CUMHURİYETİN 75. YILINDA, BÜTÇE DİSİPLİNİ AÇISINDAN GENELLİK VE BİRLİK İLKELERİNDEN SAPMALAR *

Transkript

1 CUMHURİYETİN 75. YILINDA, BÜTÇE DİSİPLİNİ AÇISINDAN GENELLİK VE BİRLİK İLKELERİNDEN SAPMALAR * GİRİŞ Ferhat Başkan ÖZGEN ** İnsanlar toplum halinde yaşarlar. Sürekli birbirleriyle ilişki halindedirler. İnsanlar arasõ ilişkilerin varlõğõ, dağõtõm ve paylaşõm sorunlarõnõ gündeme getirmiştir. Bu iki temel sorunun aşõlmasõ ve insanlararasõ ilişkilerin, belli bir denge ve ahenk içinde yürütülmesi için ortaya çõkmõş bir kurum olan devlet, toplum içinde kural koyma hakkõ ve ayrõcalõğõnõ elde etmiştir. Bu hak ve ayrõcalõğõn karşõlõğõ, toplumsal ihtiyaçlarõn gerektiği gibi giderilmesi görevidir. Yani, yurttaşlarõ üzerinde tek taraflõ, bağlayõcõ, yükümlülük getirici kurallar kayabilir devlet, toplumsal ihtiyaçlarõ karşõlamak için vardõr. Toplumsal ihtiyaçlarõ karşõlama görevi, aynõ ekonomiden, nakdi ekonomiye geçildiğinden beri, devletin emrinde belli bir miktar parasal kaynak varolmasõnõ gerektirmiştir. Devlete vergi toplama hakkõ ve bu gelirlerle kamu hizmetlerini yerine getirme görevi verilmiştir. Bütçe kavramõ bu şekilde ortaya çõkmõştõr. Bütçe, devletin, gelecek belli bir dönem içindeki gelir ve giderlerini tahmin eden ve milletin temsilcileri tarafõndan bunlarõn yürütülüp uygulanmasõna izin verildiği bir belge olarak tanõmlanabilir. Bütçe bu anlamõyla, bir tür karşõlõklõ anlaşmadõr. Bir hukuki tasarruftur. Devlet, yurttaştan toplayacağõ vergileri tahmin etmekte, karşõlõğõnda sunacağõ kamusal hizmetleri beyan etmekte ve yurttaşlar da bunun bu şekilde yapõlmasõna için vermektedirler. Konu, vergi toplama ve kamu hizmeti sunma gibi, yurttaş-devlet ilişkilerinin en önemli konulardan biri olunca, bütçenin, gerek hazõrlanmasõnda gerekse uygulanmasõnda, belli ilkelere uyulmasõ zorunlu olmuş bütçe ilkeleri doğmuştur. Bütçe ilkeleri, modern anlamda, devlet kavramõnõn yerleştiği 19.yy da klasik maliyeciler tarafõndan maliye literatürüne kazandõrõlmõştõr ve zaman içinde mevcut ilkelerin anlamlarõnda da kaymalar yaşanmõştõr. Bütçe ilkelerine ilişkin sõnõflandõrmalar farklõ olmakla birlikte, bu gün için, maliye literatüründe, 10 ilkeden söz edildiği iddia edilebilir. Bunlar, genellik, birlik, açõklõk, doğruluk, samimiyet, alenilik, denklik, yõllõk olma, önceden izin alma, giderlerin bölümler itibariyle onanmasõ ilkeleridir. Genellik ve birlik ilkeleri, bu 10 ilke arasõnda en önemli ilkeler içinde sayõlmõştõr. Özellikle klasik maliyeciler bu iki ilke üzerinde õsrarla durmuşlardõr. Bütçe faaliyetlerinin bir düzen ve disiplin içinde kalmasõnda ve yürütülmesinde, bu iki ilkeye titizlikle uyulmasõnõ öğütlemişlerdir. Ama sonradan, devletin ekonomik ve sosyal fonksiyonlarõnõn ön plana çõkmasõyla, genellik ve birlik ilkelerine bazõ istisnalarõn getirilmesi gündeme gelmiştir. Keynesyen iktisadõn etkisiyle modern maliyeciler, bugünün ekonomik ve sosyal içerikli görevleri de olan modern devletinde, klasik genellik ve birlik ilkelerinin mutlak anlamda uygulanamayacağõ görüşündedirler. Modern maliye yaklaşõmõ uygulamada genellik ve birlik ilkelerinden sapmalara yol açmõştõr. Bunlarõn incelenmesi önemlidir. Sapmalarõn bütçe disiplinini zedelememesi gereklidir. * Bu makale, Cumhuriyetimizin 75. Yõlõna Armağan (Sosyal, Siyasal ve Ekonomik Gelişmeler Üzerine Düşünceler), Adnan Menderes Üniversitesi Yayõnlarõ, No 8, Aydõn 1999, ss de yayõnlanmõştõr. ** Adnan Menderes Üniversitesi Nazilli İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye Bölümü Araştõrma Görevlisi 1

2 İşte bu çalõşmada, genellik ve birlik ilkelerinden sapmalar bütçe disiplini açõsõndan bir değerlendirmeye tabi tutulmuştur. I. BÜTÇE İLKELERİNİN SINIFLANDIRILMASI, BU SINIFLANDIRMA İÇİNDE GENELLİK VE BİRLİK İLKELERİNİN YERİ A) BÜTÇE İLKELERİNİN SINIFLANDIRILMASI Bütçe ilkeleri, klasik bütçe ilkeleri ve modern maliyede bütçe ilkeleri olmak üzere ikiye de ayrõlabilir: Yukarõda sayõlan 10 ilke, klasik bütçe ilkeleri arasõndadõr. Klasik bütçe ilkelerini, Neumark, ard arda sõraya koyarak değil, gruplandõrarak sõnõflandõrõlmõştõr. Bütçe ilkelerini önce, statik ve dinamik ilkeler olarak ikiye ayõrõr. Statik bütçe ilkeleri bütçenin kapsamõnõ ve şeklini ilgilendiren ilkelerdir. Dinamik ilkeler ise, bütçenin hazõrlanmasõ onaylanmasõ ve uygulanmasõ ile ilgilidir. Neumark, sonra bahsedilen 10 ilkeyi bu iki grup arasõnda dağõtõr. Statik bütçe ilkeleri şunlardõr: i) Maddi ilke: Doğrudan bütçenin kapsamõnõ ilgilendiren genellik ilkesidir. ii) Şekli ilkeler: Bütçe belgelerinin şekli ile ilgili olan birlik ve açõklõk ilkeleridir. Neumark a göre dinamik bütçe ilkeleri doğruluk, alenilik, önceden izin alma ve tahsis ilkeleridir. Tahsis İlkesi, bütçenin yürütülmesini hedef tutar ve denklik, yõllõk olma ve giderlerin bölümler itibariyle onanmasõ ilkesine karşõlõk gelir. Ayrõca literatürde bir de çağdaş maliyenin bütçe ilkelerinden söz edilmiştir. Toplama ilkesi ve yeknesaklõk ilkesi olmak üzere iki yeni ilke ileri sürülmüştür. Neumark ta Tahsis ilkesi, bütçenin yürütülmesini hedef tutar ve denklik yõllõk olma ve giderlerin bölümler itibariyle onanmasõ ilkelerine karşõlõk gelir. Toplama İlkesi: Toplama ilkesine göre, bütçeyi, artõk, devletin bütün gelir ve giderlerini bir araya getiren tek bir doküman şeklinde tasarlamak mümkün değildir. Bu durumda bir taraftan devletin çeşitli bütçelerinin, diğer taraftan çeşitli kamu hesaplarõnõn konsolidasyonu sayesinde, devletin bütün gelir ve giderlerini bir araya getirmek imkanõ vardõr. Dikkat edilirse, toplama ilkesi, birlik ilkesini hedeflemektedir. Ancak, bütçe projesi aşamasõnda değil, fiili sonuçlarõn alõndõğõ muhasebe aşamasõnda devletin bütün gelir ve giderleri bir araya getirilmeye çalõşõlmaktadõr. Yeknesaklõk İlkesi: Yeknesaklõk ilkesi ise bütçede, bütçenin ana ilkelerinin uygulanmasõna olanak verecek şekilde, açõklõk ve düzenin sağlanmasõnõ hedefler. Bunun, bütçedeki bölüm ve kõsõm adedinin mümkün olduğunca azaltõlarak ve benzer gelir ve giderleri gruplandõrarak yapõlmasõnõ tavsiye eder. (Açõk Öğretim Fakültesi, 1994) Buraya kadar anlatõlanlardan çõkartõlacak sonuç şudur: Gerek klasik maliyeciler, gerekse modern maliyeciler, bütçede genellik ve birlik ilkelerine önem vermektedirler. Bu iki ilke klasik maliye bütçe ilkeleri içinde en önemli ilkelerdendir. Modern maliyedeki toplama ilkesi, birlik ilkesini hedeflemektedir. Yeknesaklõk ilkesi ise, bütçede açõklõk ve düzen sağlama gayretiyle, genellik ilkesinin yapmaya çalõştõğõnõ, yani devletin bütün gelir ve giderlerinin net bir şekilde görülmesi hedefini yansõtmaktadõr. Genellik ve birlik ilkelerinin önemi anlaşõlmõş, bu ilkelerden sapma olsa bile, özünde bu ilkelere bağlõ kalõnmasõnõn gereği kavranmõştõr. 2

3 B) GENELLİK ve BİRLİK İLKELERİ 1) GENELLİK İLKESİ Devlet maliyesinin tek bir varlõk olarak ele alõnmasõ, devletin bütün gelir ve giderlerinin, bütçede, birbirinin arkasõna saklanmayacak şekilde, ayrõ ayrõ gösterilmesi ilkesidir. Genellik ilkesi ile varõlmak istenen, devletin bütün gelir ve giderleri tek bir yerde görülmesi ve gösterilmesidir. Bunun için, genellik ilkesi içinde iki prensibe riayet edilmesi gereklidir. Bunlar; a) Gelirlerin Gayri Safi Usule Göre Toplanmasõ ve Bütçeye İşlenmesi Prensibi b) Tahsis Yapõlmamasõ Prensibidir. a) Gayri Safi Usul: Bütçede gelir ve giderlerin kaydedilişi, Gayri Safi Usul ve Safi Usul olmak üzere iki türlüdür. Bunlardan Gayri Safi Usule uyulur. Safi usulde herhangi bir kaynaktan elde edilen gelirden; o kaynak için yapõlmõş harcama düşülür ve kalan gelir bütçede gösterilir. Yine aynõ şekilde herhangi bir harcama yeri tarafõndan yapõlmõş, bir giderden o harcama yeri tarafõndan sağlanmõş bir gelir düşülür ve net gider bütçede gösterilir.(akdoğan, 1993) İşte gayri safi usul buna izin vermez; elde edilen gelirler ve yapõlan giderler, birbiriyle ne kadar ilişkili olurlarsa olsunlar ister ikisini de tek bir kurum (harcama yeri) yapmõş olsun, ister o geliri elde etmek için harcama yapõlmõş olsun bütçede ayrõ ayrõ hepsi gösterilir. Gayri safi usul, bütçe rakamlarõnõn kabarmasõna neden olur ama, pek çok da faydalarõ vardõr. Bunlar arasõnda en önemlisi, kamu yönetiminin ne yaptõğõnõn, bir geliri elde etmek için ne kadar harcamaya katlanõldõğõnõn rahatlõkla gözlenebilmesidir. Böylelikle kamuoyu ve parlamento bütçeyi daha etkin denetleyebilir, israf ve yolsuzluklar azaltõlabilir.(tügen, 1997) b) Tahsis Yapõlmamasõ Prensibi: Tahsis Yapõlmamasõ Prensibine Hazine Birliği İlkesi de denir..(akdoğan, 1993) Bazõ maliye yazarlarõ, Tahsis Yapõlmamasõ Prensibini bu şekilde algõlayõp, genellik ilkesini, birlik ilkesini safi usulü, Tahsis Yapõlmamasõ İlkesinin (Hazine Birliği İlkesinin) bir sonucu olarak görmektedirler. (Açõk Öğretim Fakültesi, 1994) Gerçekten de Tahsis yapõlmamasõ ilkesi, devletin çeşitli kaynaklardan elde ettiği gelirlerin tamamõnõn gelir bütçesinde, tüm giderlerin de gider bütçesinde yer almasõ ilkesidir. Bazõ belli giderler veya gelirler, devletin belli bakanlõk veya dairelerine tahsis edilmez. Başlangõçta onlara bağlanmaz. Tek bir hazinede toplandõğõ görülür ve ondan sonra, idarelerin kendisine değil, belli hizmetlere (kamu hizmetlerine) paylaştõrõlõr. Tahsis Yapõlmamasõ Prensibinin kaynağõ, tarih ve 1050 sayõlõ Muhasebe-i Umumiye Kanunudur. MUK. 41. Maddesi, Tahsis Yapõlmamasõ Prensibini ve gelirlerin gayri safi olmasõnõ emreder. Hemen ardõnda 45 ve 50. Maddeleri, giderlerin de gayri safi olmasõnõ hükme bağlar. MUK sadece 49, 55 ve 115. maddeleri ile, tahsis yapõlmamasõndan ve gayri safi usulden ayrõlõr.(methibay, 1997) 49. madde, Döner Sermaye kurulmasõna izin verir. 55. madde şartlõ bağõşlar hakkõndadõr madde ile, özel ve katma bütçeler düzenlenir madde sadece genellik değil, birlik ilkesinden de bir sapmadõr. 2) BİRLİK İLKESİ Bütçede birlik ilkesi, devletin bütün gelir ve giderlerinin tek bütçe içinde toplanmasõdõr. 3

4 Amacõ, devletin tüm gelir ve giderlerinin bir bütün olarak görülmesi ve böylece bütçe denetiminin en iyi biçimde yapõlmasõdõr.(coşkun, 1991) Aksi halde, bütçenin bölünüp parçalanmasõna ve sonunda bütçe yapma, uygulama ve denetleme usullerinin farklõlaşmasõna sebep olunur. Bunun sonucunda meclis denetimi zaafa uğrar, kaynak tahsisinde ve kullanõmõnda rasyonellik kalmayabilir.(eker, 1997) Kamu hizmetleri koordine edilemez; birbirlerini tamamlayõcõ olamaz ve hizmet tekrarlanmalarõ görülebilir.(akdoğan, 1993) Ancak, birlik ilkelerinin karşõsõnda yer alan sõnai bütçeler teorisi bu ilkeden sapmayõ gerektiren önemli nedenlerin sosyal refah devleti ile ortaya çõktõğõnõ ileri sürmüştür. Ona göre, bütçenin birliği değil çokluğu kuralõ geçerli olmalõdõr. Sosyal refah devleti için asõl elverişli olan budur. Bir kõsõm kamu faaliyetleri, büyük sürat ve dinamizm gerektirmektedir. Bu faaliyetlerin etkinlik içinde sürdürülebilmesi daha bağõmsõz nitelikte, daha az bürokrasi ve sõnõrlamalar taşõyan bütçe uygulamalarõna ihtiyaç göstermektedir. Günümüzde hem Türkiye de hem de pek çok ülkede birlik ilkesi uygulanmaz. Bu ilke, kanunlarla konulan bir ilke değildir.(gürsoy, 1980) Hatta ülkemizde, 1961 ve 1982 Anayasalarõn sõrasõyla 126 ve 161. Maddelerinde, birden fazla bütçe olmasõnõ kabul etmiştir.(şakar, 1988) Bize göre, bütçeden birlik ilkesinden sapõlmasõ, bütçede giderlerin büyük toplama ulaştõğõnõn gösterilmemesi, bütçe açõğõnõn gizlenmesi sonucunu doğurmamalõdõr. Bugün Türkiye de ve Dünyada birlik ilkesinden sapmayõ ifade eden uygulamalar olağanüstü bütçeler katma bütçe, özel bütçe, özerk bütçe, sosyal ve mesleki parafiksal gelir ve harcamalar, hazine özel hesaplarõ ve fonlardan oluşur. Artõk, bu kadar uzun bir listenin sonunda dünyada birlik ilkesinin var olduğu söylenemez. Bunlar istisna veya sapma değildir. Bugün, bütçenin birliği değil, bütçelerin çokluğu kuralõ geçerlidir. Çalõşmanõn aslõnõ oluşturan, şimdiki bölümde, genellik ve birlik ilkelerini zedeleyen ve ortadan kaldõran buraya kadar ifade edilmiş olan uygulamalar, çağdaş ve etkin devlet yaklaşõmõ çerçevesinde değerlendirilecektir. II) GENELLİK VE BİRLİK İLKELERİNİ ZEDELEYEN VE ORTADAN KALDIRAN UYGULAMALAR Genellik ilkesini zedeleyen uygulamalar, döner sermaye bütçeleri ve şartlõ bağõş uygulamasõdõr. Birlik ilkesini zedeleyen unsurlar ise katma, özel, özerk bütçeler, sosyal mesleki parafiksal gelirler, hazine özel hesaplarõ ve fonlardõr. (Açõk Öğretim Fakültesi, 1994) Aslõnda, genellik ilkesi içindeki Tahsis Yapõlmamasõ Prensibi hatta bazõ yazarlara göre Tahsis Yapõlmamasõ İlkesi içinde genellik prensibi ve gayri safi usul ile Birlik İlkesi bir bütündür. Yukarõda sayõlan uygulamalarõn tamamõ bu iki ilkeden aynõ anda sapmayõ ifade eder. A) GENELLİK ve BİRLİK İLKELERİNDEN SAPMALARIN İLK ÖRNEKLERİ 1) OLAĞANÜSTÜ BÜTÇELER Klasik iktisatçõlarõn da savunduğu kamu maliyesinde genel eski bir kural vardõr.: Devlet olağan harcamalarõnõ normal gelirleriyle, olağanüstü harcamalarõnõ ise olağanüstü gelirleri ile karşõlasõn denir. Devletler savaş, doğal afetler, savaş sonrasõ girişilen imar faaliyetleri gibi olağanüstü durumlarla her zaman karşõlaşabilirler. Bu faaliyetleri gerektirdiği 4

5 harcamalarõn devletin vergi, resim, harç gibi normal gelirleriyle değil, belki borçlanma gibi olağanüstü gelirleriyle karşõlanmasõna, başka çare olmadõğõ için izin verilmiştir. İşte olağanüstü bütçeler devletin, genel bütçe yapõlõrken öngörülmeyen, her yõl yenilenmeyen, faydalarõ devamlõlõk gösteren harcamalarõ için yapõlan bütçelerdir.(türk, 1992) Bu bütçelerde, borçlanma ile finansman esastõr. Olağanüstü bütçeler doğalarõ gereği, vergi ile finansmana uygun değillerdir. Bu durumda hangi harcama olağanüstü harcama sayõlacaktõr? Bunun denetimi nasõl yapõlacaktõr? Sorularõ önemli olmaktadõr. Örneğin, bayõndõrlõk işleri her yõl belli dönemlerde artan işlerdir, bunlara ilişkin harcamalar olağanüstü harcama mõ sayõlacaktõr? Yine aynõ şekilde, barõş dönemlerinde milli savunma için yapõlan harcamalar (faydalarõ gelecek nesillere yansõdõğõ için) olağanüstü harcama mõdõr? 1) Normal ve olağanüstü harcama ayrõmõ, daha, kuramsal düzeyde kolay değildir. 2) Uygulamada bu suistimale çok açõktõr. 3) Bu şartlar altõnda borçlanma ile finansman yöntemine izin verilmesi, ekonominin devlet veya hükümet eliyle, sessiz sedasõz bozulmasõna yol açabileceği için sakõncalõ olabilir. 4) Devlet bütçesinin normal ve olağanüstü olarak ayrõlmasõna da gerek yoktur. Bütçe içinde, harcamalar planõnda bir ayrõm yeterli olabilir. Ülkemizde olağanüstü bütçe örneklerini, Meşrutiyet dönemlerinde sõkça görmek mümkündür. Cumhuriyet döneminde ise, ülke kalkõnmasõ ve savunmasõyla ilgili olarak, bu harcamalarõ kapsayan birkaç olağanüstü bütçe örneği vardõr mali yõlõndan itibaren, bu bütçe türü kaldõrõlmõştõr. Ancak aynõ bütçe içinde, olağan ve olağanüstü harcamalar ayrõmõna gidilmiştir. Bu sõnõflandõrma da 1964 mali yõlõndan itibaren değiştirilmiş ve, cari, yatõrõm, transfer harcamalarõ olmak üzere üçlü bir ayrõm benimsenmiştir yõlõndan itibaren uygulanmaya başlanan program bütçe sisteminde, aynõ ekonomik sõnõflandõrma kabul edilmiş olmakla beraber, hizmet programlarõ esasõna göre yeni bir kodlama modeli benimsenmiştir.(coşkun, 1991) Türkiye de ve diğer ülkelerde, artõk olağanüstü bütçe uygulamalarõnõn hemen hemen sona erdiği anlaşõlmaktadõr. 2) KAMU İŞLETMELERİ BÜTÇELERİ Kamu İşletmeleri Bütçeleri kamu yönetiminde hõz ve dinamizm için; bürokrasi ve sõnõrlamalardan kurtulmak için birlik ilkesinden sapõlmalõdõr diyen Sõnai Bütçeler kuramõ çerçevesinde savunulabilir. Buna göre, görevi sadece adaleti, iç ve dõş güvenliği sağlamak olan bir devlet için genellik ve birlik ilkelerini klasik anlamda (katõ anlamõyla) uygulamak kolaydõr. Ancak bir devlet iktisadi, ticari ve sõnai işletmeler kurmaya başlayõnca, bu kuruluşlar özel sektörle rekabet halinde çalõşmak zorunda kalõrlar. İşletmelerin her birinin gelir ve giderlerinin ayrõ ayrõ karşõlaştõrõlmasõ ve her birinin ayrõ ayrõ kar veya zarar durumlarõnõn belirlenmesi gerekir. Bu kuruluşlarõn, gelir ve giderleri, bütçenin içinde birbirleriyle bağlantõsõz dağõtõlõrsa, o kuruluşlarõn kar-zarar durumlarõnõ görmek mümkün olmaz. İkincisi, Ülkemizde KİT ler olarak adlandõrõlan bu kuruluşlarõn ayrõ tüzel kişilikleri olduğu için, bunlara ayrõ sermaye tahsis olunmasõ ve her biri için ayrõ bütçe düzenlenmesi gereklidir. Aksi taktirde, örneğin, bir işletme 1 milyonluk bir sermaye ile 1,5 milyonluk gelir; yani 500 TL'lik kar sağlayabilecekse, ve bu 1 milyonun tahsisi genel bütçe içinde düşünülürse, bu ödenek verilmeyebilir, geç verilebilir. Böylece karlõ işler kaçõrõlmõş olur. Ayrõca, genellik ilkesi uygulanõrsa, bu işletmelerin elindeki eski malzemeyi satõp yenilemeleri, hammadde stoku yapabilmeleri, iyi senelerde ihtiyat akçesi ayõrabilmeleri olanağõ yoktur. 5

6 Sonuç olarak kamu işletmelerinde verimlilik isteniyorsa, iktisadi işletmeciliğin kurallarõna uyulmasõ, bu işletmelerin ve bütçelerinin bu çerçevede yapõlandõrõlmasõ gereklidir.(açõk Öğretim Fakültesi, 1994) Sõnai Bütçeler Kuramõnõ savunan yazarlarõn genellik ve birlik ilkelerine ilişkin itirazlarõ buraya kadardõr. Buna ilave olarak iktisadi işletmeleri savunucu yönde, genellik ve birlik ilkeleri dõşõnda, başka alanlara ilişkin eleştirilerinin de olduğu söylenebilir. Özetlemek gerekirse; eleştiriler, klasik bütçe ilkelerinin (genellik, birlik vb.) kamu işletmelerinin yapõlarõna uymadõğõ ve bu nedenle de özel bir bütçe sisteminin geliştirilmesi gerektiği varsayõmõ altõnda toplanmaktadõr. Bu varsayõmõn ayrõntõlarõ yukarõda ele alõnmõştõr. Ülkemizde iktisadi işletmelerin iki çeşit olduğu görülmektedir. KİT ler, İDT ve KİK lerden oluşur. Klasik bütçe ilkelerinin, kamu işletmelerinin yapõlarõna uymadõğõ eleştirisi İDT ler için belki doğru olabilir. Ama KİK ler için doğru değildir. İkinci olarak, klasik bütçe ilkeleri yapõya uymuyorsa, özel bir bütçe sisteminin geliştirilmesi şart mõdõr? Bu soruya yanõt aranabilir. Belki aksaklõklar yapõdan kaynaklanmaktadõr. O zaman yapõ dikkatli bir şekilde ele alõnmalõdõr. Bu anda, klasik genellik ve birlik ilkelerinin, bütçe bir olsun ve genel olsun gelir gider arkasõna saklanmasõn derken, bu savlarõna dayanak olarak gösterdikleri aksi taktirde şu gibi zararlar ortaya çõkar dedikleri noktalar göz ardõ edilmeyerek klasiklikten biraz daha modernliğe geçilmesinin yollarõ aranabilir. Örneğin bilgisayar teknolojisi bugün 1930'daki gibi değildir. Birden fazla bütçenin, her an, tek bir yerde izlenmesi takip edilmesi imkanlarõ, çok da büyük bir harcama gerektirmez. Bu konudaki değerlendirmelere özerk bütçeler kõsmõnda devam edilecektir. 3) ŞARTLI BAĞIŞ ve YARDIMLAR Bu konu MUK'nun 55. maddesinde düzenlenmiştir. Bu maddeye göre, kamu yararõna olan hizmetlere harcanmak üzere verilen şartlõ bağõşlar, gelir bütçesinde özel bir bölüme kaydedilir ve şart kõlõndõğõ hizmete harcanõrlar. Bu hizmet için bütçeye bir ödenek konmuş ise bağõş miktarõ kadar o ödeneğe eklenir; aksi takdirde gider bütçesinde özel bir bölüm açõlarak, oradan bu hizmet için harcanõr. Kõsaca şartlõ bağõş gelirleri tahsis yapõlmamasõ kuralõna tabi tutulmaz ve doğrudan şart kõlõndõğõ işe tahsis olunur. O mali yõl içinde harcanmayan kõsmõ, ertesi mali yõl bütçesinde açõlacak özel bölüme nakledilerek, söz konusu işler bitinceye kadar oraya sarf edilmeye devam edilir. (Açõk Öğretim Fakültesi, 1994) Örneğin, belli bir yerde belli koşullarla bir ilkokul yapõmõ için (çeşme, içme suyu şebekesi yapõmõ için) bağõş, bu tür bir bağõştõr. Burada kamu hizmeti devlet eliyle görülür ama bunun karşõlõğõnda, bu işler için yeterli para bağõşlanmõştõr. Şartlõ bağõşlar, devletin bütçe gelir ve giderleri içinde önemli bir paya ulaşmaz. B) MODERN MALİYE İLE GENELLİK VE BİRLİK İLKELERİNDEN SAPMALAR 1) KATMA BÜTÇELER Kamu ekonomisinde, tam kamusal mal ve hizmet ve yarõ kamusal mal ve hizmet ayrõmõ vardõr. Katma bütçe uygulamasõnõn, bu ayrõmdan kaynaklandõğõ söylenebilir. Türk Bütçe Sisteminde, devlet bütçesinde genel bütçe uygulamasõ esastõr. Genel bütçeli idareler (örneğin bakanlõklar, merkez teşkilatõ) devletten ayrõ tüzel kişiliği olmayan ve tam kamusal mal ve hizmet üreten kuruluşlardõr. Genel bütçeli kuruluşlara, tahsis yapõlmamasõ prensibi, genellik ve birlik ilkeleri, klasik anlamda en katõ şekilde uygulanabilir. Devletin bir de yarõ kamusal mal ve hizmet üreten kuruluşlarõ vardõr. Bu kuruluşlarõn sunduklarõ hizmetlerin faydasõ, bazen sosyal fayda, bazen özel fayda niteliğindedir. Toplam 6

7 fayda içinde sosyal fayda ve özel fayda birbirinden ayrõlamaz. Bu durumda, bu kuruluşlarõn sunduklarõ mal ve hizmetlerin maliyetlerinin bir kõsmõ, ücret, fiyat, harç biçiminde yararlanana ödettirilir; ödettirilmeyen özel faydanõn üstündeki sosyal fayda ise, kamu finansmanõ yani vergiler yoluyla karşõlanõr. Topluma verdikleri hizmetin niteliğindeki farklõlõk nedeniyle, bu kuruluşlar devletten ayrõ tüzel kişiliğe sahiptirler. Bunlara katma bütçeli idareler denir. Genel bütçeden ayrõ olan bütçelerine de katma bütçe adõ verilir. Katma bütçeli idareler ve ödenekleri Katma Bütçe Kanununda listelenir. İçlerinde, üniversiteler asõl yeri tutar. Harcama itibariyle, Karayollarõ, Devlet Su İşleri ve Köy Hizmetleri Genel Müdürlüklerinin önemli paylarõ vardõr. Üniversiteler idari özerklik verilmesi gereken kurumlardõr. Ama idari özerklik, mali özerklikle desteklenmezse, anlamõnõ yitirir. Bu nedenle üniversitelerin ayrõ bir bütçesinin olmasõ gerektiği savõ haklõ görülebilir. Üniversiteler dõşõnda da genel müdürlük biçiminde örgütlenmiş diğer katma bütçeli kuruluşlarõ da kapsar biçimde, genel olarak katma bütçe uygulamasõnõn izin verilebilir bir uygulama olduğu, ama denetim aşamasõnda dikkatlerin toplanmasõ gerektiği düşüncesi makul görünmektedir. Fakat bunun için yine de katma bütçe uygulamasõnõn ayrõntõlarõna inmek gereklidir. Katma bütçeli kuruluşlarõn, bir çerçeve yasasõ yoktur. Her birinin ayrõ ayrõ kuruluş yasalarõ vardõr. Bu yasalardaki hükümler saklõ kalmak üzere katma bütçeli kuruluşlar MUK na bağlõdõrlar.(tügen, 1997) Bu, gelirlerin giderlerini karşõlayamamasõ durumunda gerekli ödeneğin devletten geleceği anlamõna gelir. Nitekim böyle bir durumda, gerekli ödenek hazine yardõmõ olarak bu kuruluşlara verilmektedir. Bu kuruluşlarõn gelir fazlasõ olursa, bu fazlalõk genel bütçeye aktarõlacaktõr. Sadece, Hudut ve Sahiller Sağlõk Genel Müdürlüğü ve Telsiz Genel Müdürlüğünün öz gelirleri harcamalarõnõ karşõlamaya yetecek kadardõr. Diğer genel müdürlükler hazine yardõmlarõna muhtaçtõrlar.(özgen, 1997) Böyle bir durumda, hazine yardõmlarõnõn çokluğunun, mali özerkliği (sonuçta idari özerkliği) zedeleyebileceği katma bütçe uygulamalarõnda denetim konusuna dikkatlerin yoğunlaşmasõ gerektiği iddia edilebilir. Üniversitelerin bilim ve bilgi kaynağõ kurumlar olmalarõ nedeniyle, bu konuda, genel müdürlük biçiminde örgütlenmiş kuruluşlardan ayrõ düşünülmeleri ve farklõ bir planlamaya alõnmalarõ gereklidir. 2) ÖZEL BÜTÇELER Özel bütçe, yine MUK'nun 115. Maddesinde, katma bütçe ile birlikte tanõmlanmaktadõr. Kanun maddesi aynen şöyledir: Sarfiyatõ hususi varidat ile temin ve muvazene-i umumiye haricinde tedvir olunan bütçelere mülhak bütçe, mahalli sarfiyat varidatõ ihtiva eden bütçelere hususi bütçe denir. (Methibay, 1997) Günümüzün Türkçe siyle ifade etmek gerekirse, giderleri özel gelirlerle karşõlanan ve genel bütçe dõşõnda yürütülen bütçelere katma bütçe; yerel gider ve geliri kapsayan bütçelere ise özel bütçe denir. Buna göre, özetlemek gerekirse, merkezi idarenin bütçesi genel bütçe, merkezi idare (devlet) dõşõnda ayrõ tüzel kişiliğe sahip kuruluşlarõn bütçeleri katma bütçe, yerel yönetimlerin bütçeleri de özel bütçedir. Kamu hizmetleri içinde, bölünemeyen, faydasõ tüm yurttaşlara yansõyan hizmetler vardõr (savunma, emniyet, vb.) Diğer bazõ hizmetlerin faydalarõ ise sadece belli bir yöre halkõna yöneliktir. (Temizlik, içme suyu, toplu taşõm vb.) Birincileri devlet genel bütçe içinden yurttaşlarõn tümünün ödediği vergilerle finanse eder. İkincisinde ise, kamu hizmetinden yarar sağlayan yöre halkõnõn, bu hizmetleri yerine getirmek üzere ayrõ kurumlar 7

8 oluşturmasõna, bu hizmetlerin fiilen yürütülmesinde koordinasyon görevini üstlenecek üst yapõyõ (belediye başkanõnõ) belirlemesine izin verilir. Böylece toplum ihtiyaçlarõnõ daha etkili karşõlama mümkün olur.(coşkun, 1991) Günümüzde, yerel yönetimlerin önemi her geçen gün artmaktadõr. Federal siyasi yapõya sahip ülkelerde yerel yönetimler (üniter siyasi yapõya sahip ülkelere göre) çok daha önemlidirler. Yerel hükümetlerin coğrafi alanõ, yerellik niteliğini aşmõş, bölgesel olmaya başlamõştõr. Artõk, yerel yönetimler, birlikler kurarak, bazõ hizmetleri sunmaya başlamõşlardõr. Literatürde merkezi idare ile yerel yönetimler arasõndaki hizmet kaynak bölüşümü olarak geçen, eski deyimle mali tevzin yeni ifadeyle idareler arasõ mali ilişkiler kavramõ daha da önemli hale gelmiştir.(tügen, 1997) Buraya kadar anlatõlanlardan, klasik genellik ve birlik ilkesine istisna oluşturan özel bütçe uygulamasõndan bugünkü koşullar altõnda tamamen vazgeçilmesinin mümkün olmadõğõ anlaşõlmõştõr. O halde, burada konu, idareler arasõ mali ilişkiler kavramõnõn ayrõntõlarõ ve uygulamadaki durumu üzerine yoğunlaşõr. Federal devletlerde mali tevzin bugüne kadar çok fazla tartõşõlmõştõr. Üniter devletlerde ise tartõşmalar vesayet hakkõ üzerine yoğunlaşõr. Türkiye Cumhuriyeti Devleti de bir üniter devlettir. Merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasõnda mali tevzin ve vesayet hakkõ konusunda bir anlaşmazlõk yoksa, şikayet eden bir taraf bulunmuyorsa, yerel yönetimler hizmetlerini gereği gibi yerine getirebiliyorlarsa, ve özel bütçeler genel ve katma bütçelerle birlikte, devlet hesaplarõnda birleştirilip, gelir ve giderler burada net bir şekilde görülebiliyorsa, sorun yok demektir. Bu konudaki her türlü tartõşma, genellik ve birlik ilkesinden sapmayõ ifade eden özel bütçe uygulamasõnõn devleti daha etkili ve verimli hale getirmek açõsõndan değerlendirildiği, bir araştõrmanõn ilgi alanõna girecektir. Türkiye de yerel yönetimler, il özel idareleri, belediyeler ve köylerden oluşur. Bunlarõn ayrõ ayrõ bütçeleri vardõr. a) İl Özel İdareleri Bugün il özel idarelerini düzenleyen kanun 1987 tarihli, 3360 sayõlõ, İl Özel İdaresi Kanunu dur sayõlõ kanun, 1913 tarihli İdare-i Umumiyeyi Vilayat Kanunu Muvakkati yerine geçen bir kanundur. Ama yine de, 3360 da, eski kanun maddelerinin aynen alõndõğõ (sadece ifadelerin Türkçeleştirildiği) gözlenmektedir. Kanunda İl Özel İdarelerinin görevleri maddeler halinde (15 madde) sayõlmõştõr. Yerel nitelikte çok kapsamlõ görevleri vardõr. Devlet tarafõndan İl Özel İdarelerine hiçbir zaman bu görevleri yerine getirebilecek kadar gelir sağlanmamõştõr. Böyle olunca, zaman içinde, kanunla İl Özel İdarelerine verilen görevler fiilen merkezi idare tarafõndan üstlenilir olmuştur. İl Özel İdarelerinin, fonksiyonlarõnõ çoktan tamamladõğõ şeklinde görüşler vardõr. Yapõlacak yeni düzenlemelerle bunlara işlerlik kazandõrõlabileceğini iddia edenler de az değildir. İl Özel İdarelerinin geçmişi Cumhuriyet dönemine dayanõr. Bu kuruluşlar idari gereksinmelerden doğmuştur. Osmanlõ Devletinde İl düzeyindeki otorite zayõflayõnca bu düzeydeki kamu hizmetleri sunulamaz olmuştu. İl Özel İdareleri buna cevap vermesi için getirilmişti. Cumhuriyetin ilk dönemlerinde merkezi idare yerel düzeydeki bayõndõrlõk, eğitim, sağlõk ve sosyal yardõm gibi hizmetleri görecek kadar, özellikle mali açõdan, yeterince güçlü olmadõğõ için, İl Özel İdarelerinden medet umulmuştu. Zaman içinde merkezi idare yurt çapõnda otoritesini sağlamlaştõrdõkça, mali tevzin ve idari vesayet konusundaki dengeleri kendi lehine bozdu. İl Özel İdarelerine görev verdi, görevlerini arttõrdõ, ama gelirlerini sürekli az tuttu. Bir taraftan Devlet Su İşlerini, Köy Hizmetlerini ve Karayollarõ Genel Müdürlüklerini kurarken, öbür taraftan İl Özel İdareleri Kanunundaki eksiklikleri gidermedi. 8

9 Bu kuruluşlarõn teknik hizmetlerini yürütmek için kendilerine bağlõ, alt birimlerini oluşturmasõna izin vermedi. Bunlarõ İldeki merkez yönetimin teknik birimlerine ve dolayõsõyla Vali ye muhtaç kõldõ. (Yazõcõoğlu, 1989) Sonuç olarak İl Özel İdareleri bugün adõ var kendileri yok kuruluşlar durumundadõr. İl Özel İdarelerinin bütçelerini incelemeye gerek yoktur. İl Özel İdarelerinin görevleri çoktur, gelirleri yoktur. İl Özel İdarelerinin bu şekilde devam etmemeleri gerektiğini düşünüyoruz. Çünkü bu kuruluşlar verimli kuruluşlar değildir. Türkiye de İl düzeyindeki örgütlenme, merkezi yönetimin ağõr vesayeti altõndadõr. Kontrol merkezin atanmõş görevlisi Vali nin elindedir. Büyükşehir Belediyeleri ile bu bir ölçüde kõrõlmõştõr. Büyükşehir Belediyeleri ve Belediyelerin oluşturduklarõ birlikler, İl düzeyinde etkin bir yönetimin kaynağõ olabilir. Türkiye de İl ve İlçe düzeyinde etkili ve denetlenebilen bir yönetim gereklidir. Böyle bir kamu yönetiminde, bütçeler genellik ve birlik ilkelerinin özüne sadõk kalõnarak düzenlenebilir ve denetlenebilir. İl Özel İdareleri Bütçeleri bugünkü halleriyle, klasik genellik ve birlik ilkelerinden bir sapmayõ ifade eder. Ama bu sapma, kamu hizmetinin görülmesinde etkinliği sağlayõcõ bir sapma olmadõğõ için, tamamen anlamsõz ve gereksizdir. Bugün için, sapma düzeltildiğinde yerel kamu hizmetinin verimliliği artar diyemiyoruz. Çünkü konu, İl Özel İdaresi örgütlenmesinin özü ile ilgilidir. b)belediyeler Ülkemizde Belediyeler 1930 tarihli 1580 sayõlõ kanunla düzenlenmiştir tarihli 3030 sayõlõ kanunla da Büyükşehir Belediyeleri kurulmuştur. Belediyelerin görevleri ve bütçeleri 1580 sayõlõ kanunda düzenlenmiştir. Kanun 76 adet görevi sõralar. Belediye Bütçesi Genel Bütçe den farklõdõr. Belediye Bütçesi nin hazõrlanmasõ sõrasõnda, önce gelir bütçesi yapõlõr gelire göre gider bütçesi ayarlanõr. Ayrõca genel bütçe kanun haline getirildiği halde, Belediye Bütçesi kararname niteliğindedir. Bir üçüncü farklõlõk; belediye personel giderlerinin yõllõk gelirlerin %30 unu aşamayacağõ hükmünün Belediye Kanunu nda ve bütçesinde yer almasõdõr. Ancak günümüze bu hüküm fiilen uygulanamamaktadõr. (Tügen, 1997) Belediyelerin giderleri, yerine getirilmesi zorunlu hizmetler için yapõlacak harcamalar ve isteğe bağlõ hizmetler için yapõlacak harcamalar şeklinde ikiye ayrõlõr. Bugün anacak zorunlu hizmetlere harcama yapõlabilmektedir. Belediye gelirleri içinde, vergi gelirlerinden belediyelere ayrõlacak paylar, en önemli bölümü oluşturur. Belediyelerin Öz gelirleri sõnõrlõdõr. Bu açõklamalarõmõzla biz, -genelde- yerel yönetimlerin, -özelde- belediyelerin sistem içindeki yerini ortaya koymaya çalõşõyoruz. Burada Belediye Bütçeleri ve gelirleri Genel Bütçeden farklõdõr ve bu nedenle de ayrõ Özel Bütçeler olarak yapõlmakta ve yürütülmektedir sonucuna ulaşõlmaktadõr. Belediyelerin sistem içindeki yeri konusunda bir yargõ da Prof Dr. Ruşen KELEŞ ten gelmektedir. Gerek Osmanlõ İmparatorluğu döneminde, gerekse Cumhuriyetin ilk yõllarõnda yapõlan düzenlemelerde, belediyeler demokratik siyasal kurumlar olmaktan çok, yerel kamu hizmetlerini yurttaşa kolay, ucuz ve etkin olarak sunmakla görevli ve daha fazlasõna karõşmamalarõ gereken kuruluşlar olarak görülmüşlerdir. Yerel düzeyde halk katõlõmõnõ arttõrmayõ amaçlayan birimler olarak öngörülmüş olmadõklarõndan, demokratik gelişmeye katkõda bulunmalarõndan söz edilemezdi. (Keleş, 1988) Yerel yönetimlerin güçlü bir merkezi yönetimin ülkede yapmak istediği önemli atõlõmlar karşõsõnda kolaylaştõrõcõ değil, güçleştirici bir rolü olacağõ kanõsõ yaygõndõr. (Keleş, 1988) 9

10 1960 Askeri Müdahalesine kadar geçen süre içinde, belediyeleri genel olarak merkezi yönetimin taşra örgütü olarak görme eğilimi devam etmiştir. (Keleş, 1988) Bu alõntõlar, belediyelerin sistem içindeki yeri, belediyelere merkezi yönetimin bakõşõ konusunda bir yargõ edinmemize belki yardõmcõ olur. Prof. Dr. Ruşen KELEŞ in açõklamalarõ günümüzdeki yerel yönetimlere ilişkin değildir. Ancak bu noktada yine de günümüzdeki yerel yönetimlere bakõş böyle midir, değil midir? sorusunu sormamõza yardõmcõ olabilir. Batõ dünyasõna baktõğõmõzda kamu harcamalarõnõn %50 sine yakõn bir kõsmõ yerel yönetimlerce yapõlmaktadõr. (Yazõcõoğlu, 1989) Bizde ise merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasõnda görev ve kaynak bölüşümü yapõlmamõştõr. Yerel yönetimlerin kendi olanaklarõ ile topladõklarõ gelirlerin nispî öneminin giderek düşmesi, genel bütçe hasõlatõndan aldõklarõ payõn, borçlarõn ve sağlayacaklarõ yardõmõn önemini arttõrmõştõr. Burada soruna İller Bankasõ dahil olmaktadõr. Bugün bu banka, genel bütçe vergi gelirleri paylarõnõn yerel yönetimlere dağõtõlmasõnda aracõ olan, aynõ zamanda yerel yönetimlere belli şartlarla borç veren bir bankadõr. Tüzel kişiliği vardõr, özel hukuk hükümlerine göre çalõşõr. Borç verme şartlarõ arasõnda, kredi verilecek konunun kalkõnma planõnda öngörülen ve Banka nõn uğraş alanõ içinde olan bir sahayõ ilgilendirmesi gerekir. hükmü vardõr. Bu hüküm uygulamada, yerel yönetimlerin İller Bankasõndan borç alarak yerine getirecekleri yerel hizmetlerin bizzat İller Bankasõ tarafõndan yapõlmasõ sonucunu doğurmuştur. (Öncel, 1992). Yereldeki bir hizmet, merkezdeki bir banka tarafõndan kararlaştõrõlmakta ve yürütülmektedir. Doğal olarak hizmet gecikmekte, pek çok yatõrõm yõllarca beklemektedir. Bugün, gelir durumu itibariyle pek çok belediye, gelir durumu itibariyle bu yatõrõmlarõ yapamayacak durumdadõr. Ama belediyelere, bunlar için yeterli gelir kaynaklarõnõ toplama imkanõ verilerse, bürokrasi ortadan kalkacak, yerel katõlõmla işler daha hõzlõ ve daha az şaibesiz yürüyebilecektir. c)köyler Köy bütçesi muhtar ve ihtiyar meclisi tarafõndan hazõrlanõr. Uygulamada İçişleri Bakanlõğõ örnek bütçeler bastõrmaktadõr. Muhtarõn başkanlõğõnda toplanan ihtiyar meclisi, bu bütçe örneği üzerine, o yõlõn gelir ve gider rakamlarõnõ ve diğer rakamlarõ yerleştirmektedir. Bütçe Kaymakam ve Vali tarafõndan onaylandõktan sonra kesinlik kazanõr. (Tügen, 1997) Köyün gelirleri 1924 tarihli Köy Kanunu nda düzenlenmiştir. Türkiye de parasal ölçüler değişmiştir tarihli Köy Kanunu değişmemiştir. Buna göre Muhtarõn 20 TL lik Salma yetkisi vardõr. Uygulamada köylünün ödeyebileceği bir miktar salõnmakta, hukuki olmasa da gönüllü olarak bu miktar toplanmaktadõr. Köyün gelirlerinin asõl önemli bölümü ise, Muhtar ve İhtiyar Heyeti nce düzenlenen ilmühaber, tasdikname...vb belgelerden alõnan harçlar ve resimlerdir. Muhtar her hizmeti merkezi idareden talep eden, maaşlõ bir devlet memuru haline gelmiştir. Köyde hizmet yoktur. Bu köyden kente göçün, aşõrõ ve çarpõk kentleşmenin görünmeyen bir nedeni olabilir. Sonuç olarak, Köy Kanunu değişmeli, gerek hizmetler gerekse gelirler ve giderler açõsõndan yeniden düzenlenmelidir. (Öncel, 1992) Köylüyü köyünde huzur içinde tutacak yollar aranabilir. 3) ÖZERK BÜTÇELER Özerk bütçeli kuruluşlar, sõnai bütçeli kuruluşlar ve ülkemizde Merkez Bankasõ, TRT,TODAİE gibi, genel veya katma bütçe içinde yer verilemeyen kuruluşlardan oluşur. Sõnai bütçeli kuruluşlardan daha önce biraz söz edilmişti. Bu kuruluşlar ülkemizde KİT lerdir. 10

11 Özerk bütçeli kuruluşlar içinde asõl büyük bütçeli kuruluşlar, sõnai bütçeli kuruluşlardõr. Bu nedenle özerk bütçeli kuruluşlar dendiğinde genellikle sõnai bütçeli kuruluşlar akla gelir. Sõnai bütçeli kuruluşlar, devletin iktisadi alanda faaliyet gösteren kuruluşlarõ, yani iktisadi işletmeleridir. Bütçeleri özerk bütçe olarak adlandõrõlõr. Devletin iktisadi işletmelerinin, genellik ve birlik ilkelerinden bir sapma olarak, özerk bütçelerde örgütlenmelerini doğru bulan görüşün iddialarõ şunlardõr: 1) İktisadi işletmelerin ödeneklerinin, merkezden, genel bütçeli kuruluşlara gönderildiği gibi gönderilmesi, iktisadi işletmeciliğin kurallarõna ve karlõlõk ilkesine aykõrõdõr. Bu durumda bu kuruluşlar kar edemezler. 2) Bütçenin yõllõk olmasõ ilkesi iktisadi işletmelere uygun değildir. Alõm satõm, bütçe yõlõna değil, piyasanõn durumuna bağlõdõr. İktisadi işletmelerin bütçelerinin ayrõ olmasõ, ihtiyaçlarõ olan madde ve malzemeleri, bu bütçeden, uygun zamanda alabilmelerini sağlar. Uygun zamanda yatõrõm yapabilmelerini sağlar. 3) İktisadi işletmelerin krediden faydalanmalarõ için, klasik bütçe ilkeleri uygun değildir. Oysa bu kuruluşlar iktisadi alanda yatõrõm yapabilmek, getirisi aldõklarõ borcun faizinden daha yüksek olan alanlardan kazanç elde edebilmek için borçlanabilmelidir. 4) İktisadi işletmelerin faaliyetleri, gelir ve gider açõsõndan değil, patrimuvanda meydana gelen değişmeler bakõmõndan değerlendirilmelidir. 5) Bütçenin uygulanmasõ ve denetlenmesiyle ilgili, Genel Muhasebe, Devlet İhale ve Sayõştay Kanunlarõyla konulmuş bulunan hükümler, iktisadi işletmelerin işleyişine uygun değildir. İktisadi ve ticari hayat hõz ve esneklik ister. Bu görüşlerde haklõlõk vardõr. Devletin iktisadi işletmeleri, iktisadi, ticari ve sõnai alanlarda faaliyet gösterirler. Ama bir kõsmõ ticari kõstaslara göre tamamen karlõlõk hedefine yönelmişken;. bir kõsmõnõn kamu hizmeti niteliği olan görevleri yürüttükleri görülmektedir. İktisadi işletmelere yüklenen bu iki fonksiyon, ayni işletmede de toplanabilmektedir. İktisadi işletmeler karlõlõk esasõna göre faaliyet göstereceklerse, piyasa koşullarõnõn gereği yapõlmalõdõr. Bunlar borç alabilmeli, ayrõ bütçelere sahip olmalõ, bütçelerini, her türlü bürokrasi ve denetimden uzak, istedikleri gibi kullanabilmelidirler. O zaman da bu bütçeler özerk bütçe olarak düşünülemez. Artõk bu bütçe devletten tamamen ayrõ bambaşka bir bütçedir. Ama kar etmesi beklenen bu kuruluşlara, bunun karşõlõğõnda, iflas edebilme imkanõ da verilmelidir. Aksi takdirde iktisadi alanda uzun süre verimlilik sağlanmasõ güçtür. İktisadi işletmeler kamu hizmeti niteliği içeren faaliyetlerde bulunacaklarsa, o zaman devletin denetimi altõnda olmalõdõrlar. Bütçeleri genel bütçe ile bir şekilde ilişkilendirilmelidir. Genel bütçeden ayrõ bir bütçe hazõrlanabilir. Buna farklõ bir isim verilebilir. Ama hesaplar herhangi bir yolla bir arada görülebilmelidir. 4) DÖNER SERMAYE İŞLETMELERİ 1050 sayõlõ Genel Muhasebe Kanununun 49. Maddesi, döner sermayeleri düzenlemekte, şöyle bir hüküm getirmektedir: Genel Bütçe içinde idare edilen sõnai ve ticari kurum ve idarelerin, ilk madde ve malzeme alõm bedelleri ile, uzman ve işçi ücretleri, döner sermaye adõyla bütçelere konulan ödenekler ile karşõlanõr ve ödenir. Bu kurum ve idarelerin döner sermaye ödeneklerinden kullanõlmayan tutarõ yõl sonunda iptal edilir; kullanõlan sermayelerinden doğan gelir fazlalarõ da bütçeye ilgili ödeneğe gelir yazõlõr. Ayrõca katma bütçeli kuruluşlar da kendi kuruluş kanunlarõna dayanarak döner sermaye işletmeleri oluşturabilmektedirler. Böylece, genel ve katma bütçeli kuruluşlar kamu hizmetlerini yerine getirirken, ticari, sõnai...vb nitelikte faaliyetler de gösterebilmektedirler. Bunu yapmak üzere genel ve katma bütçeli kuruluşlar bünyesinde kurulan, özel işletme niteliğindeki bu işletmelere döner sermayeli işletmeler denilmektedir. 11

12 Bağlõ bulunduklarõ kuruluşlarõn yapõsõ içinde yer alõrlar. Genel mali yönetimin dõşõnda tutulurlar. Mal ve hizmet üretip bunlarõ kar amacõyla satarlar. (Coşkun, 1991) Ülkemizde örneğin Maliye Bakanlõğõna bağlõ Damga Matbaasõ, Darphane, Milli Eğitim Bakanlõğõna bağlõ basõmevleri, Adalet Bakanlõğõna bağlõ cezaevlerindeki atölyeler, üniversite hastaneleri döner sermayeli işletmelerdir. (Tügen, 1997) Asõl görevi kamu hizmetini yerine getirmek olan bir kamu kuruluşu, (genel yada katma bütçeli bir kuruluş) bütçeden gelen gelirlerin, döner sermaye ödeneği kõsmõnõ, kurduğu döner sermaye işletmeleri sayesinde, başka amaçlarla da kullanabilmektedir. Bu şekilde kar elde edebilmektedir. Bu kar MUK gereğince, bağlõ olduğu kuruluşun bütçesine yõl sonunda kaydedilmektedir. Yani sonuçta hazineye dönmektedir. Döner sermayeli işletmeler uygulamasõ, genellik ve birlik ilkelerinden bir sapmadõr. Bu sapma döner sermaye ödeneğinin diğer ödeneklerden farklõ olmasõndan kaynaklanmaktadõr. Normal ödenekler bir kez kullanõlmakla yok olurlar. Bunlarõn çoğunda yapõlan gider söz konusu işin niteliği gereği, sadece giderdir: (Örneğin cari giderler) Gider yapõlmasõ sonucunda gelir sağlanmaz;. sağlansa dahi, oradan elde edilen hasõlatõn, tekrar aynõ işe harcanmasõ mümkün değildir. Normal ödenekler, bütçeden çõktõklarõ anda gider kaydolunurlar. Giderin elde ettiği bir hasõlat(gelir) varsa, bütçeye hemen gelir kaydedilir. Döner sermaye ödeneği bütçeye gider kaydedilerek çekilir. Bir yõl boyunca kullanõlõr. Bu süre boyunca ödenek, parçalar halinde defalarca harcanabilir ve defalarca hasõlat(gelir) elde edilebilir. Bu hasõlat tekrar aynõ işlere harcanabilir. (Döner sermaye ödeneği burada tahsis yapõlmamasõ ilkesine ters düşmektedir.) Bu gelirler ve harcamalar bütçeye kaydedilmez. Yõl sonunda sağlanan bir kar varsa işte bu, döner sermaye ödeneğini veren kuruluşun bütçesine gelir olarak kaydedilir Burada da döner sermaye ödeneği gayri safi usulden ayrõlmaktadõr. (Açõköğretim Fakültesi, 1994) Kamu kuruluşlarõna bütçeden ayrõlan ödenekler, bugünün şartlarõnda azdõr ve aynõ zamanda rasyonellikten uzaktõr. Döner sermaye işletmesi kurma ve buradan gelir elde etme yolu bir bakõma kamu kuruluşlarõnõn normal faaliyetlerini devam ettirebilmede kullandõklarõ bir çõkõş yoludur. Ama, kuruluşlarõn, döner sermaye işletmesi gelirlerini, kendileri için bir finansman aracõ olarak görmeye başlamalarõ iyi değildir. Döner sermayeli kuruluşlarõn kuruluş sermayeleri, elde ettikleri karlarla arttõrõlabilmektedir. Bu nedenle bu işletmelerin karlarõnõn çok küçük kõsõmlarõ hazineye geri dönmektedir. Serbest hareket edebilme imkanõ sağladõğõ için kamu kuruluşlarõ döner sermaye işletmesi kurmaya sõcak bakmaktadõrlar. Kendilerine ek finansman imkanlarõ doğmaktadõr. Bu ödeneği istedikleri gibi, denetimden uzak harcayabilmektedirler. Bu durum döner sermaye işletmelerinin sayõsõnõ arttõrmõştõr. Sistemin yozlaşmasõna neden olmuştur. Yukarõda da sözü edildiği gibi, kuruluşun normal ödenekleri, normal faaliyetlerini karşõlayacak düzeyin çok altõnda kalõyorsa, karşõlaşõlan bu manzaradan şikayet etmemek gerekir. Bu kaçõnõlmazdõr. Döner sermayeli işletmeleri düzenleyen bir çerçeve yasa gereklidir. Kamu kuruluşlarõnõn, döner sermaye işletmesi gelirlerini, kendileri için bir finansman aracõ olarak kullanmalarõnõn önüne geçilirken; aynõ anda, bu kuruluşlara normal faaliyetlerini yerine getirecek kadar gelir de sağlanmalõdõr. Artõk bu noktada sorun, devletin kamu açõklarõnõn azaltõlmasõ sorunudur. 5) BÜTÇE DIŞI FON UYGULAMALARI İktisadi anlamda fon kavramõ, belirli bir amacõn gerçekleştirilmesi için ayrõlmõş bulunan ve gerektiği zaman kullanõlmak üzere belli bir hesapta toplanan ve harcanabilen paralarõ ve bu paralarõn toplandõğõ hesabõ ifade eder. Özel sektörde gerçek kişilere, şirketlere 12

13 ait fonlar olduğu gibi devlete ait fonlar da vardõr. Devlete ait fonlar çeşitli şekillerde sõnõflandõrõlabilir. En yaygõn sõnõflandõrma, bütçe içi ve bütçe dõşõ fon sõnõflandõrmasõdõr. Biz burada fon kavramõyla, devlete ait bütçe dõşõ fonu kastedeceğiz. Bütçe dõşõ fon, kamu özel hesaplarõ veya kamu özel fonlarõ olarak da adlandõrõlõr. (Oyan, 1991) Bütçe dõşõ fonlar, devlet ve diğer kamu tüzel kişileri tarafõndan, bazõ amaçlarõn gerçekleştirilmesi için, kamu gelirlerinden bir kõsmõnõn, özel kanun ya da kararlarla, ya bütçeden ya da bütçe dõşõndan ayrõlarak, bir yõl süre ile sõnõrlõ olmaksõzõn, gerektikçe harcanmak üzere bir hesapta tutulmasõyla meydana getirilen fonlardõr. (Aktan, 1986) Görüldüğü gibi bütçe dõşõ fonlar, özel yasalarõyla oluşturulur, bütçe ilkeleri ve bütçe yasasõ hükümleri dõşõnda yönetilir. Kendilerine ait özel gelirler tahsis edilmiştir. Harcamalarõ özel hükümlere göre yapõlõr. Denetimleri bütçe denetimi ve Sayõştay denetimi dõşõndadõr. (Coşkun, 1991) Ülkemizde fon uygulamalarõ, fonlarõn sayõsõ, fonlarõn kaynaklarõ ve harcamalarõ 1984 sonrasõnda yaygõnlaşmõştõr. Bütçe dõşõ fon sayõsõ 100 ü aşmõştõr. (Oyan, 1991) Bütçe dõşõ fon uygulamalarõyla, çok büyük kaynaklar gerektiren altyapõ sorunlarõnõn ele alõnmasõnda, ulaşõm, enerji, haberleşme, savunma sanayi, konut Türkiye nin tanõtõmõ, sosyal yardõmlaşma... vb konularda bazõ olumlu sonuçlarõn alõndõğõ söylenebilir. Ancak fon uygulamalarõnõn denetim mekanizmalarõ, parlamento denetiminin dõşõnda kalmalarõ, daima eleştiri konusu olmuştur. Fonlar, bütçe uygulamalarõnda esas alõnan kanunlara (Devlet İhale Kanunu ve Genel Muhasebe Kanunu) tabi olmadõklarõ için de eleştirilmişlerdir. (Coşkun, 1991) 1990 yõlõnda fon gelirlerinin toplam kamu gelirleri içindeki payõ %32.4 e yükselmişti. (Oyan, 1991) Eleştirilerin etkisi bundan sonra hissedilmeye başlanmõştõr. Hükümetler için çok cazip olan bu fon sisteminin yaygõnlaştõrõlmasõ, sistemi kendi içinde artõk çok karmaşõk ve işleyemez duruma getirmiştir. Sonunda, 1993 mali yõlõnda, bütçe dõşõ fonlarõn 63 ü, bütçe içine alõnmõştõr. SONUÇ Devlete ekonomik ve sosyal görevler verilmediği bir dönemde ortaya atõlan ve bütçe disiplini açõsõndan çok önemli görülen, bütçenin genellik ve birlik ilkeleri incelenmiş, bu ilkelerin temelinde var olan felsefe yakalanmaya çalõşõlmõştõr. Günümüzde devlet, ekonomik ve sosyal görevleri de olan bir devlettir. Türkiye Cumhuriyeti Devleti sosyal hukuk devletidir. Türkiye Cumhuriyeti Devleti, ülke kaynaklarõnõn verimli şekilde kullanõlmasõnõ temin eden bir devlettir. Devletimize, ekonomik, sosyal ve kültürel kalkõnmayõ hõzlõ bir şekilde gerçekleştirmek için planlama yapma görevi 1982 Anayasasõ ile verilmiştir. Bu şartlar altõnda klasik genellik ve birlik ilkelerine mutlak anlamõyla bağlõ kalõnamaz. Sapmalar, modern maliyenin ve yukarõda sayõlan, Türkiye Cumhuriyeti Devletine yüklenen görevlerin, bir gereğidir. Ancak, bu amaçla kurulan sistem, acaba gereği gibi işlemekte midir? Genellik ve birlik ilkelerinin temelinde sağlam bir felsefe vardõr. Bu felsefe bütçe disiplininin korunmasõ felsefesidir. Gelirler ve giderler belli harcamalara veya belli kurumlara tahsis edilmesin; devlet bütçesi içinde tüm gelir ve giderler birbirinin arkasõna saklanmayacak şekilde kaydedilsin ve bu kayõt işleri birden fazla yerde değil, tek bir bütçede yapõlsõn denirken bütçe disiplinini korumak, parlamento denetimini kolaylaştõrmak, ülke kaynaklarõnõn verimli şekilde kullanõlmasõnõ sağlamak hedeflenmiştir. Bu çalõşmada, bütçe ilkelerinden sapmalar değerlendirilmiştir. Yukarõdaki hedeflere ters düşüp düşmedikleri yakalanmaya çalõşõlmõştõr. Olağanüstü bütçeler artõk yoktur. Ama katma bütçeler, özel bütçeler, özerk bütçeler, döner sermaye ve fon uygulamalarõ bütçe disiplini açõsõndan acaba uygun mudur? 13

14 Varõlan sonuçlar şunlardõr: Genel müdürlük şeklinde örgütlenmiş katma bütçeli kuruluşlarõn, bir çerçeve yasa ile düzenlenmeleri gereklidir. Katma bütçeli kuruluşlara içinde üniversitelerin durumu ayrõca ele alõnmalõdõr. Şu anki katma bütçe uygulamasõnõn da ötesinde, bilim ve bilgi merkezi olmasõ gereken üniversiteler, bu fonksiyonlarõnõ gerçekleştirebilmek için, idari özerkliğin yanõnda mali özerkliğe de kavuşturulmalõdõr. Yerel yönetimlere, yerel kamu hizmetlerini yurttaşa kolay, ucuz ve etkin sunmakla görevli kuruluşlar olmalarõnõn yanõnda, siyasal katõlõmõ sağlayan demokratik kurumlar olarak da bakõlmalõdõr. Özel bütçe uygulamasõ bu çerçevede düşünülebilir. İdari açõdan, yerel yönetimler konusunda yapõlacaklar vardõr. İdari vesayet yetkileri ve idareler arasõ mali ilişkiler, yerel yönetimlerin görevlerini gereği gibi yerine getirebilmeleri için düzenlenmelidir. Bugün genel ve katma bütçeli kuruluşlar, döner sermaye işletmeleri kurmaktadõrlar. Bu uygulama, genel ve katma bütçeli kuruluşlarõn, kamu hizmeti ağõrlõklõ görevleri yerine getiren kuruluşlar olmalarõnõ, aksatmamalõdõr. Devlet ve diğer kamu tüzel kişileri, gelirlerini, ağõrlõklõ olarak döner sermaye geliri biçiminde değil, genel ve katma bütçeden normal ödenek biçiminde almalõdõrlar. Mevcut bütçe dengelerinin zaman içinde bu şekilde kurulmasõ gereklidir. Son olarak, herkesin Cumhuriyetimizin 75. yõlõnõ tebrik etme imkanõnõ yakaladõğõmõz bu dönemde, bütçe dõşõ fon uygulamalarõnõn, bütçe içine alõnmasõ eğiliminin devam etmesinin, bütçe disiplini açõsõndan iyi bir gelişme olabileceğini düşündüğümüzü belirtmek istiyoruz. KAYNAKÇA Abdurrahman Akdoğan, Kamu Maliyesi, Ankara: Gazi Büro Kitabevi, Anadolu Üniversitesi Açõköğretim Fakültesi, Devlet Bütçesi, 3 Sõnõf, 1. Fasikül, Ünite 1-13, Eskişehir: Açõköğretim Fakültesi Yayõnlarõ, 1994, Aytaç Eker, Kamu Maliyesi, İzmir: Anadolu Matbaacõlõk, Bedri Gürsoy, Kamusal Maliye: Bütçe, 2. Cilt, Ankara, Coşkun Can Aktan, Bütçe Dõşõ Fonlar, Banka ve Ekonomik Yorumlar Dergisi,(Ekim 1986). Ferhat Başkan Özgen, Türkiye de Kamu Harcamalarõnõn Ekonomik Sõnõflandõrmaya Göre Analizi, (Basõlmamõş Yüksek lisans Tezi, Adnan Menderes Üniversitesi, 1997). Gülay Coşkun, Devlet Bütçesi, Ankara: Turhan Kitabevi, İsmail Türk, Kamu Maliyesi, Ankara: Turhan Kitabevi, Kamil Tügen, Devlet Bütçesi, İzmir: Anadolu Matbaacõlõk, Müjdat Şakar, 1982 Anayasasõ ve Önceki Anayasalar, İstanbul, Beta Yayõnlarõ, 1988, Oğuz Oyan, Ali Rõza Aydõn ve Aziz Konukman, Türkiye de Fon Sisteminin Kamu Kesimi İçindeki Yeri ve Ekonomik Etkileri, Ankara: TOBB Yayõnlarõ, Recep Yazõcõoğlu, Taşra Yönetiminin Yeniden Düzenlenmesi: (Mahalli İdareler Reformu), Tokat: Ruşen Keleş Demokratik Gelişmede Yerel Yönetimler, Ankara: Mülkiyeliler Birliği Vakfõ Yayõnlarõ 7, Bahri Savcõ ya Armağan dan ayrõ baskõ, Yaşar Methibay, Muhasebe-i Umumiye Kanunu, Devlet Harcamalarõ Mevzuatõ, Ankara: Barõş Yayõnevi, 1997, ss Yenal Öncel, Mahalli İdareler Maliyesi, İstanbul: Filiz Kitabevi,

15 ABSTRACT Bu çalõşmada, devlete ekonomik ve sosyal görevler verilmediği bir dönemde ortaya atõlan iki bütçe ilkesi, genellik ve birlik ilkeleri incelenmiş, bu ilkelerinin temelindeki felsefenin, bütçe disiplininin korunmasõ felsefesi olduğu vurgulanmõştõr. Modern maliyenin ve Türkiye Cumhuriyeti Devletine yüklenen görevlerin bir sonucu olarak, klasik genellik ve birlik ilkelerinden sapmalarõn ve bu amaçla kurulan sistemin, gereği gibi işleyip işlemediği değerlendirilmiştir. Bugünkü sistemde, sistemin bütçe disiplinini bozmayacak şekilde işleyebilmesi için, öncelikle dikkat edilmesi uygun olan bazõ noktalar, sistemi eleştirenlerin de değerlendirmelerinden yararlanõlarak, ayõrdedilmeye çalõşõlmõştõr. Bunlar, genel müdürlük şeklinde örgütlenmiş katma bütçeli kuruluşlarõn, bir çerçeve yasa ile düzenlenmeleri; katma bütçeli kuruluşlar içinde üniversitelerin durumunun ayrõca ele alõnmasõ gereği; bilim ve bilgi merkezi olmasõ gereken üniversitelerin, bu amaç doğrultusunda, idari özerklik yanõnda mali özerkliğe de kavuşturulmalarõ; yerel yönetimlere, yerel kamu hizmetlerini yurttaşa kolay, ucuz ve etkin sunmakla görevli kuruluşlar olmalarõnõn yanõnda, siyasal katõlõmõ sağlayan demokratik kurumlar olarak da bakõlmasõnõn önemli olduğu; idari vesayet yetkilerinin ve idareler arasõ mali ilişkilerin, yerel yönetimlerin görevlerini gereği gibi yerine getirebilmeleri için, daha demokratik bir bakõş açõsõyla yeniden ele alõnmasõ ; şeklinde özetlenebilir. Çalõşmada temel öneri, genellik ve birlik ilkelerinden sapmalarõn zararlõ olmamasõ için, bilgisayar teknolojisinden yararlanõlmasõ gerektiği ve bu şekilde devlet hesaplarõnõ modern bir tarzda takip etmenin mümkün olabileceği önerisidir. 15