Sözleşmeli Personel İstihdam Politikasında Değişim ve Günümüz Uygulamaları

Transkript

1 Sözleşmeli Personel İstihdam Politikasında Değişim ve Günümüz Uygulamaları Hatice KARATEPE 1* Özet Sözleşmeli personel istihdamının amacı; belirli, geçici ve uzmanlık isteyen hizmetlerde personel istihdamı iken, günümüzde bu istihdam şekli anılan hizmetlerin dışında farklı alanlarda da yaygın olarak uygulanmaktadır. Kamu istihdam politikasında zaman içinde ortaya çıkan değişimler sonucunda, sözleşmeli personel istihdamı başlangıçtaki amacından (uzmanlık gerektiren alanlarda, geçici ve istisnai olarak uygulanan bir istihdam şekli olmaktan) uzaklaşarak, bazı kurumlarda yüksek ücret ödeme aracı olarak, bazı kurumlarda ise asli ve sürekli hizmetleri memur gibi yerine getiren fakat daha esnek bir şekilde çalıştırılan personel istihdam modeline dönüşmüştür. Bu makalede, sözleşmeli personel istihdam şeklinin 657 sayılı Kanun un yürürlüğe girdiği yıllardan günümüze kadar geçirdiği önemli değişimler ile uygulama alanları ele alınacaktır. Anahtar sözcükler: Sözleşmeli Personel, Personel Sistemi. Transformation And Recent Applications Of Contracted Personnel System Abstract: The first purpose of contracted personnel system was to afford qualifed personnel for certain, transitional, exceptional technical jobs requiring expertise, however, the aim of employment regime has changed dramatically in recent years. After the Law No. 657 enacted, especially in recent years, the number and application of constracted personnel system has inreased and once it was an exceptional practice today transformed to a system for getting high salaries and flexible employment tool in the public personnel system. This article studies the examines recent changes and applications in Turkish contracted personnel system. Keywords: Contracted Personnel, Personnel System, JEL Classification Codes: J21, J45 GİRİŞ Türk kamu yönetiminde sözleşmeli personel istihdamına, ülkemizde yapılamayan özel ihtisas öğrenimine ihtiyaç gösteren kamudaki belirli istisnai görevlerde, teknik nitelikteki geçici süreli hizmetlerin yerine getirilebilmesi ve yabancı uyruklu uzmanların ihtisasından yararlanılabilmesi amacıyla başlanmıştır. Kamu personelinin sosyal ve ekonomik bakımdan cazibesini yitirmesi nedeniyle, zo- 1 * Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Devlet Bütçe Uzmanı 188 Bütçe Dünyası Dergisi Sayı / 1

2 H. KARATEPE runlu ve istisnai görevlerde uzman kişileri çalıştırabilmek amacıyla getirilmiş olan sözleşmeli personel uygulaması, yıllar itibariyle çıkış amacının dışında, genel olarak da avantajlı ücret rejimi yaratmak amacıyla kullanılmıştır. Günümüzde sözleşmeli personel uygulaması, gerek 657 sayılı Devlet Memurları Kanun unda yapılan değişiklikler ile, gerekse birçok kamu kurumunun ilgili kanunlarında sözleşmeli personel uygulamasına izin veren düzenlemelere gidilmesi sonucunda yaygınlaşmış ve istisnai bir uygulama olmaktan çıkarak genel bir uygulamaya dönüşmüştür. Kamu idareleri, teşkilat yasalarına hüküm koyarak ve esasa ilişkin düzenlemeleri Bakanlar Kurulu na bırakarak sözleşmeli personel istihdam edebilmektedirler. Sözleşmeli personel istihdamındaki bu kolaylık, özel hükümlerin çoğalmasına ve sözleşmeli personel sayısının artmasına neden olmakta, bu şekilde sözleşmeli personel çalıştırılmasının yaygınlaştırılması ise, bir yandan personel sistemini farklılaştırırken, diğer yandan aynı hizmeti yürüten farklı statülere tabi personelin ortaya çıkmasına, bazı uygulama alanlarında aynı hizmeti yürüten memur kadroları aleyhine ayrıcalık yaratılmasına neden olmaktadır. Her ne kadar personel sistemimize 657 sayılı Kanun öncesinde girmiş olsa da, sözleşmeli personel istihdamının uygulama alanları ve değişim sürecinin inceleneceği bu çalışmada, özellikle 657 sayılı Kanun sonrasındaki gelişmeler ve günümüzdeki mevcut durum esas alınmaktadır. Öncelikle, sözleşmeli personel istihdam sisteminde yaşanan değişimin tarihsel süreci, ardından 657 sayılı Kanun uyarınca istihdam edilen sözleşmeli personel ile ilgili mevzuat uyarınca istihdam edilen sözleşmeli personel incelenmektedir. İncelememizde, mahalli idareler mevzuatına göre çalıştırılan sözleşmeli personel ile düzenleyici ve denetleyici kurumlarda çalıştırılan sözleşmeli personel uygulamasına değinildikten sonra, günümüzde mevcut sözleşmeli personel uygulamasının yarattığı sorunların ortadan kaldırılabilmesi için alınması gereken tedbirler konusundaki önerilerin yer aldığı sonuç bölümüyle çalışmamız son bulmaktadır. 1. SÖZLEŞMELİ PERSONEL İSTİHDAM POLİTİKASINDAKİ DEĞİŞİMİN TARİHSEL SÜRECİ Sözleşmeli personel uygulaması, 788 sayılı Memurin Kanunu nun yürürlükte olduğu dönemde uygulanmış, ancak bir istihdam rejimi olarak uygulanması 657 sayılı Kanun un yürürlüğe girmesiyle gerçekleşmiştir. 788 sayılı Kanun döneminde sözleşmeli personel uygulaması, teknik nitelikteki geçici süreli hizmetlerin yerine getirilebilmesi ve yabancı uyruklu uzmanların ihtisasından yararlanılabilmesi amacıyla kullanılmakta iken, avantajlı ücret rejiminden dolayı yapılan değişiklikler ile sürekli ve teknik nitelik taşımayan hizmetlerde de istihdama olanak sağlanarak geniş bir alana taşınmıştır. Yasal dayanağı bulunmayan sözleşmeli personel istihdamı uygulamalarının 1961 Anayasasına aykırı olması ve amacı dışında kullanılması, aynı nitelikte devlet hizmeti yürütenlerin statü farklılaşması ve farklı statüleri yüzünden değişik maaş rejimlerine tabi tutulmaları ile personel sistemindeki mevzuat dağınıklığı karşısında 657 sayılı Kanun yürürlüğe konulmuştur. Sözleşmeli personel, ilk olarak 657 sayılı Kanun un 4 üncü maddesinin (B) fıkrasında ifadesini bulmuştur. Devlet Memurları Kanunu 1965 yılında yürürlüğe girdiğinde; memur, sözleşmeli personel ve yevmiyeli personel olmak üzere üç tür istihdam öngörmekteydi: Anılan Kanunun 4 üncü maddesinin gerekçesinde; Devlet, kamu hizmetlerinde çalıştırılacak üç çeşit personeli tarif etmektedir. Bir kimsenin Devlet memuru sayılabilmesi için, Bütçe Dünyası Dergisi Sayı / 1 189

3 Sözleşmeli Personel İstihdam Politikasında Değişim ve Günümüz Uygulamaları genel ve katma bütçelerden ve bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlardan ve kefalet sandıklarından aylık alması, görevinin asli ve sürekli olması, devamlı olarak vazife görmesi ve atama ile göreve getirilmiş olması lazımdır. Anayasanın 117 nci maddesine göre, asli ve sürekli Devlet kamu hizmetlerinin yalnız memurlarla yürütülmesi esastır. Bunun dışında özel ihtisas isteyen ve geçici süreli olan hizmetler sözleşme ile alınacak personel tarafından görülebilecektir. Ancak bu çeşit personelin özel ihtisas sahibi ve geçici süreli olması gerekir; devamlı hizmetlerin bu tarz istihdamla yürütülmesi mümkün değildir. Üçüncü istihdam kategorisinde bulunan yevmiyeli personel, bedeni çalışma isteyen geçici süreli işler için kabul olunmuştur. Bugünkü yevmiyeli istihdam usulü ile hiçbir benzerliği yoktur. Bilindiği gibi, bu usul, şimdi daha çok aslında Devlet memurları tarafından görülmesi gereken asli ve sürekli görevlerde yüksek ücretle personel çalıştırabilmek için kullanılmaktadır. Kanun bu şekil uygulamalara son verecektir. Bu sebepledir ki, sadece Devlet memurları ile ilgili olan, yani birinci istihdam kategorisine giren personeli kapsayan tasarıda öbür iki kategorinin tariflerini de vermek ve böylece kategorilerde kimlerin çalıştırılabileceğini açık olarak belirtmek faydalı görülmüştür. (İnce, 1996) ifadesine yer vermiştir. Gerekçede görüldüğü gibi, memur istihdamı, sözleşmeli istihdamının yaratmış olduğu sorun nedeniyle tek istihdam biçimi olarak kabul edilmiş, sözleşmeli istihdamına sınırlı hallerde başvurulacağına hükmedilmiş ve sözleşmeli personelin tanımı, yurtta yapılamayan özel ihtisas öğrenimine ihtiyaç gösteren belirli istisnai görevlerde kurumların bu Kanundaki esaslara uygun olarak görev kanunları ile alacakları yetkiye dayanılarak, geçici süreli ve sözleşme ile çalıştırılan kişileri ifade edeceği şeklinde yapılmıştır. Bu hükme göre sözleşmeli personel; yurtta yapılamayan uzmanlık öğrenimini gerektiren, geçici süreli işlerde, belirli istisnai görevlerde, kurumların görev kanunları ile yetki almış olmaları şartı ile çalıştırılabilmektedir. Dolayısıyla, bırakınız yurt içinde ihtisas yapanları, yurt içinde yapılabilen bir konuda yurt dışı ihtisası olanların bile, sözleşmeli statüde çalıştırılmaları mümkün değildir (Serim, 1987: 90). Yurtta yapılamayan özel uzmanlık öğrenimini yurt dışında yapanların bu statüde çalıştırılmasına izin verilmesi, sözleşmeli personel istihdamının geniş ölçüde kullanılmasına taraftar olunmadığının açık bir göstergesidir. Ancak, tarih ve 2 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 657 sayılı Kanun un 4 üncü maddesinde yapılan değişikliklerle; yabancı uyruklular, tarihi belge ve eski harflerle yazılmış arşiv kayıtlarını değerlendirenler ve mütercimler için hizmetin geçici olması ve özel kanunlar ile yetki verilmesi şartı kaldırılmış, böylece hizmetin geçici olması ve özel kanunlarla yetki verilmesi koşullarına istisnalar getirilerek, sürekli görevlerde sözleşmeli personel istihdamı olanağı ortaya çıkmıştır yılında çıkarılan 12 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 657 sayılı Kanun un 4 üncü maddesinin (B) fıkrası yeniden düzenlenmiştir. Yapılan düzenleme ile sözleşmeli personelin; zaruri hallere münhasır olmak üzere özel bir meslek bilgisine ve ihtisasına ihtiyaç gösteren geçici işlerde veya kalkınma planı, yıllık program ve iş programlarında yer alan önemli projelerin hazırlanması, gerçekleştirilmesi, işletilmesi ve işlerliği için şart olan hallerde, kurumun teklifi üzerine Devlet Personel Dairesi ve Maliye Bakanlığının görüşleri alınarak Bakanlar Kurulu nca karar verilen, geçici olarak sözleşme ile çalıştırılan, işçi sayılmayan, kamu hizmeti görevlileridir şeklinde yeni bir tanımı yapılmıştır. Anılan Kanun Hükmünde Kararname ile yapılan en büyük değişikliklerden biri, madde metninde daha önce yer alan özel kanunlarla yetki verilmesi koşulunun kaldırılması ile 190 Bütçe Dünyası Dergisi Sayı / 1

4 H. KARATEPE sağlanmıştır (Karaca, 1993: 13). Çünkü özel bir kanun ile yetki verilmesine gerek kalmaksızın sadece bu bentte yer alan diğer koşulların sağlanması ile de her kurumda sözleşmeli personel çalıştırılabilir hale gelmiştir. Tanımda yer alan işçi sayılmayan kamu hizmeti görevlisi ifadesi ile sözleşmeli personelin işçi olup olmadığı konusundaki tereddütler giderilmiştir. Maddenin devamında, yabancı uyrukluların, tarihi belge ve eski harflerle yazılmış arşiv kayıtlarını değerlendirenlerin, mütercimlerin, tercümanların yanında, dava adedinin azlığı nedeniyle kadrolu avukat istihdamının gerekli olmadığı yerlerde avukatların, Devlet Konservatuarları sanatçı öğretim üyelerinin, Milli Savunma Bakanlığı ile Jandarma Genel Komutanlığı ve dış kuruluşlarda belirli bazı hizmetlerde çalıştırılacak personelin de zorunlu hallerde sözleşme ile istihdamlarına olanak sağlanmış, bu şekilde sözleşmeli personel istihdam alanı genişletilmiştir. Sözleşmeli personele ödenebilecek ücretlerin üst sınırlarının Bakanlar Kurulu nca kararlaştırılacağı da aynı değişiklik çerçevesinde hüküm altına alınmıştır yılında 1897 sayılı Kanunla; Teknik Hizmetler Sınıfında çalıştırılacak sözleşmeli personel için, işin geçici şartının aranmayacağı, 657 sayılı Kanun un 196 ncı maddesi uyarınca tespit edilen mahrumiyet yerlerinde, kadrolu istihdamın mümkün olmadığı hallerde, Bakanlar Kurulu nca tespit edilecek esas ve şartlarla tabip veya uzman tabiplerin; Adli Tıp Müessesesi uzmanlarının, İstanbul Belediyesi Konservatuarı sanatçılarının, sözleşmeli olarak çalıştırılması olanağı getirilmiştir. Bu şekilde hem sürekli görevlerde sözleşmeli personel çalıştırması sağlanmış, hem de sözleşmeli personel çalıştırılacak alanlar genişletilmiştir. Bu düzenleme, dayanağını 1961 Anayasası ndan almayan bir uygulama olarak görülmektedir. Çünkü 1961 Anayasasının 117 nci maddesi, asli ve sürekli kamu hizmetlerinin sadece memurlar eliyle görüleceğini hüküm altına almıştır (Kahraman, 1993: 15). Kanunda yer alan 196 ncı maddesi uyarınca tespit edilen mahrumiyet yerlerinde ifadesi, 1982 yılında çıkarılan 2595 sayılı Kanunla yürürlükten kaldırılmıştır. Böylece doktorların sözleşmeli olarak çalıştırılabilmeleri için aranan mahrumiyet yeri koşulu kaldırılmış, bu şekilde kadrolu doktor istihdamın mümkün olmadığı her yerde sözleşmeli doktor istihdamı mümkün kılınmıştır. Sözleşmeli personel çalıştırılması ile ilgili mevzuatın derlenip toplanması, uygulamada birliğin sağlanması, farklı uygulamalara son verilmesi amacıyla 1978 yılı Bütçe Kanunu nun 12 nci maddesinde; sözleşmeli personel istihdamının genel esaslarının Bakanlar Kurulu nca çıkarılacak bir çerçeve kararname ile saptanacağı hükmüne yer verilmiş, bu hüküm çerçevesinde de Bakanlar Kurulu Kararı ile Sözleşmeli Personel Çalıştırılmasına İlişkin Esaslar yürürlüğe konulmuştur (Çelik, 1990: 23). Sözleşmeli Personel Çalıştırılmasına İlişkin Esasların 1 inci maddesinde, bu esasların uygulanacağı kurumlar sayılmıştır. Bu kurum ve kuruluşlarda çalıştırılan sözleşmeli personelin, çalıştırılma dayanağı her ne olursa olsun, kural olarak bu esaslara tabi tutulması gerekmektedir. Ancak, 1986 yılında teşkilat kanunlarında özel hüküm bulunan kuruluşlar hakkında esasların uygulanmayacağı yönünde düzenleme yapılmış ve aynı yıllarda birçok kurum teşkilat kanunlarında, kurumlarında çalışacak sözleşmeli personelin genel esaslara tabi olmayacağı yönünde düzenleme yapmıştır yılında 5413 sayılı Kanun ile Sağlık Bakanlığı nda sağlık hizmetlerinde, 2006 Bütçe Dünyası Dergisi Sayı / 1 191

5 Sözleşmeli Personel İstihdam Politikasında Değişim ve Günümüz Uygulamaları yılında 5473 sayılı Kanunla Milli Eğitim Bakanlığı nın eğitim hizmetlerinde ve 2007 yılında 5620 sayılı Kanun la yapılan değişiklik sonucunda her alanda 657 sayılı Kanun un 4/B maddesine göre sözleşmeli personel istihdam edilebilmektedir. Günümüzde kamuda sözleşmeli personel istihdamı, yurtta yapılamayan özel ihtisas öğrenimine ihtiyaç gösteren belirli istisnai görevler için istisnai bir uygulama olmaktan çıkmış, genel bir uygulamaya dönüşmüştür. Sözleşmeli personel, artık kamu idarelerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler de dâhil olmak üzere bütün alanlarda çalıştırılmaktadır Tablo 1: Yıllar İtibariyle Sözleşmeli Personelin Sayısal Gelişimi Sözleşmeli Personel Kaynak: (Osmançelebioğlu, 2008: 251, 252;) (2005, 2006, 2007, 2008, 2009 ve 2010 Bütçe Gerekçeleri) 4 Haziran 2011 tarihinde 632 sayılı Devlet Memurları Kanununun 4 üncü Maddesinin (B) Fıkrası ile 4924 Sayılı Kanun Uyarınca Sözleşmeli Personel Pozisyonlarında Çalışanların Memur Kadrolarına Atanması Amacıyla Devlet Memurları Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname yürürlüğe girmiştir. Anılan Kararname, 4924 sayılı Kanun uyarınca sözleşmeli personel pozisyonlarında istihdam edilenler ile 657 sayılı Kanunun 4/B fıkrası uyarınca istihdam edilen sözleşmeli personelin memur kadrolarına atanmasını amaçlamaktadır. Ancak, 657 sayılı Kanun un 4/B fıkrası uyarınca istihdam edilen sözleşmeli personelden kısmi zamanlı çalışanlar ile yükseköğretim kurumlarının araştırma-geliştirme projelerinde proje süreleriyle sınırlı olarak çalışanlar, kamu kurum ve kuruluşlarının yurtdışı teşkilatında istihdam edilenler anılan Kararnamenin istisnaları arasında sayılmaktadır. Kararname kapsamında yer alan sözleşmeli personelden 657 sayılı Kanun un 48 inci maddesinde belirtilen genel şartları taşıyanların, isteklerine bağlı olarak, istihdam edildikleri pozisyon unvanıyla aynı unvanda memur kadrolarına, aynı unvanda memur kadrosu bulunmayanların ise belirlenen diğer memur kadrolarına atanmaları sağlanmaktadır. Böylece anılan Kararname ile istihdam edilen sözleşmeli personel sayısında azalma beklenmektedir. Ancak, 4924 sayılı Kanun uyarınca istihdam edilenler ile 657 sayılı Kanun un 4/B fıkrasına 192 Bütçe Dünyası Dergisi Sayı / 1

6 H. KARATEPE göre istihdam edilip aynı unvanlı memur kadrosuna kıyasla daha yüksek ücret alan sözleşmeli personel, memur kadrolarına geçmek konusunda tereddüt yaşayacaktır. Sözleşmeli personeli, kendi içinde ortak yönleri göz önünde bulundurarak gruplandırmak gerekirse; 657 sayılı Kanun a göre istihdam edilen sözleşmeli personel, ilgili mevzuatı uyarınca çalıştırılan sözleşmeli personel, mahalli idareler mevzuatına göre çalıştırılan sözleşmeli personel ile düzenleyici ve denetleyici kurumlarda çalıştırılan sözleşmeli personel olmak üzere dörtlü bir ayrıma tabi tutulabilir ve bu çerçevede incelenebilir SAYILI KANUNA GÖRE İSTİHDAM EDİLEN SÖZLEŞMELİ PERSONEL 657 sayılı Kanun a göre istihdam edilen sözleşmeli personeli de kendi içinde, 657 sayılı Kanun un 4/B fıkrası ve 657 sayılı Kanun un ek geçici 16 ncı maddesi uyarınca istihdam edilen sözleşmeli personel olarak iki başlık altında inceleyebiliriz Sayılı Kanunun 4 üncü Maddesi (B) Fıkrası Uyarınca İstihdam Edilen Sözleşmeli Personel Sözleşmeli personel, ilk olarak 657 sayılı Kanun unun 4 üncü maddesinin (B) fıkrasında ifadesini bulmuştur. Kanun un 4 üncü maddesinin (B) fıkrasında sözleşmeli personel; kalkınma planı, yıllık program ve iş programlarında yer alan önemli projelerin hazırlanması, gerçekleştirilmesi, işletilmesi ve işlerliği için şart olan, zaruri ve istisnai hallere münhasır olmak üzere, özel bir meslek bilgisine ve ihtisasına ihtiyaç gösteren geçici işlerde, Bakanlar Kurulu nca belirlenen esas ve usuller çerçevesinde kurumun teklifi ve Devlet Personel Başkanlığı nın görüşü üzerine Maliye Bakanlığı nca vizelenen pozisyonlarda, mali yılla sınırlı olarak sözleşme ile çalıştırılmasına karar verilen ve işçi sayılmayan kamu hizmeti görevlileri olarak tanımlanmıştır. 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu nun 4/B fıkrasına göre sözleşmeli personel, başlangıçta geçici ve uzmanlık gerektiren işlerde sözleşmeli statüde ve belirli bir süre için istihdam edilirken, 2005 yılında 5413 sayılı Kanun ile 181 sayılı Sağlık Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ye eklenen hükümle Sağlık Bakanlığı nın asli ve sürekli görevi olan sağlık hizmetleri ve yardımcı sağlık hizmetlerinde, 2006 yılında 5473 sayılı Kanun la 657 sayılı Kanun un 4/B maddesine eklenen hükümle Milli Eğitim Bakanlığı nın eğitim hizmetlerinde, 2007 yılında 5620 sayılı Kanun la 657 sayılı Kanun un 4/B maddesinde yapılan değişiklik sonucunda her alanda sözleşmeli personel istihdamının önü açılmıştır. Maliye Bakanlığı verilerine göre kamuda, 657 sayılı Kanun un 4/B fıkrasına göre yaklaşık ( ) adet sözleşmeli personel istihdam edilmektedir. Bu rakamın yaklaşık (70.000) adedi Milli Eğitim Bakanlığı nda, (50.000) adedi Sağlık Bakanlığı nda ve (13.000) adedi ise Diyanet İşleri Başkanlığı nda istihdam edilmektedir (Bütçe Gerekçesi, 2011: 190, 204). 632 sayılı Kararname ile yapılan düzenleme sonucunda bu şekilde istihdam edilen personelden büyük bir çoğunluğunun memur kadrolarına geçişi gerçekleşecek ve sözleşmeli personel sayısındaki azalma özellikle bu kurumlarda gözlenecektir. Bütçe Dünyası Dergisi Sayı / 1 193

7 Sözleşmeli Personel İstihdam Politikasında Değişim ve Günümüz Uygulamaları Grafik 1: Kurumlar İtibariyle Sözleşmeli Personel Sayıları DİĞER 36% MİLLİ EĞİTİM BAKANLIĞI 34% DİYANET İŞLERİ BAŞKANLIĞI 6% SAĞLIK BAKANLIĞI 24% Sözleşmeli personel istihdam alanları genişledikçe ilgili personelin seçiminde uygulanacak sınav, sınavın istisnaları, bunlara ödenebilecek ücretlerin üst sınırları, verilebilecek iş sonu tazminatı miktarı, kullandırılacak izinler, pozisyon unvan ve nitelikleri, sözleşme fesih halleri, pozisyonların iptali, istihdamına dair hususlar ile sözleşme esas ve usulleri konusunda düzenleme yapma gereği duyularak, bu yetki Bakanlar Kuruluna verilmiştir. Bakanlar Kurulu bu yetkisini tarih ve 7/15754 sayılı Sözleşmeli Personel Çalıştırılmasına İlişkin Esaslar adlı kararda çeşitli tarihlerde değişiklik yaparak kullanmaktadır. Ödenebilecek ücretlerin üst sınırları Esaslarda yer almakla birlikte, unvan bazında ücretler Devlet Personel Başkanlığı görüşü üzerine Maliye Bakanlığı nca belirlenmektedir. 22/11/2010 tarihli ve 2010/1169 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile Esaslarda yapılan düzenlemede; kamu kurum ve kuruluşlarının hangi unvanlarda sözleşmeli personel istihdam edebileceği ile bu unvanlarda istihdam edileceklerin asgari taşımaları gereken nitelikler sayılmıştır. Aynı düzenleme ile resmi kıyafet giymek zorunda bulunan personel için Memurlara Yapılacak Giyecek Yardımı Yönetmeliği nde öngörülmüş olan giyim eşyalarından faydalanması, normal çalışma süresini aşan süreler için varsa ilgili mevzuatındaki hükümlerin uygulanması, yoksa her sekiz saat için bir gün izin verilmesi, sözleşmenin fesih hallerinin Esaslara bağlanması gibi yenilikler getirilmiştir. Bu istihdam şeklinde, nakil müessesesi istisnai bir uygulama olarak uygulanmakta, unvan değişikliğinde yeniden işe alınma prosedürlerine uyulması gerekmekte olup, sözleşmeli personel idari görevlerde çalıştırılamamaktadır Sayılı Kanunun Ek Geçici 16 ncı Maddesi Uyarınca Sözleşmeli Personel İstihdamı 657 sayılı Kanun un Devlet Sanatçıları ve Sanatkarları başlıklı ek geçici 16 ncı maddesiyle; Devlet Tiyatro, Opera ve Balesinin özel kanunlarına göre, stajyer, uzman memurlar, uygulatıcı uzman memurlar, sanatkâr olarak çalışan personel, Belediye Opera ve Tiyatroları, Şehir ve Belediye Konservatuar ve Orkestralarının teknik bünyeye dahil olan stajyer, uzman memurlar, uygulatıcı uzman memurlar ve sanatkarlar, Kültür ve Turizm Bakanlığı nın sanatla ilgili merkez ve taşra birimlerine bağlı olarak çalışan orkestra, koro ve topluluk 194 Bütçe Dünyası Dergisi Sayı / 1

8 H. KARATEPE sanatçıları, sanatkarları ve sanatçı öğretmenleri ile Devlet sanatçılarının sözleşmeli olarak çalıştırılabilecekleri hüküm altına alınmıştır. Devlet sanatçıları ile sanatkârların sözleşmeli istihdamı, bu personelin uzmanlıklarından faydalanmak ve kadrolu istihdam edilmelerinin ödenecek ücret itibariyle mümkün olamayacağı düşüncesinden hareketle ortaya çıkmıştır (Aksu, 1989: 36). Bu şekilde sözleşme ile çalıştırılacakların sözleşme esasları, bunlara ödenebilecek ücretin üst sınırları ve sağlanacak sosyal yardımlar ile diğer mali hakları, 7/5/1987 tarihli ve 87/11782 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile Devlet Sanatçıları ve Sanatçıların Sözleşmeli Olarak Çalıştırılmalarına Dair Esaslar da düzenlenmektedir. 3. İLGİLİ MEVZUATI UYARINCA İSTİHDAM EDİLEN SÖZLEŞMELİ PERSONEL İlgili mevzuatı uyarınca istihdam edilen sözleşmeli personel, kadro karşılık gösterilmek suretiyle çalıştırılanlar ile kadro karşılık gösterilmeksizin çalıştırılanlar olmak üzere ikili bir ayrıma tabi tutulabilir. Bu şekilde istihdam edilen sözleşmeli personelin çalıştırılmasına ilişkin esas ve usuller, kendi teşkilat kanunları hükümleri çerçevesinde çıkarılan ve ayrı ayrı Bakanlar Kurulu Kararları ile yürürlüğe konulan sözleşmeli personel hakkında hizmet sözleşmesi esasları ile belirlenmiştir. Diğer taraftan 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname nin ek 7 inci maddesi gereği, 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararname nin 2 nci maddesi kapsamında yer alan kamu idare, kurum ve kuruluşlarında çalıştırılan sözleşmeli personel hakkında özel kanunlarında hüküm bulunmaması durumunda 7/15754 sayılı Esaslar uygulanmaktadır. Bu sistem her şeyden önce, zaman içinde gerileyen memur mali hakları karşısında, bazı kurumların personeline ek mali yararlar sağlamak istemesi amacıyla kullanılmıştır. Bunlar, üstlendikleri görev bakımından siyaset-yönetim sistemi içindeki güçlü kurumlardır (Güler, 2005: 119) Kadro Karşılık Gösterilmek Üzere İstihdam Edilen Sözleşmeli Personel Kadro karşılık gösterilmek üzere istihdam edilen sözleşmeli personel iki statüyü aynı anda taşımaktadır. Bir taraftan kadroya atanmakta, diğer taraftan da kendisi ile sözleşme imzalanmaktadır. Kadro karşılığı sözleşmeli personel uygulaması hem memur hukukunun getirdiği garantiyi, hem de sözleşmeli personel uygulamasının getirdiği yüksek ücret uygulamasını içinde barındıran, küçük bir gruba yüksek maaş vermeyi amaçlayan bir yapı görünümü çizmektedir. Anayasa Mahkemesi, statü hukukuna göre kadroları ihdas edilmiş ve bu kadroya bağlı olarak istihdam edilen personelin mali haklar açısından Devlet memurları rejiminden farklılaşmasına cevaz vermiştir. Esas olarak, muvazaalı bir istihdam biçimi olan kadro karşılığı sözleşmeli personel uygulamasının Anayasa Mahkemesi nden kabul görmesi bu uygulamayı yaygınlaştırmıştır (Aslan, 2007: 17). Kadro karşılığı çalışan sözleşmeli personelin mali hakları, kendi teşkilat kanunları hükümleri çerçevesinde çıkarılan ve ayrı ayrı Bakanlar Kurulu Kararları ile yürürlüğe konulan sözleşmeli personel hakkında hizmet sözleşmesi esasları ile belirlenmiştir. Kadro karşılığı sözleşmeli personelin aylık ücretleri, ilgili mevzuatında görev unvanları itibariyle belirlenen sözleşme tavan ve taban ücret sınırları içerisinde kalmak kaydıyla kurum amiri tarafından tespit edilmektedir. Kadro karşılığı sözleşmeli personele, sözleşme Bütçe Dünyası Dergisi Sayı / 1 195

9 Sözleşmeli Personel İstihdam Politikasında Değişim ve Günümüz Uygulamaları ücretine ilave olarak Devlet memurlarına ödenen aile, doğum ve ölüm yardımı ödenekleri ile kanunlarında öngörülen diğer mali haklar verilmektedir. Kadro karşılığı sözleşmeli personel istihdam eden bir çok kurumda bu personele, çalıştıkları günlerle orantılı olarak (hastalık ve yıllık izin süreleri dahil) Ocak, Nisan, Temmuz ve Ekim aylarında birer aylık sözleşme ücreti tutarında ikramiye ile Haziran ve Aralık aylarında da birer aylık ücret, teşvik ikramiyesi olarak verilmektedir. Anılan personele, Yan Ödeme Kararnamesi nde öngörülen özel hizmet tazminatı ödenmemekteydi, ancak personel, bir kadro karşılık gösterilerek çalıştırılıyor olması nedeniyle, kadrosunun faydalandığı bu unsurdan farklı zamanlarda farklı oranlarda (1/3, 1/2) yararlanma imkânı bulmuştur. Son yapılan düzenlemeler ile kadro karşılığı sözleşmeli çalışan personele, sözleşme ücretlerine ilave olarak yan ödeme kararnamelerinde belirlenen özel hizmet tazminatlarının tamamı (1/1) ödenmektedir (Aydoğdu, 2005: 133). Fazla çalışma ücreti ise, teşkilat kanunlarında öngörülmesi durumunda ödenebilmektedir. Farklı kurumlarda aynı unvana sahip olarak çalışan kadro karşılığı sözleşmeli personel ile diğer kurum çalışanları arasında % 30 dan fazla maaş farkı olduğu bilinmektedir. Bu fark kadro karşılığı sözleşmeli personel istihdam etme amacının ücret avantajı sağlamak olduğunu açıkça ortaya koymaktadır (Osmançelebioğlu, 2008: 114) Kadro Karşılık Gösterilmeksizin İlgili Mevzuatı Uyarınca Kurumlar Tarafından İstihdam Edilen Sözleşmeli Personel Kadro karşılık gösterilmeksizin çalıştırılan sözleşmeli personel; teşkilat kanunları uyarınca kadro karşılıksız çalıştırılan sözleşmeli personel, yükseköğretim kurumlarında çalıştırılan sözleşmeli personel, 4924 sayılı Kanun uyarınca çalıştırılan sözleşmeli sağlık personeli olmak üzere üç alt grupta değerlendirilebilir Teşkilat Kanunları Uyarınca Kadro Karşılık Göstermeksizin Çalıştırılan Sözleşmeli Personel Bu istihdam şekli, uzmanlık, bilgi ve deneyimleri dolayısıyla belirli niteliklere sahip personelin sözleşmeli olarak çalıştırılabilmesini sağlamak üzere getirilmiş bir düzenlemedir. Ancak uygulamada personele yüksek ücret ödeme yöntemi olarak da kullanılmaktadır. Bu istihdam şeklinin uygulandığı kurumlarda, memurların görevlerinden istifa ederek ya da emekli olarak, aynı kurumda sözleşmeli personel olarak çalışmayı tercih ettikleri gözlemlenmiştir. Teşkilat yasalarında kadro karşılıksız sözleşmeli personel çalıştırabileceklerine dair hüküm bulunan, ancak bu personelin ücretleri ile çalışma usul ve esasları konusunda teşkilat kanunlarında özel bir hüküm bulunmayan durumlarda kadro karşılıksız sözleşmeli personelin ücretleri, diğer hak ve yükümlülükleri 657 sayılı Kanunun 4/B maddesi kapsamında çalışan sözleşmeli personelde olduğu gibi, 7/15754 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı Esaslarına göre belirlenmektedir. Ancak birçok kurumun teşkilat yasalarında sözleşmeli personel ile ilgili özel hükümler düzenlemiş bulunmaktadır. Kadro karşılıksız sözleşmeli personelin ücretleri, ilgililerin sözleşmede öngörülen görev unvanları dikkate alınarak, her kurumun kendi mevzuatında düzenlenen ücret tavanlarını aşmamak kaydıyla üst yönetici tarafından tespit edilmektedir. Ayrıca kendi teşkilat yasalarında özel hüküm bulunan durumlarda, kadro karşılıksız sözleşmeli personele sözleşme ücreti dışında, söz konusu teşkilat yasalarında belirtilen ilave unsurlar da verilebilmektedir. Bu kapsamda söz konusu personele, Devlet memurlarına ödenen aile, doğum, ölüm yar- 196 Bütçe Dünyası Dergisi Sayı / 1

10 H. KARATEPE dımları ödenekleri, fazla çalışma ücreti, ikramiye ve teşvik primi ile Kanunlarla öngörülen diğer mali haklar da verilebilmektedir (Aydoğdu, 2005: 119) Yükseköğretim Kurumlarında İstihdam Edilen Sözleşmeli Personel Yükseköğretim Kurumlarında 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu na göre öğretim görevlisi, uzman, çevirici, eğitim-öğretim planlamacıları ve yabancı uyruklu öğretim elemanları ile yükseköğretim kurumlarına bağlı devlet konservatuarında sanatçı öğretim elemanları sözleşmeli personel olarak çalışabilmektedir Yükseköğretim Kurumları nda Çalıştırılacak Sözleşmeli Öğretim Görevlisi, Uzman, Çevirici ve Eğitim-Öğretim Planlamacıları Yükseköğretim kurumlarında çalıştırılacak sözleşmeli öğretim görevlisi, uzman, çevirici ve eğitim-öğretim planlamacılarının sözleşme usul ve esaslarına yönelik herhangi bir yasal düzenleme bulunmamaktadır. Bu nedenle sözleşmeli olarak istihdam edilecek öğretim görevlisi, uzman, çevirici ve eğitim-öğretim planlamacılarına 7/15754 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Sözleşmeli Personel Çalıştırılmasına İlişkin Esaslar ve bu Esaslarda yer alan mali hükümler uygulanmaktadır Yabancı Uyruklu Öğretim Elemanları Yabancı uyruklu öğretim elemanları, yabancı ülkelerde eğitim ve öğrenimini tamamlamış, özel bilgi ve uzmanlık isteyen konularda uygulamalar yapmış, kendi uzmanlık alanlarındaki çalışma ve eserleri ile tanınmış kişilerin, yabancı ülkelerde edindiği bu bilgi ve tecrübeleri yükseköğretim kurumlarımızda değerlendirmek, ülkemizde gelişme kaydedilememiş bilim dallarında yetişmiş öğretim elemanları ile bu eksikliğimizin giderilmesini sağlamak amacıyla istihdam edilmektedirler sayılı Yükseköğretim Personel Kanun unun Yabancı uyruklu öğretim elemanlarına ödenecek ücretler başlıklı 16 ncı maddesinde; 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu nun 34 üncü maddesine göre sözleşmeli olarak çalıştırılacak yabancı uyruklu öğretim elemanlarına ödenecek ücretin, Bakanlar Kurulu nca belirlenecek esaslar dâhilinde Yükseköğretim Kurulu nca tespit edileceği hüküm altına alınmıştır. Bu hüküm çerçevesinde, tarihli ve 83/7148 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile Yükseköğretim Kurumlarında Yabancı Uyruklu Öğretim Elemanı Çalıştırılması Esaslarına İlişkin Karar düzenlenmiştir. Anılan Karar, sözleşmeli yabancı uyruklu öğretim elemanlarının sözleşmeli çalışma esaslarını, ödenebilecek sözleşme ücretlerinin üst sınırlarını ve diğer hususları düzenlemektedir Yükseköğretim Kurumlarına Bağlı Devlet Konservatuarında Sanatçı Öğretim Elemanları Yükseköğretim kurumlarına bağlı devlet konservatuarlarında sözleşmeli sanatçı öğretim elemanı çalıştırmanın yasal dayanağı, 2914 sayılı Kanun un 15 inci maddesidir. Söz konusu maddeye göre; yükseköğretim kurumlarının 657 sayılı Kanun un değişik ek geçici 16 ncı maddesinde unvanları belirtilen personeli, Yükseköğretim Kurulu nun onayı ile sözleşmeli olarak istihdam edebilmektedir. Anılan Kanun maddesinde, yükseköğretim kurumlarına bağlı Devlet Konservatuarında sanatçı öğretim elemanlarının sözleşme esaslarının, bunlara ödenecek ücretin üst sınırlarının ve sağlanacak sosyal yardımlar ile diğer mali hakların, Yükseköğretim Kurulu nun önerisi, Maliye Bakanlığı nın görüşü üzerine Bakanlar Kurulu nca kararlaştırılacağı düzen- Bütçe Dünyası Dergisi Sayı / 1 197

11 Sözleşmeli Personel İstihdam Politikasında Değişim ve Günümüz Uygulamaları lenmiştir. Bu hüküm gereğince, tarihli ve 84/7784 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile Yükseköğretim Kurumları na Bağlı Devlet Konservatuarında Sanatçı Öğretim Elemanlarının Sözleşmeli Olarak Çalıştırılmasına Dair Esaslar yürürlüğe konulmuştur. Söz konusu Esaslarda, sanatçı öğretim elemanlarına ödenebilecek ücretlerin üst ve alt sınırları belirlenmiştir. Sözleşmeli olarak çalışanlara, çalıştıkları günlerle orantılı olarak (hastalık ve senelik süreleri dâhil) Ocak, Nisan, Temmuz ve Ekim aylarında ödenmek üzere mali yıl içinde dört aylık ücret ikramiye olarak, ayrıca iki aylığa kadar (iki aylık dahil) ücret, teşvik ikramiyesi olarak verilebilmektedir. Haftalık ders yükü üzerindeki ders saatleri için ek ders ücreti de sözleşmeli personele ödenmektedir. Sözleşmeli sanatçı öğretim elemanları Devlet Memurları Kanunu nda öngörülen izinler ile tedavi, yakacak, evlenme, doğum ve ölüm yardımlarından, ayrıca özel kanun ve yönetmeliklere göre sağlanan giyecek yardımlarından aynen yararlanmaktadırlar. Söz konusu personel geniş maddi imkânlar ve haklarla donatılmış, zaman içinde diğer personelden ayrıcalıklı bir grup haline gelmiştir Sayılı Kanuna Göre İstihdam Edilen Sözleşmeli Personel 4924 sayılı Kanun ile Sağlık Bakanlığı na özgü yeni bir sözleşmeli personel istihdam şeklinin yaratılmasındaki amaç, özellikle sağlık personeli temininde güçlük çekilen yörelerde acil ihtiyaç olunan unvan ve branşlarda sağlık ve yardımcı sağlık hizmetleri sınıfında personelin bir an önce temini ve kalıcılığı sağlamak ve ayrıca temininde güçlük çekilen özel bilgisine ve ihtisasına ihtiyaç duyulan personelin istihdamını kolaylaştırmaktır yılı içinde 81 ilde 4924 sayılı Kanuna göre sözleşmeli sağlık personeli çalıştırılmaktadır. Eleman temininde güçlük çekilen yerlerde sözleşmeli sağlık personelinin ücretlerine ilişkin olarak, 657 sayılı Kanun un 4/B fıkrasına göre çalışanlar için ödenmekte olan tavan ücretin 2,5 katını geçmemek üzere, 4924 sayılı Kanun un ekli cetvelinde belirtilen taban ve tavan oranlarına göre ücret düzeni oluşturulmuştur. Taban ve tavan oranlar arasındaki aylık ücretin belirlenmesinde; sözleşmeli olarak çalıştırılacak personelin pozisyon unvanı, hizmet süresi, görev yerinin özelliği ve şartları ile eğitim seviyesi esas alınmaktadır. Sağlık Bakanlığı nın 2004 yılında belirlediği Sözleşmeli Sağlık Personelinin Ücretlerine İlişkin Esaslarda, DPT nin verilerine dayanılarak ilçeler ve iller 7 ayrı gelişmişlik düzeyinde toplanarak, taban ve tavan oranları ve buna bağlı ücretler bu gelişmişlik düzeyine göre azgelişmişe yüksek, gelişmişe daha az olmak üzere belirlenmiştir sayılı Kanun a göre çalışan sözleşmeli doktor ile memur statüsünde çalışan doktor ücretleri karşılaştırıldığında, 4924 sayılı Kanuna göre çalışan sözleşmeli doktorun, memur doktordan iki buçuk kat fazla ücret aldığı görülmektedir. Hemşireler arasında yapılan karşılaştırmada ise bu oran iki katıdır. 4. MAHALLİ İDARELER MEVZUATINA GÖRE ÇALIŞTIRILAN SÖZLEŞMELİ PERSONEL Kamuda sözleşmeli personel istihdamının yaygınlaşmasına neden olan önemli düzenlemelerden biri de 2003 yılından sonra mahalli idarelerdeki reform çalışmaları kapsamında yeniden düzenlenerek yayımlanan Belediye ve İl Özel İdaresi Kanunları ile olmuştur sayılı Belediye Kanunu nun 49 uncu maddesi ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu nun 36 ncı maddesinde mahalli idarelerde sözleşmeli personel istihdamının nasıl yapılacağı düzenlenmiştir (Güneş, 2011: 125). 198 Bütçe Dünyası Dergisi Sayı / 1

12 H. KARATEPE 5393 sayılı Kanun uyarınca istihdam edilen sözleşmeli personel uygulaması, merkezden bağımsız, sınava girme şartı olmadan, Belediye Meclisi kararı ile ödenmek istenen net ücret ve pozisyonların belirlendiği bir istihdam şeklidir sayılı Kanun uyarınca, belediye ve bağlı kuruluşlarında, norm kadroya uygun olarak çevre, sağlık, veterinerlik, teknik, hukuk, ekonomi, bilişim ve iletişim, plânlama, araştırma ve geliştirme, eğitim ve danışmanlık alanlarında avukat, mimar, mühendis, şehir ve bölge plâncısı, çözümleyici ve programcı, tabip, uzman tabip, ebe, hemşire, veteriner, kimyager, teknisyen ve tekniker gibi uzman ve teknik personel yıllık sözleşme ile çalıştırılabilmektedir. Bu kapsamda çalıştırılacak sözleşmeli personel, tam zamanlı istihdam edilebildiği gibi kısmi zamanlı da istihdam edilebilmektedir. Avukat, mimar, mühendis (inşaat mühendisi ve harita mühendisi olmak kaydıyla) ve veteriner kadrosu olmayan veya işlerin azlığı nedeniyle bu unvanlarda kadrolu personel istihdamına ihtiyaç bulunmayan belediyelerde, bu hizmetlerin yürütülmesi amacıyla kısmi zamanlı sözleşmeli personel çalıştırılabilmektedir (Cumhur, 2011: 18). Tam zamanlı istihdam edilen sözleşmeli personelin net ücreti, söz konusu kadro unvanı için birinci derecenin birinci kademesi esas alınmak suretiyle, birinci dereceden kadro ihdas edilmeyen kadro unvanları için ise o kadro unvanından ihdası yapılmış en yüksek kadro derecesi esas alınarak 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre tespit edilecek her türlü ödemeler toplamının net tutarının % 25 fazlasını geçmeyecek şekilde belediye meclisi kararı ile belirlenmektedir. Kısmi zamanlı istihdam edilen sözleşmeli personelin net ücreti, aynı unvanlı kadroların birinci derecesinin birinci kademesi için yapılması gereken bütün ödemeler toplamının net tutarının yarısını geçmemek ve çalıştırılacak süre ile orantılı olarak belediye meclisi tarafından kararlaştırılmaktadır (Osmançelebioğlu, 2008: 178). 5. DÜZENLEYİCİ VE DENETLEYİCİ KURUMLARDA ÇALIŞTIRILAN SÖZLEŞMELİ PERSONEL Bağımsız idari otoriteler, idarenin klasik örgütlenmesi dışında kalan, yasamanın yürütmeye olan güvensizliği nedeniyle ortaya çıkan ve kendine özgü özellikler taşıyan yapılanmalardır. Bu kurumlar, 2 özellikle enerji, sermaye piyasası, bankacılık gibi stratejik öneme sahip alanlarda ortaya çıkabilecek sorunların bağımsız idari otoriteler tarafından düzenlenmesi ve denetlenmesi suretiyle engellenmesi amacıyla oluşturulmuşlardır (Altundiş, 2011). Bağımsız idari otoritelerin özgünlüğü, hem kurumsal statülerinde hem de karar organı olan kurulları oluşturan üyelerin statülerinde ortaya çıkmaktadır (Tan, 2008: 2). Bağımsız idari otoritelerin en temel özellikleri, bağımsızlık, tarafsızlık, regülasyon 3, izleme ve denetim ile yaptırım uygulamadır (Altundiş, 2011: 1). Türkiye de bağımsız idari otorite şeklinde yapılanmalar ilk olarak tarihli ve 2499 sayılı Kanunla kurulan Sermaye Piyasası Kurulu ile başlamış ve son yıllarda artarak devam etmiştir (Koç, 2002: i). Düzenleyici ve denetleyici kurumların personel rejimi, merkezi personel rejiminden ta- 2 Düzenleyici ve denetleyici kurumlar: 1- Radyo ve Televizyon Üst Kurulu, 2- Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu, 3-Sermaye Piyasası Kurulu, 4- Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu, 5- Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu, 6- Kamu İhale Kurumu, 7- Rekabet Kurumu, 8- Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu dur. 3 Regülâsyon sözcüğü, klasik hukuksal kalıpları aşan, işletme, yönetim bilimi, sosyoloji, politika bilimi ve hukuk disiplinlerini ortak olarak ilgilendiren bir kavramdır. Esas olarak belli bir alanda ya da belli bir faaliyete ilişkin olarak oyunun kurallarının belirlenmesi, yani o alanın organize edilmesi (düzenleme işlevi) ve bunun kontrol edilmesini (denetim işlevini) içerir (Tan, 2008: 2). Bütçe Dünyası Dergisi Sayı / 1 199

13 Sözleşmeli Personel İstihdam Politikasında Değişim ve Günümüz Uygulamaları mamen koparak, her kurumun kendine özgü kamu personel düzeni ortaya çıkmış ve bütünüyle özerkleşmiştir. Düzenleyici ve denetleyici kurumlarda ücret rejimi genel rejimden ayrılmış ve esnekleşmiştir. Bu kurumların personeline ve kurul üyelerine ayrıcalıklı ve yüksek mali haklar sağlanmakta olup, ücret rejimi örgüt yasalarına dayanılarak oluşturulmuştur. Bu şekilde, her birinde farklı ücret belirleme usulü ve farklı ücret düzeyi ortaya çıkmıştır. Düzenleyici kurumlarda, genel ilke olarak, kurul üyelerinin ücretleri Bakanlar Kurulu tarafından, personelin ücretleri ise kurul başkan ve üyeleri tarafından tespit edilmektedir. Düzenleyici kurumların ücret rejimlerine ilişkin bir diğer husus, personeline ödenen ücretlerin ve diğer mali hakların kamudaki genel maaş / ücret düzeyinin ve mali hakların çok üzerinde olduğudur. Kurullar, ücret dışı mali haklarda da (örnek olarak, yurtiçi ve yurtdışı harcırahta) son derece farklılaşmıştır (Aslan, 2005: 352). Tablo 2: Haziran 2004 itibariyle Merkezi Yönetim ve Kurul Personelinin Maaş/ Ücret Karşılaştırılması (TL) 4 Düzenleyici Kurum Unvanı Kurul Başkanı KİK (1000 TL) EPDK (1000 TL) Merkezi Yönetim (1000 TL) Kurul Üyesi Daire Başkanı Daire Başkanı Uzman ? Uzman Yrd ? Kaynak: (Aslan, 2005:357) Merkezi Yönetim Unvan (Derece/ Kademe) Başbakanlık Müst. (1/4) Bakanlık Müst. (1/4) Genel Müdür (1/4) Daire Başkanı (1/4) Uzman (Kariyer) (1/4) Uzman Yard. (Kariyer) (7/1) Benzer Kurumlarda Düzenleyici Kurum/Merkezi Yönetim Maaş Farkı % 200 Bütçe Dünyası Dergisi Sayı / 1 38,3 32,2 28,0 114, yılı itibariyle iki düzenleyici kurum ve merkezi yönetimdeki maaş/ ücretleri karşılaştırdığımızda, ayrıcalıklı mali durumları tabloda açıkça görülmektedir yılında çıkarılan 631 sayılı KHK ile kurumlarca herhangi bir sınırlamaya tabi tutulmadan belirlenen ücretler ve harcırahlara sınırlama getirilmiştir. 631 sayılı KHK ile yapılan düzenleme sonucunda, kurul üye ve personeli için; ilgili mevzuatları uyarınca belirlenen her türlü maaş, aylık, ücret, ek ücret, prim, zam, tazminat, ikramiye, fazla mesai, kâr payı ve her ne ad altında olursa olsun yapılan diğer mali ödemeler ile sosyal hak kapsamında yapılan bütün ayni ve nakdi ödemelerin tümünün altı aylık net ortalaması toplamı, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu na tabi en yüksek Devlet memuruna her ne ad altında olursa olsun fiilen yapılan mali ve sosyal hak niteliğindeki her türlü ödemeler dâhil bulunacak yılı ücretleri ,9

14 H. KARATEPE toplamının altı aylık net ortalaması ile sınırlandırılmıştır. Ancak bu düzenleme ile getirilen ücret tavanının üzerinde ödenen ücret ve diğer mali haklarda indirime gidilmemiş, ücretlerde tavan düzeyine düşünceye kadar artış yapılamaması esası kabul edilmiştir. Aynı maddenin devamında, Bakanlar Kurulu na ortalama ücret toplamı üst sınırını, ortalama kanuni ücret tavanını geçmemek üzere, anılan her kuruluş için ayrı ayrı veya birlikte tespit etmeye veya değiştirmeye; gerektiğinde ortalama ücret toplamı içinde yer alan ödeme unsurlarını ayrıca belirlemeye veya sınırlandırmaya; uygulamaya ilişkin esas, usul ve diğer hususlar ile ödeme tarihlerini düzenlemeye; ortalama ücret toplamı ve ortalama kanuni ücret tavanı kapsamındaki ödemeleri belirlemeye, Devlet memurlarının mali ve sosyal haklarında yapılacak genel veya kısmi nitelikteki artış oranlarını geçmemek üzere ortalama ücret toplamı üst sınırını daha düşük oranlarda artırmaya yetki verilmiştir. 631 sayılı Kanun ile kurullarda her kurum için ayrı ayrı ya da ortak ücret düzeyinin belirlenmesinde Bakanlar Kurulu yetkili kılınmıştır. Ancak kurullara, Bakanlar Kurulu nun belirlediği tavan ve esaslar çerçevesinde üyelerinin ve personelinin ücret düzeylerini saptama esnekliği tanınmıştır. Böylece kurullarda ücret esnekliği, üst sınır konulmakla birlikte, devam etmektedir (Aslan, 2005: 356). SONUÇ Kamu idarelerinde sözleşmeli personel istihdamına, yurtta yapılamayan özel ihtisas öğrenimine ihtiyaç gösteren belirli istisnai görevlerde, teknik nitelikteki, geçici süreli hizmetlerin yerine getirilebilmesi ve yabancı uyruklu uzmanların ihtisasından yararlanılabilmesi amacıyla başlanmıştır. Ancak günümüze kadar sözleşmeli personel uygulamasının, gerek 657 sayılı Kanun da yapılan değişikliklerle, gerekse diğer düzenlemeler ile uygulama alanı genişletilmiştir. Sözleşmeli personel uygulamasına, 4 Haziran 2011 tarihinde yürürlüğe giren 632 sayılı Kararname ile son verilmemekte şu an için mevcut bir kısım sözleşmeli personelin kadroya atanması sağlanmaktadır. Dolayısıyla memur kadrolarına geçen sözleşmeli personelin yerine yenileri alınabilecek ve sözleşmeli personel sayısında yeni bir artış gözlenebilecektir. Kamu idareleri, teşkilat yasalarına hüküm koyarak ve esasa ilişkin düzenlemeleri Bakanlar Kurulu na bırakarak sözleşmeli personel istihdam edebilmektedirler. Sözleşmeli personel istihdamındaki bu kolaylık, özel hükümlerin çoğalmasına ve sözleşmeli personel sayısının artmasına neden olmakta, bu şekilde sözleşmeli personel çalıştırılmasının yaygınlaştırılması ise, bir yandan personel sistemini karmaşıklaştırırken diğer yandan aynı hizmeti yürüten farklı statülere tabi personelin ortaya çıkmasına, bazı uygulama alanlarında aynı hizmeti yürüten memur kadroları aleyhine ayrıcalık yaratılmasına neden olmaktadır. Asıl amacı yüksek ücret ödemeye dönüşmüş bir uygulama olan kadro karşılığı ve kadro karşılıksız sözleşmeli personel uygulamaları ile yaratılan kurumsal ayrıcalıkların ortadan kaldırılmasını sağlayacak çalışmalar yapılarak, personel ücretlerine eşit işe eşit ücret ilkesi çerçevesinde çözüm bulunmalıdır. Düzenleyici kurum personeline ödenen ücretlerin ve diğer mali hakların, kamu kesiminde eş değer görevler arasında ücret ve mali haklar açısından denge sağlanmasına yönelik düzenlemeler yapılmalıdır. Kurumların teşkilat kanunlarına sözleşme ile personel istihdamına imkan veren hükümler konulması yoluna gidilmesi memur aleyhine bozulan ücret dengesinin yeniden düzenlenmesi gerekliliğinin bir göstergesidir. Bu nedenle personel rejimi öncelikle bu çerçevede ele alınarak çalışanlar arasındaki ücret dengesizlikleri giderilmeli, kurumların bu açıdan ayrıcalıklarına Bütçe Dünyası Dergisi Sayı / 1 201

15 Sözleşmeli Personel İstihdam Politikasında Değişim ve Günümüz Uygulamaları son verilmelidir. Sözleşmeli personel ücretlerinin tespitinde objektif kriterler belirlenmeli, gerek kurumlar arasında gerekse kurum içinde aynı ve benzer nitelikteki hizmetleri yerine getiren personele aynı ücret verilmesi yönünde düzenlemeler yapılmalı, eşit iş yapanlar arasındaki mali haklar yönünden oluşan farklılıklar önlenmelidir. KAYNAKÇA Altundiş, M., Bağımsız İdari Otoritelerin Türk Hukuku nda Ortaya Çıkardığı Sorunlar ve Türk Hukuku na Etkileri, (Erişim ). Aksu, İ. F. (1989), Kamu Kesiminde Sözleşmeli Personel Uygulaması, Yayımlanmamış Devlet Personel Başkanlığı Uzmanlık Tezi. Aslan, O. E. (2005), Kamu Personel Rejimi Statü Hukukundan Esnekliğe, Ankara, TODAİE Yayını. Aslan, O. E. (2007), Anayasa Mahkemesi Kararları Işığında Anayasasına Göre Kamu Personel Rejimi, Ankara, Seçkin Yayıncılık. TODAİE (2001), Belediye Personel Yönetimi, Ankara: TODAİE Yayınları. Çelik, K. (1990), Kamu Kesiminde Sözleşmeli Personel İstihdamı, Yayımlanmamış Devlet Bütçe Uzmanlığı Araştırma Raporu. Ferhat A. (2005), Mevcut Maaş Sistemi ve 1990 Sonrası Personel Giderlerinin Bütçe İle İlişkisi, Yayımlanmamış Devlet Bütçe Uzmanlığı Araştırma Raporu. Güler, B. A. (2005), Kamu Personeli Sistem ve Yönetim, Ankara: İmge Yayınevi. Güneş, H. (2011), Türk Kamu Personel Sisteminin Dönüşümü, Sözleşmeli Personel İstihdamının Yaygınlaşması ve Bu Durumun Personel İstihdamında Diğer Unsurlar Üzerindeki Etkisi, Devlet Personel Başkanlığının Kuruluşunun 50. Yılına Armağan, T.C. Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığı. İnce, Ö. (1996), Barem Mevzuatı 3 ( ), Ankara Ocak Kahraman, E. (1993), Türkiye de Sözleşmeli Personel Uygulaması; DHMİ Örneği, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi. Karaca, İ. (1993), Kamu Sektöründe Sözleşmeli Personel Uygulaması, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi. Koç, M. (2002), Üst Kurum ve Kurullar Mevzuatı, Yayımlanmamış Mevzuat Derlemesi. Osmançelebioğlu, H. (2008), Genel Yönetim Kapsamındaki Kamu İdarelerinde Sözleşmeli Personel Uygulaması, Yayımlanmamış Devlet Bütçe Uzmanlığı Araştırma Raporu. Serim, B. (1987), Öğretide Yargı Kararlarında ve Uygulamada Sözleşmeli Personel, Gümüş Matbaası. Tan, T. Bağımsız İdari Otoriteler, Cumhur, S. (2011), 2011 Yılında Belediyelerde Çalıştırılacak Sözleşmeli Personelin Çalıştırılması Usul ve Esasları ile Ücretleri, Belediye Dünyası Aylık, Yorum, Bilim ve Mevzuat Dergisi, Ocak 2011, Cilt 12, Sayı tarih ve 2 sayılı Kanun Hükmünde Kararname tarih ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu (S.K.),, Resmi Gazete, 12056; 23 Temmuz tarihli ve 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu, 6 Kasım 1981 tarih ve sayılı Resmi Gazete tarih ve 631 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Mali ve Sosyal Haklarında 202 Bütçe Dünyası Dergisi Sayı / 1

16 H. KARATEPE Düzenlemeler İle Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname, 13 Temmuz 2001 tarih ve sayılı Resmi Gazete sayılı Eleman Temininde Güçlük Çekilen Yerlerde Sözleşmeli Sağlık Personeli Çalıştırılması İle Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun sayılı Kanun, 10 Temmuz 2003 tarih ve sayılı Resmi Gazete tarih ve 5393 sayılı Belediye Kanun, 3 Temmuz 2005 tarihli ve sayılı Resmi Gazete tarih ve 5413 sayılı Eleman Temininde Güçlük Çekilen Yerlerde Sözleşmeli Sağlık Personeli Çalıştırılması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun, Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu ve Sağlık Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun, 1 Kasım 2005 tarih ve sayılı Resmi Gazete tarihli ve 5620 sayılı Ka mu da Ge çi ci İş Po zis yon la rın da Ça lı şanların Sü rek li İş çi Kadrola rı na Ve ya Sözleşme li Per so nel Sta tü sü ne Geçirilmeleri, Ge çi ci İş çi Ça lış tı rıl ma sı İle Ba zı Kanunlarda Deği şik lik Ya pıl ma sı Hak kın da Ka nun, 21 Nisan 2007 tarih ve sayılı Resmi Gazete tarihli ve 7/15754 sayılı Sözleşmeli Personel Çalıştırılmasına İlişkin Esaslar Bakanlar Kurulu Kararı, 28 Haziran 1978 tarih ve sayılı Resmi Gazete Yılı Bütçe Gerekçesi Yılı Bütçe Gerekçesi. Bütçe Dünyası Dergisi Sayı / 1 203