinde değerlendirmek ve maddeden çıkarmak yönünde görüş belirten de (İbrahimoğlu, 1982: 95) olmuştur. Maddenin fıkralarının tek tek görüşülüp oylanması sırasında, komisyon başkanı son fıkra ile ilgili konuşurken maddenin gerekçesi olarak, "Bundan maksat hatınmda kaldığına göre bir bakan geldiği zaman yüksek memurlan istediği gibi değiştirmesine engelolmak amacına yönelikti" şeklinde ifadede bulunmakta, metni hazırlayan Turgut Tan tarafından da bu hususu, "görüş, komisyonda çoğunluk kazanırsa o görüşü sağlayacak hüküm olarak" getirdiğini söyleyerek teyit etmektedir (Anayasa Komisyonu Tutanaklan, 1982: ). Üyelerden Tevfik Fikret Alpaslan, bu fıkranın maddeden çıkanlarak memurlarla ilgili başka bir maddeye eklenmesi konusunda ısrar etmektedir (Anayasa Komisyonu Tutanakları, 1982: ). Yapılan değerlendirmeler ve alınan kararlar göz önüne alınarak yeniden yazılan ve tekrar komisyon önüne getirilen madde, değişen "Memurlar ve Diğer Kamu Görevlileriyle İlgili Hükümler" başlığı altında, genel ilkeler olarak, aşağıdaki şekilde yeniden düzenlenmiştir: "Devletin ve diger kamu tüzel kişilerinin yürütmekle yükümlü olduk1an kamu hizmetlerini yerine getiren memurlarla, işçi niteligi taşımayan diger kamu görevlilerinin nitelikleri, hizmete girişleri ve yükseltilmeleri, ödevleri ve haklan, aylık ve ödenekleriyle diger özlük işleri kanunla düzenlenir. Devletin ve diger kamu tüzel kişilerinin yürüttükleri kamu hizmetlerinin gerektirdigi asli ve sürekli görevler, kanunun gösterdigi istisnalar dışında memurlar eliyle görülür. Memurlar ve işçi niteligi taşımayan kamu görevlileri, yetenek ve liyakat ilkelerine uygun olarak işe alımrlar ve görevlerini eşitlik ve tarafsızlık ilkelerine uygun olarak yerine getirirler." Üst düzey yöneticilere ilişkin fıkra, maddeden çıkanlmış ve üye Tevfik Fikret Alpaslan, söz konusu fıkranın maddeden çıkanlması talebinin yanlış anlaşıldığının ve üst düzey yöneticilerle ilgili maddenin böylece tümüyle Anayasadan çıkarılmış olmasının söz konusu olduğunu, talebinin bu olmadığını ifade etmiştir (Anayasa Komisyonu Tutanakları, 1982: 10). Buna karşılık, maddeyi yeniden kaleme alan Turgut Tan, İkinci fıkraya "Kanunun gösterdiği istisnalar dışında" ibaresini üst düzey yöneticileri genel memur rejiminin dışına çıkarmak amacıyla koyduğunu belirtmiştir (Anayasa Komisyonu Tutanaklan, 1982: 12). Yapılan tartışmalardan sonra fıkra yeniden ele alınmıştır. Anayasa komisyonu üyeleri arasında, bir yandan siyasal iktidarın bütün yöneticileri siyasi maksatla görevden alamaması, bir yandan da "iktidann, eski iktidarın, bir başka progra

12 68 Amme İdaresi Dergisi mın adamını kendi programını uygulayacağına emin olmadığı için değiştirme hakkına sahip olmalı" (Yazar, 1982: 15-16) fikirleri ve ikilemi içinde kalanlar bulunmaktadır. Fıkrada yer alan üst düzey yöneticilerin "niteliklerini" belirleme yetkisinin yasamaya verilmesini uygun görmeyen, bunun siyasal iktidarlann e lini tamamen bağlayacağını ifade eden üye Recep Meriç, bu ibarenin uygun olmadığını iddia etmektedir (Meriç, 1982: 18-19). Konuyla ilgili görüşünü ifade eden üye Muammer Yazar, ''Nitelik çıkabilir, nitelikte de~ilim. Asılolabilmelidir. Üst kademe memurlarını de~iştirebilmeli. Aşa~ısmı de~iştirmemeli, bir tarafsız memur kadrosu da teessüs etmeli, bir tarafsız memur statüsü olmalı, bir zümresi olmalı, hangi parti gelirse gelsin, ona etkisi olmamalı" diyerek, niteliğin çıkarılabileceği, siyasal iktidarların üst kademe yöneticilerini değiştirebilmeleri ancak bunlann altında çalışanları değiştirmelerinin gerektiği şeklinde görüş ifade etmiştir. Aynı konu ile ilgili Tevfik Fikret Alpaslan, yeni bir iktidann gelir gelmez o dönemde görev yapan ve çoğu asker ya da asker emeklisi olan kişilerle İlgili o larak, "siyasal iktidarın kendi telakkisine göre sonuca bağlanacağım" üst kademe de buna ihtiyaç bulunduğunu ifade ederek desteklemektedir. Ona göre hükümet, "Bir TRT Genel Müdürünü değiştiremez duruma" getirilmemelidir (Anayasa Komisyonu Tutanaklan, 1982: 24). Bu tartışmalar sonucunda metinden "nitelikleri" ibaresi çıkanlarak oylanmış ve çoğunlukla kabul edilerek fıkra yeniden maddeye eklenmiştir. Anayasa Komisyonunda yapılan çalışmalar sonucunda madde aşağıdaki metinle Danışma Meclisinde görüşülmeye başlanmıştır: "Memurlar ve Di~er Kamu Görevlileri İle İlgili Hükümler Genel İlkeler Madde Devletin ve di~er kamu tüzelkişilerinin yürütmelde yükümlü oldukları kamu hizmetlerini yerine getiren memurlarla, işçi niteli~i taşımayan di~er kamu görevlilerinin nitelikleri, hizmete girişleri ve yükseltilmeleri, görevleri ve hakları, aylık ve ödenekleri ile di~er özlük işleri kanunla düzenlenir. Devletin ve di~er kamu tüzelkişilerinin yürüttülderi kamu hizmetlerinin gerektirdi~i asli ve sürekli görevler, kanunun gösterdiği istisnalar dışında memurlar eliyle görülür. Memurlar ve di~er kamu görevlileri yetenek ve liyakat ilkelerine uygun olarak işe alınırlar ve görevlerini eşitlik ve tarafsızlık ilkelerine uygun olarak yerine getirirler. Üst kademe yöneticisi kamu görevlilerinin, atanma ve görevden alınma usul ve esasları, kanunla özelolarak düzenlenir."

13 Türkiye 'de Kamu Yöneticisi Yetiştirmenin Gerekliliği ve Anayasamızdaki Yeri 69 Maddenin görüşülmesine tarihinde başlanmış olup, dört adet deği Bu önergeler ve görüşmelerle değerlendirmeler aşa şiklik önergesi verilmiştir. ğıdaki biçimde gelişmiştir: Birinci Önerge: Rıfat Beyazıt, Eşref Akıncı, Bekir Tünay ve Recai Baturalp tarafından verilen önergede maddenin aşağıdaki şekilde yeniden yazılması önerilmiştir: "Kamu Hizmeti Görevlileri ile İlgili Hükümler Kamu Hizmeti Görevlili~i Madde Devlet, mahalli idareler, kamu iktisadi teşebbüsleri ve di~er kamu tüzel kişilerinin yerine getirecekleri hizmetlerde, idari sözleşme dahil idari işlemler yoluyla tayin edilmiş olarak çalışan ve işçi niteli~ini taşımayanlar, kamu hizmeti görevlisidirier. Devletin, mahalli idarelerin ve kamu iktisadi teşebbüsleri dahil, di~er kamu tüzel kişilerin yürütmekle ödevii olduklan kamu hizmetlerinin gerektirdi~i asli ve sürekli görevler, kanuna göre belirlenen ve düzenlenen istisnalar dışında, kamu hizmeti görevlileri eliyle yürütülür. Kanun, kamu hizmeti görevlilerinin niteliklerine, tayinlerine, yükseltilmelerine, ödev ve haklanna, disiplin kovuşturması ve cezalarına, görevleriyle ilgili suçlardan ötürü haklannda ceza kovuşturması açılmasına ve di~er özlük işlerine ilişkin genel hükümleri düzenler. Kamu hizmeti görevlileri hakkında kanuna göre düzenlenen tezkiye varakalan ile bunlann sicillerine ait bütün belgeler gizli olup, kanuna göre yetkili mercilerden başkası bunlara ilişkin hiçbir bilgiyi talep edemez. Bu varaka ve belgeler aleyhinde yargı mercilerine başvurulamaz. Kamu hizmeti görevlileri hizmete başlarken devlete ve Anayasaya sadakat andı içerler." Yapılan tartışmalar sonucunda, Anayasa komisyonunca da uygun görülmeyen değişiklik önergesinin dikkate alınması kabul edilmemiştir (Danışma Meclisi tutanaklan, , 145. birleşim, 2, oturum, s. 710, 711). İkinci Önerge: Selçuk Kantarcıoğlu tarafından verilen önerge olup aşağıdaki şekildedir: "Memurlar ve Di~er Kamu Görevlileri İle İlgili Hükümler Genel İlkeler Madde Devletin ve diğer kamu tüzelkişilerinin yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerini yerine getiren memurlarla, işçi niteliği taşımayan di~er kamu görevlilerinin nitelikleri, hizmete girişleri ve yükseltilmeleri, görevleri ve haklan, aylık ve ödenekleri ile diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. 2. fıkra aynen. Kamu hizmeti görevlileri yetenek ve liyakat ilkelerine uygun olarak işe ve görevlerini eşitlik ve tarafsızlık ilkelerine uygun olarak yerine getirirler. alınırlar Üst kademe yöneticisi kamu hizmeti görevlilerinin atanma ve görevden alınma usul ve esaslan, kanunla özelolarak düzenlenir."

14 70 Amme Idaresi Dergisi Önerge sahibi olarak söz alan ve savunan üye Kantarcıoğlu, "memurlar ve diğer kamu görevlileri" ibaresinin yerine "kamu hizmeti görevlileri" ibaresinin yer alması ile işçi ve memur statülerinde görev yapan kamu personeline ilişkin tartışmalı tanımlamalann sona ereceği düşüncesinde olduğunu açıklamıştır. Bu görüş üzerine Anayasa Komisyonu adına görüş ifade eden Feyyaz Gölcüklü 'nün önergenin uygun bulunmadığına ilişkin olumsuz yaklaşımına rağmen yapılan oylama sonucunda, önergenin dikkate alınması kabul edilmiştir (Danışma Meclisi tutanaklan, , 145. birleşim, 2, oturum, s. 712). Üçüncü Önerge: Necmettin Narlıoğlu, Turgut Kunter ve Avni Müftüoğlu tarafından verilen ve maddenin 2. fıkrasını değiştiren önerge; " Devletin ve diğer kamu tüzel kişilerinin yürüttükleri kamu hizmetlerinin gösterdiği istisnalar dışında, memurlar eliyle görülür." şeklindedir. Önergeyi verenler adına yapılan açıklamada, devlet memurlannın tanımlamasında ve maddede geçen "asli ve sürekli görevler" ibaresinin çıkanlması talep edilmiştir. Komisyon sözcüsü tarafından, "memurluk statüsünün asli ve sürekli görev telakki edildiği" ifade edilerek, önergeye katılınmadığı belirtilmiş, ancak yapılan oylama sonucunda bu önergenin de dikkate alınması kararlaştınımıştır (Danışma Meclisi tutanaklan, , 145. birleşim, 2, oturum, s. 713). Dördüncü Önerge: Cahit Tutum tarafından verilmiş olup önergede; "Devlet, liyakat sisteminin eşit imkanlarla uygulanmasını gözetrnek için gerekli tedbirleri alır ve teşkilatı kurar." ibaresinin maddeye yeni bir fıkra olarak eklenmesi önerilmiştir. Önergenin gerekçesini açıklamak üzere söz alan Tutum ifadesinde; "Memurlann ve diğer kamu görevlilerinin yetenek ve liyakat ilkelerine uygun o larak işe alınmalan ve görevlerini eşitlik ve tarafsızlık ilkelerine uygun olarak yerine getirmelerine ilişkin fıkranın sonuna; "liyakat" ilkesini ve "liyakat" sistemini işletecek mekanizmanın Türkiye'de kurulamadığını ve bu kurulamadığı için de yetenek ve liyakate dayalı bir personel sistemini Türkiye'de yürürlüğe koyamadığumza inanıyorum. Bu nedenle, bu "liyakat" sisteminin işleyişini ve eşit imkanlarla uygulanmasını gözetecek olan bir merkezi veya birinci derecede merkezi bir organ düşünüyorum ve ona paralelolarak da, yine "liyakat" sistemini işletecek olan öbür teşkilatların oluşturulmasını öneriyorum. Bugün mevcut olan teşkilatımız, belki bu direktif çerçevesinde "liyakat" ilkesini uygulayabilecek niteliğe kavuşturulabilir. Böyle bir direktif, sanıyorum bağlayıcı olur. Bu nedenle küçük bir ibare eklenmesini önerdim. Takdirlerinize sunuyorum" demektedir. Komisyon tarafından da uygun görülerek olumlu görüş verilen önerge kabul edilmiş ve Meclis Başkanı tarafından, kabul edilen önergeler esas alınarak maddenin yeniden hazırlanması amacıyla madde, komisyona geri verilmiştir (Danışma Meclisi tutanaklan, 1982: 713).

15 Türkiye'de Kamu Yöneticisi Yetiştirmenin Gerekliliği ve Anayasamızdaki Yeri 71 Danışma Meclisinde yapılan bu görüşmelerde maddenin son fıkrasında yer alan ve konumuzu teşkil eden üst düzey yöneticilerin, atanma usul ve esaslarına ilişkin hususlar üzerinde her hangi bir tartışma olmamış, fıkra aynen benimsenerek kabul edilmiştir. Bu aşamaya kadar hiçbir aşamada ''yöneticilerin yetiştirilmesı " hususu gündeme gelmemiş, fıkra atama ve görevden almayı düzenleyen bir madde durumunda kalmıştır. Anayasa Komisyonu değerlendirilmesi kabul edilen önergeleri de dikkate a larak maddeyi yeniden aşağıdaki şekilde yazmış ve Meclis önüne getirmiştir: "Kamu Hizmeti Görevlileriyle İlgili Hükümler Genel İlkeler Madde Devletin ve diğer kamu tüzelkişilerinin yürütmekle yükümlü olduklan kamu hizmetlerini yerine getiren memurlarla, işçi niteliği taşımayan diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, hizmete girişleri ve yükseltilmeleri, görevleri ve haklan, aylık ve ödenekleri ile diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. Devletin ve diğer kamu tüzelkişilerinin yürüttükleri kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler, kanunun gösterdiği istisnalar dışında memurlar eliyle görülür. Memurlar ve diğer kamu görevlileri yetenek ve liyakat ilkelerine uygun olarak işe alınırlar ve görevlerini eşitlik ve tarafsızlık ilkelerine uygun olarak yerine getirirler. Üst kademe yöneticisi kamu görevlilerinin, atanma ve görevden alınma usul ve esaslara, kanunla özelolarak düzenlenir." tarihinde Danışma Meclisinde yapılan görüşmesinde, maddenin yeniden düzenlendiği ancak değişiklik önergelerinden Cahit Tutum tarafından verilen önergenin değerlendirmeye alınmadığı anlaşılmıştır. Bunun üzerine tekrar söz alan Tutum; "Bu Anayasamız, bütünüyle siyasi müesseselerin karşılıklı konumlarını ve genel olarak statülerini düzenlemeyi büyük ölçüde amaçlamış. Ancak bu arada bir noktayı büyük ölçüde bütünüyle dikkatten uzak tutmuştur. O da şudur: Bütün bu siyasi müesseselerin işleyişi ve bu işleyişe getirilen müeyyideler netice itibariyle bürokrasi dediğimiz, tarafsız işlemesi var sayılan, doğrudan doğruya milletin hizmetinde ve kanunlaon emrinde olan kamu görevlileri tarafından yürütülen kamu hizmetleri biçiminde ortaya çıkar. Şimdi, tepe yi büyük ölçüde düzenledik; fakat bütün bu düzenlemelerin düğüm noktası olan bürokrasi, en ufak bir biçimde dikkate alınmamış ve kendi haline terk edilmiştir. Sadece yasaklamalarla, sadece siyasi müesseselerin statülerini belirlemekle sonuç alınacağını var saymak, fevkalade yanlış bir düşüncedir. Burada kamu hizmetlerinde biz, liyakat ilkesini ve özellikle yeteneklerine göre Devlet hizmetlerine kişilerin alınmasım ve partizanlığın bürokrasiden uzak tutulması için bazı direktif kurallaon getirilmesini istedik.

16 72 Amme Idaresi Dergisi Bunlardan bir tanesi direktifkural olarak konulmuş olmakla beraber, bunun nasıl uygulanaca~ı konusunda bir işaret olmadı~ı için, belki o da direktif kuralolma ötesinde bir özelli~i olmayan küçük bir ilave getirmek istedik. O da; kamu hizmetlerinin, liyakat ve ehliyetle yürütecek kamu görevlilerinin seçilmesi, hizmete alınması ve bunlann hizmet içinde yetiştirilmesi, nakilleri ve tüm özlük işlerinin tarafsızlık esasına göre objektivite esasına göre yürütecek bir teşkilatın mutlaka kurulup, yetkilerle donatı1masının zorunlu oldu~u düşündük. O küçük fıkra Sayın Komisyon tarafından dikkate alınmadı. Dikkate alınmayan fıkra yı okuyorum: "Devlet liyakat sistemini eşit imkanlarla uygulanmasını gözetrnek için gerekli tedbirleri alır ve teşkilat kurar." Devlet bu teşkilatı kuramamıştır, devlet bu gözetimi 25 yıldır, 30 yıldır yapamamaktadır" (Danışma Meclisi tutanakları, ı 982: 385) diyerek, eklenmesi istedi~i fıkra için önerisinde ısrar etmiştir. Komisyon adına yanıtlayan Turgut Tan ise; "C. Tutum, kabul edilen bir ilkeyi uygulamaya geçirecek bir mekanizma veya müessesenin kurulmasını sa~layacak bir düzenlemeye de bu madde içerisinde yer verilmesi gerekti~ini vurgulamaktadır ve bu yönde de bir önerge vermiştir; fakat Komisyonumuz bu önerge do~ltusunda bir düzenleme yapmak yoluna gitrnemiştir. Sebebi; maddede yer alan "Kamu hizmeti görevlileri yetenek ve liyakat ilkelerine uygun olarak işe alınırlar ve görevlerini eşitlik ve tarafsızlık ilkelerine uygun olarak yerine getirirler" şeklindeki bir ilkenin esasen kabul edilmiş olması, maddede yer verilmiş olması, devletin bu ilke do~ltusunda, yani, kamu hizmeti görevlilerini liyakat ve yetenek ilkelerine uygun olarak işe almayı sa~layacak mekanizmayı da bu mekanizmanın parçası olan müesseseleri de kurmayı esasen üstlenmiş olması ve Anayasayla bu direktirın kendisine verilmiş olması anlamına gelmektedir. Binaenaleyh, bu ilkeyi hayata geçirecek olan, uygulamaya geçirecek olan di~er hukuki mekanizmalan kurmak veya bunların gerektirdi~i müesseseleri yaratmakta esasen bu ilkeyi uygulamak durumunda bulunan devletin görevi olmaktadır. Binaenaleyh, biz bu ilkenin kabul edilmiş olmasıyla bizatihi bu ilkenin içerisinde Sayın Tutum'un önerdi~i konuların da var oldu~nu ve devlete yönelik bir direktif olarak bulundu~unu varsaymaktayız. Bu nedenle ayrıca bunun belirtilmesine Komisyon olarak bir gerek görülmemiştir. Arz ederim" (Danışma Meclisi tutanaklan, ı982: 386). diyerek, fıkranın eklenmesinin gereksiz olduğunu iddia etmiştir. Yapılan tartışmalar sonucunda değişiklik önerisi reddedilmiş ve madde hazırlandığı haliyle kabul edilmiştir. Kabul edilen haliyle madde ikinci görüşmesi yapılmak üzere tarihinde yeniden Danışma Meclisi gündemine gelmiştir. Maddenin okunmasından sonra Başkan bir önergenin bulunduğunu ifade ederek okuma talimatını vermiştir. Söz konusu önergede "136 ncı maddenin son fıkrasında "Üst kademe yöneticisi kamu hizmeti görevlilerinin" ibaresinden sonra "yetiştirilme ve geliştiril

17 Türkiye 'de Kamu Yöneticisi Yetiştirmenin Gerekliliği ve Anayasamızdaki Yeri 73 meleri" sözcüklerinin eklenmesi" önerilmiştir (Danışma Meclisi tutanaklan, ı 982: 7ı 7): Görüldüğü gibi maddenin düzenlenmesi aşamalanndan hiç birinde düşünüımeyen, olması gerekip gerekmediği konusunda hiçbir tartışma ve görüşme yapılmamış bulunan, '~üst düzey kamu yöneticilerinin yetiştirilmeleri ve geliştirilmeleri" konusu, son fıkraya eklenmesi önerilen bir ibare ile ilk kez gündeme gelmiştir. Anayasa Komisyonu Başkanı Orhan Aldıkaçtı, önergeye ilişkin olarak komisyon görüşünü derhal ve olumlu olarak açıklamış, önergeye katıldıklannı İ fade etmiştir. Başkan tarafından, "bunun redaksiyon mahiyetinde olduğuna iştirak ederlerse, işaret oyuna başvurmak isterim. Son fıkrasındaki "Üst kademe yöneticisi kamu hizmeti görevlilerinin" ibaresinden sonra "yetiştirilme ve geliştirilmeleri" sözcüklerinin eklenmesi suretiyle; bu tashihle ı 36 ncı maddeyi oyunuza sunuyorum: Kabul edenler... Etmeyenler... Kabul edilmiştir." şeklindeki ifadeleri ile kabul edildiği tutanaklarda yer almıştır. Değişiklik; yönetici eğitiminin gerekli ve yararlı olacağı, ülke kamu yönetiminde iyileşmeye yol açacağı konulannın ele alınıp görüşülmesi yapılmadan, "redaksiyon" (yazımda düzeltme) olarak algılanmış ve kabul edilmiştir. Danışma Meclisi ve Anayasa Komisyonu aşamalanndan yukanda belirtilen değerlendirmeler sonucu, "Kamu hizmeti görevlileriyle ilgili hükümler" başlığı altında kabul edilerek geçen maddenin son fıkrasında yer alan ve üst düzey yöneticilerin atama ve görevden alınmalanna ilişkin fıkra, yapılan ilave ile yetiştirilmeleri ve geliştirilmelerini de düzenleyen hale dönüşmüştür. Buradan son inceleme ve karar organı olan Milli Güvenlik Konseyine giden ve görüşmesine başlanılan Anayasanın söz konusu maddesi metin olarak farklı bir konuma getirilerek ele alınmış ve üzerinde hiç tartışma yapılmadan aşağıdaki şekilde kabul edilmiştir (Milli Güvenlik Konseyi Toplantı tutanakları, ı 982: 385): D. Kamu Hizmeti Görevlileriyle ilgili Hükümler 1. Genel ilkeler MADDE Devletin, kamu İktisadi teşebbüsleri ve diger kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü olduklan kamu hizmetlerinin gerektirdigi asli ve sürekli görevler, memurlar ve diger kamu görevlileri eliyle görülür. Memurlann ve diger kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmalan, görev ve yetkileri, haklan ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diger özlük işleri kanunla düzenlenir. Önergeyi veren üyeler; Cahit Tutum, Fikri Devrimsel, Özer Gürbüz, Şerafettin Yarkın, Halil İbrahim Karaı, Hayati Gürtan, S. Feridun Güray, Remzi Banaz, Abdülbaki Cebeci, Zeki Çakmakçı, Ayhan Fırat, Mustafa Alpdündar, Feridun Şakir Ö~ünç'tür.

18 74 Amme İdaresi Dergisi Üst kademe yöneticilerinin yetiştirilme usul ve esasları, kanunla özelolarak düzenlenir. Bu şekilde, Anayasanın 128. maddesinin hazırlanma süreci sona ermiştir. Bu son aşamada yapılanlar değerlendirilecek olursa; maddenin üçüncü fıkrasında yer alan yetenek ve liyakat ilkesine uygun olarak işe alınma ve görevlerini eşitlik ve tarafsızlık ilkelerine uygun olarak yerine getirmeleri ile dördüncü fıkrasında yer alan üst düzey yöneticisi atama ve görevden alınma usul ve esaslannın kanunla düzenleneceği hususlannın maddeden çıkanldığı, sadece verilen önerge ile maddeye eklenen üst düzey yöneticilerin yetiştirilmeleri konusu yasa ile düzenlenecektir ilkesinin aynen korunduğu anlaşılmaktadır. Böylece iktidarlann atamalarda siyasal kayırmacılık ve keyfi değerlendirme yapmalannı önleme amacıyla uzun çalışmalar sonucu hazırlanmış bulunan fıkra bu hedefini değiştirerek, görüşmeler sırasında eklenen "yetiştirilme ve geliştirilmeleri" sözcükleri esas alınarak, "üst kademe yöneticilerinin yetiştirilme usul ve esaslan, kanunla özelolarak düzenlenir" şeklinde yeniden yazılmış ve yöneticilerin eğitimine dönük bir madde haline gelmiştir. Ülkemizde çıkanlan Anayasalarla yapılan düzenlemelerin; genellikle önceki dönemde yaşanan sorunlann, kurallarla düzenleme eksikliğinden dolayı yaşanan karmaşalardan kaynaklandığı düşüncesinin yol açtığı, her konunun ayrıntılı bir şekilde Anayasada yer almasının doğru olacağı düşüncesiyle bir tepki anlayışıyla yapıldığı görülmektedir. Bu açıdan bakıldığında, üst düzey yöneticilerle ilgili bu düzenlemenin Anayasaya ilk kez girmiş olmasının arkasında yatan nedenlerin de, 1980 öncesinde aranması gerekmektedir öncesi yaşanan ekonomik, siyasal ve toplumsal istikrarsızlık, düzensizlik, ülkeyi genellikle koalisyonlar ile yöneten siyasal iktidarlar, hükümetler ve bunlan oluşturan siyasal partilerin iktidar olduklannda gerçekleştirdikleri üst düzey yönetici atamalan ve bu atamalardaki keyfilik, kural tanımazlık, partizanlık, Anayasanın 128. maddesine bu fıkranın eklenmesinin temel nedenleri olarak belirlenebilir. Öte yandan bir diğer neden de; gerçekten üst yönetim kadrolanna gelerek ülkenin geleceği ile ilgili temel politikalann belirlenmesinde rol alacak yöneticilerin yetiştirilmelerinin bir gereklilik olarak her kesim tarafından kabul edilmesi olsa gerektir. Anayasanın 128. Maddesi Doğrultusunda Üst Kademe Yöneticilerin Yetiştirilmesi Amacıyla Atılan İlk Adım: Yasal Düzenleme 1982 Anayasasının 128. maddesi ile ilk kez Anayasada yer alan üst düzey yöneticilerin yetiştirilmesi hususu, aslında mevzuatımızdaki bir başka boşluk olan üst düzey yöneticilerin tanımlanması ve bunlann hangi kadrolardaki yöneticiler olduklannın da belirlenmesini sağlayacak yasal bir düzenlemeyi gerektirmiştir. Bu çerçevede ilk adım 1984 yılının sonunda atılmıştır. TBMM tarafından kabul edilen 3077 sayılı Üst Kademe Yöneticilerinin Yetiştirilmesi Hakkında

19 Türkiye'de Kamu Yöneticisi Yetiştirmenin Gerekliliği ve Anayasamızdaki Yeri 75 Kanun, bir kez daha görüşülmek üzere Cumhurbaşkanı tarafından Meclise iade edilmiş, hiçbir değişiklik yapılmadan yeniden kabul edilerek gönderildiğinde de, Cumhurbaşkanlığınca onaylanarak 3149 sayılı yasa olarak yürürlüğe girmiştir. ilk kez üst düzey yöneticiyi tanımlayan bir düzenleme olan ve bunlann yetiştirilmesini düzenleyen yasa Cumhurbaşkanının başvurusu üzerine bir çok maddesi itibariyle Anayasaya aykın bulunmuştur. Anayasa Mahkemesi iptal e dilen maddelerden sonra uygulama olanağı kalmadığı gerekçesiyle 18/6/1985 gününde yasayı tamamen iptal etmiştir (Anayasa.gov.tr, 2004). Sonuç Böylece üst düzey yöneticileri yetiştirme konusunda ilk defa yasa seviyesinde yapılan bir düzenleme ortadan tümüyle kaldınlmış olmaktadır. Bu tür bir siyasal iradenin kolayoluşmadığı göz önüne alınırsa, çok noksanlı olarak belki de zorlamalarla bir adım atılmış ve Anayasa Mahkemesi karan ile de geri çekilmiştir. Üst düzey yöneticileri eğitmek ve atamalan da bu eğitimi görenler arasından yapmak şeklinde düzenlenecek bir yapılanma, gerek yasayı çıkaran gerekse sonraki dönemlerde yönetimi elinde bulunduran siyasal partiler tarafından da uygun görülmemiş, üst düzey yönetici atamalannda keyfilik sürmüş, günümüze kadar bu konuda herhangi bir yeniden düzenleme de yapılmamıştır (Günay, 2005: 237). Oysa, Türkiye'nin yönetici yetiştirme geleneği, tarihte yerlerini almış Türk Devletlerine ve Osmanlı İmparatorluğu dönemlerine kadar uzanmaktadır. Bugüne kadar gelmiş geçmiş tüm iktidarlar tarafından, yöneticilerin yetiştirilmesi sorununun önemine değinilmekte ise de çözüm yolunda her hangi bir adım atılmadığı görülmektedir. Beş yıllık planlara, hükümet programlanna ve parti programlanna bakıldığında, hepsinde etkin ve verimli bir kamu yönetimine olan gereksinim dile getirilmekte, özellikle yüksek yöneticilerin yetiştirilmesi gereğine yer verilmektedir. Ancak, iktidarlara gelen siyasal partilerin soruna köklü çözüm bulmak yolunda, somut adımlar atmaktan hep kaçındıklan görülmektedir. Eski Türk Devletlerinde yer alan ve uygulanan yönetici yetiştirme sistemleri, siyasal iktidarlann personel atamalan konulannda kendilerini sınırlamama istekleri doğrultusunda Türkiye Cumhuriyeti Devletinde kurulamamıştır. Kamu yöneticilerinden kaymakamlar hariç, sivil yöneticilerin yetiştirilmesi için belirli bir sistem kurulmamakla birlikte, yukanda belirtilen yönetici yetiştirme sistemlerinden etkilenerek kurulan ve giderek de geliştirilen bir asker yönetici yetiştirme sistemi bugün de ülkemizde varlığını sürdürmektedir. Yine ülkemizde yer alan ve iç güvenliğin önemli unsuru olan polisin de asker benzeri bir yönetici yetiştirme düzeni kurulmuş ve geliştirilmeye çalışılmaktadır. Kurulan ve işleyen bu sistemler siyasal müdahalelerden uzak tutuldukça başanh ve güvenilir bir şekilde işlemektedir.

20 76 Amme İdaresi Dergisi Siyasal iktidarlann bu konunun üzerine yeterli ağırlıkta gitmek İstememelerinin temel nedeni olarak, yönetici yetiştirme SQrununun, özünde bürokrasiyle siyasi iktidar arasındaki çizginin çizilmesi ve sınırlannın ayırt edilmesi ile doğrudan ilgili olması olarak ifade edilebilir. Siyasal iktidarlar, genellikle üst kademe yönetimine egemen olmak ve bunun için de, iktidara gelir gelmez bu görevlere kendi düşüncelerine yakın kişileri getirmek istemektedirler. Bu konuda gerekçe de "Her iktidar kendi programını uygulama hakkına sahiptir. Bunun yolu, iktidara gelince kendi ekibini kurmaktır. Bunun için üst kademeleri iktidara yatkın kişilerle doldurmak gerekir" şeklinde ifade edilmektedir. Oysa, eğer yönetimde istikrar sağlanmak isteniyorsa, özellikle yönetim görevlilerinin atamalan konusunun iktidann keyfi tasarruflannın dışında tutulması gerekmektedir. Bunun için yönetim görevlerine atamalar; siyasal referanslar esas alınarak değil, nesnel ölçütlerin uygulandığı değerlendirmeler yapılarak yönetim aşamalanndan ve en önemlisi belirli bir yetiştirme düzeninden geçirildikten sonra yapılmalıdır. Kamu yöneticileri, kamu düzeninin sağlanması ve kamu hizmetlerinin yürütülmesi amacıyla çıkanlan hukuki düzenlemelerin ve yönetsel kararlann uygulanmasını sağlamakla yükümlü yöneticilerdir. Her hangi bir örgütün yöneticisinden farklı olarak kamu yöneticileri, bir yandan düzenleyici kurallar ile bağlı durumda, bir yandan da hizmetlerin verildiği konuyu oluşturan insanlann yarannı gözeten konumdadırlar. Bunlara ek olarak kamudan toplanarak sağlanan kaynaklann değerlendirilmesi sırasında, kamu gelirlerinin kar etme değil hizmet verme ve görevleri yapma amacı doğrultusunda harcanması kamu yöneticisi tarafından gözetilmek durumundadır. Üst düzey yöneticiler için ise farklı bir değerlendirme yapmak gerekmektedir. Üst düzey yöneticilik görevlerinin çokluğu ve karmaşıklığı dikkate alınırsa, bu görevlerin hangi meslek grubundan olursa olsun, herhangi bir kişi tarafından yerine getirilmesi mümkün değildir. Bu nedenle üst düzey yöneticilerin mutlaka belirli yöntemlerle yetiştirilmesi gerekmektedir. Bu yetiştirme sadece yönetimin gerektirdiği bilgilerin hizmet içinde yöneticilere aktanlması şeklinde olmayıp, buna ilave olarak eğitilen yöneticilerin yönetim görevlerinde yer alarak deneyim kazanmalannı da kapsamak durumundadır. Yönetici, kurumu ve yerine getireceği görevleri hakkında bilgi sahibi, yöneticilik bilgi ve deneyimine sahip, bilgi, zeka, kişilik, yargılama yeteneği ve u yum gibi konularda yeterli; planlama, örgütlendirme, insan ve diğer kaynaklan sağlama ve değerlendirme, yönlendirme ve denetleme görevlerini yerine getirebilecek güçte olmalıdır. Bu yetenekleri kendisinde bulunduran elemanlann yönetim kadrolanna gelmesini beklemek yerine, yönetici nitelikleri olarak belirlenen bu özelliklerin, yönetici adaylarına kurulacak bir yönetici ye~iştirme sistemi ile kazandıniması, yönetici olarak yetişen ve deneyim kazanan bu kişilerin arasından da üst düzey yöneticilerin belirlenmesi esas olmalıdır. Yönetici olacak