YASAMA ORGANININ BÜTÇE GÖZETİM İŞLEVİNİN MALİ SAYDAMLIK AÇISINDAN EKONOMETRİK ANALİZİ. Süleyman DİKMEN DOKTORA TEZİ

Save this PDF as:

Ebat: px
Şu sayfadan göstermeyi başlat:

Download "YASAMA ORGANININ BÜTÇE GÖZETİM İŞLEVİNİN MALİ SAYDAMLIK AÇISINDAN EKONOMETRİK ANALİZİ. Süleyman DİKMEN DOKTORA TEZİ"

Transkript

1 T.C. SÜLEYMAN DEMİREL ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ & AFYON KOCATEPE ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ MALİYE ANABİLİM DALI ORTAK DOKTORA PROGRAMI YASAMA ORGANININ BÜTÇE GÖZETİM İŞLEVİNİN MALİ SAYDAMLIK AÇISINDAN EKONOMETRİK ANALİZİ Süleyman DİKMEN DOKTORA TEZİ DANIŞMAN Doç. Dr. Hüseyin Güçlü ÇİÇEK ISPARTA

2

3

4 (DİKMEN, Süleyman, Yasama Organının Bütçe Gözetim İşlevinin Mali Saydamlık Açısından Ekonometrik Analizi, Doktora Tezi, Isparta, 2018) ÖZET Yirminci yüzyılın son çeyreği, hükümetlerin politika ve eylemlerindeki mali saydamlık eksikliğini gün yüzüne çıkarmıştır. Mali saydamlık eksikliğinin giderilmesi adına ulusal ve uluslararası düzeyde pek çok reform çalışması başlatılmıştır. Uluslararası düzeyde, mali kuruluşlar saydamlığın sağlanmasına yönelik girişimlerde bulunurken; ulusal düzeyde de yasama organları mali saydamlığı desteklemek için gözetim işlevlerini güçlendirmişlerdir. Reform çalışmalarına rağmen; mali saydamlığın ve bütçe gözetiminin devletlerin mali sistemlerine tam anlamıyla yerleştirilememesi konunun daha fazla önemsenmesi gerektiğini göstermektedir. Yasama organının bütçe gözetimi ile mali saydamlık ilişkisi üzerine kurulan bu çalışmanın temel amacı, yasama organının etkin bütçe gözetimi gerçekleştirmesi durumunda mali saydamlığın artıp artmadığını belirlemektir. Ayrıca çalışma yasama organının bütçe gözetimini ve mali saydamlığı etkileyen faktörleri belirlemeyi amaçlamaktadır. Bu amaçlar doğrultusunda birinci bölümde yasama organının bütçe hakkını kullanım düzeyi ve bütçe sürecinde yasama organının rolü bütçe-yasama organı ilişkisi bağlamında ele alınmıştır. Yasama organının bütçe gözetimi ile mali saydamlık arasındaki ilişkinin teorik altyapısının sunulduğu ikinci bölümde öncelikle yasama organının gözetim işlevi ele alınmıştır. Sonrasında bütçe gözetiminin tanımı, amaçları ve araçları değerlendirilmiştir. Mali saydamlık açısından yasama organının bütçe gözetim işlevinin önemi ülke örnekleri çerçevesinde vurgulanmıştır. Ayrıca bütçenin uygulama öncesi gözetimini etkileyen faktörler ve Kıta Avrupası ile Anglosakson modelde uygulama sonrası gözetimin farklılıkları ortaya koyulmuştur. Üçüncü bölümde yasama organının bütçe gözetimi ile mali saydamlık arasındaki ilişki İki Aşamalı En Küçük Kareler Yöntemi (2SLS) ile ampirik olarak test edilmiştir. Uluslararası Bütçe Ortaklığının 2017 yılında yayınlanan Açık Bütçe Anketi verilerinin kullanıldığı analizde 115 ülkeye yer verilmiştir. Analiz sonucunda yasama organının bütçeyi etkin gözetlemesi durumunda mali saydamlığın artacağı sonucuna ulaşılmıştır. Ayrıca çalışmada yasama organının bütçe gözetimi ile mali saydamlığı etkileyen faktörler de araştırılmıştır. Analiz sonucunda yasama organının bütçe gözetimini yüksek denetim kurumlarının gözetiminin, hukuk sistemi türünün, parti disiplininin, siyasi rekabetin, bütçe sürecine kamu katılımının, ekonomik gelişmişlik seviyesinin ve demokratikleşme seviyesinin etkilediği tespit edilmiştir. Mali saydamlığı ise bütçe sürecine kamu katılımının, ekonomik gelişmişlik seviyesinin, demokratikleşme seviyesinin ve bütçe denkliğinin etkilediği belirlenmiştir. Anahtar Kelimeler Bütçe Gözetimi, Mali Saydamlık, Yasama Organı, Bütçe Hakkı, İki Aşamalı En Küçük Kareler Yöntemi (2SLS). iii

5 (DİKMEN, Süleyman, Econometric Analysis of the Budget Oversight Function of the Legislature in terms of Fiscal Transparency, Ph. D. Dissertation, Isparta, 2018) ABSTRACT The last quarter of the 20 th century brought the deficiency of fiscal transparency in governmental policies and action to light. For the sake of the elimination of the fiscal transparency deficiency various reform efforts have been made at the national and international level. While financial institutions were attempting to ensure the transparency at the international level, legislature strengthen the oversight functions at the national level in order to support fiscal transparency. In spite of the reform efforts, the failure to properly embed the fiscal transparency and budget oversight into the fiscal systems of governments has revealed that more importance should be attached to the subject. The main purpose of the study that is constructed on the relationship between budget oversight and fiscal transparency is to determine whether the actualization of efficient budget oversight by the legislature would increase fiscal transparency or not. Furthermore the study aims to determine the factors that affect budget oversight and fiscal transparency. In accordance with these aims, the level of the use of power of purse by the legislature and the role of legislature in the budget process are discussed in the context of budget-legislature relationship. In the second section in which the theoretical background of the relationship between the budget oversight of legislature and the fiscal transparency is given, primarily the oversight function of the legislature is examined. Thereafter, the definition, the purposes and the tools of budget oversight are assessed. The importance of the budget oversight function of the legislature in terms of fiscal transparency is emphasized within the frame of country cases. Besides, the factors affecting the ex-ante oversight of the budget and the ex-post oversight differences between Continental Europe and Anglosakson model are revealed. In the third section the relationship between the budget oversight of legislature and the fiscal transparency is tested empirically with the 2-Stage Least Squares Method (2SLS). In the analysis of International Budget Partnership dated 2017 and in which the Open Budget Survey data is used, 115 countries are given place. According to the results of the analysis it is determined that in case of an efficient budget oversight by the legislature, fiscal transparency would increase. Furthermore, the factors that affect the budget oversight of the legislature and the fiscal transparency are investigated in the study. According to the analysis results it is determined that the oversight of supreme audit institutions, the type of legal system, party discipline, political competition, public participation to budget process, level of economic development and the level of democratization affect the budget oversight of legislature. It is also determined that public participation to budget process, the level of economic development, the level of democratization and the existence of balanced budget affect fiscal transparency. Keywords Budget Oversight, Fiscal Transparency, Legislature, Power of Purse, Two-Stage Least Squares Method (2SLS). iv

6 İÇİNDEKİLER TEZ SAVUNMA SINAV TUTANAĞI...i YEMİN METNİ... ii ÖZET... iii ABSTRACT... iv İÇİNDEKİLER... v KISALTMALAR... ix TABLOLAR DİZİNİ... x GRAFİKLER DİZİNİ... xi ŞEKİLLER DİZİNİ... xii ÖNSÖZ... xiii GİRİŞ... 1 BİRİNCİ BÖLÜM BÜTÇE SÜRECİNDE YASAMA ORGANININ ROLÜ: KAVRAMSAL VE KURAMSAL ÇERÇEVE 1. YASAMA ORGANININ GENEL YAPISI VE İŞLEVLERİ Temsil Müessesesi ve Yasama Organı Yasama Organının İşlevleri Temsil İşlevi Yasama İşlevi Gözetim İşlevi BÜTÇE HAKKI VE YASAMA ORGANI İLİŞKİSİ Bütçenin Kavramsal Gelişimi Bütçe Hakkı Kavramı Bütçe Hakkının Tarihsel Gelişimi İngiltere de Bütçe Hakkının Gelişimi Fransa da Bütçe Hakkının Gelişimi Amerika Birleşik Devletleri nde Bütçe Hakkının Gelişimi Türkiye de Bütçe Hakkının Gelişimi Bütçe Hakkı Bağlamında Temsili Demokrasilerde Asil-Vekil İlişkisi BÜTÇE SÜRECİNDE YASAMA ORGANININ KONUMU Kamu Politikalarının Oluşturulması Kamu Politikasının Tanımı Kamu Politikalarının Oluşum Süreci Politika Oluşturma, Planlama ve Bütçeleme İlişkisi Bütçe Döngüsünde Yasama Organının Rolü Bütçenin Onay Aşamasında Yasama Organının Rolü Bütçenin Denetim ve Gözetim Aşamasında Yasama Organının Rolü v

7 3.3. Bütçe Sürecinde Yasama-Yürütme İlişkisi BÜTÇESEL KARAR ALMA SÜRECİNE İLİŞKİN KURAMSAL ÇERÇEVE Normatif Kuramlar Pozitif Kuramlar Siyasal Sistem Kuramı Örgütsel Süreç Kuramı Kamusal Tercih Kuramı BÜTÇESEL KARAR ALMA SÜRECİNİ ETKİNLEŞTİRMEYE YÖNELİK MEKANİZMALAR Katılımcılık Öngörülebilirlik Hesap Verebilirlik Mali Saydamlık Mali Saydamlık Kavramı Mali Saydamlığın Gerekliliği Uluslararası Mali Saydamlık İndeksleri Mali Saydamlık Tüzüğü Bütçesel Yönetişimine İlişkin Tavsiye Kararları Açık Bütçe İndeksi Kamu Harcamaları ve Mali Hesap Verebilirlik 2016 Programı Uluslararası Kamu Sektörü Muhasebe Standartları Mali Saydamlık, Katılım ve Hesap Verebilirliğe İlişkin Üst Düzey İlkeler Diğer Mali Saydamlık İndeksleri Ulusal Mali Saydamlık İndeksleri İKİNCİ BÖLÜM YASAMA ORGANININ BÜTÇE UYGULAMALARINI GÖZETİM İŞLEVİ VE MALİ SAYDAMLIK 1. YASAMA ORGANININ GÖZETİM İŞLEVİ ÜZERİNE KAVRAMSAL ÇERÇEVE Yasama Organının Gözetim İşlevinin Tanımı Yasama Organının Gözetim İşlevinin Amaçları Yasama Organının Gözetim Araçları Yasama Organının Gözetim İşlevi Açısından Hükümet Sistemleri MALİ SAYDAMLIK AÇISINDAN YASAMA ORGANININ BÜTÇE GÖZETİM İŞLEVİ Yasama Organının Bütçe Gözetiminin Tanımı Yasama Organının Bütçe Gözetiminin Amaçları Yasama Organının Mali Saydamlığı Artırmaya Yönelik Bütçe Gözetim Araçları İçsel Gözetim Araçları vi

8 Sözlü ve Yazılı Soru Gensoru Araştırma Komisyonu Soruşturma Komisyonu Genel Kurul Görüşmeleri Güven Oylaması Dışsal Gözetim Araçları Yüksek Denetim Kurumu (Sayıştay) Yolsuzlukla Mücadele Ajansları Kamu Denetçisi (Ombudsman) Bütçe Gözetim Araçları ve Asil-Vekil İlişkisi Yasama Organının Bütçe Uygulamalarını Gözetim Süreci ve Mali Saydamlık Bütçe Politika ve Programlarının Belirlenmesi Aşamasındaki Gözetim Yasama Organının Bütçe İşlemlerine Dair Sahip Olduğu Süre Güçlü Yasama Organı Komisyonları Yüksek Nitelikli Bütçesel Bilgiye Erişim Uzmanlaşmış Bütçe Araştırma Birimlerinin Varlığı ve Analiz Kapasitesi Bütçe Üzerindeki Yeterli Anayasal Güç Siyasal Parti Dinamikleri Bütçenin Uygulanması Aşamasında Gözetim Bütçe Uygulama Sonuçlarının ve Performanslarının Gözetimi Anglosakson Modelde Bütçe Komisyonlarının Rolü Kıta Avrupası Modelinde Bütçe Komisyonlarının Rolü Bütçe Gözetim Sürecinin Genel Değerlendirmesi Mali Saydamlığın Artırılması Açısından Yasama Organının Bütçe Gözetim İşlevi ÜÇÜNCÜ BÖLÜM MALİ SAYDAMLIK İLE YASAMA ORGANININ BÜTÇE GÖZETİM İŞLEVİ ARASINDAKİ İLİŞKİ: ULUSLARARASI BİR ANALİZ 1. AMPİRİK LİTERATÜR TARAMASI Yasama Organının Bütçe Gözetimine Dair Ampirik Literatür Taraması Mali Saydamlığa Dair Ampirik Literatür Taraması HİPOTEZLERİN GELİŞTİRİLMESİ Yasama Organının Bütçe Gözetimine Dair Hipotezler Kurumsal ve Siyasal Faktörler Sosyo-Ekonomik Faktörler Mali Saydamlığa Dair Hipotezler Kurumsal ve Siyasal Faktörler Sosyo-Ekonomik Faktörler vii

9 3. EKONOMETRİK MODEL VERİLER VE TANIMLAYICI İSTATİSTİKLER Veri Seti ve Değişkenler Tanımlayıcı İstatistikler AMPİRİK SONUÇLAR Yasama Organının Bütçe Gözetimini Etkileyen Faktörler Kurumsal ve Siyasal Faktörlere İlişkin Sonuçlar Sosyo-Ekonomik Faktörlere İlişkin Sonuçlar Mali Saydamlığı Etkileyen Faktörler Kurumsal ve Siyasal Faktörlere İlişkin Sonuçlar Sosyo-Ekonomik Faktörlere İlişkin Sonuçlar SONUÇ KAYNAKÇA EKLER ÖZGEÇMİŞ viii

10 KISALTMALAR 2SLS ABD ADB CIA CIDA CIPFA EITI EKK ELLA FTE GIFT GPSA GSYH IBP IFAC IMF INTOSAI IPSAS IPSASB ISSAI KMYKK NDI OBI OECD OGP OVHS PEFA PIC ROSCs SIGMA STK TBMM TDK TEPAV TESEV TI UCM UNDP vb vd : 2 Aşamalı En Küçük Kareler : Amerika Birleşik Devletleri : Asya Kalkınma Bankası : Central Intelligence Agency : Canadian International Development Agency : Kamu Finansmanı ve Muhasebeciliği Enstitüsü : Maden Çıkarma Sanayii Saydamlık Girişimi : En Küçük Kareler : Evidence and Lessons from Latin America : Mali Saydamlık Değerlendirmeleri : Mali Saydamlık İçin Küresel Girişim : Sosyal Hesap Verebilirlik için Küresel Ortaklık : Gayrisafi Yurt İçi Hâsıla : Uluslararası Bütçe Ortaklığı : Uluslararası Muhasebeciler Federasyonu : Uluslararası Para Fonu : Yüksek Denetim Kurumları Örgütü : Uluslararası Kamu Sektörü Muhasebe Standartları : Uluslararası Kamu Sektörü Muhasebe Standartları Kurulu : Uluslararası Yüksek Denetim Kurumları Standartları : Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu : National Democratic Institute : Açık Bütçe İndeksi : Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü : Açık Hükümet Ortaklığı : Orta Vadeli Harcama Sistemi : Kamu Harcamaları ve Mali Hesap Verebilirlik : Kamu Yararı Komitesi : Mali Saydamlık Standart ve Tüzüklerin Karşılanması Raporları : Support for Improvement in Governance and Management : Sivil Toplum Kuruluşları : Türkiye Büyük Millet Meclisi : Türk Dil Kurumu : Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Vakfı : Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etüdler Vakfı : Uluslararası Saydamlık Örgütü : Gözlemlenmeyen Bileşenler Modeli : Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı : ve benzeri : ve diğerleri ix

11 TABLOLAR DİZİNİ Tablo 1.1. OECD nin Önerdiği Bütçe Dokümanları Tablo 1.2. OECD nin İyi Bir Bütçesel Yönetişim İçin Gerekli Tavsiye Kararları Tablo 1.3. Açık Bütçe Anketine Göre Hükümetlerin Yayınlaması Gereken Dokümanlar ve Özellikleri Tablo 1.4. Mali Saydamlık, Katılım ve Hesap Verebilirliğe İlişkin Üst Düzey İlkeler.. 76 Tablo 2.1. Bütçe Gözetimi, Denetimi ve Kontrolü Arasındaki Farklılıklar Tablo 2.2. Denetim Modelleri ve Özellikleri Tablo 2.3. Yolsuzlukla Mücadele Ajansı Modelleri Tablo 2.4. Bütçe Tasarısının Yasama Organına Sunulma Dönemleri Tablo 2.5. Bütçeye İlişkin Komisyonların Yapısı Tablo 2.6. Uzmanlaşmış Bütçe Araştırma Biriminin Faydaları Tablo 2.7. Bağımsız Mali Kurum Modelleri, (34 OECD Üyesi Ülke) Tablo 2.8. Bütçe Sürecindeki Rolleri Bakımından Yasama Organı Tablo 2.9. Uluslararası Mali Saydamlık İndekslerinin Önemli Unsurları Tablo 3.1. Yasama Organının Bütçe Gözetimine Dair Ampirik Literatür Tablo 3.2. Mali Saydamlığa Dair Ampirik Literatür Tablo 3.3. Modelde Kullanılan Değişkenlere Ait Katsayıların Beklenen İşaretleri Tablo 3.4. Değişkenlere Dair Açıklayıcı Bilgiler Tablo 3.5. Tanımlayıcı İstatistikler Tablo 3.6. Yasama Organının Bütçe Gözetimini Etkileyen Faktörler Tablo 3.7. Mali Saydamlığı Etkileyen Faktörler x

12 GRAFİKLER DİZİNİ Grafik 1.1. Seçilmiş Gelişmiş Ekonomilerde Kamu Harcamalarının GSYH ye Oranı, , (%) Grafik 1.2. Yükselen Piyasa Ekonomilerinde ve Düşük Gelirli Ülkelerde Kamu Harcamalarının GSYH ye Oranı, , (%) Grafik 3.1. Yasama Organının Bütçe Gözetimi ile Mali Saydamlık Arasındaki İlişki xi

13 ŞEKİLLER DİZİNİ Şekil 1.1. Temsili Demokrasilerde Asil-Vekil İlişkisi Şekil 1.2. Orta Vadeli Harcama Sisteminin Aşamaları Şekil 1.3. Planlama ve Kaynak Yönetim Sürecinde Politika Oluşturma, Planlama ve Bütçeleme İlişkisi Şekil 1.4. Yasama Organının Bütçe Döngüsündeki Potansiyel Rolü Şekil 1.5. Bütçe Sürecinde Yasama ve Yürütme Organları Arasındaki İlişki Şekil 1.6. David Easton a Göre Siyasal Sistem Akış Modeli Şekil 1.7. Mali Saydamlık Tüzüğünün Dört Temel Unsuru Şekil 2.1. Yasama Organının Gözetim Araçları Şekil 2.2. Mali Kontrol ve Denetimin Yasal Mevzuat Çerçevesinde Sınıflandırılması Şekil 2.3. Asil-Vekil İlişkisi ve Hesap Verebilirlik Mekanizması Şekil 2.4. Asil-Vekil İlişkisi ve Bütçe Gözetim Araçları Şekil 2.5. Bütçesel Kararların Alınması Açısından Komisyonların Yapısı Şekil 2.6. Anglosakson Modelde Bütçe Gözetimi Şekil 2.7. Kıta Avrupası Modelinde Bütçe Gözetimi Şekil 2.8. Yasama Organının Bütçe Sürecindeki Rolü ve Bütçe Gözetim Süreci İlişkisi Şekil 3.1. Yasama Organının Bütçe Gözetim İndeksi Haritası Şekil 3.2. Mali Saydamlık İndeksi Haritası xii

14 ÖNSÖZ Yasama organının bütçeyi etkin gözetlemesinin mali saydamlığı artırıp artırmadığının araştırıldığı bu tez çalışması uzun bir sürecin ve yoğun bir çabanın sonucu ortaya çıkmış; pek çok insanın emeği ve katkısı ile son halini almıştır. Akademik katkıların en büyüğü çalışkanlığı, samimiyeti ve bilgiye saygısı ile öne çıkan danışman hocam Doç.Dr. Hüseyin Güçlü Çiçek e aittir. Akademik hayatımın şekillenmesinde büyük emeği olan danışman hocama ne kadar teşekkür etsem azdır. Tezin hazırlanması ve savunulması aşamalarında yapıcı görüş ve eleştirileriyle tezin tamamlanmasına önemli katkılar sağlayan ve akademik çalışmalarımda yardımlarını esirgemeyen tez izleme komitesi üyeleri Prof.Dr. İsa Sağbaş, Prof.Dr. Harun Cansız, Prof.Dr. Tekin Akdemir, Doç.Dr. Dilek Çetin ve tez jüri üyesi Doç.Dr. İhsan Cemil Demir e en içten teşekkürlerimi ve saygılarımı sunarım. Ayrıca yasama organının bütçe gözetim işlevine dair teorik sorularıma cevaplar bulmamı sağlayan Prof.Dr. Irene Rubin, Prof.Dr. Katherine Willoughby, Prof.Dr. John R. Bartle, Prof.Dr. Riccardo Pelizzo, Prof.Dr. Reuven Hazan, Doç.Dr. Hacı Ömer Köse, Dr. Anwar Shah, Dr. Rick Stapenhurst ve Dr. Carlos Santiso ya teşekkür ederim. Yazdıkları eserlerle çalışmaya kaynaklık eden, yol gösteren ve ışık tutan bilim insanlarına ve eser sahiplerine de teşekkürlerimi sunarım. Çalışma Süleyman Demirel Üniversitesi Bilimsel Araştırma Projeleri Koordinasyon Biriminin 4775-D1-16 No lu doktora projesi ile desteklenmiştir. Bilimsel Araştırma Projeleri Koordinasyon Birimi çalışanlarına yardımları için teşekkür ederim. Sevgi ve saygı kelimelerinin anlamlarını bilecek şekilde yetiştiren ve eğitim hayatım boyunca her zaman destek olan aileme minnettarım. Çalışmanın maliye bilim camiasına faydalı olması temennisiyle xiii

15 GİRİŞ İnsan hayatında kamu yönetiminin önemli bir yer edinmesi sonucu 19. yüzyılın sonlarından itibaren kamu örgütleri hızla büyümeye başlamış ve bu büyüme ile birlikte geleneksel kamu yönetimi anlayışı ortaya çıkmıştır sonrası dönemde kamu yönetimindeki reform girişimleri ve küreselleşen yeni dünya düzeni geleneksel kamu yönetimi anlayışının merkeziyetçi, hiyerarşik, hantal ve verimsiz yapısını gün yüzüne çıkarmış ve değişim hareketlerini başlatmıştır. Yeni anlayış daha etkin ve etkili kamu yöneticilerinin olduğu, bürokratik yapının değiştiği, sonuç odaklı, saydamlık ve hesap verebilirlik mekanizmaları üzerine kurulu bir yaklaşımdır. Kamu yönetiminde yaşanan sorunlar ve bunun sonucunda ortaya çıkan reformlar kendini mali yönetim alanında da göstermiştir. 20. yüzyılda kamu sektörünün büyümesi, kamu harcamalarının ve yolsuzlukların hızla artması, sosyal refah devleti anlayışının oluşması, devletlerin sağlık, eğitim ve sosyal koruma gibi işlevleri de asli görev olarak görmeye başlaması ile birlikte önemli bir dönüşüm sürecine girilmiştir. Devletler yeni asli görevlerini ve artan kamu harcamalarını finanse edebilmek için yeni gelir kaynakları yaratmış veya vergi oranlarını artırmıştır. Hükümetlerin karşı karşıya kaldığı bütçe açığı sorunu 1990 lara kadar devam etmiş ve bu soruna Doğu Asya daki ve Meksika daki finansal krizin ortaya çıkardığı mali saydamlık eksikliği eşlik etmiştir. Hükümet politikalarındaki bilgi eksikliği vatandaşların kamu politikalarının keyfi olarak uygulandığını düşünmelerine neden olmuş ve bu durum da siyasi açıdan belirsizlik ortamı yaratmıştır. Diğer taraftan yatırımcılar, şirketlerin ve bankaların finansal bilgileri hakkında yeterli bilgiye ulaşamamış ve bu güvensizlik ortamı yatırımcıların piyasadan çekilmesine, banka ve şirketlerin iflasına yol açmıştır. Yaşanan olumsuzluklar sonucu hem ulusal hem de uluslararası düzeyde önlemler alınmıştır. Ulusal düzeyde kamu harcamalarında kesintiye giderek mali saydamlığa yönelik geniş çaplı reformlar geliştirilmiş, mali disiplini korumaya yönelik politikalar uygulanmış, yasama organı bütçe gözetim etkinliğini artırmış ve hesap verebilirliği güçlendiren önlemler alınmıştır. Uluslararası düzeyde ise mali saydamlık standartları uygulamaya koyulmuştur. Uluslararası Para Fonu (IMF) tarafından 1998 yılında Mali Saydamlık İyi Uygulamalar Tüzüğü hazırlanmış ve mali saydamlık değerlendirmeleri yapılmıştır. Benzer şekilde 2001 yılında Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü (OECD) üye ülke deneyimlerine 1

16 dayanan Bütçe Saydamlığı İçin En İyi Uygulamalar rehberini yayınlamıştır. Diğer taraftan uluslararası kuruluşların mali saydamlık konusundaki ilgisi gün geçtikçe artmış ve mali saydamlığın sağlanması adına yeni rehberler ve raporlar yayınlanmaya başlamıştır. Dünyada mali saydamlık konusunda yaşanan dönüşümün bir benzeri yasama organının bütçe sürecindeki rolünde ve gözetim işlevinde yaşanmaktadır. İlk ortaya çıktığı tarihlerde temsil ve yasama işlevlerine ağırlık veren yasama organı günümüzde gözetim işlevine daha fazla önem vermektedir. Yasama organının özellikle yasama işlevini kısmen yürütme organına devretmesi bir kanun olan bütçenin de yürütme organı tarafından hazırlanmasını gerektirmiştir. Bütçe hakkının ilk ortaya çıktığı yıllarda yasama organına ait olan bütçeyi hazırlama yetkisi zamanla yürütme organına geçmiş, yasama organı bütçe sürecinin onaylama ve denetim aşamalarında etkin hale gelmiştir. Devletlerin 20. yüzyılda daha fazla büyümeleri, ekonomiye daha fazla müdahale etmeleri ve çağdaş bütçeleme anlayışını benimsemeleri bütçe oluşturma süreçlerini daha karmaşık ve ayrıntılı hale getirmiştir. Bu karmaşık ve ayrıntılı yapı bütçe sürecinde yasama-yürütme ilişkisini de yeniden şekillendirmiştir. Bu yapıyı yürütme organı ve kamu kurumları kendi menfaatleri doğrultusunda kullanmaktadırlar. Yürütme organı topladığı verginin nereye harcandığının hesabını vermek istemezken; vatandaşların çıkarlarını gözeten yasama organı da vatandaş adına yürütme organından hesap sormak istemektedir. Bu sistematik çerçevesinde bütçe hakkının korunması adına yasama organı özellikle gelişmekte olan ülkelerde yeni roller üstlenmiştir. Bu roller ve gelişmeler şunlardır (OECD, 1998: 5); Maliye politikası konusunda yasama ve yürütme organları arasındaki koordinasyon artmıştır. Bütçesel analizler yapan, yasama organının uzmanlığını destekleyen ve gözetimi geliştiren komisyonların rolü artmıştır. Girdiler, çıktılar ve sonuçlar gibi yeni analiz türleri ve kullanıcı dostu bütçe formatlarından oluşan teknik bir raporlama sistemi geliştirilmiştir. Yasama organı profesyonel komisyon personeli, bağımsız bütçe ofisleri, yasama denetçileri gibi siyasi açıdan bağımsız ve uzman birimlerden oluşan kapsamlı kaynaklara sahip olmaya başlamıştır. 2

17 Yasama organının yıllar içinde görev ve sorumluluklarında önemli değişiklikler meydana gelmiş olmasına rağmen; bütçe hakkı konusunda asla taviz vermemiş, bu hakkını yetkilerinin merkezine yerleştirmiştir. Bütçe hakkı kamu gelir ve giderlerinin türü ve miktarı konusunda karar verme yetkisidir. Vatandaşlar bu hakkı doğrudan kendileri kullanamadığı için kendi seçtikleri temsilcilere devretmiştir ve yasama organı yaklaşık 800 yıldır vatandaşlar adına bu yetkiyi kullanmaktadır. Bütçe hakkı ile yasama organının bütçe gözetimi anayasal bir temele oturtulmuştur. Bütçe hakkı ile yasama organı vatandaşlardan toplanan vergilerin usulüne uygun harcanıp harcanmadığını, kamu kaynaklarının etkin, ekonomik ve verimli kullanılıp kullanılmadığını gözetlemektedir. Yürütme organının görev ve yetkilerini amacına uygun kullanmasını sağlamak için bütçe sürecinin yasama organı tarafından gözden geçirilmesi gerekmektedir. Yürütme organının mali saydamlığını ve hesap verebilirliğini artırmak adına etkin bütçe gözetimi önemlidir. Bu husus kamu mali yönetimindeki reform arayışlarının önemli bir parçası olmuştur. Uluslararası Para Fonu (IMF) ve Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü (OECD) de raporlarında bu görüşü destekler ifadelere yer vermiştir. Yasama organı gerekli gördüğü hallerde kamu maliyesini, kamu politikalarını ve bütçeyi denetleme ve gözetleme hakkına ve kamu kaynaklarının kullanımı konusunda yürütme organını sorumlu tutabilmek için gerekli yetkiye, kaynağa ve bilgiye sahip olmalıdır. Sonuç olarak devletlerin mali yönetim yapısında ortaya çıkan sorunlara çözüm bulabilmek için reform hareketleri başlatılmıştır. Mali saydamlık ve yasama gözetimi reform hareketlerinin iki temel parçası olmuştur. Devletlerin mali yönetim sistemlerindeki reform girişimlerine rağmen; mali saydamlık ve yasama gözetimi sistemleri hâlâ tam olarak oturtulamamıştır. Bu gerçeklikten yola çıkarak tez çalışmasında mali saydamlığı ve yasama organının bütçe gözetimini etkileyen unsurlar tespit edilerek yasama organı tarafından etkin bütçe gözetimi gerçekleştirilmesi durumunda mali saydamlığın artıp artmadığı araştırılacaktır. 1. ÇALIŞMANIN AMACI Yasama organının bütçe gözetimi ve mali saydamlık ilişkisi üzerine hazırlanan bu tez çalışmasının temel amacı yasama organının etkin bütçe gözetiminin mali saydamlığını nasıl etkilediğini ölçmektir. Ayrıca tez çalışması yasama organının bütçe gözetimini ve 3

18 mali saydamlığı etkileyen unsurları analiz etmeyi de amaçlamaktadır. Bütçe vatandaşlardan ne kadar vergi toplanacağı ve toplanan vergilerin nerelere harcanacağının yasal dayanağıdır. Temsili demokrasilerde bütçe yürütme organı tarafından hazırlanmakta yolsuzlukların ve israfın önüne geçilmesi, vatandaşların bilgilendirilmesi yürütme organının kontrol edilmesi için yasama organı tarafından denetlenip gözetlenmektedir. Bu çalışma ile yasama organının bu işlevi etkin kullanması hükümeti mali anlamda daha saydam olmaya yöneltip yönelmeyi tespit edilmiş olacaktır. 2. ÇALIŞMANIN ÖNEMİ Mali saydamlık ve bütçenin yasama organı tarafından gözetimi modern bütçelerin vazgeçilmez iki unsuru haline gelmiştir. Günümüzde bütçelerin karmaşık yapısından faydalanan yürütme organları yaptıkları işlemlerinin hesabını vermemek için çeşitli girişimlere yönelmişlerdir. Yasama organından vatandaşlar adına yürütme organından hesap sorması beklenmektedir. Bu amaçla yasama organının etkin bütçe gözetimi gerçekleştirmesi ve yürütme organının da mali saydamlığını artırması gerekmektedir. Bu tez çalışmasında yasama organının etkin bütçe gözetimi ile mali saydamlığın pozitif yönde ilişkili olduğu; yasama organının etkin bütçe gözetimi gerçekleştirmesi durumunda mali saydamlığın da artacağı olgusuna vurgu yapılmaktadır. Yasama organının bütçe gözetimi ve mali saydamlık üzerine yapılan çalışma sayısı literatürde oldukça yetersizdir. Özellikle yasama organının bütçe gözetimini etkileyen faktörlerin tespitine yönelik çalışmaların sayısının az olması yasama organının bütçe sürecindeki rolü düşünüldüğünde çalışmanın önemini artırmaktadır. Çalışmanın ampirik olarak en güncel verilere dayanması ve örneklemin literatürdeki diğer çalışmalara göre daha geniş olması sebebiyle literatüre ciddi katkı sağlayacağı düşünülmektedir. 3. ÇALIŞMANIN YÖNTEMİ VE KISITLARI Çalışma yasama organının bütçe gözetimi ile mali saydamlık arasındaki ilişkinin ampirik bir uygulama ile açıklanması üzerine kurgulanmıştır. Ampirik uygulamada kullanılacak yöntemlere kapsamlı bir literatür taramasından sonra karar verilmiştir. Çalışmada üç temel analiz yöntemi kullanılmıştır. Yasama organının bütçe gözetimi ile mali saydamlık arasındaki ilişki değişkenler arasındaki içsellik problemini 4

19 dikkate alan İki Aşamalı En Küçük Kareler (2SLS) tahmin yöntemi ile analiz edilmiştir. Birinci aşamada yasama organının uygulama anındaki, uygulama öncesindeki, uygulama sonrasındaki ve genel bütçe gözetimini etkileyen faktörler analize tabi tutulmuştur. Yasama organının uygulama anındaki, uygulama öncesindeki ve genel bütçe gözetimini etkileyen faktörlerin analizinde En Küçük Kareler tahmin yöntemi; yasama organının uygulama sonrası bütçe gözetimini etkileyen faktörlerin tespitinde sıralı logit tahmin yöntemi kullanılmıştır. İkinci aşamada ise mali saydamlığı etkileyen faktörler analiz edilmiştir. Bu aşamada yasama organının bütçe gözetimini etkileyen faktörler araç değişken olarak kabul edilmiş ve İki Aşamalı En Küçük Kareler tahmin yöntemi kullanılmıştır. Ekonometrik analizlerin ardından mali saydamlık ve yasama organının bütçe gözetim sonuçları indeks halinde Tableau paket programı ile haritalandırılmıştır. Mali saydamlık ve bütçe gözetimine dair veri seti Uluslararası Bütçe Ortaklığının (IBP) 2017 yılında yayınladığı Açık Bütçe Anketinden faydalanılarak oluşturulmuştur. Anketin 2016 yılı içerisinde yapılmış olmasından dolayı diğer veriler de 2016 yılına aittir. Çalışmanın gözlem sayısı Ankette yer alan ülke sayısı olan 115 dir. Çalışmaya dair önemli bir kısıt verilerin bir kısmının anket verilerine dayanmasıdır. Anket tarafımızca uygulanmadığı için veriler ikincil veri niteliği taşımaktadır ve bu anlamda verilerin güvenilirlik açısından ihtiyatlı değerlendirilmesi gerekir. Verilerden kaynaklanan bir diğer kısıt ise ülke sayısı ile ilgilidir. Anket verilerinin sadece 115 ülkeyi kapsaması sebebiyle çalışmada tüm ülkelere yer verilememiştir. 4. ÇALIŞMANIN İÇERİĞİ Çalışma üç ana bölümden meydana gelmektedir. Bütçe sürecinde yasama organının rolü: Kavramsal ve kuramsal çerçeve başlıklı birinci bölüm beş ana kısımdan oluşmaktadır. Birinci kısımda öncelikle yasama organının genel yapısı, temsil müessesesi ve yasama organı işlevleri üzerinde durulmuştur. Bütçe hakkı ve yasama organı ilişkisinin incelendiği ikinci kısımda bütçe ve bütçe hakkı kavramsal çerçevede incelenmiş, bütçe hakkının tarihsel süreçte nasıl halkın egemenliğine geçtiği ülke örnekleri çerçevesinde irdelenerek günümüzde temsili demokrasilerde asil-vekil ilişkisi açıklanmıştır. Bütçe sürecinde yasama organının rolünün incelendiği üçüncü kısımda öncelikle bütçe süreci açısından kamu politikalarının önemi ele alınmıştır. Ardından bütçenin onay aşaması ile 5

20 denetim ve gözetim aşamasında yasama organının rolü ve bütçe sürecinde yasamayürütme ilişkisi üzerinde durulmuştur. Bütçesel karar alma sürecine ilişkin kavramsal çerçevenin incelendiği dördüncü kısımda temsili demokrasilerde bütçesel karar alma sürecini açıklayan normatif ve pozitif kuramlar irdelenmiştir. Bütçesel karar alma sürecini etkinleştirmeye yönelik mekanizmaların incelendiği beşinci ve son kısımda yönetişime ve iyi yönetişimin bileşenlerine yer verilmiştir. Katılımcılık, öngörülebilirlik, hesap verebilirlik ve mali saydamlıktan oluşan dört temel iyi yönetişim bileşenleri açıklandıktan sonra mali saydamlığın sağlanması için uluslararası kuruluşların çalışmalarına ve geliştirdikleri indekslere değinilmiştir. Yasama organının bütçe uygulamalarını gözetim işlevi ve mali saydamlık başlıklı ikinci bölüm iki ana kısımdan oluşmaktadır. Birinci kısımda yasama organının gözetim işlevinin neyi ifade ettiği, amaçları ve araçları açıklanmış ve hükümet sistemlerinde gözetim işlevinin nasıl farklılaştığı irdelenmiştir. Mali saydamlık açısından yasama organının bütçe gözetim işlevinin incelendiği ikinci kısım beş başlık altında ele alınmıştır. Birinci başlıkta bütçe gözetiminin tanımsal boyutu, ikinci başlıkta bütçe gözetim işlevinin amaçları, üçüncü başlıkta bütçe gözetim araçları anlatılmıştır. Bütçe gözetim araçları içsel ve dışsal gözetim araçları olarak ikiye ayrılmış ve araçların asil-vekil ilişkisi sistematiğindeki yeri açıklanmıştır. Dördüncü başlıkta yasama organının bütçe uygulamalarını gözetim süreci ve mali saydamlık, bütçe sürecinin aşamaları açısından ülke örnekleri ile birlikte ele alınmıştır. Beşinci ve son başlıkta ise mali saydamlığın artırılması açısından yasama organının bütçe gözetim işlevi değerlendirilmiştir. Yasama organının bütçe gözetim işlevi ile mali saydamlık arasındaki ilişkinin ülkeler arası bir analiz ile incelendiği üçüncü bölüm beş ana kısımdan oluşmaktadır. Birinci kısımda yasama organının bütçe gözetim işlevi ve mali saydamlığa dair ampirik literatür taraması yapılmıştır. İkinci kısımda yasama organının bütçe gözetimine ve mali saydamlığa dair hipotezler geliştirilmiştir. Üçüncü kısımda ekonomik model kurulmuştur. Dördüncü kısımda veri seti, değişkenler ve tanımlayıcı istatistikler sunulmuştur. Beşinci kısımda ise yasama organının bütçe gözetimini ve mali saydamlığı etkileyen faktörlere dair ampirik sonuçlara yer verilmiştir. Sonuç bölümü ise teori ve uygulama sonuçları arasındaki ilişki üzerine genel bir değerlendirme ile son bulmaktadır. 6

21 BİRİNCİ BÖLÜM BÜTÇE SÜRECİNDE YASAMA ORGANININ ROLÜ: KAVRAMSAL VE KURAMSAL ÇERÇEVE Modern bütçe anlayışının ortaya çıktığı ilk yıllarda bütçeyi hazırlama görevi yasama organına aitti. Yasama organı bütçe yapma yetkisini kendi kendine sınırlandıramayacağını düşündüğü ve kendine güvenmediği için zaman içerisinde yürütme organına devretmiştir. Ulusal bütçeler üzerinde yürütme organının söz hakkı 20. yüzyılın ilk yarısında daha da genişlemiş; yasama organının söz hakkı ise giderek zayıflamıştır. Diğer taraftan bütçelerin zamanla daha karmaşık bir yapıya bürünmeleri yürütme organını hesap verebilirlikten kaçmaya/kaçınmaya yönelik girişimlere yöneltmiştir. Yürütme organı herhangi bir dış etki (yasama organı, yüksek denetim kurumu, vatandaşlar, kamuoyu, sivil toplum kuruluşları, yolsuzlukla mücadele ajansları vb.) olmaksızın hesap verebilirliği kendi kendine artıramamaktadır. 20. yüzyılın sonlarında yürütme organının hesap verebilirlikten kaçması/kaçınması bütçeler üzerinde yasama organının rolünü tekrardan güçlendirmiştir. Günümüzde yasama organı yürütme organının hazırladığı bütçe tasarısını inceleme, eleştirme ve onaylama faaliyetlerine daha fazla önem vermektedir. Birinci bölümde tarihsel süreçte demokrasi bilinci ve bütçe hakkının bütçe sürecinde yasama organını daha aktif hale getirip getirmediği sorusunun cevabı aranacaktır. İlgili soruya cevap bulabilmek için birinci bölüm beş kısımda ele alınacaktır. Birinci kısımda demokrasi kurumunun vazgeçilmez ögesi olan yasama organının genel yapısı ve işlevleri irdelenecektir. İkinci kısımda bütçe hakkı ve yasama organı arasındaki ilişki; üçüncü kısımda yasama organının bütçe sürecindeki rolü ile yasama ve yürütme organları arasındaki ilişki; dördüncü kısımda vekilin aldığı bütçesel kararların teorik altyapısı ele alınacaktır. Son olarak beşinci kısımda bütçesel karar alma sürecini etkinleştirmeye yönelik mekanizmalar olarak iyi yönetişim ilkeleri incelenecektir. 1. YASAMA ORGANININ GENEL YAPISI VE İŞLEVLERİ Ortak bir çıkar doğrultusunda bir araya gelen bireylerin oluşturduğu devlet müessesesi, görevlerini yerine getirirken yasama, yürütme ve yargı organlarını 7

22 (işlevlerini) kullanmaktadır. Yasama organı ile toplum hayatını düzenleyen yasaların yapılması, yürütme organı ile yasaların uygulanması ve yargı organı ile de uygulamadaki anlaşmazlıkların giderilmesi amaçlanmaktadır. Devletlerin yaşadığı tarihsel, sosyal, ekonomik ve mali pek çok olay her devletin kendi sistemini oluşturması ihtiyacını doğurmuş ve bu güçlerin tek organda ya da birden fazla organda toplanmasını sağlamıştır. İşlevlerin birden fazla ve ayrı organlarda toplanmasını isteyen devletlerde kuvvetler ayrılığı ilkesi 1 ; işlevlerin iki tanesinin veya tamamının tek bir elde (organda) toplanmasını isteyen devletlerde ise kuvvetler birliği ilkesi oluşmuştur Temsil Müessesesi ve Yasama Organı Siyasal arenada temsil düşünce ve uygulaması ile temsili gerçekleştirecek kurum olan yasama organının tarihi Büyük Özgürlük Fermanı na (Magna Carta Libertatum) dayanmaktadır. Büyük Özgürlük Fermanı temsil uygulaması ve yasama organına dair ilk yazılı belge olmasına rağmen; bu kurumları hazırlayan süreç 11. yüzyıla kadar götürülebilir. 11. yüzyılda Anglosakson krallarının witan veya Witena-gemot, 1 Kuvvetler ayrılığı ilkesinin düşünsel temelleri ilk defa Antik Yunan düşünürü olan Aristo nun Politika isimli eserinde dile getirilmiştir. Locke (1689: 324) Hükümet Üzerine İkinci İnceleme isimli eserinde devletin yasama, yürütme ve federatif olmak üzere üç işlevinin olduğunu belirtmiştir. Yasama işlevi ile kanunları yapmakta, yürütme işlevi ile bu kanunları uygulamakta ve federatif işlev ile de güvenlik ve dış işlerini yerine getirmektedir. Locke, eserinde yasama ve yürütme işlevlerine yer vermişken yargı işlevinden bahsetmemiş; bu işlevi yasamaya bağlı bir etkinlik olarak tanımlamıştır. Kuvvetler ayrılığı ilkesinin tam anlamıyla bilimsel bir çerçeveye oturtulması Montesquieu'nun (1748: 240) Kanunların Ruhu isimli çalışması ile gerçekleşmiştir. Montesquieu nun (1748) eserini yazdığı dönemde tek uygar devlet olan İngiltere de idari ve adli makamlar arasında net bir ayrımın olması devletin yasama ve yürütme işlevlerinin arasına yargı işlevinin de eklenmesine sebep olmuştur (Goodnow, 1900: 11). Konuya dair daha ayrıntılı bilgi için bakınız. Ackerman (2000); Persson, Roland, & Tabellini (1997); Scalia (1983); Strauss (1984); Vile (1967). 2 Kuvvetler ayrılığı ve birliği teorileri beraberlerinde hükümet sistemlerinin ortaya çıkmasına yol açmışlardır. Hükümet sistemlerinin ortaya çıkmasında özellikle yasama ve yürütme organlarının etkisi olmuştur. Kuvvetler ayrılığı teorisi, yasama ve yürütme organları arasındaki ilişkinin yoğunluğuna göre iki farklı hükümet sistemi ortaya koymuştur. Organlar birbirinden yumuşak bir şekilde ayrılmış ve aradaki ilişki yoğun ise parlamenter sistem ; organlar birbirinden sert şekilde ayrılmış ve aradaki ilişki sınırlı ise başkanlık sistemi söz konusudur (Gözler, 2011: 553; Moe & Caldwell, 1994: 172; Price, 1943: ). Parlamenter sistem ve başkanlık sisteminin yanı sıra bazı siyaset bilimciler (Duverger, 1980) yarıbaşkanlık sistemi adı verilen üçüncü bir hükümet sisteminin varlığından söz ederler. Kuvvetler birliği ilkesinin benimsendiği devletlerde yasama ve yürütme yetkileri iki farklı organ arasında dağıtılmamış; yetkiler ya yasama organına ya da yürütme organına verilmiştir. Yetkinin yürütme organına bırakılması durumunda mutlak monarşi veya diktatörlük rejimleri ortaya çıkarken; yasama organına bırakılması durumunda ise meclis hükümeti sistemi oluşmaktadır. Mutlak monarşi ve diktatörlük rejimlerinde yasaların hazırlanması ve uygulanması yürütme organının sorumluluğundayken; meclis hükümeti sisteminde bu husus yasama organı tarafından gerçekleştirilir. 8

23 Wittagenmot olarak isimlendirilen danışma kurulu niteliğindeki toplantıları 3 (Bacon, 1647: 58-61; Thompson, 1878: 13) ve sonrasında Normanların, Anglosakson geleneklerine sadık kalarak oluşturdukları Magnum Concilium (Great Council) ismindeki konsey 4 (Hudson, 1911: 393) temsil uygulaması ile yasama organının altyapısını oluşturmuştur. Yasama organı kapsayıcı bir kavram olup demokratik sisteme sahip her ülkede farklı bir isimle anılmaktadır. Parlamento 5, meclis 6 ve kongre isimleri oldukça sık kullanılan yasama organı isimleri olmakla birlikte ülkeye özgü isimlerin (örneğin; Almanya da Bundestag ve Reichstag, Rusya da Duma, Japonya da Diet, İspanya da Cortes, Norveç te Storting, İsveç te Riksdag, vb.) de kullanıldığı görülmektedir. Yasama organı isimlerinden en eskisi parlamentodur ve 12. yüzyılda İngiliz parlamentosu ile ortaya çıkmış olup günümüzde pek çok ülkenin yasama organına verilen isim olmuştur. Tarihsel süreçte yaşanan ekonomik, siyasi, sosyal ve hukuki gelişmeler yasama organının anlamında, yapısında ve işleyişinde değişime sebep olmuştur. Bu değişimin ilk örneği 13. yüzyılın sonlarına doğru yaşanmıştır. Magnum Conciliumda yer alan temsilci kesim genişlemiştir. Halk tabakası ile alt tabakadan rahipler sınıfı dışında başpiskoposlar, piskoposlar, başrahipler, rahipler, baronlar, kontlar, yargıçlar ve konseylerin en kıdemli üyeleri de parlamentoya girmiştir (Stubbs, 1874: 128). Böylelikle 1295 yılında toplumun belirli bir kesimini temsil edebilecek bir parlamento oluşturulmuş ve bu parlamentoya örnek parlamento (model parlamento) ismi verilmiştir (Ilbert, 1911: 13). Örnek parlamento 14. yüzyılın sonlarına doğru biçim olarak günümüzdekine benzer bir görünüm kazanmıştır. Parlamento başlangıçta, tek bir kurum olarak yapılanmış; fakat 3 Anglosakson kralları ülkeye dair önemli konuları danışmak için witan veya witenagemot olarak isimlendirilen en iyi ve zeki aristokratları ile düzenli olarak bir toplantı yapmaktaydı (Thompson, 1878: 13). Söz konusu aristokratlar halkın seçimi ile toplantılara katılmamış olsalar da aristokratların ülke yönetiminde söz sahibi olmaları, günümüz yasama organlarının tohumlarının atıldığını göstermektedir. 4 Magnum Conciliumun yanında Curia Regis isminde daha küçük bir konsey de bulunmaktaydı. Bu küçük konsey krala mevcut yönetime ilişkin tavsiyeler veren organdı. Daha sonraki yıllarda privatum concilium veya privy council olarak adlandırılmıştır (Hudson, 1911: 393). 5 Parlamento kelimesinin kökeni 12. yüzyıla dayanmakta olup Latince kökenli parlamentum kelimesi nüfuzlu insanlar arasındaki görüşmelere verilen isim olarak bilinmektedir. Parlamento kelimesi konuşmak anlamına gelen İtalyanca parlare ile Fransızca parler fiillerinden türemiştir (Ihalainen vd., 2016: 9). Parlamento kelimesi Türk Dil Kurumu Sözlüğüne göre başlıca görevi yasama, devlet bütçesini çıkarma, hükûmeti denetleme olan ve üyeleri halkoyu ile belirli bir süre için seçilen meclis veya meclisleri ifade etmektedir (TDK, 2016b). 6 Türkiye de yasama organı Türkiye Büyük Millet Meclisidir ve organın isminde de yer aldığı üzere Türkçede çoğunlukla meclis kelimesinin kullanıldığı görülmektedir. Arapça kökenli olan meclis kelimesi ise bir konuyu konuşmak veya görüşmek için yapılan toplantıyı ya da bu toplantının yapıldığı yeri belirtmektedir (TDK, 2016a). 9

24 zamanla iki kısma ayrılmış; soyluların temsilcilerinden oluşan kısmına Lordlar Kamarası, esnaf ve tüccarların (burjuvalar) temsilcilerinden oluşan kısmına da Avam Kamarası denilmeye başlanmıştır. 14. yüzyılın ortalarından itibaren iki kamara ayrı ayrı toplanıp karar almaya başlamıştır (Şaylan, 1981: 39). Anglosakson Krallığı nda danışma kurulu niteliğindeki witan kurullarının benzerleri 12. ve 13. yüzyılda Avrupa nın diğer ülkelerinde de oluşmaya başlamıştır. Zaman içerisinde çeşitli nedenlerle, bu meclislerin güç ve yetkileri artmıştır. Yasama organı niteliğindeki ilk meclis, 1188 yılında Leon Krallığı nda kurulmuştur 7. Kral, kraliyet ailesi üyeleri, soylular, din adamları ve mahkeme üyelerinin var olduğu bir meclisten görüş almaya başlamıştır (O Callaghan, 1969: 1504). Fransa da 1302 yılında Fransız kralı toplumun üç kesimini oluşturan soylular, din adamları ve burjuvalardan oluşan Etats Generaux (Genel Meclis) adındaki ilk yasama organını oluşturmuştur (Birch, 1971: 25). Fakat 1789 Fransız İhtilali ne kadar olan dönemde kralların yasama organını istedikleri zaman dağıttıkları ve tekrardan topladıkları görülmektedir yılında kabul edilen anayasa ile kurulan Amerika Birleşik Devletleri nde ise bu anayasa, iki kanatlı bir yasama organı öngörmüştür. Osmanlı Devleti nde 19. yüzyıldaki modernleşme hareketleri ile birlikte ortaya çıkan temsil uygulamasının ülkede yerleşmesinde batılı ülkeler rol model olarak alınmış; fakat temsil sistemi tek bir kanun ya da bir günlük çalışma ile gerçekleşmemiştir. Temsil ve yasama organı kurumları Türk yönetim hukuku ve siyasi düşüncesi çerçevesinde şekillenmiştir. Temsil uygulaması ve yasama organı müessesesi ilk defa 1876 yılında imzalanan Kanun-i Esasi ile ortaya çıkmış olmasına rağmen; Türk tarihinde devlet yönetiminde ülkenin yaşlı ve bilge kişilerine danışma geleneğinin olduğu bilinen bir gerçektir ve bu uygulamaya 1683 Viyana Kuşatması ndan sonra ayan ismi verilmeye başlanmıştır (İba, 2008: 138). Fakat Osmanlı padişahlarının yasama yetkilerinin kısmen de olsa Dar-ı Şuray-ı Askeri, Meclis-i Valayı Ahkâm-ı Adliye, Dar-ı Şuray-ı Babıali gibi kurumlara devri II. Mahmut döneminde gerçekleşmiştir (Bozkurt, 1995: 81). Her ne kadar bu kurumlar yasama yetkisine sahip olsalar da üyelerinin seçimi halk yerine padişah tarafından yapıldığı için birer meclis özelliği taşımamaktadırlar. 7 Leon Krallığı, 910 yılında kurulan ve İber Yarımadası'nın kuzeybatısında bulunan bağımsız bir krallıktı. 16. yüzyılda İspanya Krallığı ile birleşmiştir. 10

25 1876 Anayasası ile kurulan yasama organı Meclis-i Umumi adını taşımakta olup Meclis-i Ayan ve Meclis-i Mebusan adında iki meclisten oluşmaktaydı. Meclisi Ayanın üyeleri padişah tarafından ömürlerinin sonuna kadar görevde kalacak şekilde atanırken; Meclis-i Mebusanın üyeleri halk tarafından iki dereceli seçimle belirlenmekteydi 8 (Özbudun, 1989: 4; Gözübüyük, 2006: 115) Anayasası yürürlüğe girdikten iki yıl sonra padişah Meclis-i Mebusanı geçici olarak tatil etmiş ve meclis 30 yıl süreyle kapalı kalmıştır (İba, 2008: 139) yılında 1876 Anayasası tekrardan yürürlüğe girmiş ve padişahın yetkileri daraltılarak Meclis-i Mebusanın yetkileri genişletilmiştir (Özbudun, 1989: 5). Osmanlı Devleti nin sona ermesi ile birlikte 23 Nisan 1920 de Türkiye Cumhuriyeti nin ilk meclisi olan Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM) kurulmuştur. Her ülkede temsil ve yasama organının aynı koşullar altında ve aynı dönemde ortaya çıktığını söylemek mümkün değildir. Temsil düşünce ve uygulaması ile yasama organının ilk olarak Batı Avrupa ülkelerinde oluştuğu ve toplumdaki sınıfsal ayrımın ortaya çıkardığı sorunların yasama organının yapılanmasında birincil etken olduğu görülmektedir. Feodalitenin yıkılması ve sanayi devrimi ile birlikte modern ulus devletlerin ortaya çıkması, temsil düşüncesi ile yasama organına modern bir görünüm kazandırarak günümüzdeki oluşumunu yaratmıştır Yasama Organının İşlevleri Yasama organının üç temel işlevi bulunmaktadır. Bu işlevlerden birincisi; seçmenlerle iletişime geçilerek onların temsil edilmesi (temsil), ikincisi; yasaların oluşturulup yürürlüğe koyulması ve değerlendirilmesi (yasama), üçüncüsü ise; bürokratik işlemlerin gözetilmesidir (gözetim) (Frantzich, 1979: 256) Temsil İşlevi İnsanoğlu tarih boyunca farklı yönetim sistemleri üretmiş ve ülkeler bu yönetim sistemleri ile uzun yıllar idare edilmiştir. Bu yüzyılda ise demokrasi, insanoğlunun Anayasasında Meclis-i Mebusanın 130 üyeden oluşacağı ve temel görevinin yasa ve yönetmelikler ile devlet bütçesinin görüşülüp uygulanmasını izlemek olduğu belirtilmiştir. Meclis-i Ayanın görevleri ise Meclis-i Mebusanın görüşüp kararlaştırdığı maddeleri yeniden incelemek, onaylamak veya reddetmek ya da değiştirmek için Meclis-i Mebusana göndermektir (Kılıç, 2011: 28). 11

26 ürettiği en ideal yönetim sistemi olarak kabul görmekte olup demokrasi kavramının tanımına dair net bir birliktelikten söz etmek mümkün değildir (Şaylan, 1981: 36). Demokrasi için halkın kendi kendisini yönetmesi şeklinde sade ve klasik bir tanım yapılabilir 9. Demokrasi, halkın egemenlik hakkını doğrudan ve bizzat kullandığı doğrudan demokrasi ile seçtiği temsilciler aracılığıyla kullandığı temsili demokrasi olarak ikiye ayrılmakta olup günümüzde küçük birkaç yerleşim yeri dışında temsili demokrasi uygulanmaktadır. Yasama organının sahip olduğu ilk işlev olan temsil işlevi, İngiltere de Magna Carta nın hazırladığı sürecin bir ürünüdür. İlk modern parlamentonun oluşturulmasıyla birlikte vatandaşlar kendilerini temsil edecek vekilleri belirlemişlerdir (Mezey, 2008: 11-12). İnsanların ve menfaatlerinin temsil edilmesi düşüncesi tüm parlamenter demokrasilerde var olan bir olgudur (Power, 2012: 13). Temsil işlevi, vatandaşların kendilerini temsil eden milletvekillerinden kamu yararına hareket etmelerini istemeleridir. Temsil eden ve temsil edilenin karşılıklı ilişki içerisinde olduğu durumu ifade eden temsil işlevinin üç temel unsuru bulunmaktadır. Bu unsurlardan birincisine göre temsilci (kişi ya da grup) herhangi bir kişi ya da grup adına hareket etme yetkisine sahiptir. İkincisi; temsilci adına hareket ettiği kişi ya da grup tarafından seçilmektedir. Üçüncüsü ise eylemeleri dolayısıyla temsilci, temsil ettiği kişi ya da gruba karşı sorumludur (Beard & Lewis, 1932: 228). Tüm temsil ilişkisinin özünde bu üç unsur bulunmaktadır. Doğrudan demokrasinin uygulamadan kaynaklı zorluklarını bertaraf eden temsil düşüncesi, vatandaşların kendilerine ilişkin kararların alınmasında söz sahibi olmaları ve haklarını yerine getirecek vekilleri de kendilerinin seçmeleri sonucunu doğurmuştur. Temsilci yasama organında çalışmalarını iki şekilde yürütür. Ya seçmenden talimat alan bir delege ya da seçildikten sonra yetenek ve vicdanına göre hareket eden bir vasi olarak çalışmaktadır (Turan, 1978: 3). Günümüzde temsilcinin bir vasi gibi çalışması bazı sorunları gündeme getirmiştir. Temsilcinin vatandaşı ne kadar etkin temsil ettiği ciddi şekilde tartışılır hale gelmiştir. Milletvekili seçilen adayların seçildikten sonra halkın şikâyet ve isteklerini göz ardı ettiği, kişisel çıkarlarına daha fazla eğilim gösterdiği 9 Etimolojik kökeni Antik Yunan a dayanan ve Yunanca halk anlamına gelen demos ile iktidar ya da egemenlik anlamına gelen kratos sözcüklerinin birleşiminden oluşan demokrasi sözcüğü halkların egemenliği şeklinde kavramlaştırılmaktadır (Adams, 1842: 9). 12

27 düşünceleri ifade edilmeye başlanmıştır. Temsil ilişkisinde yaşanan bir diğer sorun ise yasama organının toplumun tüm kesimlerini temsil etmede yetersiz kaldığı düşüncesidir. Toplumdaki siyasi, ekonomik, sosyal, dinsel ve kültürel açıdan farklılık arz eden grupların olabildiğince fazlası yasama organında temsil edilebilmelidir. Bu durum ülkelerin seçim sistemleri ile yakından ilintili olup seçim barajlarının yüksek olduğu ülkelerde toplumun belirli bir kesimi yasama organında temsil edilirken; seçim barajı altında kalan partilere oy veren vatandaşlar yasama organında temsil edilememekte demokratikleşme seviyesini olumsuz etkilemektedir. Milletvekilleri toplumun tamamı yerine sadece seçildikleri coğrafi bölgenin halkını temsil etmektedir. Yasama organının çift kanatlı olduğu devletlerde farklı coğrafi bölgelerden gelen milletvekillerinin oluşturduğu bir yasama organı, seçimle işbaşına gelmeyen üyelerin oluşturduğu yasama organına göre halkı daha etkin ve verimli temsil etmektedir (Olson, 1994: 4). İngiltere de halk tarafından seçilen Avam Kamarası, Kraliçe ya da siyasi partiler tarafından atanma veya veraset yoluyla üyeleri belirlenen Lordlar Kamarasına göre halkı daha fazla temsil etmektedir Yasama İşlevi Toplum kurallarını düzenleyen kanunları yapma yetkisinin sadece yasama organına ait olduğunu ilk defa 17. yüzyılda John Locke dile getirmiştir (Locke, 1689: 301). Fakat temsil ve gözetim işlevleri herkes tarafından kabul gören yasama organı işlevleri iken yasama işlevi bazı akademisyenler (Norton, 1993; Packenham, 1970) tarafından temel işlev olarak kabul edilmemektedir. Yasama işlevinin temel işlev olup olmadığına yönelik tartışmalar mevcut olsa da kanun yapım sürecini inceleyen ve sonuçları ölçüm yapan çeşitli yöntemler vardır. Norton (2005) İngiltere Parlamentosu üzerine yaptığı çalışmasında yasama organlarının kamu politikalarının içeriğini nasıl etkilediğini araştırmıştır. Politika üreten, politikaları etkileyen ve politika üretmeyen olmak üzere üç farklı yasama organı olduğunu belirten Norton (2005: 61), yasama organları türlerini politika süreci (hazırlık, oluşturma, görüşme ve onaylama) açısından irdelemiştir. Yasama organı kanunlar aracılığıyla politika çıktılarını üretirken; yürütme organı yasama organının kararlarını uygulamaktadır. Son yüzyılda yürütme organının yasama organı karşısında güçlenmesi ile birlikte yasama, gündem belirleme gibi yasama organına 13

28 ait olan işlevler yürütme organına doğru kaymaya başlamıştır. Yasama organının kanun yapma yetkisi yürütme organı tarafından tüzük, yönetmelik ya da kanun hükmünde kararname araçları kullanılarak yerine getirilmeye başlanmıştır. Demokratik parlamenter sistemlerde yasama organı hükümetin sunduğu kanun tasarısını onaylama veya değiştirme yetkisinden çok daha fazlasına sahiptir. Yasama organı üyeleri de kanun teklifinde bulunabilmektedirler. Bu özellik kanun tekliflerini incelemeden onaylayan yasama organından modern yasama organına geçişi sağlamıştır. Bu bağlamda yasama organını dört farklı gruba ayırmak mümkündür (Johnson, 2005: 4-6; Miller vd., 2004: 3; Stapenhurst vd., 2008: 3-4). Birinci grup yasama organı, başka organlar tarafından alınan kararları onaylayan yasama organıdır. Bu grup yasama organının kararı oylamak için yer ve zaman dışında başka bir bilgiye ihtiyaç yoktur. İkinci grup yasama organı gelişen yasama organı olup bu yasama organının yasama sürecine etkili bir şekilde katılmak için bilgiye ihtiyacı vardır. Bir yasama organı kütüphanesi kurularak araştırma birimi oluşturulur ve komisyonlar için daimi personel görevlendirilir. Üçüncü grup yasama organı ise bilgilendirilmiş yasama organıdır. Bu tür yasama organı referans hizmeti sunan, raporlar üreten bir kütüphaneye ve araştırma birimine sahiptir. Dördüncü grup yasama organı ise dönüştüren yasama organı olarak adlandırılabilir. Bu yasama organı ise hem farklı toplumsal çıkarları temsil etmekte hem de bağımsız politikalar tasarlamaktadır. Kişisel personele, güçlü ve yeterli sayıda komisyona, politika alternatifleri geliştirebilecek araştırma gruplarına sahiptir. Birinci grup yasama organından dördüncü grup yasama organına doğru gidildikçe yasama organının politika oluşturma sürecindeki rolü, bağımsızlığı ve gücü artmaktadır Gözetim İşlevi Tüm modern toplumların yasama organının en önemli işlevi olan gözetim işlevi (Harris, 1964: 1; Zeller, 1954: 172), program ve politikaların uygulanması esnasında ve sonrasında yapılan inceleme de dâhil olmak üzere federal birimlerin, ajansların, komisyonların ve idarenin politika ve programlarının yasama organı tarafından incelenmesidir (Aberbach, 1990: 2). Daha kapsayıcı bir şekilde ifade etmek gerekirse gözetim işlevi politika uygulamalarının, programların, faaliyetlerin, hükümetin ve ajansların izlenmesini, gözden geçirilmesini ve gözetlenmesini ifade etmektedir (Halchin & Kaiser, 2012: 1). 14

29 Günümüzde yürütme organı belirli hususlarda yasama organı karşısında güçlenmeye başlamıştır. Yasama organı asli görevlerinden birisi olan kanun yapma işlevini zamanla yürütme organına devretmiştir. Milletvekilinin seçmeni temsil eden bir delege olduğu kuramının işlerliğini kaybetmesi, politika yapım ve uygulama süreçlerinin birbirinden ayrılmasının mümkün olmaması, yasama organının siyasal istikrarsızlığın sebebi olarak görülmesi, uluslararası ilişkilerin yoğunluğu gibi pek çok iktisadi, siyasi ve toplumsal olay yasama organının gücünü zayıflatmıştır (Turan, 1978: 3-8). Yasamayürütme ilişkisinin günümüzde geldiği nokta itibariyle milletvekillerinin kanun teklifleri siyasi açıdan önemlerini kaybetmiş; kanun tekliflerinin yasalaşması için hükümet ile anlaşma yoluna gidilmesi gerekmiştir (Karamustafaoğlu, 1965: 60). Yasama organının asli görevi olan yasama işlevini kısmen de olsa yürütme organına devretmesi, gözetim işlevine daha fazla önem vermesini sağlamıştır. Gözetim işlevinin kullanımında yasama organının daha etkin hale gelmesinde gözetim mekanizmasının işletilmesinde muhalefet partilerinin etkili olması ve hükümetin bu mekanizmanın çalışmasını engelleme hususunda bir gücünün bulunmaması önemlidir (Yasin, 2011: 38). Yürütme organının faaliyetleri ve harcamaları dolayısıyla hesap verebilirliğini sağlamak, yasama organını güçlendirmek, gözetim işlevinin nasıl yerine getirileceğini saptamak, gözetim kapasitesini artırmak ve gözetim kapasitesini gözetim faaliyeti ve etkinliğine dönüştürebilmek hususları dikkate alındığında yasama organı tek ve en önemli kurumsal araçtır (Pelizzo, 2012: 2). Bu kurumsal aracın etkinliğinin artması siyasal sistemlere önemli faydalar sağlamakta olup bu faydaların iki temel nedeni vardır. Bu nedenlerden birincisi; gözetim faaliyeti, hükümet tarafından başlatılan politikaların/programların kalitesinin iyileştirilmesi için katkıda bulunabilir. İkincisi, hükümet politikaları yasama organı tarafından onaylanarak meşruiyet kazandırılmış olur (Pelizzo & Stapenhurst, 2006a: 4). Gözetim işlevi yürütme organını eylemlerinden dolayı sorumlu tutmak ve hesap vermesini sağlamak adına yasama organı için anayasal bir zorunluluktur (Sundquist, 1981: 317). Yasama organı bu gerekliliği yerine getirirken yasama, yürütme ve yargı organları arasındaki güç dengesini sağlamayı ve hükümetin kararlarına karşı vatandaşların haklarını korumayı temel görev edinmiş olup gözetimi de bir araç olarak benimsemiştir (Canadian International Development Agency [CIDA], 2011: 18). 15

30 Anayasa ile düzenlenen gözetim işlevinin kapsamını White (2015: 4) dört ana başlık altında toplamıştır. Gözetim işlevi şunları içermektedir: Hükümetin faaliyetlerinden gözetime tabi tutulacak olanları belirlemek, Seçimle işbaşına gelen hükümetin görev süresi içerisindeki faaliyetlerini ve bu faaliyetlerin sonuçlarını (hükümet sözcülerinin açıklamaları da dâhil) anlamak için belge toplamak ve incelemek, Hükümetin vatandaşın parasını verimli şekilde harcayıp harcamadığını, kendi idari işleyişini etkili şekilde yönetip yönetmediğini, arzu edilen çıktıları elde etmek için politikalar geliştirip geliştirmediğini ve uygulayıp uygulamadığını analiz etmek ve sonuç çıkarmak, Gözetim vesilesiyle ulaşılan sonuçları ve elde edilen kanıtları hesaba katarak dolaylı ve dolaysız şekilde (kamuoyu, medya ve diğer aktörler) hükümeti etkilemeye çalışmak. 2. BÜTÇE HAKKI VE YASAMA ORGANI İLİŞKİSİ Bütçe hakkının mutlak iktidarın bütçesel yetkileri kısıtlanarak halkın egemenliğine geçmesi ve bütçenin kurumsal bir temele oturtulması uzun ve zorlu mücadeleler sonucu gerçekleşmiştir. Günümüzün en ideal yönetim sistemi olan demokrasi ile yönetilen ülkelerde bütçe hakkı halk tarafından seçilen yasama organına aittir. Yasama organının elindeki en önemli araç olarak kabul edilen bütçenin kavramsal ve tanımsal çerçevesinin çizilmesi, bütçe hakkının tanımlanması, tarihsel gelişiminin ve yasama organı tarafından kullanım durumunun incelenmesi çalışma açısından büyük önem arz etmektedir Bütçenin Kavramsal Gelişimi İngilizce budget kelimesi Galyaca kökenli Latince bulga sözcüğünden türemiş olup (Balfour, 1866: 325) büyük olasılıkla ilk defa Ortaçağ Fransa sında yiyecekleri taşımak için kullanılan deri çanta veya sırt çantası anlamlarına geldiği kabul edilmektedir (Theiss, 1937: 44). Bulga kelimesinin eski Fransızcadaki biçimi boge veya bouge olup Modern Fransızcadaki bougette (küçük çanta) ve Ortaçağ 16

31 İngilizcesindeki bogett veya bougett sözcükleri de zamanla budget formuna dönüşmüştür (Scott & Morris, 1869: 149; Theiss, 1937: 44). İngiltere de hazine/maliye bakanı parlamentoya ülkenin istek ve kaynaklarını içeren belgelerin bulunduğu büyük bir deri çanta ile gelmiştir (Balfour, 1866: ). Parlamento toplantılarının sonuna doğru Avam Kamarası ödenekleri kabul edeceği sırada hazine/maliye bakanı tarafından içerisinde kanun taslağının bulunduğu çantanın açılması işlemi 1763 yılından itibaren para çantasının açılması (opening the budget) olarak adlandırılmaya başlanmıştır 10 (Dowell, 1888: 139; Erçin, 1938: 4). Bütçe kelimesi zaman içerisinde maliye/hazine bakanının taşıdığı çanta anlamından uzaklaşarak günümüzdeki anlamı olan çanta içerisindeki belgeleri [gelir ve gider tahminlerini] ifade eder hale gelmiştir (Adams, 1899: 104). Bütçe kelimesinin tam anlamıyla kullanımını görebilmek için 18. yüzyılın ilk yarısına kadar beklemek gerekmiştir. İngiltere de 1733 yılında parlamento üyeleri, başbakan ve aynı zamanda maliye bakanı olan Walpole un mali önerilerinin yer aldığı The Budget Opened adlı kitapçıkta başbakanı şarlatan bir doktor, bütçeyi ise ilaç ve iksirlerle dolu çanta şeklinde tasvir ederek eleştirmişlerdir. Kelime 1760 lardan itibaren yaygın olarak kullanılmaya başlanmıştır (Lowndes & Gill, 1931: 609; Buck, 1934: 5). Bütçe terimi 19. yüzyılın başında Britanya Adası nın dışına çıkarak Fransa da kullanılmaya başlanmıştır yılında Fransız mali terminolojisinde gelir ve gider tahminleri söz öbeğinin alternatifi olarak bütçe kelimesi kullanılmıştır 11 (Balfour, 1866: 326; Adams, 1899: 104). 19. yüzyıldan önce bütçe kelimesinin tercih edilmemesinin sebebini Jean Baptiste Say, Fransız Cumhuriyeti nin 11. yüzyılda Tribunat Meclisine yazdığı bir rapora istinaden şu ifadelerle dile getirmiştir (Stourm, 1917: 5): Bütçe, İngiltere de bile barbarca bir sözcük olup özgün anlamını kaybetmiştir. Biz gerçek ismi ile aynı şeyi çağrıştıran sözcükleri onun yerine koyuyoruz. Örneğin; devletin kaynakları ile ihtiyaçları arasındaki denge. Diğer gelişmiş ülkeler de İngiltere ve Fransa 10 Günümüz İngilteresi nde bu gelenek hâlâ devam etmekte olup maliye bakanının bütçe görüşmelerinde yaptığı ilk takdim konuşmasına opening the budget denilmektedir. 11 Fransa da bütçe kelimesi yerine 15. yüzyılın sonları 16. yüzyılın başlarından itibaren état, 1790 yılında état du Roi, 1791 yılında livre et prospectus des dépendes, 1792 yılında ise état des dépendes ve aperçu annuel des recettes et des dépenses kavramları kullanılmıştır (Erçin, 1938: 4-5). 17

32 örneklerinden hareketle mali işlemlerinde bütçe kelimesini kullanmaya başlamışlardır 12 (Buck, 1934: 5). Osmanlı Devleti nde bütçe kelimesi ilk defa Tanzimat tan sonra 1855 yılında düzenlenen nizamnamenin başlığında yer almasına rağmen; nizamnamenin metninde Tanzimat dönemine kadar kullanılagelen ve bütçe yerine bütçeyle aynı anlama gelen muvazene layihası ve muvazene defteri tabirleri kullanılmıştır (Erçin, 1938: 5; Pelin, 1944: 9) yılından itibaren bütçe kelimesi yaygın şekilde kullanılmaya başlanmış ve 1876 yılında Kanuni Esasi nin kabulü ile birlikte resmi ve kanuni bir deyim olarak yerleşmiştir (Sayar, 1956: 3). Fakat Kanuni Esasi de de bütçe kelimesine ek olarak bu kelime ile aynı anlama gelen Muvazene-i Umumiye Kanunu, Muvazene Kanunu ve Muvazene tabirleri kullanılmaya devam edilmiştir (Kuyucak, 1952: 6). Bütçe kelimesinin kavramsal gelişimini tamamlaması sonrası devlet yönetiminde bütçelerin öneminin artması ve bilim insanlarının bu konuya ağırlık vermesiyle birlikte 19. yüzyıldan itibaren bütçenin pek çok tanımı yapılmıştır. Bütçeye ilişkin tanımların en eskilerinden biri Fransa da yapılmıştır. Jean-Baptiste Say ( ) bütçenin denklik ilkesine vurgu yaparak bütçeyi devletin ihtiyaçları ve kaynakları arasındaki denge (Stourm, 1917: 3) şeklinde tanımlamıştır. Say in yapmış olduğu kısa ve basit tanımdan sonra Leroy-Beaulieu (1879: 2) tarafından bütçe belirli bir dönemdeki gelir ve gider tahminlerini içeren bir cetvel ve aynı zamanda gelirleri toplamak ve harcamaları yapmak için yetkili makamlarca verilen emir veya yetki olarak tanımlanarak daha ayrıntılı bir şekilde açıklanmıştır. 19. yüzyılda yapılan ilk yasal tanımda (31 Mayıs 1862 tarihli Fransız Kararnamesi nin 5. maddesi) ise bütçe (Stourm, 1917: 2), devletin ve kanunen aynı usul ve esaslara tabi olan diğer kurumların bir yıllık gelir ve giderlerini tahmin eden ve onaylayan belgedir. şeklinde tanımlanmıştır 13. Stourm a (1917: 4) göre devlet bütçesi kamu gelir ve giderlerinin önceden verilmiş iznini içeren bir belgedir. Stourm yapmış olduğu tanımda bazı ülkelerde bütçelerin bir yıldan az veya çok yapılması sebebiyle yıllık olma ilkesi ile bütçe gelir ve gider tahminlerinin yasama organınca onaylanması 12 Örneğin Almanya da bütçe kelimesi yerine tarihin çeşitli dönemlerinde der Haushaltsplan, Voranschlag, Etat, soll-etat, das budget gibi deyimler kullanılmış; fakat içlerinden en fazla budget kelimesi rağbet görmüştür (Sayar, 1956: 3). 13 İlk yapılan tanımlardan birisi olması sebebiyle tanımda bazı belirsizlikler mevcuttur. Örneğin, aynı usul ve esaslara tabi kurumlar hangileridir? Stourm a (1917: 2) göre Fransa da söz konusu dönemde devlet bütçesi ile aynı usul ve esaslara tabi kurumlar yoktu. İllerin, belediyelerin, hastanelerin ve kolonilerin kendilerine ait usul ve esasları vardı. 18

33 sebebiyle de tahmin ifadesini çıkarmıştır. Allix (1907: 2, 15-16) ise bütçenin devletin gelir ve giderlerini belirli bir dönem için tahmin eden ve izin veren bir tasarruf olduğunu ifade etmiştir. Fransız bilim insanları dışında İngiliz ve Amerikan bilim insanları da bütçenin çeşitli tanımlarını yapmışlardır. Bastable (1895: 684) bütçenin doğrudan bir tanımını yapmamış; iki temel özelliğini ortaya koymuştur. Bütçenin (I) gelir ve giderlerin bir değerlendirmesi veya bir kamu bilançosu; (II) harcama ile vergilerin tür ve miktarını belirleyen ve yetkilendiren bir yasama kanunu düşüncelerinin kombinasyonu olduğunu ifade etmiştir. Adams (1909: ) da bütçenin doğrudan tanımını yapmanın zorluğu sebebiyle bir tanım vermek yerine bütçenin karakteristik özelliklerini belirtmiştir. Adams a göre bütçe, yapım aşamasında ülkenin mali ihtiyaçlarını ve devlet hazinesinin durumunu yasama organına göstermek için ülkenin maliyesi üzerine tasarlanmış bir rapordur ve bu raporun amacı yasama organına bilgi vermektir. Buck (1921) ise Bastable (1895) ve Adams ın (1909) aksine bütçenin doğrudan tanımını yapmıştır. Buck a (1921: 2) göre bütçe, belirli bir dönem için hükümetin hem harcama isteklerine hem de muhtemel gelirlerine ilişkin tahminlere dayanan mali bir plandır. Diğer bir ifadeyle planın bir tarafta gelir diğer tarafta ise harcamanın olduğu iki yönü bulunmalıdır. Türk bilim insanlarının ve devlet adamlarının diğer pek çok alana benzer şekilde mali konularda da batılı ülkeleri taklit ettiği görülmektedir. Türk mali hayatında bütçenin ilk resmi tanımı 26 Mayıs 1927 tarihinde kabul edilen 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu nun 6. maddesinde yapılmıştır. Fransız Kararnamesi nin 5. maddesinden devşirilen tanıma göre bütçe, devlet daire ve kurumlarının yıllık gelir ve gider tahminlerini gösteren ve bunların uygulanmasına ve yürütülmesine izin veren bir kanundur. Resmi bütçe tanımının dışında literatürde bilim insanları da çok sayıda tanım yapmıştır. Bu tanımların en eskilerinden birisi de Erçin in (1938) yapmış olduğu tanımdır. Erçin e (1938: 6) göre bütçe; genel bir idarenin gelecek mali dönem için genellikle bir mali yıl için yapılmasını tespit ettiği giderlerle bu giderleri karşılamak için temin ettiği gelire ait dengeyi sağlayan göstergedir. Sayar (1956: 7) ise yerel yönetimler ve kamu iktisadi teşebbüsleri gibi diğer kurumların bütçelerini de kapsayan daha geniş bir bütçe tanımı yapma gereği hissetmiş ve bütçeyi devlet, vilayet ve belediye gibi amme şahısları ile yarı resmi veya hususi teşekkül ve toplulukların, muayyen bir devre içindeki gelir ve masraflarını tahmin eden ve bunların icrasına önceden mezuniyet veren bir 19

34 kanun, bir nizamname veya idari, umumi bir karardır şeklinde tanımlamıştır. Türkçe literatürde bütçeye ilişkin yapılmış son resmi tanım 10 Aralık 2003 tarihinde kabul edilen 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu nun (KMYKK) 3. maddesinin f fıkrasında yapılmış ve bütçe belirli bir dönemdeki gelir ve gider tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belge olarak tanımlanmıştır. Söz konusu tanımlarda bütçenin dört temel niteliği göze çarpmaktadır. Birincisi; bütçe belirli süreler için hazırlanmıştır ve bu süreler ülkeden ülkeye değişmektedir. Bütçeler bazı ülkelerde bir yıl, bazılarında bir yıldan az veya bir yıldan daha uzun süreler için uygulanmaktadır. İkincisi; bütçe geleceğe yönelik tahminler içermektedir. Bütçeler devletin gelecekte belirli bir dönemde uygulayacağı gelir ve giderlerin tahminlerini içerdiği için kesin rakamları bünyesinde barındırmaz. Üçüncüsü; bütçe gelir ve giderlerinin dengede olduğu bir cetveldir. Dördüncüsü; bütçe yasama organı tarafından onaylanmaktadır. Bütçe yasama organının yürütme organına harcama yapmak için yetki gelir toplamak izin veren kanundur Bütçe Hakkı Kavramı Anayasal hakların elde edilip gelişmesine öncelik eden bütçe hakkı, ülkelerin demokratik ve parlamenter sistemlerde yaşadıkları gelişmeler ile uyumlu ve paralel şekilde doğup gelişmiştir (Feyzioğlu, 1981: 15). Negatif bir hak olan bütçe hakkı, devlet tarafından müdahale edilemeyecek ve devlete karşı koruyucu nitelikteki bir haktır. Toplumdaki tüm vatandaşlar bu haktan faydalanmaktadırlar. Stourm un (1917: 5) bir ulusun temsilcilerinin kamu gelir ve giderlerini oylayabilmesi ilkesi şeklinde kavramlaştırdığı bütçe hakkı günümüz demokratik ülkelerinde halkın seçtiği temsilcilerden oluşan yasama organına aittir. 18. yüzyılının sonlarında ABD Anayasasının onaylanmasını destekleyen Alexander Hamilton, James Madison ve John Jay in kaleme aldığı Federalist Yazılar (The Federalist Papers) isimli bir dizi makalenin 58 incisinde bütçe hakkının tanımına da yer verilmiştir. Bu çalışmaya göre bütçe hakkı; her bir şikâyetin dinlenip sorunların çözüme kavuşturulması ve her türlü adil ve faydalı önlemlerin uygulamaya konması için herhangi bir anayasanın halk temsilcilerine doğrudan destek olduğu en mükemmel ve etkili silahtır (Madison, 1788). Daha sade bir tanıma göre ise bütçe hakkı; vergi ve diğer kaynaklardan 20

35 elde edilen gelirlerle yapılacak kamu giderlerinin türü ve miktarını belirleme ve onaylama hakkıdır (Sayar, 1956: 17). Bütçe hakkı, devletin nerelere ne kadar para harcaması gerekeceğine ve bu harcamalar için halka ne gibi yükümlülükler yükleneceğine, milletin ya da millet adına karar vermeye yetkili organların söz sahibi olmalarıdır (Gürsoy, 1980: 56). Dolayısıyla bütçe hakkı, kamu maliyesinin iki temel yapı taşı olan kamu gelirleri ile giderleri üzerine kurulmuştur. Öncelikle vatandaşlar kimlerden ne kadar vergi alınacağını; sonrasında ise alınan vergilerin hangi amaçlar için kullanılacağını sorgulamaya başlamışlar. Bu sorgulamalar halkın bütçeyi bir hak olarak görmesiyle sonuçlanmıştır. Adam Smith e (1776: ) göre devletin adalet, savunma ile kamu işleri ve kamu kurumlarından oluşan üç temel görevi bulunmakta olup bu işlevler devletin klasik işlevleri olarak adlandırılmaktadır 14. Sınırlı sayıda görevi bulunan devlette bütçe hakkı halk veya halk temsilcileri tarafından söz konusu görevlerin yerine getirilebilmesi için kullanılmaktaydı. Dolayısıyla bütçe hakkını kamu sektörü faaliyetlerinin ve büyüklüğünün onaylanması şeklinde tanımlamak mümkündür (Ocakçıoğlu, 1982: 450). Zamanla yaşanan sosyal, siyasal, ekonomik, mali ve teknolojik gelişmeler sonucu devletin işlevleri de genişlemeye başlamıştır. Bu değişim klasik bütçe uygulamalarında da farklılaşmayı beraberinde getirmiştir. Bütçe hakkının uygulanması bakımından büyük önem arz eden bütçe birliği ilkesi uygulanamaz hale gelmiş, katma bütçe, özerk bütçe, özel bütçe gibi çok sayıda bütçe türü uygulamaya konulmuştur (Ocakçıoğlu, 1982: 450). Kamu gelir ve giderlerini belirleyip onaylama hakkı olan bütçe hakkı halkın devlete yaptığı ödemelerden (vergi mükellefi olmalarından) kaynaklanmamaktadır. Bu hak daha ulvi bir fikir olan egemenlik hakkına dayanmaktadır. Egemenlik millete ait olduğu takdirde insanlar doğal olarak kamu gelir ve giderlerini (doğrudan veya temsilcileri aracılığıyla) belirleme hakkına da sahip olmaktadır (Stourm, 1917: 6). Demokratik ülkelerde eşit haklara sahip olan vatandaşlar arasında gelir durumuna göre ayrım gözetilemez. Az vergi ödeyen ya da hiç vergi ödemeyen bir vatandaşın bütçe hakkı kullanımından mahrum edilemeyeceği gibi daha fazla vergi ödeyen vatandaşın bütçe hakkından daha fazla faydalanması da mümkün değildir. Dolayısıyla tüm vatandaşlar bütçe hakkını eşit şekilde kullanma hakkına sahiptir (Sayar, 1956: 17). 14 Adam Smith 1776 yılında kaleme aldığı Ulusların Zenginliğinin Nedenleri ve Doğası Üzerine Bir İnceleme (An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations) isimli eserinde devletin işlevleri ve kamu hizmetlerini ele almıştır. 21

36 Demokratik yönetim biçimine sahip olmayan ülkelerde (monarşi veya oligarşi ile yönetilen ülkelerde) ise bütçe hakkı, ya tek bir kişinin (kral, padişah, çar, firavun vb.) ya da ülkedeki belirli bir grubun temsilcilerini bünyesinde barındıran bir heyetin (din adamları, soylular, zenginler, hukuk adamları, akademisyenler vb.) oluşturduğu anayasa ile düzenlenmiştir. Anayasa ile hukuki bir temele oturtulan bütçe hakkı mutlak bir haktır. Çoğunlukla kral veya belirli bir zümre istedikleri gibi vergi koyabilmekte ve harcama yapabilmekte olup bu mali işlemlerin denetimi de yine iktidarı elinde bulunduranlar tarafından yapılmaktadır. Türk mali anayasası olarak kabul gören 5018 sayılı KMYKK de de küresel gelişmelere eşdeğer şekilde TBMM nin bütçe hakkını etkin bir şekilde kullanmasına yönelik düzenlemelere yer verilmiştir. KMYKK nin 5 inci maddesinde Kamu mali yönetimi Türkiye Büyük Millet Meclisinin bütçe hakkına uygun şekilde yürütülür. yönündeki düzenleme ile güçlü bir vurgu yapılmıştır Bütçe Hakkının Tarihsel Gelişimi Pek çok ülkenin tarihinde önemli bir yer teşkil eden bütçe hakkının günümüzdeki görünümüne kavuşması uzun ve zorlu bir sürecin sonucunda gerçekleşmiş olup hâlâ kurumsal yapı ve işlevsel özellikler açısından bir değişim yaşanmaktadır. Bütçe hakkının ortaya çıkışı ve yaşanan süreçler ülkeden ülkeye değişmekle birlikte tarihsel kökeni İngiltere ye dayanmakta olup diğer ülkelere de bu topraklardan yayılmıştır. İngiltere de sekiz yüz yıl önce tohumları atılan bütçe hakkı, Buck a (1934: 6) göre günümüzdeki anlamını üç aşamadan geçerek elde etmiştir. Bu aşamalar; i. Vergilerin ve diğer gelir kaynaklarının parlamento tarafından onaylanması, ii. Giderlerin ödenekler aracılığıyla parlamento tarafından onaylanması, iii. Mali bir plan olan devletin gelir ve giderlerinin parlamento tarafından her yıl tartışılıp onaylanması İngiltere de Bütçe Hakkının Gelişimi İngiliz tarihçi Macaulay'ın (1856: 38), bütçe hakkının ne zaman ortaya çıktığını hiç kimsenin bilemeyeceğini, bu gerçeğin tarihin karanlıklarında kaldığını belirtmesine rağmen; pek çok bilim insanına (Adams, 1899: 106; Stourm, 1917: 13) göre İngiltere de 22

37 bütçe hakkı Kral ile baronlar arasında imzalanan Büyük Özgürlükler Fermanı (Magna Carta Libertatum 15 -Great Charter) ile yasal bir zemine oturtulmuştur. İngiltere de vergi hakkının ve bütçe hakkının edinilmesinde toplumsal ve siyasal gelişmeler doğrudan etkili olup; bu gelişmeler 11. yüzyılda ortaya çıkmaya başlamıştır yüzyılda Ortaçağ Avrupası nın ekonomik, sosyal ve siyasal düzenini oluşturan feodal beyliklerden birisi de Normanlardır. Kuzey Avrupa dan başlayarak kıtanın önemli bir kısmını işgal eden Normanlar, 1066 yılında Hasting Savaşıyla Anglosakson Krallığı na son vererek İngiltere yi ele geçirmişlerdir (Hume, 1773: ). Böylece Norman istilası ile birlikte 11. yüzyıla kadar Ortaçağ Avrupası nın en önemli siyasal rejimini oluşturan feodalite, Büyük Britanya Adası nda da kendini göstermiş, tarıma dayalı bir toplumsal düzen ortaya çıkmış ve siyasi birliktelik olmadığı için merkezi bir devlet de var olamamıştır yılında İngiltere Krallığı nın başına geçen John un, mutlak bir iktidar kurmaya çalışması baronları rahatsız etmiştir (İlal, 1968: 212). Diğer taraftan Kral John, tahtta oturan önceki krallara benzer şekilde vergi almaya devam etmiş ve hatta şövalyelerden askerlik yerine alınan ve scutage adı verilen verginin hem oranlarını artırmış hem de daha sık vergi almaya başlamıştır 17 (Dowell, 1888a: 41-42). Feodal baronlar hem feodal sistemi tekrar geri getirmek hem de vergi sistemindeki değişiklikleri ortadan kaldırmak için ayaklanacaklarını Krala karşı dile getirmişlerdir. Bu durum karşısında Kral John ile baronlar arasında 15 Haziran 1215 tarihinde Runnymede Çayırlığı nda Büyük Ferman (Magna Carta-Great Charter) imzalanmıştır (Thompson, 1878: 82). Hukukun üstünlüğü, temel hak ve özgürlükler gibi pek çok açıdan tarihsel öneme sahip olan Büyük Ferman (Magna Carta) ile birlikte vergilendirilmiş bireyin rızası olmaksızın zorla yeni bir haraç/para alınamaz felsefesinden parlamentonun rızası olmaksızın vergi alınamaz felsefesine geçiş yaşanmıştır (M Kechnie, 1914: 254). Diğer bir ifadeyle temsilsiz vergi olmaz sloganının temelleri 15 Magna Carta kelimesinin kökeni üzerine çok fazla araştırma yapılmamış olmakla birlikte White a (1915: 472) göre kelimenin kökeninin John un özgürlükler sözleşmesine ya da III. Henry dönemindeki revizyon sonucu yeniden basımına dayandığı ifade edilmektedir. 16 Avrupa kıtasının kuzeybatısında bulunan İngiliz adası, 5. yüzyıla kadar dönemin en güçlü imparatorluğu olan Romalıların egemenliği altında kalmıştır. Roma İmparatorluğunun zayıflamasıyla birlikte adayı 11. yüzyıla kadar Saksonlar, Anglesler ve Danimarkalılar hâkimiyetleri altında bulundurmuşlar ve nihayetinde 1042 yılında Anglesler ve Saksonlar birlikte Anglosakson Krallığını kurmuşlardır (Thompson, 1878: 7-35). 17 On altı yıllık hükümdarlığı süresince John ( ) tarafından toplam on bir kez askerlik vergisi (scutages) alınmışken; John dan önce tahta oturan II. Henry ( ) otuz beş yıllık hükümdarlığı süresince yedi kez; I. Richard ( ) ise on yıllık iktidarlığında üç kez askerlik vergisi almıştır (Tiley, 2004: 216). 23

38 1776 yılında ABD de değil; 1215 yılında İngiltere de Büyük Ferman ile atılmıştır (Fisk, 1920: 55). 17. yüzyıla kadar Krallar, zaman zaman mali ihtiyaçlarını karşılamak için yasama organının iznine başvurmaksızın (vergi hakkını ihlal ederek) halktan vergi almaya devam etmişlerdir. Bu durum halk ile Kral arasında 7 Haziran 1628 tarihinde Haklar Dilekçesi (Petition of Rights) adı altında vergi hakkının tekrardan yasal bir zemine oturtulmasıyla sonuçlanmıştır (Dowell, 1888a: 160; Thompson, 1878: 206). Büyük Ferman ile birlikte baronlar diğer bir ifadeyle halk, Kralın kendilerine danışmaksızın vergi almaması gerektiği düşüncesiyle harekete geçmişlerdir. Kamu giderlerinin halk tarafından denetlenmesi ise Büyük Ferman dan yaklaşık dört yüzyıl sonra gerçekleşmiştir. 16 Aralık 1689 tarihli İnsan Hakları Yasası (Bill of Rights) ile İngiltere de hem vergilerin toplanabilmesi hem de kamu giderlerinin gerçekleştirilebilmesi için parlamento üyelerinin onay ve rızasını almak anayasal bir zorunluluk haline gelerek bütçe hakkının ikinci ayağı tamamlanmıştır (Stourm, 1917: 17-18). İnsan Hakları Yasası ile parlamento, öncelikle askeri harcamalar; sonrasında ise kraliyet harcamalarını onaylama hakkını elde etmiştir. Kraliyet ailesine ait gelir ve giderleri gösteren civil list adında bir cetvel hazırlanarak kraliyet ailesine ait harcamalar ile devlet harcamaları birbirinden ayrılmıştır. Kamu borç faizleri ve bağışlar gibi bazı değişmez ve kaçınılmaz harcamaların parlamento tarafından civil list e dâhil edilmesinden sonra 1787 yılında Konsolide Fon Kanunu ile tüm kamu gelir ve giderleri her yıl düzenli olarak parlamento denetimine tabi tutulmuştur (Stourm, 1917: 17-18; Fisk, 1920: 157) yılından itibaren ise bütçeler yıllık olma ilkesine uygun olarak hazırlanmaya başlanmıştır. Böylece İngiltere de bütçe hakkının üçüncü ayağı olan kamu gelir ve giderlerinin yıllık olarak parlamento tarafından onaylanması Konsolide Fon Kanunu ile zaruri hale gelmiş ve 19. yüzyıldan itibaren İngiltere de bütçe hakkı tamamen halkın iradesine geçmiştir. 19. yüzyıldaki önemli gelişmelerden birisi de Gladston un bütçeyi gelir ve giderlerin yer aldığı mali bir belge olmaktan çıkarıp milli bir bütçe haline getirmesidir. Ayrıca harcamaları kontrol altına almak, mali işlemleri kontrol etmek ve sonuçları Avam Kamarasına raporlamak için Kamu Hesapları Komisyonu kurulmuştur (Buck, 1934: 10). Yazılı bir anayasa olmamasına rağmen; İngiltere de bütçeler yasama organının en önemli gündem konularından birisi olmuş, bütçesel konularda yaşanan sorunlar 24

39 hükümetlerin ve bakanların ciddi eleştirilere maruz kalmasına yol açmıştır. Hatta hükümet ve bakan istifaları gerçekleşmiştir Fransa da Bütçe Hakkının Gelişimi Tarihsel süreçte İngiltere den sonra bütçe hakkının halkın hâkimiyetine geçtiği ikinci ülke Fransa olmuştur. Fransa da bütçe hakkına dair gelişmeler İngiltere ye kıyasla daha geç gerçekleşmiştir 18. Fransız tarihinde bir dönüm noktası olarak kabul edilen ve mutlak monarşiden cumhuriyete geçişin yaşandığı 1789 yılındaki Fransız Devrimi (Fransız İhtilali) bütçe hakkı adına atılan en ciddi adım olmuştur. Fakat Fransız Devrimi öncesinde 422 yılından itibaren başlangıçta temsil niteliğine de sahip olmayan ve soylular, din adamları ve burjuvalardan oluşan ve 1614 yılına kadar da Fransız yönetim sisteminde önemli rol oynayan Genel Meclisler, bütçe hakkının birincil ayağı olan vergi hakkının gelişimine büyük katkı sağlamıştır (Stourm, 1917: 25-26). Ortaçağda krallar, harcamalarını gelirleri ile dengeleyemedikleri zaman halktan vergi alabilmek için Genel Meclislerin onayını almaktaydılar. Gaston Jeze e göre 15. yüzyılın başında Fransa da halkın rızası olmaksızın vergi alınamaz ilkesi kurulmuş; fakat 16. yüzyılda bu ilke krallar tarafından yok sayılmaya başlanmıştır (Buck, 1934: 11). Krallar Genel Meclisleri istedikleri zaman toplamışlar istedikleri zaman dağıtma yoluna gitmişler ve nihayetinde 1614 yılında 175 yıl boyunca tekrar toplamamak üzere dağıtmış ve vergilerin Genel Meclisler tarafından onaylanması uygulaması da 1789 yılına kadar askıya alınmıştır. 18. yüzyılın sonlarında Fransa da tüm dünyayı etkileyen, bağımsızlık hareketlerini ortaya çıkaran, temel hak ve özgürlüklerin kazanılmasını sağlayan bir devrim yaşanmıştır. Toplumun farklı sınıfları arasındaki mücadelelerle dolu olan Fransız tarihi en güçlü patlamayı 1789 Devrimi ile yaşamıştır. Asiller ile sıradan insanlar, aristokrasi ile demokrasi, işverenler ile işçiler, mülk sahipleri ile ücretle çalışanlar arasındaki rekabet Fransa nın dinamiğini değiştiren toplumsal mücadelenin farklı biçimleri ve aşamalarıdır (Guizot, 1849: 16). Söz konusu rekabet kendisini ülkenin mali 18 Ünlü Fransız maliyeci Stourm a (1917: 24) göre Fransa da bütçe hakkının gelişimi üç farklı evrede tamamlanmıştır. Söz konusu evreler; a) Genel Meclis (Etats Generaux) Dönemi ( ), b) Parlamento Dönemi ( ), c) Mevcut (Cumhuriyet) Yönetimin Kuruluş Dönemi ( ) dir. Stourm un (1917) çalışmasını 19. yüzyılın sonlarında tamamlaması ve 20. yüzyılda mali anayasa olarak kabul gören Organik Kanun un yürürlüğe girmesi göz önünde bulundurulduğunda Mevcut Yönetim (Cumhuriyet Yönetimi) Dönemini (1958-günümüz) de bütçe hakkının gelişim evrelerine eklemek gerekmektedir. 25

40 yapısında göstermiş, devlet bütçesi çökme aşamasına gelmiş ve devrim öncesinde ciddi bütçe açıkları oluşmuştur (Levasseur, 1894: 179). Kamu borçlarının ve faizlerinin artmasıyla birlikte bütçe açıkları her yıl daha da artmaya başlamıştır. Diğer taraftan ülkenin vergi gelirleri belirli bir kesimin (din adamları ve soylular) vergiden muaf tutulması sebebiyle azalmıştır. Toplumsal sınıflar arasında vergi adaletsizliği ve bu durumun halkta yarattığı huzursuzluk gittikçe artmıştır (Sybel, 1867: 42-44). Devrim sonrası hazırlanan anayasanın başına eklenmek üzere 26 Ağustos 1789 da 17 maddeden oluşan İnsan ve Vatandaş Hakları Bildirgesi hazırlanmıştır. Bildirge de toplumların uğradıkları felaketlerin ve yönetimlerin bozulmasının yegâne nedeninin; insan haklarının bilinmemesi, unutulmuş olması ya da hor görülüp dikkate alınmamasına bağlı olduğu görüşüne yer verilerek bildirgenin hazırlanma gerekçesi belirtilmiştir. Bildirgede yer alan ve unutulup çiğnenen haklardan birisi de vergi hakkı ve bütçe hakkıdır. Bildirge bütçe hakkı adına iki önemli hususu bünyesinde barındırmaktadır. Bildirgenin 13. maddesinde kamu gücünü sağlamak ve kamu harcamalarını karşılamak adına vergilerin zorunlu ve eşit şekilde alınması gerektiği; 14. maddede ise vergi hakkının tüm halka ait olduğu açıkça ifade edilmiştir. Fransız Devrimi sonrası ilk anayasa 1791 yılında yapılmış olup bu anayasada vergi hakkının halka ait olduğu açık bir şekilde belirtilmiştir. Diğer taraftan 1791 Anayasasından sonra kabul edilen diğer tüm anayasalarda da vergi hakkının halkın temsilcisi olan Ulusal Meclise ait olduğu ifade edilmiştir (Adams, 1899: 110). İngiltere ye benzer şekilde Fransa da da ilk önce vergi hakkı kazanılmış; ikinci ve üçüncü adımlar olan harcamaların da parlamento tarafından onaylanması ve yıllık olarak gerçekleştirilmesi ilkeleri daha sonra elde edilmiştir. Vergiler ile birlikte kamu harcamalarının da yasama organı tarafından onaylanması ilkesi Restorasyon dönemi ile birlikte yerleşmiştir Anayasasının ilk halinde kamu harcamalarına yer verilmemiş olmasına rağmen; 1817 yılında çıkarılan ek bir yasa ile hükümetin çeşitli organlarına aktarılacak kamu parasını onaylama yetkisi yasama organına verilmiştir. Dolayısıyla bu yasa ilk kez gerçek bir bütçe oluşturulmasını mümkün kılmıştır (Buck, 1934: 11-12) yılında çıkarılan yönetmelikle bakanlıklara aktarılan ödeneklerin miktarı üzerinde yasama organının kontrolü genişlemiştir. Sonrasında 1831 yılındaki kanunla bakanlıkların ödenekleri detaylandırılarak yasama 26

41 organının kontrolü daha da artırılmış ve bütçe hakkının tamamen halka geçmesi sağlanmıştır (Stourm, 1917: 49) Amerika Birleşik Devletleri nde Bütçe Hakkının Gelişimi Köklü bir bütçe tarihine sahip olmayan Amerika Birleşik Devletleri nin kuruluşunun temelinde vergi ve bütçe hakkı yatmaktadır. ABD nin bağımsızlığını kazanmasında vergi isyanları doğrudan rol oynamıştır. İngiliz parlamentosu 1765 yılında Kuzey Amerika üzerindeki otoritesini genişleterek kıtada bulunan kolonileri kıtanın savunmasının sağlanması için gerekli harcamalara katılmaya zorlamıştır. Bu amaç doğrultusunda 1765 yılında Pul Vergisi Kanunu çıkarılmıştır. Fakat Amerikan halkının kendisini temsil etmeyen bir parlamento tarafından konulan vergiyi ödemeyi reddetmesi sonucu İngiltere, 1767 yılında cam, kâğıt, boya ve çay üzerine yeni bir vergi koymuştur (Stourm, 1917: 19). Uygulamaya konulan yeni vergiler Boston da şiddet olaylarına yol açmış ve parlamento 1770 te çay dışındaki tüm mallardan alınan vergileri iptal etmiştir (Eggleston, 1888: 165) yılında İngiliz çayını ithal eden Doğu Hindistan Şirketi, kolonilere çay satışı yapamadığı için mali sıkıntıya düşmüştür. Şirketin çay satışı yapabilmesi için yasal düzenleme yapılmıştır ve şirket 1773 yılında çay yüklü gemileri ABD ye göndermiştir. Yaşanan bu durum halkta huzursuzluk yaratmış ve halk, 16 Aralık 1773 tarihinde Boston Limanı ndaki Doğu Hindistan Şirketine ait çay yüklü İngiliz gemilerine saldırarak sandıkları denize boşaltmıştır. Bu olay tarihe Boston Çay Partisi olarak geçmiştir (Bassett, 1915: ). Yaşanan vergi isyanları sonrasında 4 Temmuz 1776 tarihinde ABD nin ilk anayasal metni olan Bağımsızlık Bildirgesi kabul edilmiştir. Bildirge de İngilizlerin halkın rızası olmaksızın vergi aldıkları belirtilerek ABD de temsilsiz vergi olmaz ilkesi ilk defa yasal temele oturtulmuştur (Porter, 1883: 44-45). ABD de bütçe hakkı 1787 yılında kabul edilen anayasa ile tamamen kurumsallaşmıştır. Anayasanın 1. maddesinin 8. bölümüne göre ABD de vergi hakkı ve bütçe hakkı Kongreye aittir. 1. maddenin 9. bölümüne göre ise kamu kaynaklarının harcanabilmesi için Kongreden izin alınması gerektiği ve harcama yapma yetkisinin de Kongreye ait olduğu belirtilmiştir yılında Başkan Taft tarafından kurulan Ekonomi ve Verimlilik Komisyonu ile yerel yönetimlerde bütçe reformu gerçekleştirilerek yerel idarelerin bütçe hakları güçlendirilmiş ve bu hak anayasal bir hüküm haline gelmiştir. Ayrıca komisyonun iki 27

42 yıllık çalışma sonucu 1912 yılında hazırladığı raporda ulusal bir bütçe ihtiyacına dikkat çekilmiştir. Bu ihtiyaç ve öneri doğrultusunda 1914 mali yılı için bir bütçe hazırlanmıştır (Buck, 1934: 40). Fakat bu bütçe önerisi Kongre tarafından ciddiye alınmamış; Kongre alışılmış düzenden vazgeçmemiş olsa da öneri yerel yönetimler tarafından kabul görmüştür. Bütçe reformları 1920 de tekrar gündeme gelmiş; fakat bu kapsamda hazırlanan tasarı Başkan Wilson tarafından kabul görmemiştir. Bir yıl sonra başkanın değişmesiyle birlikte tasarı üzerinde yapılan küçük değişikliklerle birlikte Ulusal Bütçe ve Muhasebe Kanunu 10 Haziran 1921 tarihinde Kongreden geçerek Başkan Harding tarafından onaylanmıştır. Bu kanunla birlikte başkanın her yıl bir bütçe kanunu hazırlayarak Kongreye sunması zorunlu hale gelmiştir (Buck, 1934: 41-42). Bütçe reformlarını takiben ABD de bütçe sistemlerinde önemli yenilikler başlamıştır yılında performans bütçe sistemi gündeme gelmiş ve Birinci Hoover Komisyonunun 1949 yılındaki raporundaki tavsiyesine istinaden federal düzeyde uygulanmaya başlanmıştır (Kong, 2005: 92) yılında ortaya çıkan Planlama- Programlama-Bütçeleme Sistemi 1965 yılında resmi olarak uygulamaya konulmuştur (Galnoor & Gross, 1969: 23) yılından itibaren ise ABD bütçeleri 1969 yılında ortaya çıkan sıfır esaslı bütçeleme sistemine göre hazırlanmaya başlanmıştır. Netice itibariyle ABD de bütçe hakkı İngiltere ve Fransa dan farklı olarak bağımsızlık mücadelesiyle birlikte elde edilmiştir Türkiye de Bütçe Hakkının Gelişimi Türkiye, bütçe hakkı açısından Batılı ülkelere kıyasla oldukça geç kalmış ülkelerden birisidir. Türkiye de bütçe hakkı batılı ülkelerdeki gibi devrim ve inkılaplar ile değil; özgürlük idealistlerinin ve siyasi yenilik yanlılarının özellikle Mithat Paşa nın devlet yönetimine batılı ülkelerin düzenini getirmek için gerçekleşen mücadeleler ile elde edilmiştir (Pelin, 1944: 15). Bütçe hakkı adına atılan ilk girişim Türkiye Cumhuriyeti kurulmadan önce Osmanlı Devleti döneminde imzalanan ve Osmanlı Devleti nin Magna Carta sı olarak kabul gören Tanzimat Fermanı dır 19. Tanzimat öncesi dönemde gelir ve 19 Osmanlı Devleti nin kuruluş yıllarında İslam mali usulleri doğrultusunda Kuran hükümlerine ve dönemin ihtiyaçlarına uygun olarak şeriat bütçeleri hazırlanmıştır. Gelir ve giderler dörder kısmı ayrılarak bir kısımdan diğer kısma aktarma yapılmamaktaydı (Karamursal, 1940: 116). Tanzimat a kadar hazinenin gelir 28

43 giderlerin kaydedildiği defterler mevcut olup bütçenin niteliği açısından ciddi adımlar atılsa da bütçe hakkına ilişkin önemli gelişmeler yaşanmamıştır. Türk tarihinde demokratikleşme adına atılan ilk adım olan 3 Kasım 1839 tarihli Tanzimat Fermanı, 1789 Fransız Devrimi ile Avrupa ya yayılan inkılap hareketlerinin Osmanlı Devleti ndeki ilk yansımasıdır (Abadan, 1957: 3). III. Selim döneminde başlayan ve II. Mahmut Dönemi nde kuvvetlenen idari ve askeri ıslahatların yanında zayıf kalan mali ıslahatlar Tanzimat Fermanı ile birlikte güçlenmeye başlamıştır (Erçin, 1938: 17). Tanzimat Fermanı ile herkesten mali gücüne göre vergi alınması, arpalık ve aidat usulünün kaldırılarak yerine maaş sisteminin getirilmesi, padişah hazinesi ile devlet hazinesinin birbirinden ayrılarak bütün devlet gelir ve giderlerinin devlet hazinesine aktarılması istenmiştir (Pelin, 1944: 16). Söz konusu hedefler hemen gerçekleştirilmemiş; bunun için yarım yüzyıldan fazla beklemek gerekmiştir (Erçin, 1938: 18). Fermanda dikkat çeken bir husus da ıslahatlar içerisinde hiçbir şekilde bütçeden bahsedilmiş; bütçe kelimesine dahi yer verilmemiştir (Pelin, 1944: 16). Osmanlı Devleti nde bütçenin hazırlanmasından sistematik olarak söz eden ilk yazılı metin olan Bütçe Nizamnamesi (Gürsoy, 1980: 85) için 19. yüzyılın ortalarına kadar beklemek gerekmiştir yılında hazırlanan bütçe nizamnamesi ile bütçelerin nasıl hazırlanacağı, onaylanacağı ve denetleneceği düzenlenmiştir Nizamnamesi bütçenin yıllık olacağı, gelir ve giderlerin her yıl onaylanacağını hüküm altına almıştır. Nizamname bütçe hukukunun teknik esaslarını içermekle birlikte bütçeyi görüşüp onaylama yetkisini milletin seçtiği meclis yerine atama ile gelen meclise vermiştir (Feyzioğlu, 1981: 27). Dolayısıyla Tanzimat döneminde bütçe hakkı, milletin temsilcisi olan yasama organı yerine padişah tarafından kullanılmıştır Nizamnamesi doğrultusunda hazırlanan ilk bütçe yılı bütçesidir. Bu bütçe devletin mali durumunu yabancı ülkelere tanıtmak ve dış borç alınmasını sağlamak amacıyla hazırlanmıştır (Erçin, 1938: 19) yılında yeni bir nizamname hazırlanarak farklı bir bütçe komisyonu oluşturulmuştur. Bütçe taslağı da meclis yerine ve giderlerini gösteren muhtasar tablolar gerçek bir bütçe olmayıp, o yıl fiilen hazineye giren ve çıkan tutarlarla tahsil edilip harcanan tutarların muhasebe defterlerinden çıkarılan hulasalarından (özet, fezleke) ibaret olmasından dolayı son envanter ya da kesin hesap cetveli niteliğindedir (Sahillioğlu, 1967: 79-80). Bu cetveller içerisinde en önemlileri 1609 yılında Ayni Ali Efendi tarafından hazırlanan İstanbul un yıllık masraflarına dair cetvel, 1654 yılında hazırlanan Tarhuncu Layihası ile yıllarına ait olan Eyyubi Efendi tarafından İstanbul un gelir ve giderlerini göstermek üzere hazırlanan cetveldir (Kuyucak, 1952: 22-23). 29

44 bu komisyon tarafından incelenmeye başlanmıştır. Komisyon üyeleri İstanbul daki bankaların ve mali kurumların temsilcilerinden oluştuğu için bütçe üzerinde yabancılar doğrudan etkili olmuşlardır. Siyasi ve hukuki bakımdan bütçe olarak kabul edilmeyen belgeler teknik bakımdan da bütçe olarak nitelendirilemezler (Kuyucak, 1952: 25) yılında Kanuni Esasi nin kabul edilmesi ile birlikte Türkiye deki bütçe hakkı da ilk kez yasal temele oturtulmuştur 20 (Erçin, 1938: 20; Pelin, 1944: 17). Anayasanın 25. ve 96. maddelerinde vergilerin kanuniliği ilkesi doğrultusunda vergilerin kanunlar ile konulacağı ve tahsil edileceği; ayrıca kanun olmaksızın vergi adı altında kimseden para alınamayacağı hüküm altına alınmıştır. 20. maddede ise herkesin mali gücüne göre vergi ödemesi gerektiği belirtilerek vergilerin genellik ilkesine, adalet ilkesine ve eşitlik ilkesine işaret edilerek vergi hakkının millete ait olduğu açıkça vurgulanmıştır. Diğer taraftan bütçelerin meclis tarafından görüşülüp onaylanması da bütçe hakkının halkın eline geçtiğini göstermektedir. Kanuni Esasi ile kazanılan bütçe hakkının gerekleri II. Meşrutiyet in ilanına (1908) kadar fiilen uygulanamamış 21, vergiler ve harcamalar konusunda tüm yetki padişahın himayesinde kullanılmıştır. II. Meşrutiyet ile birlikte günümüz bütçelerine yakın olan modern bütçeler hazırlanmaya başlanmıştır (Tekeli, 1957: 207) yılı bütçesi bu anlamda Türk bütçe tarihinde önemli bir dönüm noktası olmuştur Bütçe Kanunu ile getirilen yenilikler, 1910 yılında kabul edilen ve 1927 yılında değişikliğe uğrayan Muhasebe-i Umumiye Kanunu ile devam ettirilmiştir. Bütçe hakkı hususunda 1876 Anayasası ile önemli kazanımlar yaşansa da Türkiye de çağdaş anlamda bütçe hakkının ve modern bütçe kurumlarının tam anlamıyla yerleşmesi ve gelişmesi, Cumhuriyet döneminde ilan edilen anayasalar (1921, 1924, 1961 ve 1982 Anayasaları) ile mümkün olmuştur. 20 Kanun-i Esasi toplum veya onun seçtiği kişiler tarafından bağımsız bir yasama organı veya bir Kurucu Meclis tarafından düzenlenerek kabul edilmemiştir. Hükümdar tarafından kendisine ait hükümranlık haklarının yine kendisinin istediği şekilde düzenlenmesi ve sınırlanması amacıyla yayınlanan Kanun-i Esasi nin bu hususta objektif bazı kuralların konulmasını sağlayan tek taraflı bir tasarruf, bir ferman niteliğindedir (Öner, 2005: 364). 21 Kanuni Esasi doğrultusunda ilk bütçe hazırlanıp kabul edilmiştir. Fakat Anayasa nın yürürlüğe girmesi ile ortadan kaldırılması neredeyse bir olmuştur. Anayasa resmen kaldırılmasa da dönemin padişahı II. Abdülhamit tarafından yürürlüğü ertelenmiştir. Sonuç olarak, 1908 yılında İkinci Meşrutiyet in ilanına kadar, Anayasa nın diğer hükümleri gibi bütçeye ilişkin hükümleri de siyasi ve hukuki bakımdan resmen yürürlükte olsa da fiilen yürürlüğe girememiştir (Erçin, 1938: 20; Feyzioğlu, 1981: 30). 30

45 2.4. Bütçe Hakkı Bağlamında Temsili Demokrasilerde Asil-Vekil İlişkisi Bütçe, belirli amaçları gerçekleştirmek için hükümete harcama yapma, borçlanma ve gelir toplama konularında yetki veren ve yasama organı tarafından onaylanan belgedir (Norton & Elson, 2002: v). Bu belge üzerindeki denetim yetkisi ise halka ait olup temsili demokrasilerde bu hak, halkın genel oyla seçtiği temsilcilerden oluşan yasama organı tarafından kullanılmaktadır (Yılmaz & Biçer, 2010a: 206). Siyasal bir sürecin parçası olan bütçe sürecinde seçmenler, yasama organı, yürütme organı ve bürokratların içinde olduğu geniş bir kitle rol almaktadır. Bu kitle bütçe sürecinin her aşamasında etkili olmakta ve bütçe kanunu ile birlikte süreç resmi bir zemine oturmaktadır. Kamu bütçesinin merkezinde vekillik hizmeti sunanlar ile hizmet sunanlara kaynak tahsis edenler arasındaki ilişki bulunmaktadır (Forrester, 2002: 124). Bu ilişki literatürde asil-vekil teorisi 22 yardımıyla açıklanmaktadır. Bir tarafın (vekil) diğer taraf (asil) adına hareket ettiği durumları tanımlayan asil-vekil teorisi, asilin yokluğunda bir takım bilgi ve beceriye (örneğin; mesleki eğitim biçiminde) veya serbest zamana sahip olan vekilin devraldığı yetkiyi ifade etmektedir (Strøm, 2000: 266). Asil-vekil teorisinin temelinde öncelikle ekonomideki sözleşme taraflarının arasındaki asimetrik bilgi sorunu 23 bulunmaktadır (Saalfeld, 2000: 355). Asilin bilgili ve tutarlı karar alma yeteneğine sahip olmaması vekilin belirli konularda asile yetki devrinde bulunmasını gerektirmektedir. Ayrıca asillerin doğrudan demokrasi aracılığıyla tüm siyasi kararları almaya yeterli zamanlarının olmaması da yetki devrini ve temsili demokrasiyi gerekli kılmaktadır (Strøm, 2000: ). Bütün modern demokratik ülkelerde vatandaşlar, kendilerini temsil etmek üzere seçtikleri yasama organı üyelerine yetkilerini devretmektedirler. Yetki devri, vekilin asil ile belirli eylemleri gerçekleştirebilmek için sorumluluklarını devrettiği bir sözleşme 22 Ekonomi (Ross, 1973; Spence & Zeckhauser, 1971), muhasebe (Demski & Feltham, 1978), pazarlama (Bergen, Dutta, & Walker Jr., 1992), finans (Fama, 1980), siyaset bilimi (Mitnick, 1992) ve örgütsel davranış (Kosnik, 1987) gibi pek çok bilim dalında kullanılan asil-vekil teorisi 1970 lerden itibaren gelişmeye başlamıştır. Yeni Kurumsal İktisatçılar tarafından geliştirilen model, başlangıçta asil ile vekil arasındaki ekonomik sistem ilişkisini kapsayan işlem maliyetlerini açıklayabilmek için kullanılmıştır (Braun, 1993: 136). 23 İlk olarak ikinci el araba piyasası üzerinden Akerlof (1970) tarafından ortaya koyulan asimetrik bilgi sorunu ekonomik bir ilişkide taraflardan birinin sahip olduğu bilgiye diğer tarafın sahip olmamasını ifade etmektedir. Asil vekil probleminin dışında asimetrik bilgi sorunu, ahlaki riziko (moral hazard) ve ters seçiş (adverse selection) sebebiyle de ortaya çıkabilmektedir. Ahlaki riziko, sözleşme taraflarından birisinin, sözleşmenin diğer tarafındakinin aleyhine ve kendi lehine olacak şekilde sahip olduğu bir bilgiyi haksız ve ahlaksız bir şekilde kullanmasıdır. Ters seçiş ise sözleşme taraflarından birisinin daha az bilgiye ya da eksik bilgiye sahip olması nedeniyle yanlış tercih yapması durumudur. 31

46 imzalamasıyla birlikte oluşmaktadır (Lupia & McCubbins, 1994: 99). Kamu politikalarının hayata geçirilmesinde asil ile vekilin imzaladıkları sözleşme ise bütçedir. Bütçe, kamu politikalarını karara dönüştürecek siyasal erki elinde bulunduran yasama organı üyeleri ile bunlara yönetme erkini kullanma yetkisi veren vatandaş arasındaki ilişkileri (asil-vekil ilişkisi) somutlaştıran bir mekanizmadır (Biçer & Yılmaz, 2009: 63). Temsili demokrasilerde kamusal karar alma süreci anayasa ve kanunlar çerçevesinde şekillenmekte olup süreçte vatandaşlar (seçmenler), yasama organı üyeleri ve bürokratlar olmak üzere üç aktör grubu bulunmaktadır. Seçmenlerden bürokrasiye kadar olan yetki devri süreci Strøm a (2000: 267) göre dört aşamada gerçekleşmekte olup bu aşamalar şöyledir: i. Seçmenlerden milletvekillerine (seçilmişlere), ii. Milletvekillerinden yürütme organına, özellikle hükümet başkanına (başbakana), iii. Hükümet başkanından (başbakandan) farklı idari birimlerin (bakanlıkların) yöneticisine (bakana), iv. Farklı idari birimlerin (bakanlıkların) yöneticisinden (bakandan) memurlara. Yetki devri zincirinde asil ile vekil unvanları aktörler arasında sistematik olarak yer değiştirmektedir. Asil olan bir aktör sonraki aşamada vekil konumuna gelmektedir. Sadece seçmenlerden milletvekillerine olan yetki devrinde doğrudan seçim söz konusudur. Diğer yetki devirlerinde vekiller dolaylı bir seçimle iş başına geçmekte olup vatandaşlara hesap vermektedirler (Müller, Bergman, & Strøm, 2006: 21). Diğer taraftan yetki devri süreci tam tersi yönde bir hesap verme sorumluluğu zincirini yansıtmaktadır. Her yetki devri aslında bir hesap verme sorumluluğunu da beraberinde getirmektedir. Her aşamada vekil asile hesap vermek zorundadır. Devlet-vatandaş ilişkilerindeki dört farklı yetki devri şekil 1.1 de gösterilmiştir. Birinci yetki devri seçim kanunları ve aday belirleme mevzuatları çerçevesinde gerçekleştirilen demokratik seçimler sonucu seçilen yasama organı üyeleri ile seçmenler arasındadır. Bu yetki devrinde seçmenler asil iken; yasama organı vekil konumundadır. Vatandaşlar milletvekillerine belirli kurallar dâhilinde ülkeyi vatandaşlar adına yönetme yetkisini vermektedir. Bu ilişkide milletvekillerinden vatandaşların beklentilerine hitabeden kamu politikaları üretmeleri beklenmektedir (Atiyas & Sayın, 1997: 6). 32

47 Şekil 1.1. Temsili Demokrasilerde Asil-Vekil İlişkisi Aktörler Kurumsal Yapılar Seçmenler Seçim Kanunu Siyasi Parti Kanunu Anayasal Kontrol Birimleri Yasama Organı Hükümet Kurma Kanunu Güven Oylaması Kuralları Bütçe Kanunu Muhasebe, Raporlama ve Denetim Kanunu Kabine (Bakanlar Kurulu) İdari Kontrol Birimleri Hükümet Kuralları Bütçe sistemi Bakanlık Bakanlık Kontrol Birimleri İçsel Düzenlemeler Bakanlık Birimleri (Bürokrasi) Rapor Verme Yetki Devri Anayasa ve yasalar Kaynak: (World Bank, 1998: 20). Parlamenter demokrasilerde ikinci yetki devri milletvekilleri ile Bakanlar Kurulu arasındadır. Parlamentonun üstünlüğü ilkesi gereği yasama organının Bakanlar Kurulu (Kabine) ve yürütme organının geri kalan kurumları ile olan ilişkilerinde yasama organı asil; Başbakan ve Bakanlar Kurulu ise yasama organının vekili konumundadır (Strøm, 2000: 267). Milletvekillerinden Bakanlar Kuruluna olan yetki devri Saalfeld e (2000: ) göre yasama kurumlarının iki önemli unsurunu taşımaktadır. Bu unsurlardan 33

48 birincisi; milletvekillerinden Bakanlar Kuruluna olan yetki devri siyasi partiler tarafından kontrol edilmekte ve onlar aracılığıyla gerçekleştirilmektedir. İkincisi ise; uzmanlaşmış komisyonlar milletvekilleri ile Bakanlar Kurulu arasındaki artan asimetrik bilgi sorununa bir çözümdür. Şekil 1.1 de görüldüğü üzere Hükümet Kurma Kanunu, Güven Oylaması Kuralları, Bütçe Kanunu ve Muhasebe, Raporlama ve Denetim Kanunu bu yetki devrinin yasal altyapısını oluşturmaktadır. Üçüncü yetki devri ise Bakanlar Kurulu ile alt bakanlıkları içermektedir. Bu yetki devrinde asil-vekil ilişkisi temelde diğer yetki devirlerinden farklılaşmakta olup asil kendi vekilini yaratmaktadır. Diğer bir ifadeyle hükümet bakanlara yetki vermekte; fakat kendisi de bakanlardan oluşmaktadır (Andeweg, 2000: 377). Başbakanın başkanlığında Bakanlar Kurulu oluşturulduktan sonra (hükümet kurulduktan sonra), Bakanlar Kurulu bakanlıklara kamu politikası önerilerini hayata geçirmek üzere yetkilerini devretmektedir (Lupia & McCubbins, 2000: 292). Dördüncü ve son yetki devrinde ise bakanlık asil, memurlar (bürokrasi) ise vekil konumundadır. Bu aşamada tercih edilen kamu politikalarını uygulama yetkisi memurlara devredilmiştir. Parlamenter ve başkanlık sistemlerinde yetki devri süreci farklılaşmaktadır. Şekil 1.1 parlamenter sistemle yönetilen ülkelerdeki yetki devri ve kontrol mekanizmasını yansıtmaktadır. Başkanlık sisteminin bulunduğu ülkelerde bu modelin farklı varyasyonları bulunmaktadır. Kontrol ve denge mekanizmaları özerklik ve esnekliği genişletmek amacıyla geliştirilmiş olmasına rağmen; başkanlık sistemlerinde ilişkiler doğrusal değildir (World Bank, 1998: 18-20). Parlamenter sistemlerde tekillik ilkesi çerçevesinde her asil tek bir vekili görevlendirebilmekte ve çok az sayıda vekil (yasama organı üyeleri) doğrudan vatandaşlar tarafından seçilmektedir. Başkanlık sistemlerinde ise vatandaşlar ile vekiller arasında doğrudan bir bağlantının olduğu karmaşık bir süreç bulunmaktadır. Parlamenter sistemin aksine başkanlık sisteminde hükümet vatandaşlar tarafından doğrudan seçilmektedir (Braun & Gilardi, 2006: 4-5). 3. BÜTÇE SÜRECİNDE YASAMA ORGANININ KONUMU Bütçe süreci hükümetin politika önerilerine kamu kaynaklarını aktarabilmek için karar alma süreci olup politika hedeflerine ulaşabilmek için bir araçtır. Kamu politikası oluşturma süreci siyasi bir süreç olmakla birlikte bu sürecin mali yönünü bütçe süreci oluşturmaktadır. Bütçe sürecinde pek çok aktör rol almasına rağmen; sürecin en önemli 34

49 aktörü yasama organıdır. Çünkü bütçelerin bir sonraki yılda yürürlüğe girip uygulanabilmesi için yasama organının onayı gerekmektedir. Dolayısıyla bütçe sürecinde yasama organının rolünün incelenmesi faydalı olacaktır. Bu öneme binaen öncelikle kamu politikasının tanımı, kamu politikalarının oluşturulma süreci ve bu sürecin mali yönü incelenecek, ardından bütçe döngüsü yasama organı perspektifinden ele alınacaktır Kamu Politikalarının Oluşturulması Temsili demokrasilerde seçmenlerin tercihleri doğrultusunda iktidarı ele geçiren iktidar partisi (hükümet) vatandaşların kendisini iktidara taşımasının karşılığında vatandaşlara yönelik politikalar üretmektedir. Kamu bütçeleri hazırlanmadan önce hükümetin politikaları doğrultusunda öncelikler oluşturulmakta ve öncelikler dikkate alınarak orta ve uzun vadeli hedefler belirlenmektedir. Orta ve uzun vadeli politikalar oluşturulurken orta vadeli harcama sistemi çerçevesinde stratejik planlama ve çok yıllı bütçelemeden faydalanılmaktadır Kamu Politikasının Tanımı Türkçede politika kavramı iki farklı anlamda kullanılmaktadır. Birincisi İngilizce politics kelimesi olup siyaseti tanımlamak için kullanılırken; ikincisi İngilizce policy kelimesi olup hareket biçimi, plan, program, yöntem anlamlarına gelmektedir. Politikanın ikinci anlamı çalışma açısından önem arz etmektedir. Hedeflerin, değerlerin ve uygulamaların tahmini bir programını ifade eden (Lasswell & Kaplan, 1950: 71) politika; toplu taşıma ve tüketicinin korunması gibi faaliyet alanlarında bir hükümet ajansı, bir yasama organı veya resmi bir organ gibi aktör ya da aktörlerin davranışlarıdır (Anderson, 2003: 2). Politika kavramı genel ve üst bir kavram olup devlet veya hükümete ilişkin politikalar kamu politikası olarak adlandırılmaktadır (Nadel, 1975: 3). Sağlık politikası, eğitim politikası, tarım politikası, sosyal güvenlik politikası, maliye politikası gibi politikalar da kamu politikasının alt birimlerini oluşturmaktadır. Literatürde kamu politikasının pek çok tanımı yapılagelmiş olup tanımlarda ortak noktaların yanında farklılıklar da mevcuttur. Ayrıca kısa ve genel nitelikli tanımlar dikkat çekmektedir. Bu tanımlardan birisi de Eyestone (1971) tarafından yapılmıştır. Eyestone (1971: 18), kamu politikasını hükümet birimlerinin çevresiyle olan ilişkisi şeklinde 35

50 tanımlamıştır. Eyestone un (1971) tanımı oldukça geniş olup hükümet birimlerinin çevresini çizmek ve kimlerin bu çevre kapsamında değerlendirileceğini saptamak epey zordur. Dye (2012: 1), ise hükümetin yapmayı ya da yapmamayı seçtiği her şeyi kamu politikası olarak nitelendirmiştir. Dye ın (2012) yapmış olduğu tanıma göre hükümetin yaptığı tüm faaliyetler kamu politikası olarak değerlendirilmekle birlikte hükümetin tepkisiz kalarak herhangi bir girişimde bulunmaması da kamu politikası olarak kabul edilmiştir. Dye ın (2012) yaptığı tanım da Eyestone unki (1971) gibi kapsamlı olup hükümetin günlük rutin işleri dahi kamu politikası kapsamındadır. Kamu politikasına yönelik tanımlar sübjektif nitelikte olup Hogwood & Gunn (1984) da kamu politikası tanımının bu özelliğine dikkat çekmiştir. Hogwood & Gunn a (1984: 23-24) göre herhangi bir kamu politikasının tanımı bir gözlemci tarafından sübjektif olarak yapılmakta olup kamu politikasının kişisel, grupsal ve örgütsel etkilerin ve pek çok koşulun katkıda bulunduğu kararlara ilişkin bir dizi örneği içerdiği kabul edilmektedir. Kamu politikası tanımının sübjektif niteliği göz önünde bulundurulduğunda Salisbury (1968: 152) kamu politikasını, hükümet aktörlerinin yetki verdiği veya onayladığı kararlar olarak tanımlamış ve kamu politikasının alınan bu kararlar doğrultusunda hükümetin süreçten ayırt edebileceği ve yapabileceğinin özünü oluşturduğunu belirtmiştir. Burada politika, hükümet süreçlerinin çıktıları veya sonuçları anlamına gelmektedir. Anderson (2003: 2) ise kamu politikasının aktör veya aktörler tarafından bir problem ya da sorunla ilgili olarak nispeten istikrarlı ve amaca yönelik olarak izlenen eylem planı olduğunu ifade etmiştir. Görüldüğü üzere kamu politikası devletin ve hükümetin çevresiyle ilgili olan, eylemde bulunduğu veya bulunmadığı, yetki verdiği veya onayladığı her türlü karardan oluşan hareket biçimidir Kamu Politikalarının Oluşum Süreci Kamu politikası süreci, kamu politikası düşüncesinin ortaya çıkıp uygulanmasına kadar olan bütün süreci ifade etmekte olup bir grup aşamadan oluşmaktadır. Bu aşamalar farklı şekillerde pek çok bilim insanı (örneğin; Dye, 2012; Hogwood & Gunn, 1984; Jenkins, 1978; Rose, 1973) tarafından ele alınmıştır. Kamu politikası oluşturulma süreci Dye (2012: 34) tarafından problemin tanımlanması, gündemin belirlenmesi, politikanın oluşturulması, onaylanması, uygulanması ve değerlendirilmesi olmak üzere altı aşamada ele alınmış olup süreçte resmi ve gayri resmi pek çok aktör rol almaktadır. Resmi 36

51 aktörlerin sorumlulukları ülkenin anayasasında ve kanunlarında tanımlandığı için kamu politikasını oluşturma ve uygulama yetkisini kullanarak sürece dâhil olmaktadırlar. Resmi olmayan aktörler ise herhangi bir yasal yetki olmaksızın politika sürecinde yer alan aktörlerdir. Resmi aktörler; yasama, yürütme ve yargı organları iken; gayri resmi aktörler; çıkar grupları, medya, kamuoyu, düşünce kuruluşları, yurttaş girişimi ve siyasi partilerdir (Birkland, 2011: 93; Dye, 2012: 34). Her iki aktör grubu da kamu politikası sürecinde eşit öneme sahiptirler ve ikisinden birisi diğerine göre daha fazla ya da az öneme sahip değildir. Politika sürecinin aşamaları ve süreçte rol alan aktörler ülkelerin yönetim şekli, yasama organının yapısı, seçim sistemi, siyasi parti şekli gibi pek çok unsur tarafından şekillenmektedir. Hükümet tarafından toplumsal bir problemin varlığının ortaya koyulup tanımlanması ile kamu politikası oluşturma süreci de başlamaktadır. Problemin belirlenmesi medya, çıkar grupları ve kamuoyu gibi aktörler aracılığıyla sağlanmaktadır. Toplumun bütününü ilgilendiren, kişisel nitelikli olmayan ve aktörler tarafından kamu politikası kapsamında sorun olarak görülen kamusal sorunlar kamu politikasının konu alanına girmektedir. Problemin tanımlanmasından sonra aktörler tarafından toplumsal soruna ilişkin politika gündemi belirlenmektedir. Hükümetin önüne gelen yüzlerce politika talebinin çok azı politika yapanlar tarafından ciddiye alınmaktadır. Çünkü yasama ve yürütme organları tüm politika taleplerini değerlendirecek kadar zaman ve kaynağa sahip değillerdir. Politika yapıcıların seçtikleri politika talepleri ise politika gündemine alınmakta olup öncelik siyasi taleplere verilmektedir 24 (Anderson, 2003: 85). Kamuoyunun gündemindeki sorunlara çözüm getirebilmek için politika alternatifleri geliştirilerek politika oluşturulur. Politika oluşturma sürecinde bürokrasi, çıkar grupları, yasama organı komisyonları, politika planlama örgütleri, düşünce kuruluşları etkin olmaktadır. Politika önerilerinin ayrıntıları genellikle yönetici bürokratlardan daha çok alt birimlerdeki personeller tarafından yerine getirilmektedir (Dye, 2012: 42). Politika önerilerinin oluşturulmasından sonra öneriler incelenmekte ve içlerinden birisi seçilmektedir. Seçilen öneri uygulamaya konulmak üzere onaylamaya sunulmaktadır. 24 Politika gündemi yukarıdan aşağıya ve aşağıdan yukarıya olmak üzere iki gündem tespit aracı kullanılarak belirlenmektedir. Dye e (2012) göre aşağıdan yukarıya doğru oluşturulan politika gündemleri demokratik-çoğulcu sistemin önemli bir göstergesidir. Çünkü yukarıdan aşağıya doğru belirlenen politika gündemi politikacılar ve bürokratlar gibi yönetici aktörler tarafından oluşturulurken; aşağıdan yukarıya doğru belirlenen politika gündemleri sivil toplum kuruluşları, çıkar grupları, medya, kamuoyu gibi vatandaşa daha yakın aktörler tarafından şekillenmektedir. 37

52 Ayrıca gerekli yasal düzenlemeler de onaylama aşamasında yapılmaktadır. Onaylanan kamu politikaları işlevsel hale getirilerek uygulamaya koyulmaktadır. Uygulamaya konulan kamu politikalarının etkinliği ve verimliliği son aşamada değerlendirilmektedir. Değerlendirme aşamasında kamu politikasının belirlenen plan ve programlar doğrultusunda gerçekleştirilip gerçekleştirilmediği ve toplumsal etkisi analiz edilmektedir. Kamu politikalarının uygulamaya koyulabilmesi için yasal düzenlemeye tabi tutulması gerekmektedir. Demokratik ülkelerde kanun yapma yetkisi yasama organına aittir ve yasama organı yasal düzenleme gerektiren politika önerilerinde doğal bir aktör olarak sürece müdahil olmaktadır. Öneri yasama organının alt komisyonlarında ele alındıktan sonra genel kurulda oylanarak ya kabul edilmekte ya da reddedilerek rafa kaldırılmaktadır. Ülkelerin yönetim biçimleri göz önünde bulundurularak değerlendirildiğinde otoriter ülkelere göre demokratik ülkelerde yasama organı kamu politikasının oluşum sürecinde daha etkindir. Ayrıca başkanlık sistemlerinde parlamenter sistemlere göre yasama organı genellikle daha fazla role sahiptir. Diğer taraftan Umman ve Suudi Arabistan gibi yasama organına sahip olmayan ülkelerde kamu politikaları kralın ya da yürütme organının insanlara miras bıraktığı bir üründür (Anderson, 2003: 50) Politika Oluşturma, Planlama ve Bütçeleme İlişkisi Kamu politikalarının uygulanmasında kullanılan önemli bir politika aracı olan (Smith & Lynch, 2004: 37) bütçelerin son yıllarda yapısı değişime uğramış ve büyüklüğü hızlı bir şekilde artmaya başlamıştır. 20. yüzyılda pek çok yeni politika ve programın ekonomik ve mali sistem içerisinde yer almaya başlamasıyla birlikte kamu harcamaları artma eğilimine girmiştir. Grafik 1.1 de seçilmiş gelişmiş ülkelerdeki ( ), grafik 1.2 de ise yükselen piyasa ekonomilerinde ve düşük gelirli ülkelerdeki ( ) kamu harcamalarının GSYH ye oranları grafiksel açıdan gösterilmiştir. Her iki grafikte de istikrarlı olmasa da kamu harcamalarının GSYH ye oranında gözle görülür bir artış meydana gelmiştir. Gelişmiş ekonomilerde 1950 yılında kamu harcamalarının GSYH ye oranı %18.1 iken 2013 yılında bu oran 42.6 ya yükselmiştir. Kamu harcamaları özellikle ekonomik buhranlar ve savaş dönemleri gibi olağan üstü dönemlerde artış göstermiştir. Kamu harcamalarının GSYH ye oranı 1996 yılında yükselen piyasa ekonomilerinde 38

53 %24.9, düşük gelirli ülkelerde %18.5 iken; bu oranlar 2013 yılında yükselen piyasa ekonomilerinde 29.7 ye ve düşük gelirli ülkelerde ise 25.5 e yükselmiştir. Grafik 1.1. Seçilmiş Gelişmiş Ekonomilerde Kamu Harcamalarının GSYH ye Oranı, , (%) Grafik 1.2. Yükselen Piyasa Ekonomilerinde ve Düşük Gelirli Ülkelerde Kamu Harcamalarının GSYH ye Oranı, , (%) Yükselen Piyasa Ekonomileri Düşük Gelirli Ülkeler Kaynak: (International Monetary Fund [IMF], 2014). 19. yüzyılın sonlarından itibaren Avrupa da sosyalist hareketlerin güçlenmesiyle beraber gelir dağılımının zenginden fakire doğru aktarılması gerektiğine yönelik hükümet politikaları uygulanmaya başlanmıştır (Tanzi & Schuknecht, 2000: 5). Eğitim, sosyal güvenlik, sağlık gibi alanlarda yaşanan dönüşüm ve iki dünya savaşının etkisiyle kamu harcamaları 1980 lere kadar hızla artmıştır lerden sonra devletin küçültülmesi girişimleri ile beraber kamu harcamalarının artışı yavaşlamaya başlamıştır. Bütçenin yapısında (bütçe açıkları) yaşanan bu gelişmeler ulusal politika önceliklerinde de değişiklikleri beraberinde getirmiştir. Bu durum bütçe sürecinin siyasi yapısında da önemli sonuçlar doğurmuştur. Politika öncelikleri bütçe sürecinin önemli katılımcıları haline gelen ve politika önceliklerinin faydasını artırıp korunmasını düzenleyen hükümet programlarından etkilenmektedir. Bu gelişme bütçe karar alma sürecini hem daha siyasi hem de daha zor hale getirmiştir (Anderson, 2003: 161) lerden sonra sorunu ortadan kaldırabilecek çözüm arayışları ile birlikte kamu mali yönetimi alanındaki bütçe reformlarına yönelik uygulamalar artmaya başlamış ve Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi adında yeni bir bütçeleme sistemi geliştirilmeye 39

54 çalışılmıştır. Performans esaslı bütçeleme, kaynaklar için gerekli olan amaç ve hedefleri belirleyen, bu hedeflere ulaşmak için önerilen programlar ve ilgili faaliyetlerin maliyet bilgileri ile her bir program kapsamında ortaya koyulan ürün ve hizmetlere ilişkin çıktı bilgilerini sunan bir bütçeleme sistemidir (Shah & Shen, 2007: 143). Günümüzde gelişmiş ülkelerin yanında pek çok gelişmekte olan ülkenin de bütçe kanunlarına performans bilgilerini dâhil etmektedir. Ülkelerin yönetim şekilleri ve yasal mevzuatlarına göre her ülkede farklı şekilde uygulanan performans esaslı bütçelemenin etkin olarak uygulanabilmesinde bütçelerin orta veya uzun vadeli olarak uygulanması büyük önem arz etmektedir. Çok yıllı bütçeleme olarak ifade edilen bu bütçe uygulaması sadece ilgili yıla ait verileri değil; gelecekteki iki veya üç yıla ait gelir ve gider tahminlerini içermektedir lerdeki mali yapının yeniden oluşturulmasında ortaya koyulan kurumsal düzenlemelerden birisi de çok yıllı bütçeleme uygulaması olmuştur. Dünya Bankası kaynaklarında (World Bank, 1998: 48) Orta Vadeli Harcama Sistemi (OVHS) olarak da adlandırılan çok yıllı bütçeleme; makroekonomik dengenin ve mali disiplinin sağlanması, sektörler içinde ve arasında kaynak tahsisinin geliştirilmesi, bakanlıklar için daha geniş bütçelerin öngörülmesi ve kamu kaynaklarının daha verimli kullanılmasını amaçlamaktadır. OVHS, mevcut politikaların cari ve orta vadeli maliyetlerinin aşağıdan yukarıya doğru tahmin edildiği ve bu maliyetlerin uygun kaynaklarla eşleştirildiği yukarıdan aşağıya doğru işleyen bir kaynak sarmalından oluşmaktadır (World Bank, 1998: 48). OVHS şekil 1.2 de de görüldüğü üzere üç aşamada gerçekleşmektedir. Birinci aşamada üç veya beş yıllık bir dönemi kapsayan orta vadede yerli ve yabancı kaynakların uygulanabilirliği tahmin edilmektedir. Bu tahminler genellikle makroekonomik bir çerçevenin hazırlanması ve güncellenmesi esnasında geliştirilmiştir. İkinci aşamada her bir sektördeki mevcut hükümetin politika ve hedeflerinin gerçek maliyetleri tahmin edilmektedir. Üçüncü aşamada ise bu tahminler kaynakların ilgili bakanlıklara nasıl tahsis edileceğine ilişkin kararların bir harcama planı kapsamında ortaya konulmaktadır (Muggeridge, 1997: 8). 40

55 Şekil 1.2. Orta Vadeli Harcama Sisteminin Aşamaları Makroekonomik Çerçeve Birinci Aşama Mevcut kaynaklar Sektör İhtiyaçları İkinci Aşama Her sektör için politika, hedef ve amaçlar Öncelikler ile Kaynakların Eşleşmesi Üçüncü Aşama Yıllık bütçe Kaynak: (Muggeridge, 1997: 8). OVHS politika oluşturma, planlama ve bütçeleme arasındaki ilişkinin etkinliğinin artmasında önemli bir etkiye sahiptir (Le Houerou & Taliercio, 2002: 2). Orta vadeli bir bakış açısına sahip olmak bir yıllık bütçeleme sistemini yok saymak anlamına gelmemektedir (Çiçek, 2010: 53). OVHS, bütçe sürecinin zaman boyutuna sahip olmasına ve bir yıllık bütçelerin getirdiği olumsuzlukların giderilmesine imkân sağlamaktadır. Orta vadeli bir yapıya bürünen bütçenin mali disiplin ile makroekonomik istikrarın sağlanmasında ve kamu kaynaklarının dağıtılarak etkin ve verimli bir şekilde kullanılmasında aktif rol oynaması öngörülmektedir (Yılmaz & Biçer, 2010b: 45). Politika oluşturma, planlama ve bütçeleme temel olarak politika öncelikleri ile hareket eden ve bütçe gerçekleriyle disipline edilen harcama programlarına ilişkin olup (World Bank, 1998: 33) gelişmekte olan ülkelerin ortak koşulu olarak verilmesiyle birlikte OVHS, zamanla kamu harcama yönetimi reformu programlarının merkezi unsuru olarak görülmeye başlanmıştır (Le Houerou & Taliercio, 2002: 2). Sistemdeki temel sorun, ihtiyaçlar ve olanaklar arasındaki gerilimin etkili şekilde yönetilip yönetilememesidir. Orta vadeli yaklaşım bütçe sürecinin tüm aşamalarında var olan baskıyı azaltmak adına politika ve bütçe gerçekleri arasındaki gerilimin yönetimi için bağlantılı bir sistem ve kolaylık sağlamaktadır (World Bank, 1998: 33). 41

56 Şekil 1.3. Planlama ve Kaynak Yönetim Sürecinde Politika Oluşturma, Planlama ve Bütçeleme İlişkisi (6) DEĞERLENDİRME VE DENETİM Politika faaliyetlerinin etkinliği ve gelecek planların sonuçlarının desteklenmesi (1) POLİTİKA TARAMASI Önceki planlama ve uygulama döneminin değerlendirilmesi / taranması (2) POLİTİKANIN AYARLANMASI VE PLANLAMA FAALİYETİNİN BAŞLATILMASI Kaynak sisteminin kurulması, amaçların, politikaların, stratejilerin ve harcama önceliklerinin başlatılması (5) İZLEME VE HESAP VERME Faaliyetlerin izlenmesi ve harcamaların açıklamasının yapılması (4) PLANLANAN FAALİYETLERİN UYGULANMASI Gelirlerin toplanması, fonların ayrılması, personelin görevlendirilmesi, faaliyetlerin yürütülmesi (3) KAYNAKLARI HAREKETE GEÇİRMEK VE TAHSİS ETMEK Bütçenin hazırlanması Kaynak: (World Bank, 1998: 32). Şekil 1.3 te planlama ve kaynak yönetim sürecinde politika oluşturma, planlama ve bütçeleme ilişkisi gösterilmekte olup stratejik hedeflere ulaşmak için kaynak tahsisini kolaylaştıran kurumsal mekanizmaları belirtmektedir. Politika oluşturma, planlama ve bütçeleme arasındaki bağın kurulmasındaki başarısızlık, özellikle gelişmekte olan ülkelerde mali disiplinin, stratejik önceliklerin (dağıtımda etkinlik) ve işlevsel performansın (teknik etkinlik) sağlanmasında istenmeyen bütçesel sonuçların ortaya çıkmasına neden olmaktadır. Pek çok gelişmekte olan ülkede politika oluşturma, planlama ve bütçeleme sistemi parçalı bir yapıya sahip olup birbirinden bağımsız olarak gerçekleşmektedir. Planlama genellikle gelişmekte olan ülkelere yapılan hibe projelerinden oluşan yatırım faaliyetleri ile sınırlıdır (World Bank, 1998: 31). Etkili bir karar alma sürecinin olmaması durumunda politika oluşturma ve planlamanın birbiriyle ve bütçelemeyle olan ilişkisi sekteye uğramaktadır. Çünkü bu 42

57 ilişki stratejik öncelikler ya da kaynakların kullanılabilirliği ile sınırlı değildir. Bu durum hükümet politikaları aracılığıyla verilen sözler ile maliyetler arasında bir uyumsuzluğa yol açmakta ve bütçe sürecinin stratejik hedefleri başarmak için net politika tercihlerine tahsis edilen kaynaklar yerine bir şeyleri suyun üstünde tutma girişimi olmaktadır. (World Bank, 1998: 32) Bütçe Döngüsünde Yasama Organının Rolü Hükümetin gelecekteki belirli bir dönemde uygulayacağı politikalara ilişkin kararların alınması, alınan politika kararlarının ilgili dönemde uygulanması ve uygulanan bütçenin denetlenmesi bütçe döngüsü olarak kavramlaştırılmaktadır. Hazırlanma, onaylanma, uygulanma ve denetlenme olmak üzere dört aşamadan oluşan bütçe döngüsü, ilk defa 19. yüzyılın sonlarında ifade edilmeye başlanmıştır (Stourm, 1917: 52). Bütçe döngüsünün ilk aşamasında mali bir plan olan bütçenin çerçevesi çizilerek gelir gider tahminleri hazırlanmaktadır. İkinci aşamada bütçe oylanmakta veya yasal olarak kabul edilmektedir. Üçüncü aşamada yetkilendirilmiş bütçe uygulanmaktadır. Dördüncü aşamada ise uygulanan mali işlemler denetlenmekte ve incelenmektedir (Buck, 1934: 47). Bütçe döngüsünün dört temel aşamasında yasama organı, cumhurbaşkanı/başkan, maliye bakanlığı, yüksek denetim kurumları, siyasi partiler, çıkar grupları ve vatandaşlar başta olmak üzere pek çok kişi ve kurum rol almakta olup şekil 1.4 te yasama organının bütçe döngüsündeki rolü genel hatlarıyla şematize edilmiştir. Şekil 1.4. Yasama Organının Bütçe Döngüsündeki Potansiyel Rolü İlgili bütçe yılının başlangıcından önce Bütçe yılının başlangıcı ve bitişi arası Bütçe yılının sona ermesinden sonra Hazırlama Onaylama Uygulama Denetleme Kamunun öncelikleri ve maliye politikası üzerine ön bir bütçe tartışması Bütçenin gözden geçirilmesi, değiştirilmesi, onaylanması Yıl içerisinde gerçekleşen gelir ve giderlerin izlenmesi Denetim bulgularının ve takiplerinin gözetlenmesi Kaynak: (Wehner, 2007c: 11). 43

58 Bütçe döngüsünün dört temel aşaması, rol alan aktörler ve bu aktörlerin faaliyette bulunduğu dönemler ülkeden ülkeye değişmektedir. Bu farklılıklara rağmen bütçe döngüsünün genel özellikleri belirtilebilir. Bütçe döngüsünün ilk aşaması olan hazırlık aşaması bir bütçe önerisinin yasama organına sunulmak üzere hazırlanmasıdır. Bütçe önerisini hazırlama görevi günümüzde pek çok ülkede yürütme organının yetki alanına bırakılmıştır. Teoride bütçe önerisinin yürütme organı tarafından hazırlanması gerektiğini belirten iki görüş bulunmaktadır. Birincisi bütçe yürütme organının bir programı ve mali planıdır. İkincisi ise kamu hizmetlerinin finansman yetkisinin bütçe ile verilmesi ve kamu hizmetlerini en iyi hükümetlerin yerine getireceği düşüncesidir (Feyzioğlu, 1981: 140). 19. yüzyılda ve 20. yüzyılın başlarında görevi olmamasına rağmen bütçe önerisinin uygulamada yasama organı tarafından hazırlandığı görülmektedir. Örneğin; 1921 yılına kadar ABD de ödenekler ve gelirler için bütün ulusal teklifler Kongre tarafından hazırlanmıştır. Zamanla yasama organı bütçeyi hazırlama yetkisinden vazgeçmeye ve yürütme tarafından sunulan bütçe önerisinin incelenmesine, eleştirilmesine ve onaylanmasına giderek daha fazla odaklanmaya başlamıştır (Buck, 1934: ). Geleneksel yapı dolayısıyla hazırlık aşaması pek çok ülkede çoğunlukla yürütme organının iç kurumları tarafından yerine getirilen gizli bir mesele olmakla birlikte günümüzde hala yasama organının bu aşamaya müdahil olduğu durumlar da söz konusudur. Örneğin; yasama organındaki bir bütçe komisyonu, bütçenin hazırlık aşamasından önce bir bilgilendirme toplantısı talep edebilir veya güçlü konumdaki milletvekilleri gayri resmi müzakere ve görüşmeler gerçekleştirebilir (Wehner, 2007c: 12) Bütçenin Onay Aşamasında Yasama Organının Rolü Hazırlık aşamasına her ne kadar yasama organı da müdahil olsa da yıllık bütçenin yasama organında kabul edilmesinden önce bir önceki yılın ortalarında ön-bütçe görüşmeleri gerçekleştirilmektedir. Ön bütçe görüşmelerinin iki amacı bulunmaktadır. Bu amaçlardan birincisi bilgidir. Bilgi aracılığıyla yasama organı, hükümetin maliye politikasına ilişkin niyetlerinin farkına varmaktadır. Hükümet güncellenmiş yıllık ve orta vadeli bütçe stratejilerini ve politika önceliklerini sunmaktadır. İkincisi ise hükümet gelecek mali yıl için detaylı harcama tahminleri hazırlarken bağlı olduğu sıkı çok yıllı mali hedefler ve/veya harcama tavanları sağlamaktır (Lienert, 2010: 3). 44

59 Bütçenin yürütme organı tarafından hazırlanmasından sonra onaylanma aşamasında bütçe önerisi yasama organında oylanmakta ve onaylanmaktadır (Buck, 1934: 102; Stourm, 1917: 279). Temsili demokrasilerin tamamında yasama organının bütçenin onaylanması aşamasındaki rolü aynı değildir. Bu yetki ülkeden ülkeye ve hatta hükümet sistemlerine göre değişebilmektedir (Buck, 1934: 102). Halk adına egemenlik hakkını kullanan yasama organı, bütçe hakkını bütçe döngüsünün özellikle görüşülüp onaylanması ve denetlenmesi aşamalarında kullanmaktadır. Özellikle Kıta Avrupası hukuk sisteminin bulunduğu ülkelerde bütçe hakkının bütçe önerisinin görüşülüp onaylanma aşamasında daha etkin kullanıldığı görülmektedir. Milletvekilleri yasama organında bütçe önerisini görüşür ve öneri üzerinde istedikleri gibi değişiklik yapabilirler (Feyzioğlu, 1981: 238). Bütçe kanununun yasama organı tarafından kabul edilmiş olması bütçenin uygulanması için yeterli değildir. Yasama organı tarafından kabul edilen bütçe kanunlarının (ülkenin hükümet sistemine göre) başkan veya cumhurbaşkanı tarafından onaylanması gerekmektedir. Başkan veya cumhurbaşkanı bütçe kanununu onaylamayarak tekrar görüşülmek üzere yasama organına gönderebilir. Bu durumda yasama organı tarafından bütçe kanunu tekrar gözden geçirilmektedir Bütçenin Denetim ve Gözetim Aşamasında Yasama Organının Rolü Yasama organı tarafından bütçe kanunu onaylandıktan sonra mali yılın başlangıcıyla birlikte bütçeler uygulamaya konulmaktadır. Mali yıl ülkeden ülkeye değişmekle birlikte takvim yılı (1 Ocak-31 Aralık) pek çok ülkede mali yıl dönemi olarak kabul görmektedir 25. Bütçenin uygulama aşaması yasama organından daha ziyade yürütme organının nezdinde ilerleyen bir süreçtir. Bütçenin yasama organı tarafından kabul edilmesi hükümetin gelir toplamasına izin ve harcama yapmasına yetki verildiği anlamına gelmektedir. Bütçenin uygulanması aşaması gelirlerin toplanması, harcamaların yapılması ve hazine işlemlerinin gerçekleştirilmesi faaliyetlerini kapsamaktadır. Bu işlemlerin gerçekleştirilmesinde yasama organından ziyade hükümet ve devletin belirli 25 Mali yıl Avusturalya, Mısır ve Pakistan da 1 Temmuz-30 Haziran, İran da 21 Mart-20 Şubat, Güney Afrika, Hindistan ve Hong Kong da 1 Nisan-31 Mart olarak belirlenmiştir. Bazı ülkelerde ise hükümet ve vatandaşlar için mali yıl farklılaşabilmektedir. Örneğin; Kanada da mali yıl hükümet için 1 Nisan-31 Mart, vatandaşlar için ise 1 Ocak-31 Aralık tır. 45

60 organları rol almaktadır. Yasama organının bütçenin uygulama aşamasındaki yetkisi sadece süreci gözlemlemekle sınırlıdır. Bütçenin uygulanmasından sonra hükümetin hesapları ve mali tabloları yüksek denetim kurumları tarafından denetlenmektedir (Stapenhurst, 2004: 6). Anayasalar bütçe uygulamalarının gözetlenmesinde, bütçe ödeneklerinin izlenmesinde ve kamu hesaplarının incelenmesinde yasama organına önemli bir görev tanımlamaktadır (Santiso, 2005: 22). Yasama organının bütçe döngüsündeki görevi etkili ise denetim bulgularına dayanan yasama tavsiyeleri gelecek bütçelere yansımakta ve kamu mali hesap verebilirliğinde sürekli iyileştirmeler sağlanmaktadır (Stapenhurst, 2004: 6). Uygulamada bütçe uygulamalarının yasama organı tarafından gözetimi hala gelişememiş olup bütçe hesap verilebilirliğini sekteye uğratmaktadır. Yasama organı bütçe kanununda yer alan bütçe kural ve prosedürlerine hükümetin uyumluluğunu sınırlı bir şekilde izlemekte olup kamu harcamalarının performansını izleme ve sonuç-odaklı bütçelemeyi güçlendirme noktasında hala yetersizdir (Santiso, 2005: 22). Bütçenin onaylanması aşamasında yasama organının bütçe hakkını bütçe döngüsünün iki aşamasında kullandığı ifade edilmişti. Bu aşamalardan ikincisi ise bütçenin denetlenmesi aşamasıdır. Özellikle Birleşik Krallık gibi Anglosakson ülkelerinde bütçe önerilerinin hükümetlerin mali planı olması ve bütçe önerisi üzerinde yapılacak değişikliklerin yıllık programlarda ve uzun vadeli planlarda sapma yapacağı düşüncesinden dolayı bütçe önerisi yasama organında çok uzun süreler görüşülmemektedir (Feyzioğlu, 1981: 239). Bu durum dolayısıyla yasama organı, bütçe hakkını bütçenin denetlenme aşamasında daha etkin şekilde kullanmaktadır Bütçe Sürecinde Yasama-Yürütme İlişkisi Tarihsel süreçte bütçe, yasama ve yürütme organları arasındaki ilişkiler neticesinde yasama organının yürütme organından hesap sorma aracı olarak ortaya çıkmıştır (Premchand, 1983: 35). Sistemli ve bilinçli bir şekilde politika ve hükümet kararlarına erişme imkânı sağlayan yasama ve yürütme organları arasında bir köprü olan (Lawton, 1953: 170) bütçe, demokratik hükümetlerin başarısı veya başarısızlığının ortaya koyulmasındaki en önemli araçtır (Smith, 1944: 181). Yasama ve yürütme organları arasındaki işbirliğinin bir yansıması olan bütçe süreci gücünü üç unsurdan almaktadır. Bu unsurlardan birincisi; her iki organın da 46

61 bütçeye ortak bir girişim olarak ihtiyaç duymalarıdır. İkincisi, yasama organına sunulan bütçeden tamamen sorumlu olan yürütme organıdır. Üçüncü unsur ise yürütme organından yasama organına bütçeye dair bilgilerin serbest bir şekilde aktarılmasıdır (Lawton, 1953: 171). Şekil 1.5 te bütçe süreci, sürecin iki önemli aktörü açısından değerlendirilmiştir. Bütçe sürecinin dört önemli aşamasının onaylanma ve denetim aşamaları yasama organı; hazırlama ve uygulama aşamaları ise yürütme organı tarafından yerine getirilmektedir. Bütçe sürecinin dört aşamasından sonra bütçe dış denetim kurumları tarafından denetlenmektedir. Şekil 1.5. Bütçe Sürecinde Yasama ve Yürütme Organları Arasındaki İlişki YASAMA ORGANI 2. Yıllık bütçeyi onaylama 4. Uygulanan bütçenin kontrolü YÜRÜTME ORGANI 1. Bütçeyi hazırlama (makro çerçeve, maliye politikası stratejisi ve öncelikleri, detaylı bütçe planlaması) 3. Bütçeyi uygulama (Gelirlerin toplanması, harcamaların kontrol edilmesi) ve Yasama organı ve kendisi için raporlar hazırlama DIŞ DENETİM Kaynak: (Lienert & Jung, 2004: 26). Bütçe sürecinde yasama organının edindiği rol, yürütme organının zayıfladığı anlamına gelmemektedir. Hükümetin ülkenin mali yönetiminde zayıf kalması durumunda yasama organı da mali yönetimin idare edilmesi açısından yetersiz kalacaktır. Bu karşılıklı bağımlılık, yasama organının rolünün politika, hesap verebilirlik ve performans açısından daha iyi; kontrol ve sınırlandırma açısından ise daha az tanımlanması anlamına gelmektedir (Schick, 2002: 17). Özellikle başkanlık sisteminin bulunduğu ülkelerde yürütme organının bütçe üzerindeki takdir yetkisinin oldukça geniş olması, mali yönetimdeki hesap verebilirlik ve 47

62 öz kısıtlama kurumlarının ortaya çıkmasını ve sağlamlaştırılmasını güçleştirmektedir (Santiso, 2004: 52). Dolayısıyla yürütme organının bütçe konusunda sınırsız yetki sahibi olması bütçenin güvenilirliğini sarsmaktadır. Diğer taraftan yasama yürütme arasındaki ilişkinin iktidar muhalefet olarak algılandığı durumlarda da, yasama organının bütçe denetim etkinliğinin azaldığı görülmektedir (Yılmaz & Biçer, 2010a: 205). Bütçe denetim etkinliğinin ve kamu harcama yönetiminde hesap verebilirliğin artmasını sağlamak için yasama ve yürütme organları arasındaki dengenin kurulması gerekmektedir. 4. BÜTÇESEL KARAR ALMA SÜRECİNE İLİŞKİN KURAMSAL ÇERÇEVE Karar alma sürecinin sistematik ve analitik bir yaklaşımla incelenmesi karar alma teorilerini oluşturmaktadır. Asil-vekil sistematiğinde ise karar alama teorisi vekilin tercihlerinin altında yatan nedenlerin incelendiği çalışmalardır. Karar alma teorileri normatif (kuralcı) ve pozitif (betimleyici) karar alma teorileri olarak ikiye ayrılmaktadır. Normatif kuramlar bütçeye dair gerçekleşen kararları değil; olması gereken kararları ele alan sübjektif kuramlardır. Normatif bütçesel kuramlar ideal bir bütçe sistemini aramaktadırlar. Pozitif kuramlar ise gerçekleşen kararları ele alan objektif kuramlardır. Temsili demokrasi ile yönetilen ülkelerde II. Dünya Savaşı sonrasında bütçe kuramları muazzam bir gelişim göstermiştir (Kraan, 1996: 1). Bütçe teorilerindeki bu gelişimi Khan & Hildreth (2002: ix) bir bilim alanı olarak bütçenin (bütçelemenin, bütçe sürecinin) daha iyi anlaşılması, geliştirilmesi ve ortaya çıkan problemlerin çözüme kavuşturulması ihtiyaçlarına bağlamaktadır. Temsili demokrasilerde bütçesel karar alma sürecine dair kuramsal çerçeve oluşturulurken Kraan ın (1996) yapmış olduğu sınıflandırma göz önünde bulundurulmuştur. Kraan a (1996) göre bütçesel karar alma sürecine ilişkin kuramlar; normatif kuramlar ve pozitif kuramlar olan siyasal sistem kuramı, örgütsel süreç kuramı ve kamu tercihi kuramıdır Normatif Kuramlar Valdimer Orlando Key in 1940 yılında kaleme aldığı ve bütçeye yönelik teorik çalışmaların yetersizliğine dikkat çektiği The Lack of a Budgetary Theory isimli çalışması ile birlikte normatif bütçeye dair tartışmalar başlamıştır. Key (1940: 1138) (X) tutarındaki kamu kaynağı, A kamu faaliyeti yerine B kamu faaliyetine hangi temellere 48

63 dayandırılarak aktarılmalıdır? sorusuyla bütçe teorilerinin miladını başlatmıştır. Bütçe kaynaklarının en iyi nasıl dağıtılması gerektiğine ilişkin söz konusu soruya Key (1940) çalışmasında bir çözüm önerisi sunmamıştır. Soruya sonraki yıllarda (Lewis, 1952, 1954; Smithies, 1954) çözüm arayışları devam etmiş; fakat net bir cevap verilememiştir. Wildavsky (1961: 183) sorunun cevabının imkânsız olduğunu ve gerçekleştirilemeyecek bir hedefin aranmasının bütçeye dair yaygın görüşlerin ciddi zayıflıklar barındırdığına işaret etmiştir. Key in (1940) çalışmasından sonra bütçenin normatif yönüne ilişkin çalışmalar II. Dünya Savaşı nedeniyle askıya uğramıştır. Savaş sonrasında ekonomiye yön verebilmek adına sezgisel ve siyasal kararların yanında çeşitli rasyonel teknikler kullanılmıştır. Bu dönemde yapılan çalışmaların odak noktası bütçesel kararlara refah teorisinin entegre edilmesi girişimleridir. İlk dikkat çekici çalışma 1951 yılında Arrow'un Social Choice and Individual Values isimli çalışmasında geliştirmiş olduğu sosyal tercih teorisi (Arrow un imkânsızlık teoremi, Arrow paradoksu) dir. Arrow teoremi, toplumun birden fazla alternatif arasından bir alternatifi tercih ederken hangi kıstaslara göre seçim yaparsa kabul edilebilir bir sonuç ortaya çıkacağı sorusuna dayanmaktadır 26. Teorem, sosyal tercih fonksiyonunun taşıması zorunlu olan bu kıstasların tamamını tatmin edebilecek bir kolektif karar alma kuralının imkânsız olduğunu göstermektedir. Devlete normatif açıdan yaklaşan bir diğer kuram Samuelson un 1954 yılında yazdığı The Pure Theory of Public Expenditure isimli çalışmasıdır. Samuelson (1954) bir dışsallık türü olan ulusal savunma gibi kamusal bir malı analiz etmek için bir model geliştirmiştir. Samuelson (1954) modelin kamu sektörünün tüm sorunlarına adapte edilebildiğini ispat etmiş ve normatif kamu sektörü analizlerinin standart bir modeli olduğunu ortaya koymuştur. Musgrave 1959 da yazdığı The Theory of Public Finance isimli çalışmasının özellikle birinci ve ikinci bölümünde bütçesel kararların normatif yönüne değinmiştir. Musgrave (1959: 5) devletin kaynak tahsisini, gelir ve servet dağılımını ve ekonomik istikrarı sağlamak şeklinde üç mali fonksiyonunun bulunduğunu ve bu fonksiyonları piyasa yerine devletin gerçekleştirmesi gerektiğini savunmuştur. 26 Söz konusu kıstaslar; rasyonellik, Pareto ilkesi, diktatörlüğün olmaması, sınırsız alan ve ilgisiz alternatiflerin bağımsızlığıdır. 49

64 Bütçe politikası birbirine bağımlı olan ve her birisi farklı amaç ve ilkeler içeren üç mali fonksiyonun sonucu olarak belirlenmiştir. Bu fonksiyonlar daha sonra birleştirilerek bütçe kanununda açıklanmakta ve kamuoyuna açık hale gelmektedir. Temel amaç üç fonksiyonun her birisi için etkili bir bütçe planı oluşturmaktır (Musgrave, 1959: 6). Bütçesel karar alma sürecine yönelik normatif kuramlar içerisinde refah teorilerinin yanında kamu mali yönetimine ve bütçe sistemlerine dair uygulama temelli bir akım da mevcuttur. Bu akımın ortaya çıkıp gelişmesinde ABD de Planlama Programlama Bütçeleme Sistemi, Hedeflere Yönelik Yönetim ve Sıfır Tabanlı Bütçeleme, İngiltere de Mali Yönetim Girişimi ve Program Analizi ve Teftişi, Hollanda da ise Yeniden Değerlendirme Prosedürü gibi yöntemsel yenilikler etkili olmuştur (Kraan, 1996: 1; Meyers, 1996: 173) Pozitif Kuramlar Siyasal sistem kuramı, örgütsel süreç kuramı ve kamu tercihi kuramı pozitif bütçesel kuramlar olup; bu kuramlar bütçesel kararların geliştirilmesi ile değil; açıklanması ve tahmin edilmesi ile ilgilenmektedirler Siyasal Sistem Kuramı Bütçesel karar alma sürecini pozitif perspektiften inceleyen ilk kuram 1953 yılında Easton'un kaleme aldığı The Political System: An Inquiry into the State of Political Science isimli çalışmasında ortaya koyduğu siyasal sistem kuramıdır. Easton bu çalışması ile sistem teorisini 27 siyaset bilimine uyarlamıştır. İstikrar ve değişimin var olduğu bir dünyada herhangi bir siyasal sistemin nasıl varlığını sürdürebildiğini araştırmak üzere yola çıkan Easton (1965) bu süreçte öncelikle 27 Disiplinler arası bir alan olarak ortaya çıkan sistem teorisinin temellerinde biyoloji, ekolojik sistemler ve sosyoloji gibi bilim alanları bulunmaktadır. Sistem yaklaşımına dair bazı temel kavramlar 1800 lerin sonlarında Alman filozof Friedrich Hegel tarafından ortaya koyulmuştur. Bu dönemde gereken ilgiyi üzerinde toplayamayan sistem yaklaşımı asıl cazibesini Avusturyalı biyolog Ludwig von Bertalanffy ın 1920 lerde Genel Sistem Teorisi ni ortaya koymasıyla kazanmıştır. Belirli olayların, durumların ve gelişmelerin incelenmesinde kullanılan sistem yaklaşımı, belirli parçalardan oluşan ve bu parçalar arasındaki ilişkiyi ve etkileşimi; ayrıca bu parçaların dış çevre ile olan ilişki ve etkileşimini inceleyen bir yaklaşımdır. 50

65 sistem ile dış çevre arasındaki ilişki ve etkileşimi incelemiştir. Easton (1965) şekil 6 da görüldüğü üzere siyasal sistemin çevrenin etki alanı içerisinde olduğunu, çevreden etkilendiğini ve çevreyi de tepkileriyle etkilediğini belirterek iki yönlü bir ilişki ve etkileşimin olduğunu ortaya koymuştur. Siyasal sistem ile çevre arasındaki iki yönlü ilişki ve etkileşimin bir tarafında çevreden gelerek sisteme itici güç veren girdiler (inputs); diğer tarafında ise sistemin girdilere cevap olarak çevreye gönderdiği tepkiler olan çıktılar (outputs) bulunmaktadır (Easton, 1965: 108). Çıktılar çevrede bir geri bildirim (tepki) oluşturarak yeni girdilerin ortaya çıkmasını sağlamakta ve siyasal sistem bu geri bildirim sonucu yeni çıktılar üretmektedir. Şekil 1.6. David Easton a Göre Siyasal Sistem Akış Modeli ÇEVRE ÇEVRE GİRDİLER Talepler Destek SİYASAL SİSTEM Kararlar ve Politikalar ÇIKTILAR ÇEVRE Geri Bildirim ÇEVRE Kaynak: (Easton, 1957: 384). Bir girdi-çıktı sürecini ifade eden siyasal sistem sürecinde toplumdaki istekler ve talepler siyasal sisteme dâhil edilmekte ve siyasal sistem bu istek ve talepleri işleyerek siyasal kararları oluşturmakta ve bu kararları kamu politikası şeklinde çevreye sunmaktadır. Siyasal kararların mali yönünü bütçesel kararlar oluşturmakta olup siyasal sistemin ürettiği önemli çıktılardan birisidir. Siyasal sistem ile çevre arasındaki iki yönlü ilişki ve etkileşim bütçesel kararları doğrudan etkilemektedir. Demografik koşullar, işsizlik ve birincil gelir dağılımı bütçesel kararlara ilişkin çevresel faktörleri oluştururken; siyasi partiler arası rekabet, yasama organındaki koltuk sayısının partiler arasındaki dağılımı ve seçime katılım oranı bütçesel kararlara ilişkin siyasal sistemden kaynaklı faktörlerdir. Easton un siyasal sistem kuramı 51

66 ampirik bir çalışma olup yerel idarelerin bütçesel kararlarını kesit analizi ile incelemektedir (Kraan, 1996: 2). Mantıksal olarak tutarsız olması siyasal sistem kuramına getirilen en büyük eleştiridir. Teoride hipotezler, çıkarımlar ve varsayımlar açısından eksiklikler bulunmaktadır (Kraan, 1996: 2). Pek çok sisteme ilişkin sorunları, yöntemleri ve kavramları kapsadığı için bir teoriden daha çok metodolojik bir yaklaşım olarak kabul edilmektedir (Gregor, 1968). Bununla birlikte kavramların sınırlı ve yetersiz kaldığı yönünde de eleştiriler bulunmaktadır (Reading, 1972) Örgütsel Süreç Kuramı Bütçesel karar alma sürecinde örgütsel süreç kuramının temel altyapısı Davis, Dempster, & Wildavsky (1966, 1974); Lindblom (1959, 1979); Simon (1955); Wildavsky'nin (1964) çalışmaları ile oluşturulmuştur. Söz konusu çalışmalar örgütsel süreç teorisine ekonomi, kamu yönetimi ve siyaset bilimi gibi farklı bilimsel alanlarda katkı sağlamışlardır. Crecine'in (1969) çalışması ile en net ve kapsamlı haline ulaşan teori, Padgett'in (1980, 1981) çalışmalarıyla birlikte daha formülize bir hale gelmiştir. Örgütsel süreç literatüründe bütçe sürecinin üç noktası ilgi odağıdır. Bu noktalar (Kraan, 1996: 3); i. Bireysel karar alıcılar tarafından problem çözme metotları ii. Karar alıcılar arasındaki etkileşim modelleri iii. Sürecin çeşitli aşamalarının (parasal bakımdan) güncel çıktıları Bireysel karar alıcılar tarafından problem çözme metotları ile ilgili olarak örgütsel süreç teorisine davranışsal açıdan bakılmıştır. Teoriye Simon'un (1955, 1957, 1972) katkısı normatif karar alma modellerine bir alternatif olan ve karar alıcıların belirli sınır ve engeller dolayısıyla rasyonel olamayacaklarını kuramsal bir çerçeveye oturtan sınırlı rasyonellik teorisini sunmasıdır. Sınırlı rasyonellik teorisi, klasik iktisat kuramında eksik veya asimetrik bilgiye sahip olunması durumunda insanların piyasa hakkında tam bilgiye sahip olmadıklarını ve rasyonel davranışlar yerine sınırlı rasyonel davranışlar sergilediklerini savunmaktadır 28. Simon un (1955, 1957, 1972) sınırlı rasyonellik teorisi 28 Karar vericiler üç kısıt altında karar vermektedirler. Bunlardan birincisi; bireyler olası alternatifler ve sonuçlar hakkında sınırlı ve güvenilir olmayan bilgiye; ikincisi bireyler herhangi bir karar alabilmek için sınırlı bir zamana; üçüncüsü bireyler mevcut bilgiyi değerlendirebilmek için sınırlı kapasiteye sahiptirler. 52

67 bütçesel karar alma için de geçerli olup bütçesel karar alıcılar bir sonraki yılın bütçesini hazırlarken belirli kısıtlar altında karar vermektedirler. Karar alıcılar geçmiş yılın bütçesel kararları üzerinde vergi ve harcama kararlarının nasıl bir etkide bulunduğunu göz önünde bulundurarak belirsizliği ve bilgi maliyetlerini azaltmaya çalışmaktadırlar. Simon un (1955, 1957, 1972) literatüre kazandırdığı sınırlı rasyonellik teorisinden sonra örgütsel süreç kuramına yapılan ikinci büyük katkı Lindblom'un (1958, 1959) artırmacı (ilaveci, artımsal, artırımcı, genişlemeci, inkrimental) yaklaşımıdır 29. Yaklaşım, rasyonellik teorisine bir eleştiri olarak ortaya çıkmış olup, bütçesel boyutta ilk olarak Fenno (1966) ve Wildavsky (1964, 1975) tarafından ele alınmıştır. Davis vd. (1966) teoriye daha işlevsel bir boyut kazandırarak teoriyi uygulama aşamasına geçirmiştir. Lindblom (1959) rasyonel karar alma kuramını eleştirerek başladığı çalışmada rasyonel bir bakış açısının yerine kararların birkaç seçenek barındıran sınırlı karşılaştırmalardan oluşması gerektiğini belirtmiştir. Bu yaklaşımda kararlar geçmiş hükümetlerin aldığı kararlara yapılan ilave düzenlemelerle devam ettirilmekte ve yeni kararlar alınmamaktadır. Karar alıcılar politika oluştururken tüm seçeneklerin var olduğu bir rasyonellikle sil baştan hareket etmek yerine mevcut politikaların azaltılması, arttırılması ve değiştirilmesi şeklinde karar almaktadırlar. Örgütsel süreç teorisinde karar alma sürecini bütçesel açıdan ilk Wildavsky (1964) ve Fenno (1966) ele almıştır. Wildavsky (1964) ve Fenno'ya (1966) göre bütçeler, katılımcılar için ortamı istikrara kavuşturan örgütsel kararlarla desteklenerek kademeli olarak artmalıdırlar. Bu yargıya bütçeleme sürecini ve bütçe sonuçlarını doğrudan inceleyerek varmışlardır. Artırmacı yaklaşım bütçe sürecini, politika yapıcıların bütçe sürecindeki her bir aşamadaki bütçe toplamlarını, bir önceki aşamadaki bütçe toplamının sabit bir yüzdesi olarak belirlediği bir süreç olarak görmektedir (Hoole, Handley, & Ostrom, 1979: 925). Wildavsky'e (1964: 13) göre bu yılın bütçesinin büyüklüğünü ve kapsamını belirleyen en önemli unsur bir önceki yılın bütçesidir. Bütçelerin büyük bir kısmı önceki kararların bir yansımasıdır. Bütçe kalemlerinin çoğu standart olup basit bir şekilde her yıl tekrar etmektedirler. Wildavsky (1964), artırmacılığı ise değişimler küçük olduğunda, 29 Değişimin kademeli olarak ortaya çıktığını varsayan hipotez, teori veya doktrinleri ifade etmek için Latince kökenli gradus sözcüğünden türeyen gradualizm, kelimesi kullanılmaktadır. Artırmacılık dışında reformizm, üniformitaryanizm gibi prensipler de gradualizm örnekleri olarak kabul görmektedir. 53

68 alternatiflerin geçmişteki değişimlere benzeyeceği ve katılımcılar arasındaki ilişkinin sabit kaldığı bir süreç olarak kavramsallaştırmıştır 30. Artırmacı yaklaşım, bütçesel karar alıcıların basit regresyonlarla ifade edilebilen birkaç karar kurallarına dayanarak çok karmaşık ödenek (tahsis) sorunlarını basitleştirdiğini ifade etmektedir. Bu artırmacı karar kuralı modelleri ilk kez önerildiği için kantitatif bütçe araştırmaları üzerindeki etkisi dikkat çekicidir (Padgett, 1980: 354). Örgütsel süreç kuramında çıktılar, problem çözme metotları ve etkileşim modellerinin bir sonucudur. Bu bakımdan teorisinin yapısında bazı karışıklıklar bulunmaktadır. Dempster & Wildavsky (1979) teorinin bütçesel artırmacılık olarak bilinen şeklini çıktılardan daha çok problem çözme metotları ve etkileşim modellerine ilişkin varsayımlara dayandırmıştır. Bu varsayımlardan, sonuçlarla ilgili ilginç ve test edilebilir hipotezler elde edilebilir (Kraan, 1996: 3). Davis, Dempster ve Wildavsky (1966), ABD Kongre ve federal kurumlarına ilişkin bazı harcama ve taleplere ilişkin kararlara dair bir hipotezi test etmişlerdir 31. Bu çalışmada artırmacı yaklaşım bütçeye uyarlanmış ve harcama ve taleplere ilişkin kararlar modellenmiştir. Çalışma ile bütçe sonuçlarının çeşitli kurumlar için farklı büyüme parametreleriyle birlikte doğrusal bir eğilim gösterdiği sonucuna varılmıştır. Doğrusal karar kurallarının kullanıldığı modelde kurumlar her yıl geçen yılın harcama ve talepleri üzerinden sabit bir yüzdesel artış istemektedir. Siyasi otorite ise istenilen artıştan sabit bir yüzdesel marjı çıkararak bu isteği karşılamaktadır. Parametrelerde meydana gelen kaymaların sebebini Davis, Dempster ve Wildavsky, 1974 yılında yaptıkları çalışmada siyasi ve ekonomik faktörlerin varlığına bağlamışlardır Artırmacı bütçeleme yerine sıfır tabanlı bütçeleme ve planlama, programlama ve bütçeleme sistemi kamu bütçesi teorisyenleri tarafından önerilen alternatiflerdir. Sıfır tabanlı bütçelemede gereksiz bütçe ödeneklerinin önüne geçmek adına geçmiş yıl bütçelerini göz önünde bulundurmadan ve hiç daha önce bütçe yapılmamış gibi hareket ederek bütçe hazırlanmaktadır. Planlama, programlama ve bütçeleme sisteminde ise devletin belirli amaçlara ulaşmak için hizmetleri karşılaştırarak öncelik sırasına koymasıdır. 31 Davis ve arkadaşlarının (1966) geliştirmiş oldukları regresyondaki değişkenler pek çok kurum ve kuruluş (ABD Kongresi, ilk olarak 56, sonrasında ise 116 federal yurtiçi ofisler, ABD Savunma Bakanlığı, ABD de belediyelerde, İngiltere ve Norveç vb.) tarafından bütçe karar süreçlerini analiz için kullanılmıştır (Padgett, 1980: 354) lerin sonlarına doğru artırmacı yaklaşıma olan ilgi azalmaya başlamıştır. Bulgulardaki belirsizlikler devam etmiş; hatta 1980 lerden günümüze kadar belirsizlikler önemli siyasi dönüşümlerle birlikte daha da artmıştır (Tohamy, Dezhbakhsh, & Aranson, 2003: 533). 54

69 Kamusal Tercih Kuramı Bütçesel karar alma sürecine dair son kuram olan Kamusal tercih kuramı yerine Kamu Tercihi Kuramı, Kolektif Karar Alma Kuramı, Yeni Politik İktisat ve Politikanın Ekonomi Teorisi gibi isimler de kullanılmaktadır. Kamusal tercih teorisyenleri temsili demokrasinin işleyişinin ve kurumsal yapısının, toplumsal tercihleri siyasal karar alma sürecine etkin bir şekilde aktaramadığını ve siyaset biliminin geleneksel sorunlarına ekonomik araçlar ile çözüm getirilmesi gerektiğini düşünmektedirler (Tullock, 2008). Kuram, ekonomi ve siyaset bilimleri arasında bir bağ kursa da sosyoloji, psikoloji, hukuk, yönetim bilimi gibi pek çok bilim dalı ile de etkileşim içindedir. Anayasal kurallar geliştirmek ve sorunları tanımlayabilmek için de kamusal tercih kuramına başvurulabilmektedir. Bu durum kamusal tercih kuramının pozitif karar alma perspektifinin yanında normatif yönüne de işaret etmektedir. Kamusal tercih kuramına en önemli katkı Buchanan ve Tullock (1962) tarafından ortaya koyulan Oybirliğinin Hesabı isimli çalışma ile olmuştur. Fakat daha önceki yıllarda bazı teorisyenler çeşitli çalışmalarla kamusal tercih kuramına katkı sağlamışlardır. Black (1948) çıkar gruplarının siyasal süreç üzerinde orantısız (ya çok fazla ya da çok az) bir etkisinin olacağını belirtirken; Arrow (1951) ise kolektif karar alma sürecinde hem rasyonel hem de adil olmanın zorluğuna değinmiştir. Downs (1957) oylama ve katılım üzerine yaptığı çalışmasında rasyonel bir seçmenin oy vermekle vakit kaybetmemesi gerektiğini ifade etmiştir. Olson (1965) ise grup üyelerinin kişisel çıkarları söz konusu olmadığı takdirde grup kararları ve ortak çıkarlar için harekete geçmediklerine vurgu yapmıştır. Niskanen'in (1971) bütçe maksimizasyonuna dayanan bürokrasi modeline göre ise bürolar ile iktidardaki siyasi partiler arasında bir siyasi mübadele var olup; bürokratlar kendi faydalarını maksimize etmek için toplam bütçelerini artırmak istemektedirler. Temsili demokrasilerde bütçesel kararlar siyasal karar alma sürecinde belirlenmektedir. Siyasal karar alma sürecinde seçmenler, siyasi partiler, bürokratlar, baskı ve çıkar grupları olmak üzere dört aktör görev almakta olup her birisi kişisel çıkarları doğrultusunda hareket etmektedirler. Seçmenler faydalarını, siyasi partiler oylarını, bürokrasi bütçesini, çıkar ve baskı grupları ise rantlarını maksimize etmek için çabalamaktadırlar. Rasyonalite ve maksimand ilkesi olarak literatürde yer alan bu özellik teorinin üç temel varsayımından birincisidir. Teoriye göre kararların tamamında 55

70 bireylerin tercihleri göz önünde bulundurulmaktadır. Metodolojik bireyselcilik olarak adlandırılan bu durum teorinin ikinci varsayımıdır. Üçüncü varsayım ise siyasal karar alma sürecinde rol alan aktörler arasında bir mübadelenin (catallaxy) olduğu varsayımdır. Buchanan & Tullock (1962) farklı oylama sistemlerini geleneksel siyaset bilimi açısından ele alarak oybirliği ve çoğunluk sistemlerini incelemiş ve her ikisinin de mükemmel olmadıklarını belirtmiştir. Çünkü dışsal maliyetler ile karar alma maliyetleri arasında bir değiş-tokuş söz konusudur. Siyasal karar alma sürecini etkileyen bu iki maliyetin minimize edilmesi gerekmektedir. Basit çoğunluk sisteminde çok fazla dışsal maliyet ve farklı karar alma maliyetleri ortaya çıkarken; oybirliği sistemi dışsal maliyetleri oluşturmaz; önemli karar alma maliyetlerini ortaya çıkarmaktadır. II. Dünya Savaşı ndan sonra tüm hükümet biçimlerinde kamusal tercih kuramı, karar alma mekanizmalarına dâhil olmaya başlamıştır. Temsili hükümetlerdeki bütçe sürecinde özellikle yasama talebi modeli (the model of legislative demand) ve kurum arzı modeli (the model of agency supply) olmak üzere iki model önemlidir. Yasama talebi modeline göre bir siyasi komisyonun bütçesel kararları komisyondaki her siyasetçi tarafından halka açık olarak sunulan hizmetlerin bireysel talebine, komisyondaki oylama ve gündem kurallarına ve koalisyon oluşturma sürecine ve geçerli görüşmelere bağlıdır. Temsili demokrasilerde bireysel siyasetçilerin talebi, vatandaşın talebi ile ilişkili olması gerektiği halde, bu ilişki farklı şekillerde modellenebilmektedir. Genellikle seçilmiş bir siyasetçinin bireysel talebi tercihlerle, hizmetlerin vergi fiyatlarıyla 33 ve siyasetçilerin yanında seçimi destekleyenlerin gelirleriyle de ilişkili olduğu kabul edilmektedir (Kraan, 1996: 5). Yasama talebi modeli halka sunulan hizmetler için verilen vergi fiyatı nedeniyle siyasal talebe odaklanırken; kurum arzı modeli verilen siyasi talep nedeniyle halka sunulan hizmetler için vergi fiyatına odaklanmaktadır. Kurum arzı modeline göre vergi fiyatı kamusal üretim üzerinde yetki sahibi olan bürokratlar tarafından belirlenmektedir. Vergi fiyatları hizmetlerin üretim maliyetine, siyasetçilerin sunduğu hizmetlerin maliyetine, bürokratların siyasetçilere hizmetleri sunduğu iç piyasanın yapısına ve bürokratların amacına bağlıdır (Kraan, 1996: 6). 33 Vergi fiyatı halka sunulan kamu hizmetlerinde meydana gelen artışın vergiler ile finanse edilmesi durumunda kamu hizmetlerindeki artış dolayısıyla artan vergi tutarını ifade etmektedir. 56

71 5. BÜTÇESEL KARAR ALMA SÜRECİNİ ETKİNLEŞTİRMEYE YÖNELİK MEKANİZMALAR Son yıllarda demokrasi alanındaki gelişmeler, devletin ekonomideki değişen rolü, kurumsal iktisat ve yönetimde iyi yönetişim 34 yaklaşımının benimsenmesi ile birlikte yasama organının bütçeleme sürecindeki rolü de artmıştır (Yılmaz & Tosun, 2010: 9). Hükümetin kamu parasını harcayabilmesi veya kamu harcamalarını gerçekleştirebilmesi için bütçe dokümanının yasama organı tarafından onaylanması gerekir. Kamu bütçelerinin toplumun sosyal ve ekonomik ihtiyaçlarını yansıtan mali bir doküman olması sebebiyle bütçeler devletlerin yönetim yapılarının merkezinde yer alırlar. Bu durum bütçeye teknik bir belge olmanın yanında iyi yönetişimin unsurlarını yansıtma olanağı da sağlamaktadır (Schiavo-Campo, 2007: 53). İyi yönetişim demokratik bir yapının oluşturulması için gereken bileşenleri içeren bir anlayıştır. İyi yönetişimin bileşenleri yolsuzlukların en aza indirilmesini, azınlıkların görüşlerinin dikkate alınmasını ve toplumun dezavantajlı kesimindekilerin seslerini duyurabilmelerini ve karar alma süreçlerine dâhil edilmelerini amaçlamaktadır (United Nations, 2009: 1). Dünya Bankası, Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı (UNDP) ve Asya Kalkınma Bankası (ADB) gibi uluslararası kalkınma ajansları iyi yönetişim temel bileşenleri belirlemiştir. Bu bileşenlerden dört tanesi evrensel olarak kabul görmektedir. Bunlar; hesap verebilirlik, katılımcılık, öngörülebilirlik ve saydamlıktır. İyi yönetişimin sağlanması için yasama organı temel işlevlerini birer araç olarak kullanmaktadır. Yasama organının işlevleri ile iyi yönetişimin bileşenleri doğrudan bağlantılıdır Katılımcılık Demokrasinin gerçekten var olabilmesi için vatandaşların karar alma süreçlerine demokratik yollarla katılım taleplerini iletebilmeleri ve bu tür katılımlara izin veren hukuki düzenlemelerin varlığı gereklidir (Mas, Díez, Martínez, & Pagán, 2013: 71). 34 Yönetişim (government) kavramı İngilizce kökenleri aynı olan yönetim (governance) kavramı ile benzer durumları ifade etmemektedir. Yönetim kavramı devletin resmi kurumlarını ve bu kurumların meşru zorlayıcı gücüne atıfta bulunur. Yönetim karar verme yeteneği ve uygulama kapasitesidir. Özellikle kamu düzenini korumak ve toplu eylemleri kolaylaştırmak için devletin tüm düzeylerinde faaliyet gösteren resmi ve kurumsal süreçlerdir (Stoker, 1998: 17). Aksine yönetişim ise yeni bir yönetim sürecine, değiştirilmiş bir kurallar dizinine veya toplumun yönetildiği yeni bir yönteme atıfta bulunan yönetimin anlamında bir değişimdir (Rhodes, 1996: ). 57

72 Katılımcılık, kararların alınmasında tüm kadınların ve erkelerin doğrudan ya da dolaylı şekilde söz sahibi olmalarını ifade eder. Daha geniş bir katılım pozitif yönde etki eden katılım kapasitesine ek olarak örgütlenme ve ifade özgürlüğü üzerine kurulmuştur (Plumptre & Graham, 1999: 21). Karar alma süreçlerine vatandaşların katılımı demokrasilere özgüdür ve vatandaşlar süreçlere farklı şekillerde müdahil olmaktadırlar. Bunlar; i) seçimlere katılma yoluyla (evrensel oy hakkı ile), ii) vatandaşların politika yapımında tercih ve görüşlerini dikkate alan mekanizmalar yoluyla, iii) ortak yönetim veya ortak hükümet aracılığıyla devlet yapılarını ve kamu politikalarını etkilemek için ajanslar vasıtasıyla (Mas vd., 2013: 72). Vatandaşların oy hakkını kullanarak karar alma sürecine katılmaları pozitif katılımcılık olarak ifade edilebilir. Bunun yanında grev, lokavt veya protesto yürüyüşü gibi eylemlerle vatandaşlar katılımcılık sürecine dâhil olmayabilir. Bu durum da negatif katılımcılık olarak tanımlanabilir. Katılımcılığın sağlanabilmesi için birbiri ile bağlantılı üç unsurun varlığı gerekmektedir. Bu unsurlar (de Asis & Acuña-Alfaro, 2001: 9); Karar verme sürecinde vatandaşları kapsayan açık ve saydam bir devlet, Devlet ile vatandaşlar arasında karşılıklı olarak sürekli ve kalıcı bilgi akışı, Katılım için görev ve sorumlulukları konusunda vatandaşları bilgilendirecek etkin yollar Öngörülebilirlik Öngörülebilirlik ilkesi bünyesinde iki unsuru barındırır. Birincisi; toplumsal hayatı düzenleyen politikalar, yasalar ve diğer hukuk kurallarının varlığıdır. İkincisi ise söz konusu politikalar ve hukuki mevzuatın adil ve tutarlı uygulanmasıdır. Öngörülebilirlik olmaksızın vatandaşların ve kurumların düzenli bir hayatının olması imkânsızdır (Asian Development Bank, 1999: 10). Toplumsal hayatı düzenleyen kuralların toplumun tümünü ve ülkenin tüm kesimlerine karşılayacak şekilde düzenlenmesi gerekir. Vatandaşlar arasında ya da bölgeler arasında hukuki mevzuatın ve politikaların farklı uygulanması mümkün değildir. Özellikle devlet ve hükümet yetkisine sahip kişilere karşı vatandaşların hukuk üstünlüğüne sahip olması gerekir. Hukukun üstünlüğü ilkesi ekonomik yaşam için oldukça önemlidir. Hukukun üstünlüğü ekonomik aktörlerin yatırım kararını planladıkları ve aldıkları çevrenin 58

73 vazgeçilmez bir unsurudur. Dolayısıyla hukuki çerçeve i) ticari risklerin rasyonel olarak değerlendirilmesine, ii) işlem maliyetlerinin düşürülmesine ve iii) yönetimin keyfi davranışlarının minimize edilmesine yardım eder. Aksine hukukun olmadığı bir çevre belirsizlik ortamı oluşturur ve özel sektörün büyümesini engeller. Ayrıca yatırım yapma riski artarak sermaye maliyetlerini yükseltir (Asian Development Bank, 1999: 10) Hesap Verebilirlik Hesap verebilirliğin sözlük anlamı; hesap sorulabilir [sorumlu olma] niteliği veya durumu; özellikle bireyin eylemlerinden hesap sormak veya sorumluluğu kabul etmek için bir yükümlülük veya isteklilik şeklinde ifade edilebilir (Merriam-Webster, 2017). Tanım iki temel unsur içermektedir. Birincisi sorumluluk; ikincisi ise hesap sormak kavramıdır. Hesap kelimesinin anlamı ise alınan veya ödenen paranın hesaplanmasıdır (Online Etymology Dictionary, 2017a). Dolayısıyla hesaplama yapma (muhasebe, hesap tutma) bilginin tutulması ve iletilmesi anlamına gelmektedir (Steets, 2010: 14). Hesap verebilirlik tanımının diğer unsuru olan sorumluluk ise kelimenin 1700 lü yıllarda güvende tutulan paranın sorumluluğunu üstlenmek ve hesabını vermek anlamlarında kullanılmaya başlamasıyla ortaya çıkmıştır. İnsanlar paralarını anlaşma şartlarına göre sorumluluğu üstlenen kişilere emanet etmektedirler. Dolayısıyla hesap verebilirlik paranın nasıl kullanılması gerektiğine dair bilginin aktarılması durumunun yanında paranın anlaşmaya uygun şekilde kullanılıp kullanılmadığını da ifade eder (Steets, 2010: 15). Söz konusu kavramsal boyutu itibariyle hesap verebilirlik hem kamu hem de özel sektör için var olan bir durumdur. Kamu sektöründe hesap verebilirlik hukuki, bürokratik, mali, siyasal yönleri olan geniş kapsamlı bir kavramdır. Kamu sektöründe hesap verebilirlik üzerine yaptıkları çalışmalarla bilinen Romzek & Ingraham (2000: ) hesap verebilirliğin en temel anlamıyla beklenen performans için birisine karşı sorumlu olma durumu olduğunu belirtir. Shafritz (1992) ise hesap verebilirliği daha geniş kapsamlı tanımlamıştır. Shafritz'e (1992: 10) göre hesap verebilirlik; kamu görevlilerinin belirli yasal yetkilerin yanında demokrasi ve ahlaka ilişkin genel düşünceleri dolayısıyla sorumlu tutulmasıdır. Kettl & Fesler (1996: 317) ise hesap verebilirliğin iki boyutlu bir kavram olduğunu belirtmiştir. Bir boyutu (hesap verebilirlik) etkinlik ve verimlilik 59

74 standartlarına uyma yasalara ve diğer hukuk kurallarına bağlı kalma; diğer boyutu ise (etik davranış) ahlaki standartlara uyma ve ahlaki olmayan davranışların ortaya çıkmasını önlemektir. Farklı sınıflandırma şekilleri mevcut olmakla birlikte yapısına göre hesap verebilirlik yatay, dikey, çapraz ve sosyal hesap verebilirlik olmak üzere dörde ayrılmaktadır. Yatay hesap verebilirlik kamu kurum ve kuruluşlarının yasadışı faaliyetlerin önüne geçmek için rutin gözetim, hukuki yaptırımlar ve görevi kötüye kullanma suçlaması araçlarını kullanan, istekli ve yetenekli, yasal olarak izin ve yetki sahibi olan kamu kurumlarının varlığını ifade eder (O Donnell, 1999: 38). Daha net bir ifadeyle devletin kendi hesap verebilirlik kurumlarına hesap vermesini ifade eden söz konusu yatay hesap verebilirlik tanımı üç temel unsuru içermektedir. Birincisi; yatay hesap verebilirlikte etkileyen de etkilenen de kamu kurumlarıdır. Dikey hesap verebilirlikte ise etkileyen vatandaşlardır. İkincisi; gözetim, yaptırımlar ve görevi kötüye kullanma suçlaması yatay hesap verebilirliğin temel araçlarıdır. Üçüncüsü; yatay hesap verebilirliğin faaliyet alanı kanuna aykırı eylem ve ihmallerle sınırlıdır. Yasama organı, ombudsman, insan hakları komisyonları, merkez bankaları, denetim kurumları, seçim komisyonları da dahil olmak üzere pek çok yatay hesap verebilirlik kurumu mevcut olmakla birlikte en önemli kurumlar şöyledir (Diamond, 1999); Hukuki mevzuat: Hukuki mevzuatın kamu parasının kötüye kullanılmasını, rüşveti ve kayırmacılığı engellemesi gerekir. Ayrıca seçilmiş üst düzey resmi görevliler, atanmış siyasiler, memurlar, askeri personeller ve polisler işe başladıktan itibaren her yıl mal varlıklarında önemli bir değişiklik meydana geldiğinde mal beyanında bulunmalıdır. Yolsuzlukla mücadele ajansları: Suistimalleri ortadan kaldırmak için kamu görevlilerinin çalışmalarını inceleyecek ve mal beyanlarını izleyecek birimler kurulmalıdır. Yargı sistemi: İyi eğitimli ve muktedir hâkimlerin, savcıların, kâtiplerin, avukatların varlığını gerektiren etkili bir yargı sisteminin bağımsızlığı esastır. Yatay hesap verebilirlik kurumları anayasalar ile düzenlenebileceği gibi diğer hukuki mevzuatlarla da düzenlenmeleri mümkündür (Schacter, 2005: 231). Kurumların bir kısmı sadece gözetim işlevini yerine getirirken; diğerleri yargısal bir işleve sahiptirler. 60

75 Diğer taraftan yatay hesap verebilirlik açısından siyasi ve hukuki hesap verebilirlik olmak üzere iki alt-hesap verebilirlik türü vardır. Siyasi hesap verebilirlik siyasi partilerin seçimler yoluyla hesap vermesini ifade ederken; hukuki hesap verebilirlik ise devletin tüm birimlerinin karar, eylem ve işlemlerine karşı yargı yolunun açık olmasıdır. Ayrıca yargı organlarına karşı da yargı yolu açıktır. Yatay hesap verebilirlik tek başına yeterli olmayıp dikey hesap verebilirlikle birbirlerine bağımlıdırlar ve birbirlerini tamamlarlar (O Brien & Stapenhurst, 2008: 78). Dikey hesap verebilirlik doğrudan seçim süreci, dolaylı olarak ise sivil toplum kuruluşları veya medya aracılığıyla harekete geçen vatandaşlara karşı hükümetin hesap verebilirliğidir (Schacter, 2000: 1). Kısacası hükümetin vatandaşlara hesap vermesini ifade etmektedir. Bu hesap verebilirlikte seçimler en önemli ve doğrudan hesap verebilirlik aracı iken; medya ve sivil toplum kuruluşları kamu görevlilerinin yasa dışı faaliyetlerini ortaya çıkararak dolaylı yoldan hesap verebilirliği sağlamaktadırlar. Söz konusu üç dikey hesap verebilirlik kurumunun genel özellikleri şöyledir (Diamond, 1999); Seçimlere ilişkin hesap verebilirlik: Dikey hesap verebilirlik için en önemli kurumların başında rekabet gücü yüksek ve saydam bir seçim süreci gelmektedir. Ayrıca kurumun beşeri, teknik ve finansal kaynaklar ile mesleki eğitime ihtiyacı vardır. Bağımsız bir medya: Saydamlık özgür ve doğru bilgi akışını gerektirir ki özgür ve çoğulcu basın olmaksızın saydamlığın gerçekleşmesi imkânsızdır. Sivil toplum kuruluşları: Çeşitli sivil toplum örgütleri yönetişimi iyileştirmek adına yapılacak anayasa değişiklikleri için lobi faaliyetleri gerçekleştirebilir ve kamu görevlilerinin çalışmalarını izleyebilir. Sivil toplum kuruluşları geleneksel olarak dikey hesap verebilirlik kurumları olarak kabul edilmektedir. Fakat son yıllarda sivil toplum kuruluşları yatay hesap verebilirlik yapılarına dâhil edilmeye başlanmıştır. Bu durum yatay ve dikey hesap verebilirlik arasındaki net ayrımı ortadan kaldıran çapraz hesap verebilirlik adında karma bir hesap verebilirlik türünü ortaya çıkarmıştır (Goetz & Jenkins, 2001: 364). Çapraz hesap verebilirliğin dört temel ilkesi bulunmaktadır. Bu ilkelerden birincisi dikey hesap verebilirlik aktörleri yatay hesap verebilirlik mekanizmasına katılırlar. İki ayrı kurum oluşturmak yerine tek bir kurum oluşturulur. İkincisi aktörler yatay hesap verebilirlik 61

76 kurumları hakkındaki bilgilere erişebilirler. Üçüncüsü aktörler bir devlet kurumunu soruları cevaplamaya zorlamak için yatay hesap verebilirlik kurumunun yetkisini ortak seçerler. Dördüncüsü ise aktörler bulguları uygulamak veya seçilmiş yetkilileri etkilemek için yatay hesap verebilirlik kurumunun yetkisini elde ederler (Pelizzo & Stapenhurst, 2014b: 5). Hükümetler, yukarıdan aşağıya gözetimin güçlendirilmesi, kamu hizmet reformu yoluyla personelin profesyonelleştirilmesi, iç denetçilerin yetkilendirilmesi, performans sözleşmeleri oluşturulması ve yeni bağımsız kamu gözetim ajanslarının oluşturulması gibi girişimlerle hesap verebilirliği artırmak için çeşitli reformlar gerçekleştirmektedirler. Hesap verebilirlik reformlarının daha etkin olması için son yıllarda sosyal hesap verebilirlik mekanizması önerilmektedir (The World Bank, 2005: 11). Doğrudan veya dolaylı olarak hesap verebilirliğin sağlanmasına katılan vatandaşlar ve sivil toplum örgütleri gibi sivil katılımına dayanan bir hesap verebilirlik oluşturmak için geliştirilmiş yaklaşımdır (Malena, Forster, & Singh, 2004: 3). Söz konusu tanıma göre sosyal hesap verebilirlik sıradan vatandaşların ve sivil toplum örgütlerinin hesap verebilirlik sürecine doğrudan veya dolaylı olarak katıldığı sivil bir sözleşmeye dayanmaktadır. Katılımcı bütçeleme, sosyal denetimler, vatandaş rapor kartları ve topluluk puan kartları gibi girişimler hükümetin gözetimi sürecine tüm vatandaşların dâhil olmasını sağlamakta ve sosyal hesap verebilirlik girişimleri olarak kabul görmektedirler (The World Bank, 2005: 12). Sosyal hesap verebilirlik mekanizması hem devlet hem de vatandaşlar tarafından başlatılabilir. Fakat çoğu zaman talep odaklıdır ve aşağıdan yukarıya doğru çalışmaktadırlar (Pelizzo & Stapenhurst, 2014b: 4) Mali Saydamlık Mali saydamlık kamusal karar alma sürecinde kamu katılımı ve hesap verebilirliğin ön koşuludur. Demokratik bir bütçe sürecinin ve mali saydamlığın olmadığı bir ortam yolsuzluğa davetiye çıkarmaktadır. Mali saydamlığın diğer yönetişim bileşenlerinin ön koşulu olması sebebiyle daha ayrıntılı ele alınacaktır. Öncellikle mali saydamlığın teorik altyapısının ne olduğu sorusunun cevabı aranacaktır. Bu arayışta mali saydamlığın kavramsal boyutuna ve neden gerekli olduğuna değinilecektir. Sonrasında mali saydamlığın desteklenmesi için uluslararası kuruluşların geliştirdikleri indeksler incelenecektir. 62

77 Mali Saydamlık Kavramı Saydamlık kelimesi kavram olarak saydam olma durumunu ifade etmektedir (TDK, 2017g). Saydam kelimesi ise içinden ışığın geçmesine ve arkasındaki şeylerin görülmesine engel olmayan (cisim) anlamına gelmektedir. Daha kısa bir tanımlamayla açık seçik, belirgin olma anlamındadır ( TDK, 2017f). Saydamlık, Arapça kökenli şeffaflık kelimesi ile eşanlamlıdır ve sıklıkla birbirlerinin yerine kullanılmaktadır. Kelimenin 15. yüzyılda ilk kullanımı da günümüze yakın bir anlamda olup Latincede öbür taraftaki ışığı gösteren şeklinde kavramlaştırılmıştır 35 (Online Etymology Dictionary, 2017b). Saydamlığa ilişkin yapılan tüm sözlük anlamlarında gizli olmama durumuna dikkat çekilmektedir. Çok boyutlu bir kavram olan saydamlık kavramı fen bilimlerinden sosyal bilimlere kadar geniş bir yelpazede teknik bir terim olarak kullanılmaktadır. Hatta sosyal bilimler içerisinde bile pek çok disiplinde (siyaset bilimi, sosyoloji, ekonomi, yönetim bilimi, maliye vb.) yer alan bir terimdir. Saydamlık kavramı disiplinlerin her birisinde farklı bir anlam kazanmıştır. Ekonomi bilimi açısından saydamlık kamu politikasına etki eden faaliyetlerin açık ve etkili olmasını ifade etmektedir (Drabek & Payne, 2001: 4). Ekonomi bilimi açısından saydamlık çoğunlukla yolsuzluk, rüşvet ve mülkiyet haklarının korunması hususlarında ortaya çıkmaktadır. Siyaset bilimi sözlüğü olan Brewer s Politics te ise saydamlığın tanımını siyaset bilimi açısından yapmıştır. Bu tanıma göre saydamlık Avrupa Topluluğunun faaliyetlerinin kamuoyuna açık olmasıdır (Safire, 1998: 4). Farklı disiplinlerden yapılmış bir diğer tanım ise Birleşmiş Milletlerin ulusal güvenlikle ilgili yaptığı tanımdır. Bu tanımda saydamlığın öncelikle açıklıkla ilgili olduğu belirtilmiş ve resmi veya gayri resmi uluslararası anlaşmalarda askeri faaliyetlerin spesifik yönlerine ilişkin bilgilerin sistematik olarak açıklanması şeklinde tanımlanmıştır (United Nations, 1991: 13) lardan itibaren saydamlık kamu yönetimi reformlarının vazgeçilmez bir parçası haline gelmiş ve konu saydamlık yönetim biliminin önemli çalışma alanlarından birisi haline gelmiştir. Yönetim bilimi açısından saydamlık vatandaşların, medyanın ve finansal piyasaların hükümetin stratejilerini, faaliyetlerini ve çıktılarını gözlemleyebilme düzeyidir (Alt, Lassen, & Rose, 2006: 31). 35 Saydam kelimesinin İngilizcedeki kullanımı transparent kelimesidir. Transparent kelimesi 15. yüzyılda Ortaçağda kullanılan Latin diline dayanmaktadır. Türkçede öbür tarafında, ötesinde, bir uçtan bir uca anlamlarına gelen trans kelimesi ile Türkçede görünmek anlamına gelen parere kelimelerinin birleşimi olan transparere kelimesinden türemiştir (Online Etymology Dictionary, 2017b). 63

78 Yapılan tanımların ortak noktası ise bilginin kamuoyu tarafından öğrenilmesi, gizli kalmamasıdır. Bu tez çalışmasının temel ilgi alanını oluşturan mali saydamlık her ne kadar diğer disiplinlerle de ilişkili olsa da yönetim bilimi ile daha yakındır. Çünkü hükümetin stratejileri, faaliyetleri ve çıktılarını ortaya koyan en önemli doküman bütçe belgesidir ve asil-vekil ilişkisi sistematiği gereği vatandaşların yetkilerini devrettiği milletvekilleri hükümetin stratejilerini, faaliyetlerini ve çıktılarını vatandaşlar adına takip etmektedir. Bu takip sadece belirli bir süreyle sınırlı olmayıp hükümetin tüm görev süresini kapsamaktadır. Diğer bir değişle mali saydamlık hükümetin geçmiş mali performansını, mevcut mali durumunu ve gelecekte uygulayacağı maliye politikalarını yansıtmaktadır (Hameed, 2006: 15) ların ortalarına kadar mali saydamlık veya bütçe saydamlığının uluslararası düzeyde kabul görmüş bir tanımı yapılamamıştır. Mali saydamlığa ilişkin ilk ve kapsamlı olması açısından önemli bir tanım Kopits & Craig (1998) tarafından yapılmıştır. Mali saydamlık, hükümetin yapısının ve işlevlerinin, maliye politikasının amaçlarının, kamu sektörü hesaplarının ve mali hedeflerinin kamuoyuna açık olmasıdır. Mali saydamlık kamusal faaliyetlerin kapsamını, güvenirliğini, anlaşılırlığını, güncelliğini ve uluslararası ölçekte karşılaştırılabilir olduğunu göstermektedir. Böylece seçmenler ve finansal piyasalar, hükümetin mali durumunu, günümüzdeki ve gelecekteki ekonomik ve sosyal etkileri de dâhil olmak üzere hükümet faaliyetlerinin maliyetleri ile faydalarını doğru bir şekilde değerlendirebilirler (Kopits & Craig, 1998: 1). Bu tanım, hükümetin maliye politikasına ilişkin bilgilerin tamamının düzenli olarak açıklanması açısından önemli görülen hususların çoğunu içermektedir. Mali saydamlığın daha sonraki tanımları daha kısa ve nettir. Örneğin IMF'ye (2017b) göre mali saydamlık kamu maliyesinin geçmişteki, günümüzdeki ve gelecekteki durumuna ilişkin raporlamanın kapsayıcı, açık, güvenilir, yerinde (zamana riayet) ve uygun olmasını ifade etmektedir. Söz konusu tanım mali saydamlığın hükümetin sadece belirli dönemindeki durumunu değil görevde olduğu tüm süreci kapsamaktadır. Ayrıca mali saydamlık bir raporlamayı ifade etmektedir ve bu raporlamanın kapsayıcılık, açıklık, güvenilirlik, yerindelik ve uygunluk olmak üzere beş unsuru vardır. Bütçenin hükümetin en önemli politika aracı olması literatürde mali saydamlık kavramının yanında bütçe saydamlığı kavramını da ortaya çıkarmıştır. Mali saydamlık 64

79 çoğu zaman bütçe saydamlığı ile eş anlamlı olarak kullanılır. Fakat mali saydamlık temelde bütçe saydamlığından daha genel bir kavramdır. Bütçe saydamlığı, devletin sadece bütçe kesimini ele almakta; bir diğer değişle merkezi hükümet bütçesinin saydamlığını ifade etmektedir. Mali saydamlık kavramı ise merkezi hükümet bütçesinin yanında özerk kurumların ve fonların bütçelerini de kapsamaktadır. İki kavram arasındaki bir diğer farklılık ise bütçe saydamlığı sadece devletin bütçe kanunu ile onaylanan gelir ve giderleri kapsarken; mali saydamlık onaylanan gelir ve giderlerinin yanında borçları, alacakları ve diğer yükümlülükleri de içermektedir. Bütçe saydamlığı, ilgili mali bilgilerin tamamının zamanında ve sistematik şekilde açıklanmasıdır (OECD, 2002: 7). Bütçe saydamlığının ortaya çıkabilmesi için üç hususun varlığı gereklidir. Birincisi mali bilgilerin bir kısmı değil tamamının açıklanması; ikincisi bilgilerin herhangi bir gecikme olmadan zamanında açıklanması; üçüncüsü ise bilgilerin belirli ilke ve kurallar doğrultusunda düzenli olarak açıklanmasıdır. Bütçe saydamlığının sağlanması ile birlikte kamu parasının nasıl arttırıldığı ve kullanıldığı bilgisi halka verilmiş olmaktadır. Diğer taraftan saydam bir bütçe süreci, hükümetin maliye politikasının tüm yönleri hakkında açık bilgi sağlamaktadır. Çok fazla özel hesap içeren ve tüm mali faaliyetlerin tek bir mali tabloda gösterilemediği bütçeler şeffaf değildir. Dolayısıyla politikaları yapanların ve halkın kapsamlı ve doğru bilgilere kolay bir şekilde erişebildiği bütçeler şeffaftır (Poterba & von Hagen, 1999: 3-4). Mali saydamlık ve bütçe saydamlığı terimleri zaman içerisinde daha geniş kapsamlı terimlere dönüşmüştür. Mali saydamlık iki taraflı bir ilişkiyi yansıtır hale gelmiştir. Bir tarafta gerekli bilgiyi yayımlayan hükümetler ve devlet dışı aktörler; diğer tarafta ise hükümeti sorumlu tutmayı ve kaynak tahsisine ilişkin kamuoyu tartışmasına doğrudan dâhil olmayı sağlayan bilgiyi kullanmak için talep eden yasama organları, sivil toplum kuruluşları ve diğer paydaşlar bulunmaktadır (OECD, 2017a: 16). Alt & Lassen (2006a: 1407) saydam süreçlerin dört temel özelliğini ortaya koymuştur. Bu özelliklerden birincisi; diğer şeyler sabitken daha saydam süreçler daha az belgeyle daha fazla bilgi üretmelidirler. İkincisi, saydamlık bilginin açığa çıkarılmasının yanında içeriğe (sözcüklerin ve sınıflandırmaların açık, paylaşılmış ve net anlamlarının olması) de bağlıdır. Üçüncüsü iletişimi daha inandırıcı ve güvenilir hale getiren bağımsız doğrulama imkânı saydamlığı artırmaktadır. Son olarak kararların daha fazla gerekçe gösterilerek alınması iyimserliği ve stratejik yaratıcılığı azaltırken saydamlığı artırmaktadır. 65

80 Mali saydamlığa dair yapılan tanımlar saydamlığın daima hesap verebilirlik ile yakından ilişkili olduğunu ortaya koymaktadır. Mali saydamlık vatandaşlara hükümeti politika ve performanslarından sorumlu tutma izni vermektir. Dolayısıyla saydamlık hükümeti değerlendirebilmek için hükümete dair bilgilerin yayınlanmasıdır Mali Saydamlığın Gerekliliği Kamu kesiminin ağırlıkta olduğu modern ekonomilerde bütçeler oldukça karmaşık bir yapıdadır ve bu ülkelerde politikacılar bütçelerin saydam olmasından yana değillerdir. Çünkü saydamlığın olmaması vergi yükünün gizlenmesini, kamu harcamalarının faydalarının abartılarak ve borç ödemeleri düşük hesaplanarak kamu maliyesinde düzensizlik ve belirsizlik ortamı oluşturulmasını kolaylaştırmaktadır (Cansız, 2000: 269). Fakat mali saydamlığın olmaması hem devlete hem de vatandaşlara çeşitli maliyetler yüklemektedir. Güven ortamı zedeleneceği için devletin borçlanma maliyetleri yükselecek ve ödemek zorunda olduğu risk primi artacaktır. Devletin iç işleyişinde bilgi akışının azalması kontrolleri zayıflatır ve bu durum da israf ve yolsuzluğu beraberinde getirir. Kamu hizmetlerinin sunumunda etkinlik azalır ve etkinlikte iyileşme yapmak zorlaşır. Hizmet maliyetlerinin artması devletin gerekli finansman kaynaklarını bulmasını zorlaştırır ve asli görevler aksamaya başlar. Devlet toplumdan bağımsız bir kurum haline gelir ve vatandaşların devlete güveni azalır (Atiyas & Sayın, 2000: 30). Devlet ve vatandaşlar üzerindeki söz konusu etkilerin ortaya çıkmaması için devletler etkin bir saydamlık mekanizması oluşturmaya çalışmaktadırlar. Mali saydamlığın olduğu toplumlarda şu avantajların olduğu söylenebilir (OECD, 2017a: 9): Hesap verebilirlik: Halkı temsil edenlerin (milletvekillerinin) ve yetkililerin etkinlik ve etkililikten sorumlu tutulabilmesi için kamu parasının kullanımı açık olmalıdır. Doğruluk: Kamu harcamaları savurganlık ve amaç dışı kullanımın yanında yolsuzluk için de bir araçtır. Yolsuzluğun önlenmesi ve kamu paralarının kullanımında üst düzey doğruluk standartlarının sağlanması için en iyi politika saydamlıktır. Kapsayıcılık: Bütçe kararları toplumdaki farklı insanların ve grupların çıkarlarını ve yaşam standartlarını derinden etkileyebilir; saydamlık, bütçe politikasının etkileri konusunda bilinçli ve kapsayıcı bir tartışmayı içerir. 66

81 Güven: Halkın görüş ve menfaatlerine saygı gösterilen ve kamu parasının uygun kullanıldığı bir toplumda açık ve saydam bir bütçe süreci güveni geliştirir. Nitelik: Saydam ve kapsayıcı bütçeleme, daha iyi mali çıktıları ve daha duyarlı, etkileyici ve adil kamu politikalarını desteklemektedir Uluslararası Mali Saydamlık İndeksleri Bütçe saydamlığı ve mali saydamlık üzerine çalışmalar yürüten pek çok ulusal ve uluslararası kurum bulunmaktadır. Bu kurumlar mali saydamlığın kendiliğinden oluşmadığı gerçeğinden hareketle düzenli aralıklarla çeşitli rehberler ve raporlar yayınlamakta, belirli ölçekler vasıtasıyla analizler yapmaktadırlar (Alt vd., 2006: 31). Bu başlık altında öncelikle dünyadaki uluslararası mali saydamlık indeksleri ve bu indeksleri uygulayan kuruluşların mali saydamlık konusundaki çalışmaları incelenecektir 36. Sonrasında mali indeks geliştirmemiş; fakat mali saydamlık konusunda faaliyetler yürüten kuruluşlar ve çalışmaları ele alınacaktır Mali Saydamlık Tüzüğü 1945 yılında kurulun ve günümüzde 189 üyesi bulunan Uluslararası Para Fonu (IMF) küresel anlamda parasal bir işbirliği ağını güçlendirmeyi, uluslararası ticareti kolaylaştırmayı, finansal istikrarı sağlamayı, yüksek istihdam ve sürdürülebilir ekonomik 36 Mali saydamlığı ölçmek üzere indeks geliştirmemiş olsa da mali saydamlığın sağlanması adına dünyada pek çok kurum ve kuruluş çalışmalar yürütmektedir. Bu kuruluşların başında Uluslararası Saydamlık Örgütü gelmektedir yılında kurulan Uluslararası Saydamlık Örgütü (TI) kamu ve özel sektörde saydamlığı, hesap verebilirliği ve doğruluğu destekleyerek yolsuzluğu durdurmayı temel görev edinmiştir (Transparency International [TI], 2017). 100 den fazla ülkede faaliyetlerini sürdüren TI, yolsuzluğun durdurulması için pek çok girişimde bulunmuştur. Ayrıca Örgüt yolsuzlukla mücadelede belirli indeksler geliştirmiş ve bu indeksleri düzenli olarak ülkelere uygulamaktadır. Örgütün uyguladığı indeksleri şunlardır: Yolsuzluk Algısı İndeksi, Küresel Yolsuzluk Raporu, Küresel Yolsuzluk Barometresi ve Rüşvet Verenler İndeksi, Temiz Eller Saydamlığın ve Hesap Verilebilirliğin İnşası Raporudur. Mali saydamlık konusunda son yıllarda çalışmalar yürüten organizasyonlardan birisi de G20 dir. G20 Zirvesi, vatandaşların daha fazla katılımı, açık verilerin kullanılması ve uluslararası kuruluşlar arasında daha iyi koordinasyon sağlanması dâhil olmak üzere bütçe süreçlerinde ve kamu sözleşmelerinde daha fazla saydamlık sağlamayı amaçlamaktadır (OECD, 2017a: 17). Açık Hükümet Ortaklığı (OGP) ise saydamlığı ve kamu katılımını artırmayı, yolsuzlukla mücadele etmeyi ve hükümeti daha açık, etkili ve hesap verebilir kılmak için yeni teknolojileri kullanmayı amaçlamaktadır (Open Government Partnership [OGP], 2017). Ayrıca Yüksek Denetim Kurumları Örgütü (INTOSAI), Uluslararası Yüksek Denetim Kurumları Standartları (ISSAI) aracılığıyla saydamlığın sağlamasını desteklemektedir. Maden Çıkarma Sanayii Saydamlık Girişimi (EITI) maden endüstrisinde finansal işlemlerde mali saydamlığın sağlanması için çalışmaktadır. Sosyal Hesap Verebilirlik için Küresel Ortaklık (GPSA), saydamlığı ve hesap verebilirliği güçlendirmeyi amaçlayan STK'ların sosyal hesap verme girişimlerine destek sağlamaktadır. 67

82 büyümeyi desteklemeyi ve yoksulluğu azaltmayı amaçlamaktadır (International Monetary Fund [IMF], 2017a). Bu amaçlar doğrultusunda 1970 lerin ortalarından 1990 ların ortalarına kadar olan dönemde pek çok ülkenin ciddi bütçe açıkları ile karşı karşıya kalması (Hemming & Kell, 2001: 433) ve Meksika ile Asya finansal krizleri sonrası hükümetlerin politika ve faaliyetlerinde saydamlığın olmadığının ortaya çıkması sonrası IMF tarafından 1998 yılında Mali Saydamlık İyi Uygulamalar Tüzüğü hazırlanmıştır (Petrie, 2003: 3). Tüzük 2007 ve 2014 yıllarında güncellenmiştir. Tüzük ile birlikte ülkelerin mali saydamlık değerlendirmeleri yapılmış ve sonuçlar Mali Saydamlık Standart ve Tüzüklerin Karşılanması Raporları (ROSCs) adı altında rapor ile ortaya koyulmuştur yılında hazırlanan Mali Saydamlık Tüzüğü kamu maliyesiyle ilgili bilgilerin kamuoyuna açıklanması için geliştirilmiş uluslararası bir standarttır. Tüzük şekil 1.7 de görüldüğü üzere dört ana unsurdan oluşmaktadır. Bu unsurlar: i) mali raporlama, ii) mali tahmin ve bütçeleme, iii) mali risk analizi ve yönetimi, iv) kaynak gelir yönetimidir. Her unsur alt ilkelerden oluşmaktadır. Her saydamlık ilkesi için Tüzük uygulamaları temel, iyi ve ileri seviye uygulamalar şeklinde bir ayrım yapmıştır. Bu ayrımın amacı tüm IMF üyesi ülkelerde uygulamaların uygulanabilirliğini sağlamaktır. İlk üç unsur yayınlanmışken; dördüncü unsur taslak halinde olup halkın görüşü alınmaktadır (International Monetary Fund [IMF], 2017b). 68

83 Şekil 1.7. Mali Saydamlık Tüzüğünün Dört Temel Unsuru I. Mali Raporlama II. Mali Tahmin ve Bütçeleme III. Mali Risk Analizi ve Yönetimi IV. Kaynak Gelir Yönetimi 1.1. Kapsam 2.1. Kapsayıcılık 3.1. Risk Analizi ve Açıklama 4.1. Mülkiyet, Sözleşme ve Mali Rejim 1.2. Sıklık ve Zaman 2.2. Düzenlilik 4.2. Mali Raporlama 3.2. Risk Yönetimi 1.3. Nitelik 2.3. Politika Yönelimi 4.3. Mali Tahmin ve Bütçeleme 1.4. Doğruluk 2.4. Güvenilirlik 3.3. Mali Koordinasyon 4.4. Mali Risk Analizi ve Yönetimi Kaynak: (International Monetary Fund [IMF], 2017b). Mali Saydamlık Değerlendirmeleri (FTE), Mali Saydamlık Standart ve Tüzüklerin Karşılanması Raporlarının (ROSCs) yerine oluşturulan ve ülkelerin standart ve ilkelere uyumunu değerlendiren mali saydamlık kontrol aracıdır. FTE ler ülkelerin talebi üzerine uygulanmaktadır ve IMF nin teknik yardımının nasıl önceliklendirileceği ve dağıtılacağı da dâhil olmak üzere kapasitenin oluşturulmasını desteklemektedir. FTE lerin ülkelere sağladığı faydalar şöyledir (International Monetary Fund [IMF], 2017b): Tüzük tarafından belirlenen farklı standartlara karşı mali saydamlık uygulamalarının kapsamlı bir değerlendirmesi; Mali saydamlık göstergelerini esas alan mali kırılganlığın ölçek ve kaynaklarının sıkı bir analizi; Özet ısı haritaları kullanılarak mali saydamlığın güçlü yönleri ve reform önceliklerine ilişkin görsel bir açıklama; Reform önceliklerinin belirlemesine yardımcı olabilecek ardışık bir mali saydamlık eylem planı; Tüzük unsurlarına odaklanan birimsel bir değerlendirme yapma imkânı. 69

84 Mali Saydamlık Tüzüğü ve Değerlendirmeleri, IMF nin üye ülkeler arasında mali gözetim, politika oluşturma ve hesap verebilirliği güçlendirme çabalarının önemli unsurlarıdır (International Monetary Fund [IMF], 2017b). Unsurların güçlendirilmesi ile üye ülkelerdeki yolsuzluğun azaltılması amaçlanmaktadır Bütçesel Yönetişimine İlişkin Tavsiye Kararları 1961 yılında kurulan Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü (OECD) toplum refahını ve ekonomik kalkınmayı temel amaç edinmiştir. Bu amacın gerçekleştirilmesinde önemli bir engel olan yolsuzluğun önlenmesinde mali saydamlığı temel bir araç olarak gören OECD, 1999 yılındaki toplantısında üye ülke deneyimlerine dayanan En İyi Uygulamalar adı altında mali saydamlığa ilişkin bir rehber yayınlamaya karar vermiştir. Bu karar doğrultusunda 2001 yılında Bütçe Saydamlığı İçin En İyi Uygulamalar rehberi yayınlanmıştır. Rehber bütçe saydamlığının derecesini artırmak için ülkelerin kullanacakları bir referans aracı olup üye ülke deneyimlerine dayanmaktadır. Diğer taraftan rehber bütçe saydamlığı için resmi bir standart anlamına gelmemektedir (OECD, 2002: 7). Bütçe Saydamlığı İçin En İyi Uygulamalar rehberi üç bölümden oluşmaktadır. Birinci bölümde mali saydamlık için gerekli olan ve hükümetler tarafından hazırlanması tavsiye edilen bütçe raporlarına ve içeriklerine yer verilmiştir. Bu raporlar; kapsamlı bir bütçe, ön bir bütçe raporu, aylık raporlar, yıl ortası raporu, yılsonu raporu, ön bir seçim raporu ve uzun vadeli bir rapordan oluşmaktadır. Tablo 1.1 de hükümetlere hazırlamaları tavsiye edilen raporlar ve içerikleri yer almaktadır. Spesifik açıklamalar başlığını taşıyan ikinci bölümde hem finansal hem de finansal olmayan bilgilerden oluşan açılamalara yer verilmiştir. Bunlar; ekonomik varsayımlar, vergi harcamaları, mali yükümlülükler ve mali varlıklar, sabit varlıklar, çalışanların emeklilik maaşlarına ilişkin yükümlülükler ve koşullu yükümlülüklerdir. Doğruluk, kontrol ve hesap verebilirlik başlığını taşıyan üçüncü bölüm ise raporların niteliği ve doğruluğunu sağlamaya yönelik uygulamaları içermektedir. 70

85 Tablo 1.1. OECD nin Önerdiği Bütçe Dokümanları Bütçe Dokümanı Kapsamlı bir bütçe Ön bir bütçe raporu Aylık raporlar Yıl ortası raporu Yılsonu raporu Ön bir seçim raporu Uzun vadeli bir rapor Kaynak: (OECD, 2002: 8-11). Bütçe Dokümanının Özellikleri Performans verilerini ve orta vadeli tahminleri içerir. Hükümetin uzun vadeli ekonomi ve maliye politikası hedeflerini, ekonomik varsayımlarını ve orta vadeli maliye politikası niyetlerini açıkça belirtir. Gerçek ve tahmini tutarlar arasındaki farkların açıklanması da dâhil olmak üzere, bütçenin uygulanmasındaki gelişimi gösterir. Orta vadeli bütçe sonuçlarının güncellenmiş bir tahmini de dâhil olmak üzere bütçenin uygulanmasına ilişkin kapsamlı bir güncelleme sağlar. Yüksek denetim kurumu tarafından denetlenmesi ve mali yılsonundan itibaren altı ay içinde yayınlanması gerekir. Seçimden hemen önce hükümetin finansmanının genel durumunu anlatır. Mevcut hükümet politikalarının uzun vadeli sürdürülebilirliğini değerlendirir yılında En İyi Uygulamalar, bütçenin hazırlanması, yönetimi ve iyi yönetişimin diğer özelliklerini içeren kapsamlı ve bütüncül bir rehber olan Bütçesel Yönetişimine İlişkin Tavsiye Kararları ile güncellenmiştir. Kararlar bütçelemenin tamamındaki iyi uygulamaların kısa bir özetini içermektedir ve tablo 1.2 de görüldüğü üzere 10 karardan oluşmaktadır. Tablo 1.2. OECD nin İyi Bir Bütçesel Yönetişim İçin Gerekli Tavsiye Kararları Maliye politikası için anlaşılır, güvenilir ve tahmin edilebilir sınırlar içerisinde bütçeleri yönetin. Bütçeleri hükümetin orta vadeli stratejik hedefleriyle uyumlu hale getirin. Ulusal kalkınma ihtiyaçlarını uygun maliyetli ve tutarlı bir biçimde karşılamak için sermaye bütçelemesinin çerçevesini belirleyin. Bütçe belgelerinin ve verilerin anlaşılır, saydam ve erişilebilir olmasını sağlayın. Bütçesel tercihlere ilişkin kapsayıcı, katılımcı ve gerçekçi bir tartışma ortamı oluşturun. Kamu maliyesini kapsamlı, doğru ve güvenilir bir şekilde hazırlayın. Bütçenin uygulanmasını aktif olarak planlayın, yönetin ve izleyin. Performans, değerlendirme ve paranın değerini bütçe sürecinin ayrılmaz bir parçası haline getirin. Uzun vadeli sürdürülebilirliği ve diğer mali riskleri ihtiyatla tanımlayın, değerlendirin ve yönetin. Bütçe tahminlerinin, mali planların ve bütçe uygulamasının doğruluk ve kalitesini bağımsız denetim de dâhil sıkı kalite güvencesiyle destekleyin. Kaynak: (OECD, 2015: 3). Vatandaşların yaşamlarını olumlu yönde etkilemek için bütçe sistemlerinin planlanması, uygulanması ve geliştirilmesi için rehberlik etmeyi amaçlamaktadır. İyi bir 71

86 bütçesel yönetişime dikkat çeken kararlar doğruluk, açık veri, stratejik hedeflerin başarılması ve vatandaşlar ile hükümet arasındaki güvenin geliştirilmesi gibi iyi bir kamu yönetişiminin diğer yönlerine de vurgu yapmaktadır (OECD, 2017c) Açık Bütçe İndeksi Uluslararası Bütçe Ortaklığı (IBP) gelişmekte olan ülkelerde yönetişimin iyileştirilmesi ve yoksulluğun azaltılması için saydam, hesap verebilir ve kapsayıcı bir bütçe sürecini oluşturulması amacıyla 1997 yılında kurulmuştur. IBP nin odak noktasını vatandaşlar ve sivil toplum kuruluşları oluşturmaktadır (International Budget Partnership [IBP], 2017b). Açık Bütçe Anketinde bütçe sürecinin çeşitli aşamalarında hükümetlerin sekiz bütçe raporu yayınlamasının kamu mali yönetimi için faydalı olacağı önerilmektedir. Bu dokümanlardan her biri bütçe saydamlığı için kritik önem taşımaktadır. Çünkü bu dokümanlar gelir ve giderler, hükümetin öncelik ve hedefleri, kamu kaynaklarının kullanımının son durumu (kesin hesaplar) hakkında toplu bilgi sağlamaktadırlar. Önerilen bütçe dokümanları ve bu dokümanların bütçe sürecinin hangi aşamasında yayınlanması gerektiği şu şekildedir. Hazırlık aşamasında; ön bütçe raporu ve hükümetin bütçe önerisi; onaylanma aşamasında vatandaş bütçesi ve kanunlaşan bütçe; uygulama aşamasında yıliçi raporları, yarı-yıl raporu ve yıl-sonu raporu; denetim aşamasında ise denetim raporu yayınlanması önerilmiştir (Ramkumar & Shapiro, 2010). İlgili dokümanların genel özellikleri ve bütçe sürecinde yayınlanması önerilen zamanlar tablo 1.3 te gösterilmiştir. Tablo 1.3. Açık Bütçe Anketine Göre Hükümetlerin Yayınlaması Gereken Dokümanlar ve Özellikleri Bütçe Dokümanı Ön Bütçe Raporu Hükümetin Bütçe Önerisi Bütçe Dokümanının Özellikleri ve Yayınlanma Dönemi Hükümetin bir sonraki yıl gerçekleştireceği ekonomik ve mali politika planlarını içermektedir. Bütçe önerisi öncesi bütçeye ilişkin bir değerlendirme yapma imkânı sağlar. Hükümetin bütçe önerisinin yasama organında görüşülmesinden bir ay önce yayınlanması tavsiye edilir. Hükümetin mali konulara ilişkin en önemli dokümanı olan bütçe önerisi, ayrıntılı gelir, gider ve borç tahminlerini, makroekonomik tahminleri, geçmiş ve çok yıllı bütçe verilerini, kamu politikası bilgilerini içerir. Yasama organında bütçe kanunu onaylanmadan önce yayınlanması tavsiye edilir. 72

87 Tablo 1.3. ün Devamı Bütçe Dokümanı Vatandaş Bütçesi Kanunlaşan Bütçe Yıl-İçi Raporları Yarı-Yıl Raporu Yıl-Sonu Raporu Denetim Raporu Bütçe Dokümanının Özellikleri ve Yayınlanma Dönemi Teknik olmayan bir bütçe belgesi olan vatandaş bütçesi, toplumun büyük bir kesimine ulaşması açısından önemlidir. Kamu maliyesine dair temel bilgileri topluma aktaracak şekilde tasarlanmaktadır. Genellikle görsel ögeler ile herkesin anlayabileceği bir dil ve teknik olmayan bir yazım şekli ile yazılır. İlgili olduğu bütçe raporu ile aynı zamanda yayınlanması tavsiye edilir. Örneğin, Hükümet bütçe önerisi ile ilgiliyse hükümet bütçe önerisiyle aynı zamanda yayınlanması gerekir. (Bütçe yılının başlangıcından en geç üç ay önce yayınlanması tavsiye edilir.) Yasama organınca kabul edilen bütçe önerisi uygulama aşamasına geçer ve mali yıl içerisinde yapılan işlemlere ilişkin bilgileri içerir. Bütçe kanunu onaylandıktan sonra en geç üç ay içinde yayınlanması tavsiye edilir. Bütçenin uygulandığı mali yıl içerisinde yayınlanan yıl-içi raporları hükümetin kat ettiği ilerlemeyi göstermektedir. Bakanlıklar, ajanslar ve bağlı birimlerin harcamalarını göstermektedir. Dönem sonu raporlama süresinin sonundan itibaren en geç üç ay içinde yayınlanması tavsiye edilir. Mali yılın ilk altı aylık sürecine dair ayrıntılı bir açıklama olan yarı-yıl raporu, programların etkin şekilde uygulanmasını sağlama ve ortaya çıkan sorunlara erken çözüm üretme amacı taşımaktadır. Dönem sonu raporlama süresinin sonundan itibaren en geç üç ay içinde yayınlanması tavsiye edilir. (yani, mali yılın ortasından üç ay sonra) Mali yıl sonrasında hazırlanan hükümetin mali yıl içerisindeki faaliyetleri ve performansına dair önemli bir hesap verebilirlik raporudur. Mali yılın bitiminden sonra en geç 12 ay içinde yayınlanması tavsiye edilir. Denetim raporu, denetim faaliyetleri sonucu yüksek denetim kurumu tarafından hazırlanan ve hükümetin mali yönetimini ve hesaplarını yasallık ve uygunluk açısından değerlendiren belgedir. Mali yılın bitiminden sonra en geç 18 ay içinde yayınlanması tavsiye edilir. Kaynak: (International Budget Partnership [IBP], 2016; Ramkumar & Shapiro, 2010) Kamu Harcamaları ve Mali Hesap Verebilirlik 2016 Programı Kamu Harcamaları ve Mali Hesap Verebilirlik (PEFA) 2001 yılında işbirliği içerisinde olduğu paydaşlarla beraber kamu mali yönetiminin ülke düzeyinde değerlendirilmesini uyumlaştırmak amacıyla kurulmuştur. Kurumun paydaşları; Avrupa Komisyonu, Uluslararası Para Fonu, Dünya Bankası 37 ve Fransa, Norveç, İsviçre ve Birleşik Krallık hükümetleridir (Public Expenditure and Financial Accountability [PEFA], 2017a). PEFA, kaynakların amaçlandığı şekilde alınmasını ve kullanılmasını sağlamak için hükümetlerin kullandığı kontrolleri incelemektedir. Bilgilere erişim, 37 PEFA nın önemli bir işbirlikçisi olan Dünya Bankası, PEFA ile olan işbirliğinin yanında mali saydamlığın desteklenmesi için 2010 yılında BOOST girişimini oluşturmuştur. Girişim, bütçe verilerine erişimi kolaylaştırmayı ve karar alma süreçlerini, saydamlığı ve hesap verebilirliği etkin kılmayı amaçlamaktadır. 73

88 raporlama ve denetim açısından saydamlığa ve hesap verebilirliğe vurgu yapmaktadır (OECD, 2017a: 33) deki kuruluşundan bu yana PEFA nın en önemli yeniliği PEFA 2016 dır ve PEFA 2016 kamu mali yönetimi reformlarını ve iyi uygulamaların dönüşümünü yansıtmaktadır. PEFA açık ve sistemli bir kamu mali yönetimi sisteminde yedi unsur tanımlamıştır. Unsurlar ölçüm için istenilen ve uygulanabileni yansıtırlar. Unsurlar şöyledir (Public Expenditure and Financial Accountability [PEFA], 2017b): Bütçe güvenilirliği Kamu maliyesinin saydamlığı Varlıkların ve borçların yönetimi Politika esaslı mali strateji ve bütçeleme Bütçenin uygulanmasında öngörülebilirlik ve kontrol Muhasebe ve raporlama Dış gözetim ve denetim PEFA 2016 da kamu mali yönetimi 7 unsurun altında 31 gösterge ve 94 ölçüye ayrılmıştır. PEFA, kamu mali yönetiminin performansının değerlendirmesini yapabilmek için bireysel gösterge hesaplamalarının sonuçlarını kullanır. Sonrasında kamu mali yönetiminin performans seviyesinin üç bütçesel sonuca etkisi değerlendirilir. Bütçesel sonuçlar; toplam mali disiplin, kaynakların stratejik tahsisi ve etkin hizmet sunumudur (Public Expenditure and Financial Accountability [PEFA], 2017b) Uluslararası Kamu Sektörü Muhasebe Standartları 1977 yılında kurulan Uluslararası Muhasebeciler Federasyonu (IFAC), muhasebe mesleğini güçlendirmek, muhasebe meslek mensuplarına ilişkin hususlarda gelişimler sağlamak ve kamu çıkarına hizmet etmek amaçlarına sahiptir. IFAC çeşitli sektörlerden yaklaşık üç milyon muhasebeciyi temsil eden 130 dan fazla ülke ve bölgede 175 ten fazla üye ve ortağa sahiptir (International Federation of Accountants [IFAC], 2017b). Kamu Finansmanı ve Muhasebeciliği Enstitüsü (CIPFA) ile beraber IFAC 2014 yılında kamu yönetişimini daha etkili kılmak için Uluslararası Çerçeve: Kamu Sektöründe İyi Yönetişim isimli çerçeve önerisini hazırlamıştır. Çerçeve önerisi güçlü mali yönetime ve mali disipline vurgu yapmakta ve kamu sektöründeki tüm kuruluşlara 74

89 uygulanması amaçlanmaktadır (IFAC, 2014). IFAC daha güçlü bir kamu mali yönetimi sistemi oluşturmak için çerçeve önerisinin dışında kamu sektöründe bilginin daha yüksek standartlara sahip olması adına Accountability. Now. isimli girişimi başlatmıştır. Girişim, hükümetler tarafından saydamlığın artırılması ve kamu mali yönetimi ile hesap verebilirliğinin güçlendirilmesine yardımcı olmak için yüksek nitelikli finansal muhasebe ve raporlamayı desteklemektedir (IFAC, 2017a). Bu destek kapsamında hükümetlerin Uluslararası Kamu Sektörü Muhasebe Standartları (IPSAS) olarak bilinen uluslararası finansal raporlama standartlarını kamu sektörüne uyarlamalarını beklemektedir. Standartlar, Uluslararası Muhasebeciler Federasyonunun (IFAC) kamu sektörü için 1977 yılında oluşturulan bir kurulu olan Uluslararası Kamu Sektörü Muhasebe Standartları Kurulu (IPSASB) tarafından hazırlanıp yayınlanmaktadır. Bu standartlar ile IPSASB, kamu sektöründe finansal raporlama sisteminin kalitesini, tutarlılığını ve saydamlığını dünya çapında arttırmayı amaçlamaktadır. Bu amaç için bu güne kadar toplam 40 adet IPSAS standardı yayınlanmıştır yılında IPSASB ın standart belirleme faaliyetlerini gözetlemek ve bu faaliyetlerin kamu yararına olmasını sağlamak için Kamu Yararı Komitesi (PIC) kurulmuştur. IMF, INTOSAI, OECD ve Dünya Bankası Grubu temsilcilerinden oluşan Komite, IPSASB ın görev tanımına, üyelerinin atanmasına ilişkin düzenlemelere ve IPSASB ın stratejisi, çalışma planı ve IPSAS ın geliştirilmesi için gerekli olan süreç ve prosedürlere ilişkin öneriler sunmaktadır (OECD, 2017a: 24) Mali Saydamlık, Katılım ve Hesap Verebilirliğe İlişkin Üst Düzey İlkeler Mali saydamlık konusunda son yıllarda önemli çalışmalar gerçekleştiren kuruluşların başında Mali Saydamlık İçin Küresel Girişim (GIFT) gelmektedir. GIFT, mali saydamlık ve kamu katılımındaki güçlükleri tespit etmek ve çözüm üretmek için hükümetler, sivil toplum kuruluşları, özel sektör ve diğer paydaşlarla diyalog imkânı sağlayan küresel bir ağdır (Global Initiative for Fiscal Transparency [GIFT], 2017) yılında kurulan GIFT gelişen teşvikler, ilkeler, teknik yardım ve yeni teknolojiler ile mali saydamlığı, kamu katılımını ve hesap verebilirliği sağlamayı amaçlamaktadır. GIFT küresel seviyede kamu katılımı, yasama organının rolü ve açık veri ile ilgili eksiklikleri giderip ilke ve standartlarla uyumlu hale getirerek mali saydamlığı güçlendirmeyi amaçlamaktadır. Ulusal seviyede ise paydaşların forumlarına teknik 75

90 yardım ve destek sağlayarak ve uluslararası deneyimleri paylaşarak paydaşların mali saydamlığa katılımını kolaylaştırmayı amaçlamaktadır (Dener & Min, 2013: ). Girişimin en önemli faaliyetlerinden birisi Mali Saydamlık, Katılım ve Hesap Verebilirliğe İlişkin Üst Düzey İlkeler adı altında yeni bir ilkeler grubudur. Bu ilkeler mevcut uluslararası standart ve ilkeleri daha ileriye taşımak, bu standartları daha tutarlı hale getirmek ve yeni ilkelerin geliştirilmesini sağlamak amacıyla oluşturulmuştur 38. İlkelerin ilk dört tanesi mali bilgiye erişim, sonraki altı tanesi ise maliye politikasının yönetişimi ana başlığı altında toplanmıştır. İlkeler tablo 1.4 te gösterilmiştir. Tablo 1.4. Mali Saydamlık, Katılım ve Hesap Verebilirliğe İlişkin Üst Düzey İlkeler Mali Bilgiye Erişim Herkes maliye politikaları hakkında bilgi alma, verme ve arama hakkına sahiptir. Hükümetler maliye politikalarının tamamı için anlaşılır ve ölçülebilir hedefler yayınlamalıdır. Kamuoyuna yüksek nitelikte finansal olan/olmayan bilgiler sunulmalıdır. Hükümetler hedeflerini ve çıktılarını açıklamalıdırlar. Maliye Politikasının Yönetişimi Kamu sektörünün tüm mali işlemleri hukuka uygun olmalıdır. Kamu sektörü açıkça tanımlanmalı ve özel sektörle finansal ilişkiler açıklanmalıdır. Roller ve sorumluluklar mevzuatta açıkça belirtilmelidir. Vergi toplama izni ve harcama yapma yetkisi yasama organına ait olmalıdır. Yüksek Denetim Kurumu, yürütme organından yasal anlamda bağımsız olmalıdır. Vatandaşlar, maliye politikalarının hazırlanması ve uygulanmasına ilişkin kamuoyu tartışmasına doğrudan katılmalıdır. Kaynak: (GIFT, 2017) Diğer Mali Saydamlık İndeksleri Uluslararası kuruluşlarca yayınlanan mali saydamlık indekslerine alternatif olarak sivil toplum kuruluşlarının ve bireysel araştırmacıların geliştirdikleri mali saydamlık indeksleri de mevcuttur. İndekslerin oluşturulmasında genellikle uluslararası kuruluşların veri setinden faydalanılmış ya da bireysel olarak veriler toplanmıştır. Latin Amerika da sivil toplum örgütleri bütçe saydamlığını ölçmek ve değerlendirmek için ülkeler arası karşılaştırma yapmaya imkân tanıyan yeni bir indeks geliştirmiştir. İndeks ilk defa İlkeler 2012 yılında Birleşmiş Milletler Genel Kurulu tarafından da onaylanmıştır. Birleşmiş Milletler Genel Kurulu Girişim tarafından belirlenen ilkelerin dikkate alınması, maliye politikalarında saydamlığın, katılımın ve hesap verebilirliğin artırılması yönünde üye ülkelere tavsiyede bulunmuştur. 76

91 yılında 12 Latin Amerika ülkesinde hem bütçesel bilgilere erişimi hem de indeksin faydasını ölçmek için uygulamaya konulmuştur. İndeks nitelikli bütçesel bilgiye erişimi kolaylaştırarak hükümet ve toplum arasında bir köprü kurmayı amaçlamaktadır (Evidence and Lessons from Latin America [ELLA], 2011: 1-2). Tekeng & Sharaf (2015) Uluslararası Para Fonu ve Dünya Bankası verilerinden yola çıkarak yeni bir tekrarlanabilir mali saydamlık indeksi önermiştir. İndeks gelişmekte olan ülkelerde mali saydamlığı etkileyen faktörleri tespit etmek için geliştirilmiştir. Alt & Lassen (2006b) OECD verilerinden ve maliye politikasına ilişkin resmi prosedürlere odaklanan ayrıntılı bir anket cevaplarından yola çıkarak bir indeks oluşturmuştur. Bellver & Kaufmann (2005) 194 ülke için 20 den fazla bağımsız kaynağa dayanarak genel bir saydamlık indeksi geliştirmiştir. Gözlemlenmeyen Bileşenler Modeli (UCM) kullanılarak hesaplanan indekste saydamlığın iki alt bileşeni (ekonomik/kurumsal saydamlık ve politik saydamlık) üzerinden analiz sonuçları sunulmuştur. Bilgi akışı, yönetişim ve kurumsal kalite arasındaki ilişkiyi araştırdığı çalışmasında Islam (2003) dünyada ekonomik verilerin yayınlanma sıklığını ölçen saydamlık indeksi geliştirmiştir. 24 gelişmiş ve 145 gelişmekte olan ülkeyi kapsayan indeks 11 değişken üzerine kurulmuştur Ulusal Mali Saydamlık İndeksleri Türkiye de mali saydamlığın izlenmesi amacıyla Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etüdler Vakfı (TESEV) ve Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Vakfı (TEPAV) bünyesinde Emil & Yılmaz (2004a, 2004b, 2005, 2006, 2007, 2009) mali saydamlık izleme indeksi oluşturmuş ve bu kapsamda yılları arasında yedi rapor hazırlamıştır. İlk iki rapor TESEV; diğerleri ise TEPAV bünyesinde yayınlanmıştır. İndeks IMF nin Mali Saydamlık İyi Uygulamalar Tüzüğü nden faydalanılarak Türkiye ye özgü durumların da dikkate alınması ile oluşturulmuştur. İndeksin temel amacı, Türkiye de mali saydamlığın düzenli olarak ölçülmesini sağlayarak sorunlu alanlar ile geliştirilmesi gereken konuların saptanması ve mali saydamlığın düzey olarak gelişiminin ortaya konmasıdır. İndeks, değerlendirmeye katılanların mali saydamlığı kişisel gözlem ve tecrübelerinden hareketle nasıl algıladıklarını ölçülmektedir (Emil & Yılmaz, 2004a: 45). İndeks kapsamında 108 sorudan ve 6 bölümden oluşan Türkiye İçin Mali Saydamlık Değerlendirmesi başlığını taşıyan bir değerlendirme formu oluşturulmuştur. Formun puanlamasında IBP nin standartları göz önünde 77

92 bulundurulmuştur. İndeksin aldığı değerlere göre mali saydamlık; 0-33 puan arasında ise çok olumsuz, puan arasında ise olumsuz, puan arasında ise olumlu ve puan arasında ise çok olumlu olarak değerlendirilmektedir (Emil & Yılmaz, 2009: 3). 78

93 İKİNCİ BÖLÜM YASAMA ORGANININ BÜTÇE UYGULAMALARINI GÖZETİM İŞLEVİ VE MALİ SAYDAMLIK Gözetim, yasama organının önemli bir işlevi olarak kabul edilmesine rağmen diğer iki işleve (temsil ve yasama işlevleri) göre oldukça yeni bir olgudur. 20. yüzyılda gözetim işlevine ağırlık veren yasama organı, bu işlevi ile hükümetin faaliyetlerini kontrol altında tutmak istemektedir. Yasama organının kontrol altında tutmak istediği en önemli hükümet dokümanı ise bütçedir. Çünkü bütçe hükümetin en önemli politika aracıdır ve hükümet bütçeyi dilediği gibi kullanabilmek ister. İktidarda kalmak ve bir sonraki seçimleri kazanmak için gereksiz harcamalardan yolsuzluklara kadar pek çok konuda bütçe hükümetin isteklerini yerine getirdiği bir araçtır. Hükümetin bu amaçlarının bilincinde olan yasama organı hükümetin bütçe üzerinden yolsuzluk yapmasını önlemek, gereksiz harcamaların önüne geçmek ve hükümetten hesap sormak istemektedir. Bu amaçları gerçekleştirmek için yasama organı gözetim işlevini kullanmaktadır. İkinci bölümde yasama organının bütçe gözetim işlevini etkin bir şekilde yerine getirmesi durumunda mali saydamlığın artıp artmadığı sorusunun cevabı aranacaktır. Cevap için ikinci bölüm iki ana kısımda incelenecektir. Birinci kısımda yasama organının gözetim işlevinin tanımı, benzer kavramlardan farkı, amaçları ve hükümet sistemlerinde gözetim işlevinin nasıl farklılaştığı ele alınacaktır. Bölümün ikinci kısmında ise bütçe gözetimi, bütçe gözetiminin benzer kavramlardan farklılıkları, yasama organının mali saydamlığı artırmak için kullandığı bütçe gözetim araçları, bütçe gözetim süreci ve süreci etkileyen unsurlar ülke örnekleriyle de desteklenerek irdelenecektir. Ayrıca etkin bütçe gözetimi için mali saydamlık indekslerinin önemi belirtilecektir. 1. YASAMA ORGANININ GÖZETİM İŞLEVİ ÜZERİNE KAVRAMSAL ÇERÇEVE Temsili demokrasilerde vatandaşlar seçimle kendilerini yönetme hakkını devrettikleri hükümetin karar, eylem ve işlemlerinin kendi istekleri doğrultusunda gerçekleşip gerçekleşmediğinin hesabını sormak isterler. Vatandaşlar adına hükümetten hesap sorma görevini günümüzde yasama organı yerine getirmektedir. Yasama organı ise bu işlevi yerine getirmek için çeşitli araçlar kullanarak daha etkin gözetim yapmaya 79

94 çalışmaktadır. Bu amaçla yasama organı yürütme organının geçmişteki, gelecekteki ve günümüzdeki harcamalarını, politikalarını ve uygulamalarını gözetlemektedir. Yasama organının gözetim işlevini anlamayabilmek için öncelikle yasama organının gözetim işlevi tanımsal ve amaçsal boyutta ele alınacaktır. Sonrasında parlamenter sistem, başkanlık ve yarı başkanlık sistemleri açısından yasama organının gözetim işlevinin nasıl farklılaştığı irdelenecektir Yasama Organının Gözetim İşlevinin Tanımı Sosyal bilimler, objektif ve herkesin kabul edebileceği genel geçer tanımların yapılmasının zor olduğu alanlardan birisidir. Bu durum gözetim kavramı için de geçerlidir. Dünyada kamuoyunun kabul ettiği bir gözetim tanımı olmadığı gibi Türkçe literatürde de net bir tanım bulunmamaktadır. Türk Dil Kurumu gözetimi gözetme işi, nezaret şeklinde tanımlamıştır (TDK, 2017c). Kelimenin fiil hali olan gözetlemek kavramı ise birine veya bir şeye gizlice bakmak, dikizlemek ve birinin yaptıklarını belli etmeden izlemek (TDK, 2017d) şeklinde iki farklı anlama gelecek şekilde tanımlanmıştır. Bu tez çalışmasının temel ilgi alanını ise gözetlemek fiilinin ikinci anlamı oluşturmaktadır. Dolayısıyla ikinci tanımı yürütme organının çalışmalarını dışarıdan bir kurumun izlemesi şeklinde yorumlamak yerinde olacaktır. İngilizce literatürde gözetim kavramını ifade etmek için kullanılan temel kavram oversight kelimesidir. Türkçe literatüre benzer şekilde İngilizce literatürde de gözetim kavramı iki farklı anlamda kullanılmaktadır. Bu anlamlardan birincisi bir şeyi yapma ya da fark etmede istemsiz olarak başarısız olunması durumudur. İkincisi ise yürütme organının tüzel kişiliğine ve personeline verilen yetkinin yasama organı tarafından gözetlenmesi ve incelenmesidir (Oleszek, 2010: 4). Bu tez çalışmasının temel ilgi alanını oversight kelimesinin ikinci anlamı teşkil etmektedir. Tez çalışmasının tamamında gözetim tabiriyle ifade edilmek istenen düşünce; yürütme organının faaliyetlerinin yasama organı tarafından gözden geçirilmesi veya gözetlenmesidir. Sosyal bilimlerin pek çok alanında yaşanan kavram kargaşası gözetim kavramı için de geçerlidir. Kavramın tek bir tanımı bulunmadığı gibi başka kavramlar ile de karıştırılmakta ve bu kavramlar birbirinin yerine kullanılmaktadırlar. Türkçe literatürde gözetim kavramı yerine denetim, kontrol, izleme, inceleme, teftiş, nezaret terimleri kullanılmakta ve bu kavramlardan bazıları farklı anlamlar içermektedir. Özellikle 80

95 gözetim, denetim ve kontrol kavramları iç içe geçerek sıklıkla birbirlerinin yerine kullanılır hale gelmiştir. Türkçe literatürde yaşanan bu sorun pek çok dil için geçerlidir. İngilizce literatürde de oversight kavramının yerine scrutiny, review, inspection, control, command, supervision, watchfulness, monitoring gibi kelimeler de sıklıkla kullanılmaktadır (Ogul, 1976: 7). Fakat bu kavramlardan özellikle scrutiny ve control kavramlarının doğrudan gözetim kavramı yerine kullanıldığı görülmektedir. Olson (2008: 324) scrutiny ve oversight kavramlarının farklı anlamlar taşıdığını ifade etmiştir. Westminster geleneğinde scrutiny yasama-yürütme ilişkisine atıfta bulunan geniş bir anlam taşımaktayken; Amerikan güçler ayrılığı ilkesinden kaynaklanan oversight kavramı ise esasen politika uygulamasının gözden geçirilmesi ile sınırlıdır. Bununla birlikte Olson (2008) bu terimlerin aralarında bir ayrım yapılmaksızın birbirinin yerine kullanılabileceğini de kabul etmektedir. Farklı bir örnek daha vermek gerekirse Norveç dilinde gözetim ve kontrol kavramları eşanlamlı kelimeler olup birbirlerinin yerine kullanılmaktadır (Sejersted, 2000: 484). Uluslararası literatürde gözetim kavramının diğer kavramlardan farkı net bir şekilde ortaya koyulmuş olsa da Türkçe de bu ayrım yapılamamıştır. Söz konusu kavramların birden fazla disiplinde kullanılması sebebiyle her disiplin için farklı bir tanım yapılmıştır. Uluslararası literatürde en genel anlamda denetim kavramı bir kuruluşun hesaplarının genellikle bağımsız bir organ tarafından resmi olarak teftiş edilmesini (Oxford Dictonary, 2017a) ifade ederken; kontrol kavramı insanların davranışlarını veya olayların gidişatını etkileme veya yönlendirme gücüdür (Oxford Dictonary, 2017b). Denetim kelimesinin fiil hali olan denetlemek terimini TDK Bir işin doğru ve usulüne uygun olarak yapılıp yapılmadığını incelemek, murakabe etmek, teftiş etmek, kontrol etmek şeklinde tanımlamıştır (TDK, 2017b). Dolayısıyla TDK ye göre denetlemek, incelemek, murakabe etmek, teftiş etmek ve kontrol etmek terimleri eş anlamlı terimler olup birbirlerinin yerine kullanılabilirler. Benzer şekilde kontrol kavramının tanımında da denetleme; bir şeyin gerçeğe ve aslına uygunluğuna bakma şeklinde yapılmış (TDK, 2017e); denetim ile kontrol kavramlarının eş anlamlı olduğu belirtilmiştir. Denetim ve kontrol kavramlarının eşanlamlı olarak kullanılmasının arka planında diğer dillerde denetim ve kontrol kelimelerinin kullanımı yatmaktadır. Denetim kavramını ifade etmek için İngilizcede audit ; Fransızcada ise contrôle kelimesi kullanılmaktadır. Tarihsel süreçte Türkçenin etkilendiği diller arasında bulunmaları 81

96 sebebiyle denetim ve kontrol kelimelerinin birbirlerinin yerine kullanılması sonucu ortaya çıkmıştır. Uluslararası literatürde denetim ve kontrol kavramları farklı durumları ifade ederken; Türkçe literatürde birbirlerinin ikamesi haline gelmiştir. Türkçede her ne kadar TDK bu kavramların eş anlamlı olarak kullanılabileceğini ifade etse de farklı disiplinlerde terimsel anlamda denetim ve kontrol kavramlarının farklı durumları ifade ettiği görülmektedir. Fiziksel Kimya Terimleri Sözlüğüne göre denetim değişkenlerin belli değerler arasında kalmasını sağlama işlemini ifade ederken; İktisat Terimleri Sözlüğüne göre kamu ya da özel bir kuruluşa ilişkin bilgilerin önceden belirlenmiş ölçütlere uygunluğunun saptanması ve rapor edilmesi amacı ile bir uzman birimi tarafından kanıt toplama ve değerlendirme sürecidir. (TDK, 2017a). Sayıştay Başkanlığının hazırladığı Performans ve Risk Denetim Terimleri Sözlüğü ise denetimi Ekonomik faaliyet ve olaylarla ilgili olarak gerçekleşmiş sonuçları önceden belirlenmiş amaçlar, kriterler ve standartlara göre, tarafsız olarak analiz etmek ve ölçmek suretiyle kanıtlara dayanarak değerlendirmek, gelecekteki hataların önlenmesine yardımcı olmak, kişi ve kuruluşların gelişmesine, mali yönetim ve kontrol sistemlerinin geçerli, güvenilir ve tutarlı hale gelmesine rehberlik etmek ve elde edilen sonuç ve bulguları ilgililere duyurmak için uygulanan sistematik bir süreçtir şeklinde tanımlarken (T.C. Sayıştay Başkanlığı, 2000: 15); kontrolü Bir kuruluşun faaliyetlerinin arzu edilen bir faaliyet planına uymasını sağlayan süreçtir (T.C. Sayıştay Başkanlığı, 2000: 35) şeklinde kavramlaştırmıştır. İç Denetim Terimleri Sözlüğünde kontrol ise Üst yönetim ve ilgili diğer taraflarca risk yönetimini güçlendirmek ve idarenin belirlenmiş amaç ve hedeflerine ulaşma ihtimalini artırmak için yapılan her türlü faaliyet, alınan önlem ve karar şeklinde tanımlanmıştır (Maliye Bakanlığı İç Denetim Koordinasyon Kurulu, 2017) Söz konusu tanımlarda da görüldüğü üzere teknik anlamda gözetim, denetim ve kontrol kavramları farklı durumları ifade etmektedir. Bu farklılığı ortaya koyan ve gözetim kavramının denetimi de kapsayan daha geniş anlamlı bir kavram olduğuna vurgu yapan bir tanım Kamu Gözetimi ve Denetimi Kurumu tarafından yapılmıştır (Kamu Gözetimi Kurumu [KGK], 2015: 1). Kamu gözetimi, genel olarak bağımsız denetim faaliyetlerinin mevcut yasal düzenlemelere uygunluğunun ve bu faaliyetlerin standartlara uygun olarak yürütülüp yürütülmediğinin, meslekten bağımsız, kamu yararını ön planda tutan bir kurum tarafından çeşitli uygulamalarla kontrol edilmesidir. Kamu Gözetimi 82

97 ve Denetimi Kurumu bağımsız denetimin tanımını ise şu şekilde yapmıştır. Bağımsız denetim; bir işletmenin finansal tablolarının ve diğer finansal bilgilerinin, finansal raporlama standartlarına uygunluğu ve doğruluğu hususunda, gerekli bağımsız denetim teknikleri uygulanarak denetlenmesi ve değerlendirilerek bir rapora bağlanmasıdır. Yasama organının gözetimine dair yapılan ilk tanımlar ABD li siyaset bilimciler tarafından yapılmış olup tanımlarda ABD nin yasama organı olan Kongrenin gözetimi tanımlanmıştır. ABD de 1946 yılında yürürlüğe giren Kongrenin Yeniden Yapılanması Kanunu ile yasama gözetimi yasal bir zemine oturtulsa da (Ogul, 1981: 318) 1960 lardan sonra idarenin (yürütme organının) faaliyetlerinin gözetlenmesi ihtiyacı akademik çalışmaların gündemine girmeye başlamıştır. ABD de gözetimi teşvik eden yasal düzenlemeler yapılmış; gözetim, komisyonların çalışma alanlarına eklenmiş; Senato ile Temsilciler Meclisinin mevzuatında gözetime yönelik değişiklikler yapılmıştır (Johannes, 1979: 325). Özellikle siyaset bilimciler Scher (1963), Harris (1964), Bibby (1966) ve Ogul (1976) yürütme organının davranışını etkileyen koşulları, gözetim türlerini ve gözetimin varlık sebebini tartışan çalışmalar üretmişlerdir. ABD li siyaset bilimci Harris (1964: 9) gözetimin kesinlikle olaydan sonraki incelemeyi (review) ifade ettiğini ve incelemenin; yürürlükteki politikalara ilişkin soruşturmaları, geçmiş idari eylemlerin araştırılmasını, yürütme organı personelinin mali işlemlere izahat vermek (nedenini açıklamak) için davet edilmesini kapsadığını belirtmiştir. Harris in (1964) tanımına benzer bir tanım Schick (1976) tarafından yapılmıştır. Schick (1976: ) gözetimin asıl olaydan sonraki gözden geçirme olduğunu belirterek gözetimin ana yapısının geçmişteki idari eylemlerin Kongre komiteleri tarafından yapılan araştırma faaliyetleri olduğunu ifade etmiştir. Bürokrasinin yasama organı tarafından gözetlenmesine dair ilk kapsamlı ve sistematik çalışmaları yapan Ogul (1976) yasama gözetimini azaltan veya artıran faktörleri araştırmış ve yöneticileri kimin yönettiği sorusuna cevap aramıştır. Yasamayürütme ilişkilerine ışık tutan çalışmalarında daha kapsamlı bir yasama gözetimi tanımı yapmıştır. Ogul'a (1976: 11) göre yasama gözetimi, bürokratik davranış üzerinde hedeflenen veya hedeflenmeyen bir etkiyle sonuçlanan ve parlamenterler ile yasama organının diğer personelleri tarafından bireysel veya toplu olarak gerçekleştirilen davranıştır. Bu tanıma Ogul (1981: 317) daha sonra resmi veya gayri resmi (açık veya gizli) olarak ibaresini eklemiştir. Ogul un (1976, 1981) yapmış olduğu tanıma benzer 83

98 bir tanım Lyons & Thomas (1982) tarafından yapılmıştır. Lyons & Thomas'a (1982: ) göre programın uygulanması esnasında ve sonrasında idari davranışları etkilemek için üstlenilen tüm faaliyetleri kapsayan gözetimin pek çok kanal aracılığıyla aynı anda pek çok yerde ve şekilde ortaya çıkabilen ve çeşitli yasama faaliyetlerinin hem açık hem de gizli bir işlevi (manifest and latent functions) 39 vardır. Açık gözetim sadece olaydan sonraki eylemlerin izlenmesini ifade ederken; gizli gözetim hem olaydan sonraki hem de önceki eylemlerin izlenmesini içermektedir (Ogul & Rockman, 1990: 6). Johnson (1980: 477) gözetimi bürokrasinin yasama organı tarafından izlenmesi şeklinde kısa ve öz olarak tanımlarken; Gregory (1990: 64) yasama gözetiminin dört farklı unsurunun bulunduğunu ve bu unsurlardan ilk ikisinin daha zayıf; diğer ikisinin ise daha güçlü olduğunu belirtmiştir. Unsurlardan birincisi kontrol etmek, doğrulamak, gözetlemek ve incelemek; ikincisi eleştirmek, değerlendirmek, sorgulamak ve hesap sormak; üçüncüsü kurumda bir personele veya birime karşı hukuki cezalar veya disiplin cezaları uygulamak 40 ; dördüncüsü kurumda bir personele veya birime karşı cezai müeyyideler uygulamaktır (yeniden seçilmesini veya atanmasını engellemek gibi). Yasama gözetiminin kanun yapımı ile bağlantılı belirli ve sürekli bir faaliyet olduğunu ifade eden Whaley'e (2000: 19) göre kanun yapım sürecinden sonra yasama organının ana rolü kanunların etkili bir şekilde uygulanıp uygulanmadığını ve aslında kanunların sorunları çözüp çözmediğini görmektir. Söz konusu ifade hükümetin politika ve programları kanunlaştıktan sonra gözetilmesinde yasama organının oynadığı role dikkat çekmekte olup politika ve programların kanunlaşmadan önce de yasama organı tarafından gözetlenebileceği ihtimalini göz ardı etmektedir. Yasama organı yürütme organının politika ve programlarını uygulama aşamasının yanında politika ve programların hazırlanma aşamasında da gözetlemektedir. Yukarıdaki tanımların ortak noktalarından yola çıkarak kısa ve net bir tanım yapmak gerekirse yasama gözetimi; yürütme organının karar ve eylemlerinin yasama organı tarafından gözetlenmesi ve izlenmesi sürecidir. 39 İşlevselcilik teorisinin önemli savunucularından birisi olan Merton, işlevleri açık işlevler (manifest functions) ve gizli işlevler (latent functions) olarak ayırmıştır. Sosyal yapıların herkes tarafından bilinen açık işlevlerinin yanında örtük işlevleri de bulunabilir. Açık işlev sosyal yapının bilinen ve istenilen işlevi iken; gizli işlev bilinmeyen ve istenilmeyen işlevidir. Her iki işlev de toplum için fayda sağlamaktadır sayılı Devlet Memurları Kanunu ndaki uyarma, kınama, aylıktan kesme, kademe ilerlemesinin durdurulması, devlet memurluğundan çıkarma gibi disiplin cezalarını ifade etmektedir. 84

99 1.2. Yasama Organının Gözetim İşlevinin Amaçları Yasama organından daha köklü bir tarihe sahip olan gözetim işlevi Antik Yunan a kadar uzanmaktadır. Yolsuzluklara karşı kamu kaynaklarının korunması gerektiğini ilk Aristo dile getirmiştir. Aristo, mali işlemlerin halka açık olmasını ve halkın bunlarla ilgili kayıtların suretlerini görebilmesi için saklanması gerektiğini belirtmiştir (Friedberg & Hazan, 2012: 2). 18. yüzyılda Montesquieu (1748: 179) bağımsız bir ülkede yasama organının kanunların nasıl uygulandığını izleme imkânına sahip olduğunu; 19. yüzyılda ise Mill (1861: 104) temsili demokrasi ile yönetilen bir ülkede yasama organının temel görevlerinden birisinin hükümeti izlemek ve kontrol etmek olduğunu belirtmiştir. ABD nin 28. başkanı olan Wilson (1885: 297) doktora tez çalışmasında yasama organının en üstün işlevi olarak görülen yasama işlevi ile gözetim işlevinin denk ve aynı öneme sahip olduğunu ifade etmiştir. 20. yüzyıla gelindiğinde yasama gözetimine dair daha net çalışmalar yapılmaya başlanmış ve yasama gözetiminin amaçları ortaya koyulmuştur. Literatürde yasama gözetiminin amaçları ilk defa MacMahon (1943) tarafından açıklanmıştır. MacMahon'a (1943: ) göre yasama gözetiminin dört temel amacı vardır. Bu amaçlar; i. Sahtekârlığın ve israfın kontrol edilmesi, ii. Acımasız ve duyarsız (zalim ve tepkisiz) yönetime karşı önlem alınması, iii. Yasama organının amaçları doğrultusunda uygulamanın değerlendirilmesi, iv. Yasal amaçlara uygun olarak idarenin korunması. MacMahon un (1943) ortaya koyduğu dört amaçtan sonra amaçların yasal sistemde ifade edilmesi 1977 yılında Senatonun Hükümet İşleri Komitesi raporuyla gerçekleşmiştir. Raporda MacMahon un (1943) ortaya koyduğu amaçlarla eşdeğer olan beş amaç belirlenmiştir. Bu amaçlar şunlardır (Rockman, 1984: 415); i. Politikanın amaca uygun olarak uygulandığını görmek, (MacMahon un 4. amacı) ii. Politikanın etkili ve kongre standartlarına uygun olup olmadığını belirlemek, (MacMahon un 3. amacı) iii. İsraf ve sahtekârlığı önlemek ve verimliliği sağlamak, (MacMahon un 1. amacı) iv. Keyfi şekilde görevi kötüye kullanmaları önlemek, (MacMahon un 2. amacı) v. Asil-vekil ilişkisini izleyerek ve kısıtlayarak kamu menfaatini temsil etmek. 85

100 Bu amaçların hepsi yasama gözetimine dair ilk kurumsal gelişmelerin ve akademik çalışmaların ABD de yapılması sebebiyle ABD göz önünde bulundurularak ortaya koyulmuştur. Ülkelerin siyasi, ekonomik, teknolojik ve sosyolojik açıdan sahip olduğu pek çok özellik yasama gözetiminin amaçlarını ülke nezdinde daha spesifik hale getirilebilmektedir. MacMahon un (1943) ve Hükümet İşleri Komitesinin sunduğu amaçları demokrasi ile yönetilen ülkelerin büyük çoğunluğuna uyarlamak mümkündür. Seçimle iş başına gelen parlamenterler toplum düzenini sağlamak için belirli kurallar ortaya koymakta ve kuralların doğru şekilde işleyip işlemediğini kontrol etmektedirler. Demokratik yolla seçilen ve halkın idaresinin temsilcisi olan yasama organının gözetim hakkını kullanması doğal bir sonuçtur. Yasama gözetiminin amaçları daha spesifik hale getirilirse üç temel amacın varlığından söz edilebilir. Amaçlardan birincisi yürütme organının kontrol altında tutulmasını hedeflemek; ikincisi kanun yapım sürecini araştırmak; üçüncüsü yasama organını ve vatandaşları bilgilendirmektir (Oleszek, 2010: 5-7) Yasama Organının Gözetim Araçları Yasama organından kamu politikalarının halkın ihtiyaç ve taleplerine uygun şekilde gerçekleşip gerçekleşmediğini gözetlemesi beklenmektedir. Hükümetin kamu politikaları ile almış olduğu kararların etkin, ekonomik ve verimli şekilde uygulanıp uygulanmadığını yasama organı çeşitli araçlar ile gözetlemektedir. Yasama organının gözetim araçlarını etkin şekilde kullanması mali saydamlığın ve hesap verebilirliğin sağlanmasında önemli bir unsurdur. Yasama organı hükümetin faaliyetlerini bizzat kendisi gözetleyebileceği gibi; bu işlevi başka kurumlar aracılığıyla da gerçekleştirebilir. Bu bağlamda gözetim araçları içsel ve dışsal gözetim araçları olarak ikili bir sınıflandırmaya tabi tutulabilir. Bu sınıflandırmaya göre içsel gözetim araçları; sözlü ve yazılı soru, gensoru, araştırma komisyonu, soruşturma komisyonu ve güven oylaması iken; dışsal gözetim araçları; yüksek denetim kurumu, yolsuzlukla mücadele ajansları ve kamu denetçisidir. Yasama organının içsel ve dışsal gözetim araçları şekil 2.1 de gösterilmiştir. 86

101 Şekil 2.1. Yasama Organının Gözetim Araçları Yasama Organının Gözetim Araçları İçsel Gözetim Araçları Dışsal Gözetim Araçları Sözlü ve Yazılı Soru Gensoru Araştırma Komisyonu Soruşturma Komisyonu Genel Kurul Görüşmesi Güven Oylaması Yüksek Denetim Kurumu Yolsuzlukla Mücadele Ajansı Kamu Denetçisi Kaynak: (Pelizzo & Stapenhurst, 2004; Whaley, 2000; Yamamoto, 2007) den faydalanılarak hazırlanmıştır. Gözetim araçları gözetimin gerçekleştirilme zamanı açısından yapılan ayrıma göre de değerlendirilebilir. Harcama öncesi gözetiminde spesifik nitelikteki komisyonlar ve genel kurul görüşmeleri etkin olup politikaların uygulamaya konulmasından önceki bulguların iletilmesini sağlamaktadırlar. Harcama sonrası gözetimde ise Yüksek Denetim Kurumu ve Kamu Hesapları Komisyonu etkin rol oynamaktadır ve bütçeler ile uyumlu olan politikaların performansını araştırmaktadırlar (Chohan, 2017: 1). Yasama organı tek bir gözetim aracı kullanabileceği gibi birden fazla araç da kullanabilir. Etkin demokrasi kullanımı ihtiyacı doğrultusunda gözetim araçlarının sayısı artmaktadır. Pelizzo & Stapenhurst (2004) yaptıkları çalışmada gözetim araçlarının sayısı ile demokratikleşme seviyesi arasında pozitif bir ilişkinin var olduğunu ortaya koymuştur. Daha demokratik ülkelerde yasama organı daha fazla gözetim aracına sahiptir 41. Araştırmaya konu ülkelerin demokratik olmayanlarında ortalama 5, yarı-demokratik olanlarında ortalama 5.71, demokratik olanlarında ise ortalama 6.41 gözetim aracı bulunmaktadır. Dolayısıyla yasama organının gözetim araçlarının sayısı arttıkça, yürütmeyi gözetleme potansiyeli de artmaktadır. 41 Daha fazla gözetim aracına sahip olunması ülkeleri daha demokratik hale mi getiriyor yoksa bu ülkeler zaten demokratik ülkeler oldukları için mi daha fazla gözetim araçlarına sahipler? sorusuna ise Pelizzo & Stapenhurst (2004) eldeki verilerin yetersizliği nedeniyle bir cevap vermemiştir. 87

102 1.4. Yasama Organının Gözetim İşlevi Açısından Hükümet Sistemleri Etkili bir gözetimin devletlere iki temel faydası vardır. Birincisi; gözetim faaliyeti hükümetin politika ve programlarının geliştirilmesine gerçekten katkıda bulunmaktadır. İkincisi ise; hükümetin politika ve programlarının yasama organı tarafından onaylanması politika ve programların meşruiyetini artırmaktadır (West & Cooper, 1989: 602). Bu faydaların devletler üzerindeki etki derecesini belirleyen pek çok faktör mevcuttur. Devletlerin benimsediği hükümet sistemleri bu faktörlerin başında gelmektedir. Başkanlık sisteminde yasama ve yürütme organları birbirlerinden bağımsızdır. Bu sistemde gözetim işlevi, kontrol ve denge sisteminin ayrılmaz bir parçasıdır. Daha yumuşak bir ayrılığın söz konusu olduğu parlamenter sistemde ise yürütme organının yasama organı üzerinde etkisi daha fazladır ve hükümet yasama organını feshedebilir. Bu durum parlamenter sistemde yasama gözetimini zayıflatmaktadır (Friedberg & Hazan, 2012: 7). Parlamenter demokrasilerde bazı yasama organları daha etkili şekilde hükümetin faaliyetlerini gözetlerken; bazıları ya daha az gözetlemekte ya da hiç gözetlememektedir. Bu farklılık devletleri karakterize eden ve yasama gözetimini etkileyen kurumsal, yapısal ve kültürel koşullardan kaynaklanmaktadır (Friedberg & Hazan, 2012: 8). Başkanlık sisteminde yasama gözetimine dair akademik çalışmaların büyük çoğunluğu ABD ye ilişkindir. ABD de kurumsallaşmış bir yasama gözetimi olup anayasada ve kanunlarda bu durum açıkça belirtilmiştir. Mevcut araştırmalara bakıldığında, ABD de yasama gözetiminin teorik yönlerine büyük önem verilse de; parlamenter sistemlerde gözetim işlevine dair de pek çok teorik ve pratik çalışma göze çarpmaktadır. Gözetim araçları açısından parlamenter sistemler, başkanlık ve yarı başkanlık sistemleri ile yönetilen ülkelere göre daha fazla donanıma sahiptirler (Pelizzo & Stapenhurst, 2004: 19). Gözetim mekanizması sayısının daha az olduğu başkanlık sistemlerinde yasama organı tarafından hükümetin gözetlenmesi ve hesap verebilirliği parlamenter sistemlere göre daha fazladır (Martin, 2013: 10). İster başkanlık ister yarı-başkanlık isterse parlamenter sistem olsun her birisinde sistemin demokratik yapısının korunması, iktidarın tek elde toplanmasının önlenmesi, otoriter bir sistemin ortaya çıkmaması, temel hak ve özgürlüklerin sekteye uğramaması, 88

103 görevin suiistimal edilmesinin önüne geçilmesi için gözetim mekanizmasının etkin bir şekilde kullanılması gerekir. Çalışmanın inceleme alanını kuvvetler ayrılığı ilkesini benimsemiş demokratik devletler oluştursa da bir mukayese imkânının olması açısından kuvvetler birliği ilkesini benimsemiş devletlerde de gözetim işlevinin etkinliğini ele almak gerekir. Mutlak monarşi ve diktatörlük rejimlerinde gözetim işlevi monarkın, diktatörün veya tek bir parti rejiminin yetki alanındadır. Mutlak monarşi ile yönetilen Suudi Arabistan da şeriat yasaları geçerli olup yasama ve yürütme yetkileri kralın tekelindedir. Mevcut bir siyasi parti sisteminin bulunmadığı Suudi Arabistan da karar ve politikalar kraliyet ailesi tarafından gerçekleştirilmektedir. Yasama yetkisini kullanmada kraliyet ailesine Ulusal Şura Meclisi yardım etmektedir. 150 kişiden oluşan ve atama usulüyle göreve başlayan Ulusal Şura Meclisi gözetim işlevini de yerine getirmektedir. Fakat meclisin sağladığı gözetim işlevi oldukça sınırlı seviyede kalmaktadır (Blanchard, 2016: 4). Katar da da Suudi Arabistan a benzer şekilde bir danışma meclisi (Majlis Al Shura) bulunmakta ve tüm üyeleri Emir tarafından atanmaktadır. Danışma meclisinin tavsiyeleri doğrultusunda son sözü Emir söylemektedir 42 (Blanchard, 2014: 3). Mutlak monarşi ile yönetilen devletlerde yasama organı temsil, yasama ve gözetim işlevlerini etkin ve verimli şekilde kullanamamaktadır. Kraliyet ailesinin egemenliği dolayısıyla yasama organı sadece danışma meclisi niteliğinde görüşler bildirmektedir. Son sözün kralda olması yasama organının gözetim işlevini etkisizleştirmektedir. Tek bir siyasi partinin hem yasama hem de yürütme organını oluşturduğu tek parti rejimlerinde diğer siyasi partilerin kurulması yasaklanmasa da var olan partilerin iktidarı ele geçirmeleri mümkün değildir. Örneğin Çin Halk Cumhuriyeti nde 1954 yılından itibaren Çin Komünist Partisi iktidarı elinde bulundurmaktadır. Yasama ve yürütme yetkisini yılda bir toplanan ve 1227 üyesi olan Milli Halk Kongresi kullanmaktadır. Çin de tek parti rejimi olsa da kuvvetler ayrılığı ilkesini benimsemiş devletlere benzer bir gözetim işlevi vardır. Hükümeti gözetlemek için gözetim araçları kullanılmaktadır (Pelizzo & Stapenhurst, 2008: 8). Gözetim araçlarının varlığına rağmen Çin de yılında yapılan reform öncesinde üyelerin tamamı Emir tarafından atanmaktaydı. Fakat 2003 yılındaki reforma göre üyelerin üçte ikisi (30) halk tarafından seçilirken üçte biri (15) ise Emir tarafından atanır. Fakat emir seçimleri erteleme yetkisini kullanarak 2013 yılında yapılması gereken seçimleri önce 2016 yılına sonrasında ise 2019 yılına ertelemiştir (Central Intelligence Agency [CIA], 2017). 89

104 demokratik devletlere kıyasla etkili bir yasama gözetiminden söz etmek mümkün değildir. Meclis hükümeti sisteminin günümüzde aktif olarak uygulandığı bir ülkenin olmaması dolayısıyla bu rejime ilişkin gözetim faaliyetini geçmiş örnekler üzerinden değerlendirmek gerekir Anayasası ile Türkiye de uygulama alanı bulmuş olan bu sistemde yasama ve yürütme yetkileri yasama organında toplanmıştır. Parlamenter sistemlerde yasama organı hükümetin işlemlerini beğenmediği zaman güvensizlik oyuyla hükümeti düşürürken; meclis hükümeti siteminde yasama organı hükümetin kararlarını istediği gibi değiştirebilir veya iptal edebilir. Hatta kararların yerine uygun gördüğü işlemleri kendisi de yapabilir (Gözler, 2011: 561). Kuvvetler birliği ilkesine göre hükümet sistemini belirlemiş olan devletlerde etkin ve verimli bir yasama gözetimi bulunmamaktadır. Yasama gözetiminin varlık sebebi olan demokrasi düşüncesinin bu rejimlerde etkin olmaması yasama gözetiminin gelişmesini engellemiştir. Değişen ve gelişen dünya düzenine ayak uydurmak zorunda kalan bu devletlerde küçük reformlar ile demokratik adımlar atılması yasama gözetiminin gelişmesinde önem arz etmektedir. 2. MALİ SAYDAMLIK AÇISINDAN YASAMA ORGANININ BÜTÇE GÖZETİM İŞLEVİ Temsili demokrasilerde demokratik yapının korunması, vatandaşlar ile devlet arasındaki hesap verebilirlik ilişkisinin sağlamlaştırılması için bütçenin yasama organı tarafından gözetlenmesi gerekir. Yasama organının bütçeyi gözetlemesi tüm yasama organlarının kontrol ve denge mekanizmasıdır. Çünkü yasama organının bütçeyi etkin gözetlemesi mali saydamlığı ve hesap verebilirliği artırarak yolsuzlukların önüne geçilmesini sağlamaktadır. Yasama organının etkin gözetiminin mali saydamlık üzerindeki bu etkisini ortaya koyabilmek için öncelikle bütçe gözetimi tanımsal boyutta incelenecektir. Daha sonra etkin bütçe gözetimi için yasama organının kullandığı gözetim araçları ve bu araçların mali saydamlık ile ilişkisi belirtilecektir. Son olarak ise yasama 43 Günümüzde İsviçre de meclis hükümeti sistemine benzer bir sistem uygulanmaktadır. Fakat yasama organının yürütmeyi görevden alma yetkisinin olmaması İsviçre deki sistemi meclis hükümeti sisteminden ayıran en temel niteliktir (Gözler, 2011: 564). 90

105 organının gözetim işlevi bir süreç olarak tanımlanarak bu sürecin mali saydamlık ile ilişkisi ortaya koyulmaya çalışılacaktır Yasama Organının Bütçe Gözetiminin Tanımı 20. yüzyıl toplumlarındaki en ciddi gelişmelerden birisi yürütme organının daha fazla güç kazanmaya başlamasıdır (Rosen, 1982: v). Bu güç kazanımı yürütme organının bütçe dokümanının etkili ve güçlü bir şekilde gözetlenmesi ihtiyacını gerektirmektedir. Günümüz demokratik rejimlerinde bütçenin gözetimi özellikle yasama organı tarafından gerçekleştirilmektedir 44. Öyle ki yasama organının günümüzdeki gücünü elde etmesinde bütçe gözetimi en önemli etken haline gelmiştir. Çünkü bütçe gözetimi kamu parasına ilişkin kararların neden ve nasıl alınması gerektiğini; kamu parasının nasıl etkili ve etkin şekilde harcanması gerektiğini; harcama sonuçlarının ne kadar etkili olduğuna ilişkin sürecin incelenmesini, analiz edilmesini ve sorgulanmasını içeren geniş kapsamlı bir süreçtir (House of Commons, 2017: 4). Bu süreç mali yıl öncesinde bütçenin hazırlanması, gelecek mali yıl için ilgili politika ve programların planlanması ve tahmin edilmesi, mali yıl esnasında ve sonrasında plan ve standartlar doğrultusunda performansın değerlendirilmesidir. Literatürde bütçe gözetimine dair önemli bir tanım Uluslararası Bütçe Ortaklığı tarafından yapılmıştır. IBP ye göre bütçe gözetimi; yasama organı ve yüksek denetim kurumu gibi kamu kurumlarının kaynakların nasıl geliştirilmesi ve harcanması gerektiğini anlama ve etkileme kapasitesi ile yetkisidir (International Budget Partnership [IBP], 2017c). Geleneksel yönetim anlayışındaki sorunlar 1970 lerden itibaren yeni yönetim anlayışlarını gündeme getirmiştir. Ortaya çıkan yeni yönetim anlayışları kendisini mali alanda da göstermiş, kamu mali yönetim sisteminde reformlar yapılmaya başlanmıştır. Söz konusu reformlar esnek, saydam ve hesap verebilir bir yönetim anlayışını, işlevsel ve katılımcı bir karar alma sürecini ve çağdaş bir gözetim, denetim ve kontrol yapısını meydana getirmiştir. Türkiye de de uluslararası uygulamalar ışığında kamu mali yönetiminde önemli reformlar yapılmış olup kontrol ve denetim konularının çerçevesi 44 Bütçe gözetimi yasama organı yanında yüksek denetim kurumu, kamu denetçisi, yolsuzlukla mücadele ajansları ve komisyonlar tarafından da gerçekleştirilmektedir. 91

106 reform öncesi dönemin teftiş ve soruşturma sistemi ile belirlenmiştir. Bu durum da kavramların birbirleri ile karıştırılması sonucunu doğurmuştur (Kesik, 2005: 97). Birbirlerinden tamamen farklı durumları ifade eden kavramların tanımlanması ve sınıflandırılması konunun daha iyi anlaşılmasını sağlayacaktır. Bütçe denetimi ve kontrolü, bütçe gözetimine göre idari prosedürleri içeren daha teknik ve dar kapsamlı kavramlardır (Irene Rubin, kişisel görüşme, ). Bütçe denetimi yasama organı tarafından yürütme organına verilen harcama yapma yetkisi ve gelir toplama izninin içeriğine uygun olarak kullanılıp kullanılmadığının araştırılmasıdır 45. Bütçe yetkisini yasama organı iki açıdan denetlemektedir. Birincisi hukuki denetim (yasal denetim) olarak ifade edilen ve harcama yetkisinin yasal mevzuata uygun olarak yapılıp yapılmadığının denetimidir. İkincisi ise ekonomik denetim olarak kavramlaştırılan ve ödeneklerin etkin kullanılıp kullanılmadığının denetimidir (Batırel, 2007: 265). Bütçenin kontrolü ise bir kuruma bütçe veren makamın, bu bütçenin tahminlere, verilen izinlere ve kurallara uygun olarak uygulanmış olduğunu sağlama bakımından yaptığı kontroldür (T.C. Sayıştay Başkanlığı, 2006). Mali yıl bittikten sonra gerçekleştirilen bütçe denetimi harcamaların hukuki mevzuata uygun olup olmadığının ve ödeneklerin etkin kullanılıp kullanılmadığının sistematik bir incelemesidir. Mali yıl esnasında gerçekleştirilen bütçe kontrolü ise harcama dönemlerinin kontrol edilmesi ve gelirlerin daha hızlı tahsil edilmesi için harcamaların gerçekleştirilmeden önce ödeneklerin etkinlik ve hukuki mevzuat çerçevesinde incelenmesidir. Bütçe gözetimi ise diğer iki kavrama göre daha geneldir ve mali yıl süresince bütçenin izlenmesi anlamına gelmektedir (John R. Bartle, kişisel görüşme, ). Gözetim, denetim ve kontrol kavramlarını bütçe süreci açısından sistematize etmek gerekirse bütçe denetimi bütçe sürecinin dördüncü aşaması olan denetim aşamasında yıllık mali raporların denetlenmesini ifade etmektedir. Bütçenin kontrolü ise genellikle bütçenin uygulama aşamasında ortaya çıkar ve bütçenin onaylama aşamasında 45 Bütçe denetiminden ağırlıklı olarak harcama yapma yetkisinin denetimi kast edilmektedir. Geleneksel bütçe anlayışında bütçe denetimiyle sadece kamu harcamalarının denetimi anlaşılmaktayken; modern bütçe anlayışında kamu harcamalarının denetiminin yanında kamu gelirlerinin denetimine de yer verilmektedir. Bu düşüncenin temelinde bütçe düşüncesinin giderlerle başlaması ve zamanla kamu gelirlerinin denetiminin de önem kazanması yatmaktadır. Ayrıca modern bütçe anlayışı kamu gelir ve giderlerinin birlikte yürütülerek yer ve zaman bakımından uyumu sağlayan hazine işlemlerinin denetimini de kapsamaktadır. Fakat günümüzde hâlâ kamu gelirleri ile hazine işlemlerinin denetimine kıyasla kamu harcamalarının denetimine daha fazla önem verilmektedir. 92

107 yasama organı tarafından onaylanan bütçe ödeneklerine, bütçe kanunundaki usul ve prensiplere ne kadar bağlı kalındığı sorgulanmaktadır (Katherine Willoughby, kişisel görüşme, ). Bütçe sürecinin özellikle hazırlık ve denetim aşamalarında ortaya çıkan bütçe gözetimi ise kamu gelir ve giderlerinin izlenerek planlanan şekilde ilerleyip ilerlemediğinin incelenmesidir. Gözetim ve denetim kavramları arasındaki ayrımı somut olarak açıklamak gerekirse Reuven Hazan, İsrail de Sayıştayın kamu hesaplarını denetleyerek bir rapor hazırladığını ve bu raporun yasama organı tarafından gözetlendiğini; bu süreçte Sayıştayın yaptığı işlemin denetim; yasama organının yaptığı işlemin ise gözetim olarak net bir şekilde ayrıldığını söylemiştir (Reuven Hazan, kişisel görüşme, ). Aslında İsrail deki süreç Türkiye ile benzeşmektedir. Fakat Türkiye de bu iki kavramın eşanlamlı olarak kullanılması yasama organının yaptığı işlemin de denetim olarak atfedilmesi sonucunu doğurmuştur. Riccardo Pelizzo, Denetimin daha dar kapsamlı ve teknik bir kavram olduğunu ve herhangi bir siyasi etkisinin olmadığını; gözetimin ise daha geniş kapsamlı olduğunu ve siyasi bir yönünün bulunduğunu söylemiştir. Bu durumun gerekçesi olarak gözetimin kurumlar arası hesap verebilirliği sağlamanın ve hükümeti aldığı kararlar ve uyguladığı politikalardan sorumlu tutmanın bir yolu olmasını göstermiştir (Riccardo Pelizzo, kişisel görüşme, ). Sonuç olarak gözetimi yapan kişi gözetim işlevini yerine getirmek için denetimin de dâhil olduğu çeşitli yöntemler kullanmaktadır. Fakat gözetim işlevi denetimin de ötesine geçmektedir. Rick Stapenhurst, denetimin uygulama sonrası (ex-post) bir işlev olduğunu bu bağlamda genellikle hükümetin hesaplarının mali bir denetimini ifade ettiğini belirtmiştir. Gözetimin ise daha geniş kapsamlı bir kavram olduğunu; bütçenin hazırlanmasını ve uygulanmasını içeren uygulama öncesi (ex-ante) işlevine ek olarak mali olmayan etkinlik ve çevresel etki gibi uygulama sonrası bir işlevinin de olduğunu söylemiştir (Rick Stapenhurst, kişisel görüşme, ). Anwar Shah da gözetimin denetimi kapsayıcı niteliğine değinerek gözetim kavramının denetim, izleme, değerlendirmeyi kapsayan daha geniş kapsamlı bir kavram olduğunu ve denetimin mali denetim, uygunluk denetimi ve performans denetimini kapsayan daha dar bir kavram olduğunu söylemiştir (Anwar Shah, kişisel görüşme, ). Carlos Santiso da benzer şekilde denetimin gözetime göre daha sonuç odaklı ve bağlayıcı olduğunu ifade 93

108 etmiştir (Carlos Santiso, kişisel görüşme, ). Aslında söz konusu süreç Sejersted'ın (2000: 484) da belirttiği gibi tümevarımsal bir süreçtir. Çünkü gözetimin temel amacı yapılanları değerlendirmek ve hesap verilebilirliği sağlamaktır. Bütçe gözetimi, denetimi ve kontrolü kavramları arasındaki kavram kargaşasını ortadan kaldırmak için yapılan kişisel görüşmeler tablo 2.1 de de görüldüğü üzere gözetimin denetim ve kontrolden farklı bir anlam taşıdığını, gözetimin denetim ve kontrolü kapsadığını; denetim ve kontrolün gözetime göre daha sınırlı ve teknik bir anlam içerdiğini ortaya koymuştur. Bu görüşmelere dayanarak bu tez çalışmasında bütçe gözetimi kavramı bir üst kavram olarak ele alınmış ve yürütme organının karar ve eylemlerini incelemeye, araştırmaya, değerlendirmeye, geri bildirim isteme ve vermeye, gerektiğinde yaptırım uygulamaya ve sorunları çözüme kavuşturmaya kadar uzanan geniş bir süreci kapsadığı değerlendirilmiştir. Tablo 2.1. Bütçe Gözetimi, Denetimi ve Kontrolü Arasındaki Farklılıklar Bütçe Denetimi Bütçe Kontrolü Bütçe Gözetimi Mali, hukuki, ekonomik ve düzenleyici yönleri bulunan ve belirli bir konuyu araştırmaya odaklanmış daha teknik, profesyonel ve dar kapsamlı bir kavramdır. Uzmanlaşma gerektirir. Siyasi etkilerden bağımsız ve uzaktır. Sonuç odaklı ve daha bağlayıcıdır. Bütçe sürecinin denetim aşamasında ortaya çıkar. Mali yılsonunda yapılması sebebiyle geçmişe yöneliktir. Tek seferlik bir faaliyettir. Kaynak: Tarafımızca oluşturulmuştur. Bütçe denetimine göre daha kapsamlıdır ve uzmanlaşma gerektirir. Yürütme organından bağımsız olması gerekmez. Süreç odaklı ve daha az bağlayıcıdır. Bütçe sürecinin uygulama aşamasında ortaya çıkar. Mali yıl süresince yapıldığı için eşzamanlıdır. Devamlılık gösteren bir faaliyettir. Bütçe denetimi ve kontrolüne kıyasla süreçlerden konulara kadar pek çok şeyi kapsayan daha genel ve uzmanlaşma gerektirmeyen bir kavramdır. Siyasi iktidarın baskısı altındadır. Süreç odaklı ve daha az bağlayıcıdır. Bütçe sürecinin hazırlık ve denetim aşamasında ortaya çıkar. Hem mali yıl içerisinde hem de mali yılsonunda yapıldığı için hem eşzamanlı hem de geçmişe yöneliktir. Devamlılık gösteren bir faaliyettir. Türkçe literatürde bütçe yazınında bu kavramların ayrımının net olarak yapılamaması ve karıştırılması mali kontrol, iç kontrol, dış denetim, iç denetim, ön mali kontrol, yüksek denetim, mali denetim, uygunluk denetimi, performans denetimi gibi kavramları doğurmuş ve bütçe açısından bir sınıflandırma yapılmıştır. Şekil 2.2 de

109 MALİ KONTROL VE DENETİM sayılı KMYKK ile 6085 sayılı Sayıştay Kanunu çerçevesinde ilgili kavramların bir sınıflandırması yapılmıştır. Şekil 2.2. Mali Kontrol ve Denetimin Yasal Mevzuat Çerçevesinde Sınıflandırılması HARCAMA ÖNCESİ İÇ KONTROL ÖN MALİ KONTROL İÇ DENETİM DIŞ DENETİM TBMM DENETİMİ SAYIŞTAY DENETİMİ DÜZENLİLİK DENETİMİ PERFORMANS DENETİMİ UYGUNLUK DENETİMİ MALİ DENETİM HARCAMA SONRASI Kaynak: 5018 sayılı KMYKK ile 6085 sayılı Sayıştay Kanunu ndan faydalanılarak oluşturulmuştur. Türkiye de mali kontrol ve denetime ilişkin yasal çerçeve genel hatları ile 5018 sayılı KMYKK ile düzenlenmiştir. Fakat Sayıştay denetimine ilişkin düzenlemeler 6085 sayılı Sayıştay Kanunu ile yapılmıştır. KMYKK nin 3. maddesinin m fıkrasında düzenlenen mali kontrol kamu kaynaklarının belirlenmiş amaçlar doğrultusunda, ilgili mevzuatla belirlenen kurallara uygun, etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılmasını sağlamak için oluşturulan kontrol sistemi ile kurumsal yapı, yöntem ve süreçleri şeklinde tanımlanmıştır sayılı kanun mali kontrolün tanımını yaparken denetime dair herhangi bir tanıma yer vermemiştir. Kanun mali kontrol ve denetim sistemini iç kontrol ve dış denetim şeklinde iki başlık altında incelemiştir sayılı kanunun 55. maddesinde idarenin amaçlarına, belirlenmiş politikalara ve mevzuata uygun olarak faaliyetlerin etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde yürütülmesini, varlık ve kaynakların korunmasını, muhasebe kayıtlarının doğru ve tam olarak tutulmasını, malî bilgi ve yönetim bilgisinin zamanında ve güvenilir olarak üretilmesini sağlamak üzere idare tarafından oluşturulan organizasyon, yöntem ve 95

110 süreçle iç denetimi kapsayan malî ve diğer kontroller bütünü şeklinde tanımlanan iç kontrol bütçenin idari denetimini ifade etmektedir. İç kontrolün amacı; kamu gelir, gider, varlık ve yükümlülüklerinin etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde yönetilmesini, kamu idarelerinin kanunlara ve diğer düzenlemelere uygun olarak faaliyet göstermesini, her türlü malî karar ve işlemlerde usulsüzlük ve yolsuzluğun önlenmesini, karar oluşturmak ve izlemek için düzenli, zamanında ve güvenilir rapor ve bilgi edinilmesini, varlıkların kötüye kullanılması ve israfını önlemek ve kayıplara karşı korunmasını sağlamaktır (KMYKK, m.56). Söz konusu amaçların gerçekleştirilmesi için iç kontrol sistemi ön mali kontrol ve iç denetim şeklinde gerçekleştirilir. Ön mali kontrol 46 harcama birimlerinde işlemlerin gerçekleştirilmesi sırasında yapılan kontroller ile malî hizmetler birimi tarafından yapılan kontrolleri kapsar. Ön malî kontrol süreci, malî karar ve işlemlerin hazırlanması, yüklenmeye girişilmesi, iş ve işlemlerin gerçekleştirilmesi ve belgelendirilmesinden oluşur (KMYKK, m.58). İç denetim ise kamu idaresinin çalışmalarına değer katmak ve geliştirmek için kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız, nesnel, güvence sağlama ve danışmanlık faaliyetidir. Bu faaliyetler, idarelerin yönetim ve kontrol yapıları ile malî işlemlerinin risk yönetimi, yönetim ve kontrol süreçlerinin etkinliğini değerlendirmek ve geliştirmek yönünde sistematik, sürekli ve disiplinli bir yaklaşımla ve genel kabul görmüş standartlara uygun olarak gerçekleştirilir (KMYKK, m.63). Mali kontrol ve denetimin diğer ayağını oluşturan dış denetim KMYKK nin yanında Sayıştay Kanunu nda da düzenlenmiştir. KMYKK nin 68. maddesinde Sayıştay tarafından yapılacak harcama sonrası dış denetimin amacı, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, yönetimin malî faaliyet, karar ve işlemlerinin; kanunlara, kurumsal amaç, hedef ve planlara uygunluk yönünden incelenmesi ve sonuçlarının TBMM ye raporlanması olduğu ifade edilmiştir. Dolayısıyla dış denetim yasama organına bağlı; fakat fonksiyonel anlamda bağımsızlığa sahip olan yüksek denetim kurumu tarafından yapılan denetimdir. Dış denetimin yüksek denetim kurumu tarafından yapılması sebebiyle uluslararası literatürde yüksek denetim olarak ifade edildiği de görülmektedir. Bütçe uygulamalarının TBMM tarafından doğrudan 46 İlgili kanun maddesinin başlığı harcama öncesi kontrol iken 2005 yılında yapılan yasal düzenleme ile ön mali kontrol şeklide değiştirilmiştir. 96

111 denetlenmesi yasama denetimini; Sayıştay tarafından hesap mahkemesi olarak denetlenmesi ise yargı denetimi olarak ifade edilmektedir. Sayıştay, denetimlerini yerine getirirken mali denetim, performans denetimi ve uygunluk denetimini gerçekleştirir sayılı kanunun 2. maddesine göre mali denetim; kamu idarelerinin hesap ve işlemleri ile mali faaliyet, mali yönetim ve kontrol sistemlerinin değerlendirme sonuçları esas alınarak, mali rapor ve tablolarının güvenilirliği ve doğruluğuna ilişkin denetimi ifade eder. Uygunluk denetimi ise kamu idarelerinin gelir, gider ve mallarına ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunun incelenmesine ilişkin denetimdir. Performans denetimi ise hesap verme sorumluluğu çerçevesinde idarelerce belirlenen hedef ve göstergeler ile ilgili olarak faaliyet sonuçlarının ölçülmesidir Yasama Organının Bütçe Gözetiminin Amaçları Yasama organı gözetim işlevi ile yürütme organını sahip olduğu yetkilerin kullanımından sorumlu tutmaktadır. Bu amaç modern çağda yetkileri hızla genişleyen yürütme organının kontrol altında tutulması adına oldukça önemlidir (Oleszek, 2010: 1). Yasama organı bütçe aracılığıyla yürütme organını mali anlamda sorumlu tutmaktadır. Bu sorumluluğun arkasında 20. yüzyılda dünyada yaşanan ekonomik, mali, sosyal, teknolojik ve yönetsel gelişmeler vardır. Devletler eski kamu yönetimi anlayışının işlerliğinin kalmadığını düşünerek yeni kamu yönetimi anlayışına geçiş yapmışlar ve bu durum devletlerin mali sistemlerinde de dönüşüm yapmaları ile sonuçlanmıştır larda az gelişmiş ve demokratik olmayan ülkelerin yanında gelişmiş ve demokratik ülkelerde bile ciddi yolsuzluklar yaşanmıştır larda yolsuzlukların artmasının arkasında Glynn, Kobrin, & Naim'e (1997: 8) göre üç temel sebep vardır. Birincisi bazı ülkelerdeki sistemli siyasal değişimler sosyal, siyasal ve yasal kurumları zayıflatarak yolsuzluklara fırsat yaratmıştır. İkincisi bazı ülkelerdeki siyasal ve ekonomik liberalleşme gizli kalan yolsuzlukları gün yüzüne çıkarmıştır. Üçüncüsü ise artık halk siyasi liderlerin ve ekonomik elitlerin yolsuzluklarına izin vermemekte ve tepki göstermektedir yılındaki Asya finans krizi ve OECD ülkelerindeki ciddi bütçe açıkları uluslararası kuruluşların ve ülkelerin mali saydamlığa dair çalışmalar yapmalarını teşvik etmiştir (Heald, 2013: 717) yılındaki küresel kriz bir kez daha mali saydamlığın önemini ortaya koymuştur. Küresel kriz döneminde hükümetler harcamaları azaltıcı ve 97

112 vergileri arttırıcı bir politika izlemişlerdir. Etkin bütçe tahsisi için saydam bütçe sistemlerinin, açık kamu katılımı ile gözetiminin ve sağlam gözetim kurumlarının varlığı gerekmektedir. Söz konusu uygulamalar büyüme, etkinlik ve eşitlik üzerinde pozitif bir etki oluşturacaktır (International Budget Partnership [IBP], 2012: 9). Yasama organı mali saydamlığı artırarak hükümetin daha hesap verebilir hale gelmesini amaçlamaktadır. Kamu gelir ve giderlerinin birbirine denk olmasını ifade eden mali disiplin kavramı daha geniş perspektifte toplam gelirleri, giderleri, mali dengeyi ve kamu borçlarını kapsayan mali performansın kontrolüdür. Mali disiplinin belirlenmesinde mevcut gelirler, borç kaynakları ve uygun bütçe açığı seviyesi gibi pek çok faktör etkilidir. Bu faktörlerin oluşturduğu kısıtlama göz önünde bulundurulursa mali disiplin orta ve uzun vadede toplam harcamaların karşılanabilme düzeyidir (Wehner, 2007b: 21). Artan kamu harcamaları günümüzde gelişmiş ekonomilerin dahi ciddi mali disiplin sorunu ile karşı karşıya olduklarını göstermiştir. Dünyada son otuz yıl içinde yaşanan gelişmeler yasama organının bütçe gözetim amaçlarını şekillendirmiştir. Günümüzde yasama organı kamu yolsuzluğunu ve israfını azaltmak, mali disiplini sağlamak, mali saydamlığı artırmak ve hesap verebilirliği desteklemek amacıyla bütçeyi gözetleme ihtiyacı duymaktadır Yasama Organının Mali Saydamlığı Artırmaya Yönelik Bütçe Gözetim Araçları Kamu politikalarına kaynak tahsis sürecinin en önemli aşaması olan bütçeleme aşamasının gözetlenmesi hükümetin saydamlığı ve hesap verebilirliği açısından oldukça önemlidir. Yasama organı doğrudan ya da dolaylı olarak mali saydamlığı ve hesap verebilirliği sağlamak için çeşitli gözetim araçları ile hükümeti ve bütçeleri gözetlemektedir İçsel Gözetim Araçları Yasama organının bizzat kendi bünyesinde bulunan ve bütçeyi gözetlemede kullandığı temel araç ve mekanizmalar; sözlü ve yazılı soru, gensoru, araştırma komisyonu, soruşturma komisyonu ve güven oylamasıdır. İçsel gözetim araçları yasama organı genel kurulu ve komisyonları bünyesindedir. Araştırma ve soruşturma 98

113 komisyonları, yasama organı komisyonu iken; soru, gensoru ve güven oylaması genel kurulun sahip olduğu araçlardır Sözlü ve Yazılı Soru Dünyada hemen hemen bütün yasama organlarının sahip olduğu sorular, geleneksel gözetim araçlarından birisidir. Kayıt altına alınmış ilk sözlü soru İngiltere de 1721 yılında Lord Cowper tarafından Lordlar Kamarasında sorulmuştur (Temmerman, 1953: 426). Bu gözetim mekanizmasında tek bir milletvekili veya birden fazla milletvekilinin oluşturduğu bir grup, hükümetin bir üyesine soru sormaktadır (Martin, 2011a: 259). Sorular aracılığıyla milletvekilleri hükümetin eylem, ihmal ve kararları hakkında bakan ve başbakandan hesap sormaktadır. Söz konusu hesap verme mekanizmasının etkin işlemesi yasama gözetimi ile işbirliği içerisinde çalışmaktadır. Sorular parlamenter ve yarı başkanlık sistemlerindeki en yaygın gözetim aracı iken; başkanlık sisteminde daha nadir tercih edilen bir gözetim yoludur (Global Organization of Parliamentarians Against Corruption [GOPAC], 2013: 12). Sorular yazılı veya sözlü olarak sorulabilirler 47. Sözlü sorular genellikle hükümetin genel politika uygulamalarına yönelikken; yazılı sorular daha spesifik ve ayrıntılı bilgi gerektiren konulara ilişkindir (Martin, 2011b: 476). Yazılı sorular hükümeti gözetlemenin etkin bir yolu olup bakanlardan geçmiş faaliyetleri veya gelecekteki planlarına ilişkin kesin, güvenilir ve önyargısız bilgi istenmektedir. Sözlü sorular ise siyasi tartışmalar için daha uygun bir araç olarak görülmektedir. Sözlü sorular daha çok bakanları övmek ya da yermek için kullanıldığından gizli ve somut bilgileri elde etmek çok mümkün değildir (Rozenberg & Martin, 2011: ). Yazılı ve sözlü soruların 1990, 2000 ve 2010 yılları itibariyle seçilmiş ülkelerde kullanım sıklığını analiz eden Rozenberg & Martin'e (2011: ) göre yazılı soruların daha sık kullanılmaya başladığını tespit etmiştir. Tarihte soru mekanizması İngiltere de bilgi edinmek ve eyleme geçilmesini sağlamak amacıyla ortaya çıkmıştır (Temmerman, 1953: 426). Zamanla bu amaçlara ihtiyaçlar doğrultusunda yeni amaçlar eklenmiştir. Sorular, söz konusu sorunun ya da 47 Özellikle Anglosakson ülkelerinde soru zamanı (question time) olarak bilinen ve muhalefet partilerinin üyeleri tarafından belirli bir konuda o konudan sorumlu olan bakan ve başbakana oturum öncesinde soru sormaktadırlar. Bakan veya başbakan kendisine yöneltilen soruya cevap vermekle yükümlüdür. Soru zamanı Anglosakson ülkelerindeki sözlü sorulara verilen isimdir. 99

114 konunun kayıt altına alınması ve yürütme organının sorunun cevabı ile kamuoyuna açıklama yapmasını sağlamak amacını da içerebilirler (Jensen, Proksch, & Slapin, 2013: 260). Herhangi bir konu hakkında yanlış bir işlemin yapılması durumunda bu yanlışlığın tartışılarak giderilmesi için de milletvekilleri soru sorabilirler. Ayrıca milletvekilleri, hükümetin belirli bir konudaki tutumunu öğrenmeyi veya bir olayın siyasi seyrinin açıklığa kavuşturulmasını isteyebilirler. Soruların pek çok amacı olduğu görülmekle birlikte konu açısından önemli bir amaçları da gözetim işlevi görmeleridir. Pek çok akademik çalışma (McGowan, 2008; Opedal & Rommetvedt, 2010; Proksch & Slapin, 2011) muhalefet partileri için yazılı ve sözlü soruların yürütme organının gözetiminde önemli bir araç olduğunu ve kullanımının ülkeden ülkeye farklılaştığını vurgulamaktadır. Milletvekillerinin yürütme organına sorduğu sorular hesap verebilirlik ve saydamlık işlevi görmektedir. Hükümetin ilgili soruya verdiği cevap ile saydam bir yönetim anlayışı sunulmakta ve soruya dair bilgiler milletvekilleri ve dolayısıyla vatandaşların bilgisine sunulmaktadır. Aynı zamanda yürütme organı ilgili soruya ilişkin konularda yasama organına ve vatandaşlara hesap vermektedir. Diğer pek çok hususta olduğu gibi bütçeye dair sorulan sorularda da hükümet yasama organına hesap vermektedir. Yasama organının soru mekanizmasını etkin bir şekilde kullanması mali saydamlık ve hesap verebilirliği artırmaktadır. Fakat literatürdeki çalışmalar soruların yasama gözetiminde zayıf kaldığı noktalara da değinmişlerdir Gensoru Yasama organı sorularına benzer bir mekanizma olan gensoruya, genellikle önemli bir konuyu gündeme taşımak için başvurulur. Gensorunun amacı bakanları (bazı ülkelerde ise hükümeti) konuya dair açıklama yapmaya zorlamak ve konunun doğruluğunu ispat etmektir. Konunun doğruluğu ispat edildiği takdirde hükümetin ya da bakanın görevi sona erebilmektedir. Gensoru önergesi hem belirli sayıdaki milletvekili hem de siyasi parti grupları tarafından verilebilmektedir. Fakat verilme usulü ve gerekli milletvekili sayısı ülkeden ülkeye değişiklik göstermektedir. Polonya da en az 46 milletvekilinin onayı gerekirken; Fransa da milletvekilli sayısının 1/10 unun onayı; Almanya da ise milletvekili sayısının en az %5 i veya her hangi bir siyasi parti grubunun önerisi gerekmektedir (Support for 100

115 Improvement in Governance and Management [SIGMA], 2015). Gensoru önergesi teoride yasama organındaki tüm siyasi partiler tarafından verilebilmekte ise de uygulama da bu yetkiyi muhalefet partilerinin kullandığı görülmektedir (Yamamoto, 2007: 60-61). Gensoru önergelerinin verilmesinden sonra önerge gündeme alınır ve genel kurulda görüşülür. Genel kurulda güvenoyu alan bakanlar kurulu veya bakan görevine devam ederken; güvensizlik oyu alan bakanlar kurulu veya bakanın görevine son verilir. Genel kurulda bakanlar kurulunun veya bakanın güvenoyu alması için oyların ne kadarını alması gerektiği hususu ülkelerin iç hukuk sistemlerinde düzenlenmiştir. Bazı ülkelerde güvenoyu için salt çoğunluk yeterli kabul edilirken; bazılarında daha yüksek oranlar belirlenmiştir. Bakanlar hakkında kendi görev ve yetki alanlarındaki işlem ve eylemlerden dolayı gensoru önergesi verilebilir. Bütçeye dair gensoru önergesi verilebilecek bakan ise maliye bakanıdır. Türkiye de 2005 ve 2006 yıllarında dönemin maliye bakanı hakkında ihaleye fesat karıştırdığı gerekçesiyle 3 gensoru önergesi verilmiş; fakat 3 önergenin de gündeme alınması reddedilmiştir (TBMM, 2006). Bir bakanın güvensizlik oyu alarak bakanlığın düşürüldüğü durumlar da söz konusudur. Irak'ta 2016 da hakkında yolsuzluk iddiaları bulunan maliye bakanı güven oylaması sonucu bakanlıktan düşürülmüştür (Hameed & Rasheed, 2016). Bakanların veya hükümetin gensoru önergesi ile düşürülmesi durumları önerge sayıları ile kıyaslandığında çok düşük oranlarda kalmaktadır. Bu açıdan değerlendirildiğinde aslında gensorular önemli bir konu hakkında hükümetten bilgi alma girişiminden başka bir şey değildir (Saalfeld, 2000: 365) Araştırma Komisyonu Yasama organının hükümetin politika ve faaliyetlerini gözetlemek ve bu politika ve faaliyetleri uygulayan kamu görevlilerinden hesap sormak için sahip olduğu araçlardan birisi de araştırma komisyonudur. Yasama organı belirli bir konuda bilgi edinmek için kendi bünyesinde bir komisyonun kurulmasını isteyebilir. Bilgi edinmek istenen konu ulusal bir mesele olabileceği gibi yerel bir sorun ya da özel bir konu da olabilir. Araştırma komisyonu kurulması istenen konunun bir sınırı yoktur. Sadece devlet sırlarına dair araştırma komisyonları çoğu ülkede yasaklanmıştır. Araştırma komisyonu topladığı bilgiler ile sorunları tespit etmekte ve gerekli önlemleri almaktadır. 101

116 Araştırma komisyonları yasama organlarının gözetim için başvurduğu nadir araçlardan birisidir. Diğer gözetim araçları araştırma komisyonlarına göre daha işlevseldir. Örneğin Hollanda da 30 yıl içerisinde araştırma komisyonlarına sadece 10 kez başvurulmuştur (House of Representatives of the Netherlands, 2015). Komisyonlar sürekli olabileceği gibi araştırma konusunun niteliğine bağlı olarak geçici bir süre için de kurulmuş olabilirler. Yoğun araştırma yapabilen geçici araştırma komisyonlarının hükümetin hatalarını ortaya çıkarma potansiyeli yüksektir. Daimi komisyonların aksine geçici araştırma komisyonları yasama organının teklifi üzerine kurulmaktadırlar (Yamamoto, 2007: 40). Araştırma komisyonları yargılama veya polis soruşturmasına benzer bir çalışma usulüne sahiptirler. Tanık dinleme, konunun uzmanlarını istihdam etme, belge talep etme, kamu savcısından belirli bir konuda harekete geçmesini isteme, kamuya açık toplantılar düzenleyebilme 48 ve toplantıları medya aracılığıyla yayınlayabilme hakkına sahiptirler (SIGMA, 2015: 127). Yamamoto'ya (2007: 39-40) göre araştırma komisyonlarının temel görevleri şu şekildedir: Özel araştırma yetkileri vardır. Araştırma konuları dar kapsamlı olabileceği için komisyon yetkilerini sadece araştırma konusuyla sınırlı olarak kullanmalıdır. Yasama dönemi veya yasama yılı içerisinde kurulabilirler. Yasama organı tarafından kurulurlar. Araştırma sonucu nihai raporunu yasama organına sunduktan sonra araştırma komisyonunun görevi sona ermektedir. Araştırma komisyonunun kurulabilmesi için çoğu yasama organında tek bir milletvekilinin önerisi yeterliyken bazı ülkelerde belirli sayıda milletvekilinin önerisi gerekmektedir. Bazı ülkelerde ise siyasi parti gruplarının (Romanya, İspanya) da araştırma komisyonu kurulması yönünde önerge sunma hakkı vardır (Yamamoto, 2007: 41). Araştırma komisyonunun kurulmasından sonra komisyonun görev süresi, çalışma koşulları, yetkileri, kaç kişinin görev alacağı hususları yasama organı tarafından belirlenmektedir. 48 Devlet sırlarına veya mesleki sırlara ilişkin konularda kamuya açık toplantı düzenlenmesi ülkelerin büyük çoğunluğunda hukuki yaptırıma tabidir. 102

117 Soruşturma Komisyonu Görevinin başında bulunan veya görevinden ayrılmış olan bakan ya da başbakanın görevini icra ederken görevleriyle ilgili faaliyetlerinden dolayı hesap verdikleri mekanizmalardan birisi de soruşturma komisyonudur. Soruşturma komisyonu iyi yönetişime ilişkin çeşitli konuların incelenmesi ve araştırılması için milletvekillerine, ilgili uzmanlara, kurumlara ve kamuoyuna imkân tanımaktadır (National Democratic Institute [NDI], 2009: 7). Soruşturma komisyonu faaliyetlerini halka kapalı gerçekleştirebileceği gibi halka açık da yapabilir. Halka kapalı soruşturmalar parti içi ve partiler arası işbirliğini güçlendirme ve hükümetin utancını azaltma potansiyeline sahiptir. Diğer taraftan halka kapalı oturumlar saydamlığı azaltmakta ve medya ve kamuoyu, politika geliştirme ve uygulama sürecinden mahrum kalmaktadır (Whaley, 2000: 22). Halka açık soruşturmalar ise siyasi baskı altına alınabilir. İlgili partinin üyeleri medyada çok fazla gündemi meşgul etmemesi için girişimlerde bulunabilirler. Diğer taraftan komisyonların halka açık olması, komisyonun yaptığı faaliyetler konusunda halkın bilgi almasını sağlamaktadır. Araştırma komisyonlarına benzer şekilde soruşturma komisyonları daimi ve geçici komisyonlar şeklinde olmak üzere iki farklı şekilde yapılanmaktadır Genel Kurul Görüşmeleri Yasama organının belirli konularda toplu karar verme sürecini kolaylaştırmak için milletvekillerine sözel olarak görüş alışverişinde bulunma imkânı tanınmıştır (Yamamoto, 2007: 62). Genel kurul görüşmeleri (tartışmaları) olarak ifade edilen bu gözetim aracında toplumun çeşitli kesimlerinin (iş dünyası, STK lar, akademisyenler, vatandaşlar) hükümet programlarının etkinliği ve etkililiği hakkında görüş bildirme hakkı vardır. Ayrıca görüşmeler milletvekillerine, özellikle de azınlık partileri milletvekillerine, bakanlara veya ilgili hükümet yetkilisine politikayla ilgili doğrudan sorular sorma fırsatı vermektedir (Whaley, 2000: 22). Genel kurul tartışmalarının günü ve konusu milletvekilleri tarafından tespit edilir (Yamamoto, 2007: 62). Komisyonların genel kurula sundukları raporlar hem komisyonlar hem de genel kurul açısından önemlidir. Komisyonun sunduğu raporun genel kurulda oy birliği ile kabul edilmesi komisyonun siyasi açıdan daha güçlü ve ikna edici olduğunu gösterir. 103

118 Diğer taraftan raporlar genel kurulun tartıştığı ve önemsediği konuları ortaya koymaktadır (Yamamoto, 2007: 62). Özellikle Westminster tipi demokrasi modelini benimseyen ülkelerde ana muhalefet partisine yasal olarak gözetim faaliyetini gerçekleştirmek için belirli bir süre tanınmıştır. Örneğin, İngiltere de Avam Kamarasında muhalefet günü olarak adlandırılan bir gün bulunmaktadır. Ayrıca muhalefet partisi başkanının ilgili günleri nasıl değerlendireceği belirlenmiştir (Yamamoto, 2007: 64) Güven Oylaması Hükümet veya bakanlar görevlerini yerine getirme konusunda yasama organı nezdinde başarısız görüldüklerinde yasama organı, hükümetin tamamının veya bir kısmının değiştirilmesini talep edebilir (Yamamoto, 2007: 65). Daha çok koalisyon hükümetlerinde bir gözetim aracı olarak kullanılan (Whaley, 2000: 28) güven oylaması hükümet ile yasama organı arasındaki iki yönlü bir ilişkinin sonucudur. Milletvekilleri hükümeti güven oylaması ile tehdit ederek politika sonuçlarını kontrol altında tutmaya çalışırlar. Bazen başbakan ya da Bakanlar Kurulu, yasama organının hükümete güvenoyu vermesini talep edebilir (Huber, 1996: 269). Güven oylamasının sonuçları parlamenter sistem ile başkanlık sisteminde değişmektedir. Güven oylaması tüm yönleriyle parlamenter sistemlerde uygulanırken; başkanlık sistemlerinde güven oylaması ve sorumlu hükümet ilkesi bulunmamakta; Başkan ve Kongre üyelerinin görev süreleri anayasa ile belirlenmektedir (Dickerson, Flanagan, & O Neill, 2009: 322). Dolayısıyla parlamenter sistemlerde güven oylamasının hükümetin aleyhine sonuçlanması hükümetin istifasını gerektirmektedir. Fakat başkanlık sistemlerinde böyle bir istifa veya azil söz konusu olmayıp Başkan ve üyeler görev sürelerinin sonuna kadar görevlerini yürütmektedirler 49. Güven oylaması ile hükümetin düşürülmesi ya da bazı bakanların görevlerine son verilmesi siyasi bir istikrarsızlığa yol açabilir. Bu olumsuzluğu ortadan kaldırmak için Almanya nın öncülüğünde yapıcı güven oylaması olarak ifade edilen bir kurum oluşturulmuştur (Whaley, 2000: 28). Yapıcı güven oylaması kurumu ile birlikte yeni bir 49 Yamamoto (2007: 65-66) çalışmasında ele aldığı 29 başkanlık sisteminin 12 sinde güven oylamasının hiç bulunmadığını, 17 sinde güven oylamasına ilişkin yasal altyapının olduğunu, 7 sinde ise sadece bireysel olarak bakanlara karşı güven oylamasının yapılabileceğini belirtmiştir. 104

119 başbakanın ismi de önergede yer almakta ve siyasi istikrarsızlık önlenmeye çalışılmaktadır. Aslında hükümetin yasama organına sunduğu her bir politika önerisi bir güvenoyu istemidir. Bu durum en bariz şekilde bütçe kanununda ortaya çıkar. Parlamenter sistemde hükümet tarafından hazırlanıp yasama organına sunulan bütçe kanununun genel kurulda kabul edilmemesi mümkündür. Bütçe kanununun kabul edilmemesi hükümete karşı bir güvensizlik oylaması olarak görülebilir ve hükümetin istifasını gerektirebilir (Bach, 2000: 12) Dışsal Gözetim Araçları Yasama organı bünyesinde yapılanmayan; fakat doğrudan ilişkili olan dışsal gözetim araçları; yüksek denetim kurumu, yolsuzlukla mücadele ajansları ve kamu denetçisidir Yüksek Denetim Kurumu (Sayıştay) Yüksek denetim kurumu hükümetin gelir ve giderlerini denetlemekle görevli ulusal kurumdur 50. Devletlerin mevzuatlarında düzenlenmiş pek çok görevleri bulunmakla birlikte temel görevleri kamu kaynaklarının yönetimini ve hükümetin mali verilerinin kalitesi ile güvenilirliğini denetlemektir (Stapenhurst & Titsworth, 2001: 1). 50 Dünyadaki yüksek denetim kurumları 1953 yılında kurulmuş olan Yüksek Denetim Kurumları Uluslararası Teşkilatı (INTOSAI) üyesidirler. Teşkilat yüksek denetimin geliştirilmesi, etkinliğinin arttırılması, bilginin geliştirilmesi ve aktarılması, yüksek denetim kurumlarının saygınlığının ve nüfuz alanının korunması için çalışmaktadır (International Organisation of Supreme Audit Institutions [INTOSAI], 2017). Çalışmalarını yerine getirirken çeşitli sempozyumlar, kongreler ve seminerler düzenlemekte ve bu organizasyonlardaki çıktıları çeşitli belgelerde toplamaktadırlar. Özellikle iki belge yüksek denetim kurumlarının bağımsızlığı açısından büyük önem arz etmektedir. Birincisi 1977 yılında kabul edilen Lima Deklarasyonu; ikincisi ise 2007 yılında kabul edilen Meksika Deklarasyonudur. Lima Deklarasyonu yüksek denetim kurumlarının kurumsal, işlevsel ve mali açıdan bağımsız olmaları gerektiğini vurgularken; Meksika Deklarasyonu bağımsızlık için sekiz ilke tanımlamıştır. Söz konusu sekiz ilke şöyledir. 1) Uygun ve etkili bir anayasal/yasal/hukuki çerçeve ile bu çerçeve dokümanda yer alan hükümlerin fiili olarak uygulamasının mevcudiyeti, 2) Mali ve yönetsel/idari özerklik ile yeterli beşeri, maddi ve parasal kaynakların mevcut olması, 3) Görevlerinin ifasında görevi sürdürme hakkı (teminat) ve yasal dokunulmazlık da dâhil olmak üzere yüksek denetim kurumu başkanlarının ve (kurullar şeklinde örgütlenmiş Sayıştayların) üyelerinin bağımsızlığı, 4) Yüksek denetim kurumunun fonksiyonlarını yerine getirmede yeterli görev ve yetki genişliği ve tam takdir yetkisi, 5) Bilgiye sınırsız erişim, 6) Denetim çalışmalarına ilişkin rapor verme hakkı ve yükümlülüğü, 7) Denetim raporlarının içeriklerini ve zamanlamasını belirleme, raporları yayımlama ve dağıtma özgürlüğü, 8) Yüksek denetim kurumunun tavsiyeleriyle ilgili etkin izleme mekanizmalarının varlığı (Uluslararası Yüksek Denetim Kurumları Teşkilatı [INTOSAI], 2007). 105

120 Yüksek denetim kurumlarının görevleri tarihsel ve siyasal hadiseler sonucu değişime uğramış, önemleri artmış ve kurumsal yapılarında farklılaşmalar ortaya çıkmıştır. Süreç içerisinde devletler üç farklı denetim modeli oluşturmuşlardır. Bunlar; Yargısal Model, Ofis Modeli ve Kurul Modeli dir 51. Modellerin genel özellikleri ve benimseyen ülkeler tablo 2.2 de açıklanmıştır. Tablo 2.2. Denetim Modelleri ve Özellikleri Denetim Modeli Yargısal Model (Napolyon Model) Ofis Modeli (Westminster, Anglosakson, Parlamenter Model) Kurul Modeli (Kolej Modeli) Genel Özellikleri Yüksek denetim kurumu yasama ve yürütme organlarından bağımsız olup hem yargısal hem de yönetsel yetkiye sahiptir. Yargı sisteminin ayrılmaz bir parçası olan kurum, hükümetin hukuki mevzuata uygunluğuna ilişkin kararlar vermekte ve kamu kaynaklarının etkin harcanmasını sağlamaktadır. Kurumun yaptığı denetim tüm hükümet kurumlarını (bakanlıklar, daire başkanlıkları, ajanslar), bakanlıklar bünyesindeki ticari ve endüstriyel kuruluşları ve sosyal güvenlik kurumlarını kapsamaktadır. Yüksek denetim kurumu parlamentoya rapor sunan bağımsız bir organdır. Profesyonel denetçilerden ve teknik uzmanlardan oluşan kurum hükümet kuruluşlarının işlem ve mali tablolarını düzenli olarak raporlamaktadır. Fakat Napolyon sisteme kıyasla yasal uygunluğa daha az önem vermektedir. Yargı işlevi bulunmayan kurum gerektiği takdirde yasal makamlara raporlarını sunabilir. Yürütme organından bağımsız olması ve gözetim işlevinin yerine getirilmesinde yasama organına yardımcı olması bakımlarından Westminster modele benzemektedir. Bir denetim kurulunun mevcut olduğu bu sistemde denetim kurulu karar alma organı ve yürütme organından oluşmaktadır. Kurulun başkanı fiilen yüksek denetim kurumunun başkanıdır. Kurulun temel görevleri, hükümetin gelir ve giderlerini analiz etmek ve bulguları yasama organına raporlamaktır. Kaynak: (OECD, 2011: 17; Stapenhurst & Titsworth, 2001: 1-2). Uygulandığı Ülkeler Latinceden türemiş dilleri kullanan ülkeler (Fransa, İspanya, İtalya, Portekiz gibi), Türkiye, pek çok Latin Amerika ülkesi ve Fransızca konuşulan Afrika ülkeleri İngiliz Milletler Topluluğu ülkeleri, İrlanda, Danimarka, Peru, Şili Asya ülkeleri (Endonezya, Japonya ve Kore Cumhuriyeti), Hollanda, Arjantin, Almanya Hangi yüksek denetim kurumu modeli benimsenmiş olursa olsun her modeldeki yüksek denetim kurumunun üç farklı denetimi yaptığı görülmektedir. Bu denetimler: mali denetim, uygunluk denetimi ve performans denetimidir. Mali denetimde, denetçi mali 51 Söz konusu modellerin hepsinde yüksek denetim kurumlarına farklı isimlerin verildiği görülmektedir. Durum ülkeler seviyesinde incelendiğinde ise isimler daha da farklılaşmakta ve çoğalmaktadır. Modeller ülke bazında ele alınmadığı için spesifik isimler kullanılmamış, yüksek denetim organı adı altında ele alınmıştır. Her model açısından spesifik bir yüksek denetim organı ismi kullanmak her ne kadar zor olsa da çoğunlukla Napolyon modelde Cours des Comptes, Westminster modelde Auditor General isimlerinin kullanıldığı görülmektedir. Kurul modelinde ise böyle bir durum söz konusu değildir. Tez çalışmasında ise tüm modeller için çatı kavram olan yüksek denetim organı ismi kullanılmıştır. 106

121 tabloların doğruluğunu ve tarafsızlığını değerlendirmektedir. Hükümetin mali tablolarının güvenilir olup olmadığına dair bilgi sağlamaktadır (Dye & Stapenhurst, 1998: 15). Uygunluk denetimi ile faaliyetlerin, mali işlemlerin ve bilgilerin hukuki mevzuata uygun olarak yapılıp yapılmadığını tespit etmek amacıyla yapılmaktadır (International Organisation of Supreme Audit Institutions [INTOSAI], 2013: 5). Ayrıca hesapların ve kayıtların tam ve doğru olup olmadıkları da kontrol edilmektedir (Köse, 2007: 138). Performans denetimi, kamu müdahalelerinin, programların ve kurumların ekonomiklik, verimlilik ve etkililik ilkeleri açısından uygun olup olmadığına odaklanmaktadır (INTOSAI, 2013: 5). 3E Kuralı olarak literatüre yerleşen (Dye & Stapenhurst, 1998: 15) performans denetiminde ekonomiklik kaynakların mümkün olan en iyi koşullarda elde edilmesini; verimlilik kaynakların belirli bir çıktı seviyesine ulaşmak için kullanılmasını; etkililik ise hedefler ile sonuçlar arasındaki benzerliği ifade eder (Elliott, 2002: 499). Performans uygun kriterlere göre incelenir ve sapmalar ile problemlerin nedenleri analiz edilir (INTOSAI, 2013: 5) Yolsuzlukla Mücadele Ajansları Üzerinde anlaşmaya varılmış net bir tanım mümkün olmasa da yolsuzluğun kamu gücünün kişisel çıkarlar için yasal olmayan şekilde kullanılması durumunu ifade ettiği söylenebilir 52 (Jain, 2001: 73). Bu tanım kamu gücünü kullanan kamu personeli, kamu personelinin kişisel çıkarları ve kamu gücünün yasa dışı kullanılması olmak üzere yolsuzluğun üç temel ögesini ortaya koymaktadır. Jain (2001: 73-74) yolsuzluk sürecinde politikacılar, bürokratlar ve parlamenterler olmak üzere üç farklı aktörün rol aldığını ve aktörler açısından da politik, bürokratik ve parlamenterlere ilişkin yolsuzluk olmak üzere üç farklı yolsuzluk türü olduğunu belirtmiştir. Yolsuzluk özellikle ekonomik büyümenin yavaşlaması başta olmak üzere yatırımcıların yolsuzluğun bulunduğu bölgelerden uzak durmalarından devletin vergi kaybı yaşamasına; kamu harcamalarının dağılımının bozulmasına yol açarak bütçe dengesinin bozulmasından kamu yatırımlarının kalitesinin düşmesine kadar pek çok olumsuz sonuç doğurmaktadır (Mauro, 1997: 86-88). Söz konusu olumsuz sonuçları 52 Sadece kamu gücü kullanılarak yapılmadığı için dolandırıcılık, kara para aklama, uyuşturucu ticareti ve karaborsa işlemleri gibi yasadışı faaliyetler yolsuzluk teşkil etmemektedir. Fakat bu eylemler devlet personeli tarafından gerçekleştirilirse yolsuzluk eylemi ortaya çıkacaktır (Jain, 2001: 73). 107

122 bertaraf etmek için 1990 lı yıllarda çeşitli politikalar geliştirilmeye başlanmıştır (de Sousa, 2010: 5). Bu politikaların en etkin olanı ise yolsuzlukla mücadele ajanslarıdır 53, 54. Genellikle başkanlık sisteminin bulunduğu ülkelerde mevcut olan (Pelizzo & Stapenhurst, 2014b: 52) yolsuzlukla mücadele ajanslarından yürütme organından bağımsız kararların alınabildiği, güçlü ve bağımsız bir yargı organının olduğu ülkelerde daha fazla verim alınmaktadır (Marquette, 2003: 114). Dolayısıyla demokrasi ile ekonomik gelişmişliği aynı anda yürütebilen ülkelerde ajanslar daha etkin işlemektedir. Yolsuzlukla mücadelede uzmanlaşmış ajanslar olan bu ajansların büyük çoğunluğu kanunlarla kurulmuş olup anayasal bir statüye sahiptirler. Heilbrunn'a (2004) göre evrensel, araştırmacı, parlamento ve çok amaçlı model olmak üzere dört farklı yolsuzlukla mücadele ajansı vardır ve bu ajanların işleyişi ve uygulama örnekleri tablo 2.3 te gösterilmiştir. Tablo 2.3. Yolsuzlukla Mücadele Ajansı Modelleri Model Türü Modelin İçeriği Uygulama Örneği Evrensel Model Araştırmacı, önleyici ve iletişimsel işlevlere sahip olan modeldir. Hong Kong (Yolsuzlukla Mücadele Komisyonu) Araştırmacı Küçük ve merkezi bir araştırma komisyonunun Singapur (Yolsuzluğu Model bulunduğu modeldir. Araştırma Bürosu) Yürütme ve yargı organlarından bağımsız olan ve Yeni Güney Galler Parlamento yasama organı komisyonlarına rapor sunan Modeli (Yolsuzlukla Mücadele komisyonlardan oluşan modeldir. Komisyonu) Çok Ajanslı Model Birbirinden bağımsız pek çok ofisi içeren; fakat yolsuzlukla mücadelede beraber çalışan ajanslardan oluşan modeldir. Kaynak: (Heilbrunn, 2004: 3) teki bilgilerden faydalanarak oluşturulmuştur. ABD (Hükümet Etiği Bürosu) 53 Ajanslar 1990 lı yıllarda daha etkin hale gelmiş olsa da tarihsel kökenleri çok daha eskiye dayanmaktadır. Yolsuzlukla mücadele ajanslarından ilki 1950 lerde Singapur da kurulmuş, sonrasında ise 1970 lerde Hong Kong da bir ajans faaliyetlerine başlamıştır. Fakat oldukça benzer bir model 1870 lerde New York ta mevcuttu (Meagher, 2005: 70). 54 Yolsuzlukla mücadelede sadece ajanslar değil yasama organları da aktif olarak görev almaktadırlar. Özellikle ajansların bulunmadığı ülkelerde yasama organına daha fazla görev düşmektedir. Yasama organı hem yolsuzlukla mücadele kapsamında ilgili yasaların çıkarılmasında hem de bu yasaların uygulamasının gözetilmesinde önemli görevler üstlenmektedir (Pope, 2006: 51). Yasama organının sahip olduğu gözetim araçlarının da yolsuzlukla mücadele de büyük katkısı vardır. Bürokratik yolsuzlukla mücadelede yüksek denetim kurumlarının, kamu denetçisinin, yolsuzlukla mücadele ajanslarının ve soruşturma komisyonunun; politik yolsuzluğun önlenmesinde ise yüksek denetim kurumları, yolsuzlukla mücadele ajansları ve halka açık oturumların önemli katkısı bulunmaktadır. Parlamenterlerin sebep olduğu yolsuzluğun giderilmesinde soruların, gensoruların, önergelerin veya bu gözetim araçlarının birlikte kullanımının büyük etkisi vardır (Pellizo & Stapenhurst, 2014a: 32). 55 Avustralya'nın güneydoğusunda bulunan bir eyalettir. 108

123 Yolsuzlukla mücadele ajansları devlet üzerindeki aşırı etkiyi irdelemek ve ortaya çıkarmak için yetkilerini kullanan gözetim ajanslarıdır (Kuris, 2015: 126). Araştırma ve hukuki yaptırım uygulama yetkisine sahip olan ve yasama organına rapor sunan ajanslar, Sayıştay ve Kamu Hesapları Komisyonunun gözetim sürecindeki çalışmalarını güçlendirmektedir. Yolsuzlukla mücadele kapsamında bağımsız ajanlara sahip devletlerin yanında diğer gözetim araçları ile ajanların birleştirildiği Uganda ve Papua Yeni Gine gibi devletler de mevcuttur. Bu iki devlette yolsuzlukla mücadele ajansı faaliyetlerini ombudsmanla tek çatı altında birleştirmiştir (Johnston, 2007: 31) Kamu Denetçisi (Ombudsman) Yürütme organının karar, eylem ve ihmalleri ya iç ya da dış mekanizmalar aracılığıyla gözetlenmekte ve denetlenmektedir. Dış gözetim mekanizması denildiğinde ilk akla yargı yolu gelmektedir. Bağımsız yargı organları aracılığıyla gerçekleştirilen bu yargı mekanizmasında yürütme organının eylem, işlem ve ihmalleri hukuka uygunluk açısından incelenmekte ve karar verilmektedir. Yürütme organının dış gözetiminde yargı yolu dışında başvurulabilecek alternatif bir yol ise kamu denetçisidir. Karmaşık yargı sürecinin bir alternatifi olan kamu denetçisi (ombudsman 56 ), modern anlamda 1809 yılında İsveç te anayasal bir kurum haline gelmiş 57 ; 1960 lardan sonra İskandinav ülkeleri dışındaki ülkelerde de uygulama alanı bulmuştur 58 (Reif, 2004: 1). Bireysel sorunları yargı yoluna nazaran daha hızlı ve kolay çözüme kavuşturma yoludur (Roosbroek & Walle, 2008: 288). Bir kamu kurumu olabileceği gibi gerçek kişi 59 de olabilen kamu denetçisi yasama organı tarafından seçilmekte ve kararlarını bağımsız olarak almaktadır. Kamu denetçisi yürütme organının karar, eylem ve ihmallerine ilişkin 56 Yargı dışı gözetim yolları arasında kamu denetçisi, dışında yasama gözetimi, kamuoyu gözetimi, basın gözetimi, uluslararası gözetim gibi yollar da bulunmaktadır. 57 İsveçliler kamu denetçiliği kurumunu oluştururken Osmanlı Devleti ndeki ahilik kurumundan ilham almışlardır. Ahilik kurumu yerli Bizans ticaretine rekabet edebilmek için 13. yüzyılda Anadolu Selçukluları tarafından oluşturulmuş bir esnaf dayanışma teşkilatıdır. Ahilik anlayışı Osmanlı Devleti döneminde de devam etmiştir. 18. yüzyılda İsveç Kralı Osmanlı Devleti ne sığındığı dönemde teşkilatın işleyişini öğrenmiş ve ülkesine döndüğünde bu kurumu kendi ülkesine uyarlamıştır (Küçüközyiğit, 2006: 91-92). 58 Türkiye de kamu denetçiliği kurumunun kurulması için ilk adım 2006 yılında atılmıştır yılında çıkarılan Kamu Denetçiliği Kanunu Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilince kurumun hayata geçirilmesi 2010 yılındaki halk oylamasına sarkmıştır. 59 Ombudsman kelimesinin kökeni İsveççedir ve arabulucu anlamına gelen ombuds ile kişi anlamına gelen man kelimelerinden oluşur ve arabulan kişi anlamına gelmektedir. Çağdaş İsveç dilinde man kelimesi kişi anlamına geldiği için İngilizceden farklı olarak cinsiyet anlamında kadın-erkek ayrımını barındırmamaktadır (Küçüközyiğit, 2006: 94-95). 109

124 şikâyetleri incelemekte; keyfi ve yasa dışı davranışlara karşı vatandaşların haklarını korumaktadır. Yürütme organının dışında mahkemelerin ve bireysel yetkililerin resmi görevlerini yerine getirirken mevcut yasalara ve kurallara uyup uymadığına bakmaktadır. Kamu denetçisinin çalışma usulleri devletlerin iç dinamiklerine göre değişmektedir. Fakat kamu denetçilerini belirli kıstaslara göre sınıflandırmak gerekirse şu tespitleri yapmak mümkündür. Kamu denetçisi yılda en bir kez yasama organına rapor sunmaktadır. Raporları incelemek üzere yasama organı bünyesinde bir komisyon kurulabilir. Yamamoto'nun (2007: 72) 88 ülke üzerine yaptığı çalışmaya göre 88 ülkenin 36 sında kamu denetçisi yasama organına yılda en az bir kez rapor sunmakta ve bu ülkelerin 13 ünde de yasama organı bünyesinde kurulan bir komisyon bu raporları incelemektedir. Kamu denetçisi bazı ülkelerde sınırlı da olsa yasama organı ile yakın örgütsel ilişkiler kurmuştur. Bu ilişki kamu denetçisinin özellikle yürütme organından bağımsız hareket edebilmesi adına önemlidir. Kamu denetçisinin atanması ve görevden alınması için yasama organı üyelerinin yeter sayısının yüksekliği de bu öneme vurgu yapmaktadır. Siyasi baskıyı sınırlandırmak için yeter sayısı yüksek belirlenmektedir. Ayrıca kamu denetçisinin görev süresinin yasama organının görev süresinden bağımsız olması da kamu denetçisinin bağımsızlığı için önemlidir (Kucsko-Stadlmayer, 2008: 10-11). Kamu denetçisi hem vatandaşlar hem de yönetim için önemli etkileri olan takdir yetkisine sahiptir. Dolayısıyla kamuoyunun ve kamu denetçilerinin paydaşlarının bu yetkinin daha uygun, yetkin ve yeterli şekilde olduğuna dair güvence altına alınmasına ihtiyaç duyulmaktadır. Bu durum ancak kamu denetçisinin çalışmaları etkili bir gözetim sistemi aracılığıyla değerlendirilmesiyle başarılabilir (Buck, Kirkham, & Thompson, 2011: 170). Yasama organı son yüzyılda özellikle yasama ve bütçeye dair yetkilerini yürütme organına devretmekte ve etkinliklerini kaybetmektedirler. Kamu denetçileri yasama organının kaybetmeye başladığı gücün korunmasında önemli bir role sahiptir (Whaley, 2000: 29). Kamu denetçisi yasama organı adına yürütme organının bütçe de dâhil olmak üzere tüm politika, eylem, karar ve ihmallerini incelemekte ve rapor hazırlamaktadır. Sonrasında kamu denetçisi hazırladığı raporu gözden geçirilmek üzere yasama organındaki komisyonlara iletmektedir. Dolayısıyla kamu denetçisi saydamlığın ve hesap 110

125 verebilirliği geliştiren bir mekanizma olup iyi yönetişimin sağlanmasına yardımcı olmaktadır Bütçe Gözetim Araçları ve Asil-Vekil İlişkisi Temsili demokrasi seçmenlerden yönetenlere doğru bir yetki devrini gerektirmektedir. Yetki devri tüm toplumlarda vatandaşların karşılaştıkları zorluklara çözüm aramaya çalıştıkları son derece genel bir yoldur (Strøm, 2006: 59). Hesap verebilirlik açısından da vatandaşlar yönetenlere devrettikleri yetkinin amacına uygun şekilde kullanılıp kullanılmadığının hesabını sormaktadırlar. Asil-vekil ilişkisi sistematiğinde bir vekil gözüyle hesap verebilirlik şu anlama gelmektedir (Steets, 2010: 15); Kişinin faaliyetleri veya davranışları hakkında doğru bilgi edinilmesi; Bu davranışın bazı standartlara, kurallara veya beklentilere atıfta bulunarak değerlendirilmesi; Böylece birinin yükümlülüklerini tanımak ve birinin eylemleri için sorumluluk kabul etmektir. Hesap verebilirliğin en az iki aktörlü bir ilişkiyi ifade etmesi nedeniyle vekilin karşısında bir de asil bulunmaktadır. Asil, parasını başkasına (vekile) emanet eden kişidir. Asil, vekilin yükümlülüklerini yerine getireceğine güveniyorsa vekile mülkiyetini kontrol etme yetkisini devretmektedir. Asilin vekili devrettiği yetkiden sorumlu tutabilmesi için vekilin davranışları hakkında yeterli bilgiye sahip olması gerekir. Ayrıca asilin vekil üzerinde olumlu veya olumsuz yaptırım uygulama gücüne de ihtiyaç vardır. Hesap verebilirlik ilişkisinde asilin yaptırım gücü ve vekilin bu yaptırımları öngörmesi vekilin davranışlarını kontrol etmek için yeterlidir (Steets, 2010: 15). Asil-vekil ilişkisi asil açısından düşünüldüğünde hesap verebilirlik vekilin yetkisinin kötüye kullanmasını engelleyen ve asilin menfaatine işleyen bir mekanizmadır. Bu noktada hesap verebilirlik ve meşruiyet kavramları kesişmektedir. Hesap verebilirlik mekanizmalarının asil tarafından erişilebilir olduğu durumlarda asil muhtemelen yasal açıdan vekilin yetki kullanımını gözetmektedir. Bu bağlamda iki kavram her ne kadar birbirlerinin yerine kullanılsa da farklı durumları ifade ettiklerini belirtmek gerekir. Meşruiyet vatandaşların hükümetin otoritesini kabul ettiği ve 111

126 hükümetin politikalarına uymaya hazır olduğu durumu tanımlamak için siyaset biliminde kullanılan bir kavramdır. Meşruiyet bir kurum ya da kuruluşun algılanan kalitesini ifade ederken; hesap verebilirlik aktörler arasındaki ilişkiyi anlatır (Steets, 2010: 15). Şekil 2.3. Asil-Vekil İlişkisi ve Hesap Verebilirlik Mekanizması Davranışın kontrolünde kullanılan yaptırımlara ilişkin beklentiler Davranış Bilgi Değerlendirme Yaptırımlar Davranışı kontrol etmek için yaptırımlar ASİL VEKİL Kaynak: (Steets, 2010: 16). Hesap verebilirlik mekanizmasının işleyişi şekil 2.3 te gösterilmiştir. Vekil belirli yükümlülükler ve beklentiler çerçevesinde hareket etmektedir. Vekilin davranışına ilişkin bilgi vekilin kendisi tarafından elde edilebileceği gibi asil tarafından da talep edilebilir ve üretilebilir. Daha sonra asil bu bilgiyi değerlendirerek pozitif veya negatif yaptırım uygular. Vekil, asilin tepkisini öngörebildiği takdirde negatif yaptırımlardan kaçınmak için davranışlarında değişikliğe gidebilir. Yasama organları asillerin vekillerden hesap sormalarına yardımcı olmak için gözetim araçlarını geliştirmişlerdir. Şekil 2.4 te çeşitli gözetim araçlarının asil-vekil ilişkisinde nasıl kullanıldığı gösterilmiştir. Yüksek denetim kurumları yürütme organının yasama organına karşı hesap verebilirliğini artırmak için bir araç olmasına rağmen; genellikle bürokrasi üzerindeki yasama gözetimini geliştirmek için kullanılır. Kamu denetçisi ise tam tersine vatandaşlar tarafından bürokratik hesap verebilirliği sağlamak için kullanılır. Fakat yasama organının bürokrasiyi izleme rolü vardır. Bir diğer dışsal 112

127 gözetim aracı olan yolsuzlukla mücadele ajanları ise hem yürütme organı hem de bürokrasi açısından hesap verebilirlik ilişkisinin uygulanmasına yardımcı olurlar. Vekillerin yasama organına ve komisyonlara rapor sunması açısından doğrudan bir yasama rolüne de sahiptirler. Şekil 2.4. Asil-Vekil İlişkisi ve Bütçe Gözetim Araçları VATANDAŞLAR Yolsuzlukla Mücadele Ajansı Kamu Denetçisi YÜRÜTME ORGANI YASAMA ORGANI Sorular Gensoru Yüksek Denetim Kurumu Komisyonlar Genel Kurul Görüşmeleri Atama Onayları Güven Oylaması BÜROKRASİ Kaynak: (Pelizzo & Stapenhurst, 2012: 20). İçsel gözetim araçları da asil vekil ilişkisini çeşitli şekillerde etkilemektedir. Sorular, gensoru, komisyonlar, genel kurul görüşmeleri yasama organına karşı bürokrasinin ve yürütme organının hesap verebilirliğine yardımcı olmaktadırlar. Ayrıca yürütme organının yasama organına karşı hesap vermesinde atama onaylarının ve güven oylamasının büyük katkısı vardır. Dolayısıyla gözetim araçları ile asil vekil ilişkisi arasında doğrudan bir bağlantı vardır. Gözetim araçları asil-vekil sorununa çözüm üretmeye çalışmaktadırlar. Diğer taraftan gözetim araçları yasama organının gözetim etkinliğini artırarak yolsuzluğun azaltılmasına katkı sağlamaktadırlar Yasama Organının Bütçe Uygulamalarını Gözetim Süreci ve Mali Saydamlık Bütçe süreci ve yasama organının bu süreçteki rolü göz önünde bulundurulduğunda yasama organı bütçeyi uygulama esnasında, öncesinde ve sonrası 113

128 gözetlemektedir 60. Bütçenin bir politika aracı olduğu düşünüldüğünde bu süreç politika esnasında, öncesinde ve sonrasında gözetim şeklinde de ifade edilebilir. Uygulama öncesi gözetim bütçenin hazırlık ve onaylanma aşamalarında, uygulama anında gözetim bütçenin uygulanması esnasında, uygulama sonrası gözetim ise bütçenin denetlenmesi aşamasında yapılan gözetimdir. Literatürde uygulama öncesi gözetim yangın alarmı ; uygulama sonrası gözetim ise polis devriyesi olarak nitelendirilmektedir 61. Yangın alarmı ve polis devriyesi gözetimi tabirlerini literatürde ilk defa McCubbins & Schwartz (1984) kullanmıştır. McCubbins & Schwartz'a (1984: 166) göre yangın alarmı gözetimi daha az merkezi, daha az aktif ve dolaylı müdahale gerektirir. Polis devriyesi gözetimi ise proaktif olup yasama organı gözden geçirilecek programlar için kendi gündemini belirlemektedir. Yangın alarmı gözetimi ise diğer siyasi aktörlerin şikâyetlerinin yasama organı tarafından yanıtlanmasıdır. Yasama organı idarenin işlem ve kararlarını gözden geçirmemekte; idarenin uyacağı prosedürleri belirlemektedir. Bu prosedürler vatandaşların idarenin yasal mevzuatı ihlal ettiği işlemeleri tespit etmesine izin verir (McCubbins & Schwartz, 1984: 166). Çünkü yasama gözetimi şikâyetlere bağlı olarak harekete geçmektedir (Balla & Deering, 2013: 29). Polis devriyesi gözetimi merkezi, aktif ve doğrudandır. Polis devriyesi gözetiminde yasa koyucu yürütmenin faaliyet alanının kapsamına bakarak yasal mevzuatın dışında işlem yapıp yapmadığını bulmaya çalışır. Yasal bir ihlal tespit edildiğinde yasama organı ihlali ortadan kaldırmak için çeşitli araçlar kullanır ve yürütme 60 Bütçenin yasama gözetimini zaman boyutu dışında farklı sınıflandırmalar yapmak da mümkündür. Friedberg (2011: ), Gregory nin (1990) ortaya koyduğu yasama gözetiminin güçlü ve zayıf yönlerinden yola çıkarak yasama gözetimini siyasi yasama gözetimi ve idari yasama gözetimi olarak ikiye ayırmıştır. Siyasi yasama gözetimi parlamenter sistemde yasama organı içerisinden seçilen hükümetin yasama organına karşı sorumlu olmasını ve yasama organının desteği olmadığı takdirde güven oylaması ile düşürülebilmesidir. İdari yasama gözetimi ise yürütmenin iç ve dış gözetim araçları ile incelenmesi, araştırılması, eleştirilmesi ve sorgulanmasıdır. 61 Polis devriyesi benzetmesi yapılırken asayişi gerektirecek bir olay yaşanmaması ve suçun oluşmadan önlenmesi için polisin sokaklarda dolaşması durumu göz önünde bulundurulmuştur. Yangın alarmı benzetmesi yapılırken ise alarmın çalışma sistemi dikkate alınmış ve yangın çıktıktan sonra alarmın çalıştığı, olay öncesi herhangi bir girişimin olmadığı için politika sonrası gözetim yangın alarmı ifadesiyle ifade edilir. 114

129 organını yasal mevzuat çerçevesinde işlem yapmaya zorlar (McCubbins & Schwartz, 1984: 166) Bütçe Politika ve Programlarının Belirlenmesi Aşamasındaki Gözetim Bütçenin uygulanmasından önce gerçekleştirilen gözetim hesap verebilirlik prosedürleri olup bir politikanın (değerin, faydaların, hakların, takasların ve politika maliyetlerinin) uygulanmasından önceki incelemedir (Chohan, 2017: 1). Bu inceleme ile önerilen politikanın beklenen ve yan etkileri değerlendirilmektedir (Verschuuren & Gestel, 2009: 4). Uygulama öncesi gözetimin ana düşüncesi yasal yaptırımlar vasıtasıyla yürütme organının faaliyet alanını sınırlandırmaktır. Bu sınırlandırma ya belirli grupların lehine çıkar sağlayacak şekilde idari prosedürler oluşturarak ya da bürokratların yorum yapabileceği çok az yasal boşluk bırakarak gerçekleştirilir (Gerber, Maestas, & Dometrius, 2005: 25; Smith, 2010: 47). Uygulama öncesi gözetim bütçe politikasının içeriği ve yönü ile ilgilenmektedir. Yasama organı ödeneklerin miktarına karar vereceğinde bu kararı bütçe sürecinin onay aşamasında almak zorundadır (Wehner, 2004: 7-8). Bütçesel miktarların belirlenmesinde ülkelerin hukuki mevzuatı etkili olup süreç ülkeden ülkeye değişmektedir. Örneğin ABD de Kongre çeşitli mali komisyonların mali parametreleri, vergi politikasını ve mevcut fonların tahsisini belirlediği ayrıntılı bir uygulama öncesi sürece sahipken; denetim bulgularını değerlendirecek herhangi bir komisyona sahip değildir. Buna karşın Westminster tarzı yasama organları bütçe politikası üzerinde belirgin bir etkinin oluşmasını engelleyerek bütçeyi incelemeden onaylamaktadırlar. Bunun yerine Kamu Hesapları Komisyonunda kamu harcamalarını sonrasında daha ayrıntılı inceleyerek operasyonel konulara ağırlık vermektedir. Bu durum sadece bütçeyi değiştirme kapasitesi olmayan yasama organları için mümkündür. Bazı yasama organları ise tek bir komisyon ile uygulama öncesi veya sonrası gözetimi gerçekleştirmektedir. Almanya da yasama organı olan Bundestagda Bütçe Komisyonu hem yıllık bütçeyi onaylamakta hem de sonrasında denetim sonuçlarını değerlendirmektedir (Wehner, 2004: 8). Bütçenin uygulama öncesi etkili gözetimi için literatürde belirli kurumsal dinamikler tespit edilmiştir (Lienert, 2005, 2010; Posner & Park, 2007; Santiso, 2004, 2007; Stapenhurst, 2004; Wehner, 2004, 2006b, 2006a, 2010). Bu dinamikler; yeterli süre, güçlü parlamento komisyonları, yüksek nitelikli bütçesel bilgiye erişim, 115

130 uzmanlaşmış bütçe araştırma birimleri (analiz kapasitesi), bütçe üzerindeki yeterli anayasal güç ve siyasi parti dinamikleridir Yasama Organının Bütçe İşlemlerine Dair Sahip Olduğu Süre Yasama organı üyelerinin bilgi edinmesi ve bütçeyi koordine etmeleri ve yasama organının bütçe kanun tasarısını nitelikli şekilde gözetleyebilmesi için yeterli bir zamana ihtiyacı vardır (Wehner, 2010: 39). OECD ülkelerinde mali yılbaşına 2 ile 4 ay kala bütçe önerilerinin yasama organına sunulduğu görülmektedir. Tablo 2.4 te görüldüğü üzere bütçe önerileri yasama organına 8 ay öncesinden (ABD) sunulabildiği gibi mali yılın başlangıcından sonra (Yeni Zelenda, Çin, Birleşik Krallık) da sunulabilmektedir. Bütçe önerisinin yasama organına sunulma dönemi bazı ülkelerde anayasal gereklilik iken; bazılarında yasalar ile dayanak oluşturulmuştur. Norveç te ise yasama organının kendi düzenlemelerine (içtüzüğüne) göre bütçe önerisinin sunulma süresi belirlenmektedir. Tablo 2.4. Bütçe Tasarısının Yasama Organına Sunulma Dönemleri Mali Yıla Kalan Ay Sayısı Anayasa Yasal Dayanak Yasa Yasama Organı İçtüzüğü 6 ay üzeri ABD (8 ay) 4-6 ay Danimarka (4 ay) Finlandiya 62 Almanya (4 ay) Norveç (4 ay) 2-4 ay Fransa, İspanya (3 ay), Kore ( 90 gün), Rusya (99 gün) Japonya (2-3 ay), İsveç (3¹ ³ ay) Uygulama (Yasal Olmayan Dayanak) 0-2 ay Kanada Mali yıl başladıktan Yeni Zelanda sonra Kaynak: (Lienert & Jung, 2004: 91). Çin, Birleşik Krallık Bütçe tasarısının yasama organında yeterli bir süre içerisinde görüşülmesinin yanında bütçe takviminin de etkin hazırlanmış olması gerekmektedir. Bütçe takviminin etkin olup olmaması yasama organının analiz kapasitesini de belirlemektedir. Yasama organının ya da komisyonların analiz için yeterli zamana sahip olmamaları bütçe 62 Finlandiya Anayasası bütçenin çok önceden sunulmasını gerektirir. Bu gereksinim doğrultusunda, bütçe yeni mali yıl başlamadan yaklaşık dört ay önce yasama organına gönderilir. 116

131 tasarısında değişiklik yapılmasına yönelik önerilerini de zayıflatmaktadır (Krafchik & Wehner, 2004: 8). Normal şartlar altında birkaç İngiliz Milletler Topluluğuna üye ülkenin dışındaki pek çok ülkenin yasama organında bütçenin yasama organı tarafından gözetlenmesi için en az 3 ya da 4 ay gerekmektedir (Krafchik & Wehner, 2004: 9). Bütçe kanunu yasama organı tarafından kabul edilmediği takdirde ya da bütçenin mali yılbaşına kadar yetiştirilememesi halinde, yeni mali yıl başlangıcına kadar kamu hizmetlerinin aksamaması adına geçici bütçe uygulanmaktadır. Geçici bütçeler genellikle bir önceki yılın bütçesi olmaktadır (Lienert, 2010: 5). Geçici bütçe uygulaması anayasalarda (Danimarka, Finlandiya, Fransa, Almanya, Kore, İspanya, İsveç) düzenlenebileceği gibi kanunlar (Japonya) aracılığıyla da düzenlenebilmektedir (Lienert & Jung, 2004: 97). Bazı ülkelerde (Finlandiya, Almanya ve Japonya vb.) politika değişikliklerinin de dâhil olduğu hükümetlerin önerdiği bütçeler geçici bütçe olarak kabul edilmektedir (Lienert, 2010: 5) Güçlü Yasama Organı Komisyonları Bütçe kanunlarının görüşüldüğü genel kurul, hükümet ile muhalefetin karşı karşıya geldiği ve bütçeye dair tartışmaların yaşandığı en önemli ortamdır. Hükümet gelecek dönemdeki politikalarını anlatma fırsatı yakalarken; muhalefet ise hükümetin eksikliklerine vurgu yapmaktadır 63. Genel kurul dışında ve siyasi tartışmaların uzağında bütçeye dair ayrıntılı tartışmaların yaşandığı tek yer ise komisyonlardır 64. Yasama organının kararlarının etkili olabilmesi için güçlü bir komisyonun varlığı gerekir (Wehner, 2007b: 39). Güçlü komisyonlar yeterli kaynağa, nitelikli personele ve görüşmeler için yeterli zamana sahiptirler (Barraclough & Dorotinsky, 2008: 106). Bu durum komisyonda siyasi tartışmaların uzağında daha kapsamlı ve teknik tartışmaların yaşanmasına imkân tanımaktadır. Güçlü komisyonların olmaması bütçe sürecinde yasama organının rolünü azaltmaktadır. 63 Bazen bütçe görüşmelerinde gündem dışı konularda tartışmaların da yaşandığı görülmektedir. Hükümetin uyguladığı bir politika bütçe görüşmeleri esnasında muhalefet tarafından dile getirilmekte ve bütçe dışında bir konu genel kurulda tartışılmaktadır. 64 Bütçesel kararların alınmasında rol alan komisyonlar daimi komisyonlar olabileceği gibi geçici komisyonlar da olabilir. Bütçeleri gözetlemek için geçici komisyonların kurulduğu ülkelerde geçici komisyonlar mali yıl başlangıcında göreve başlamakta ve bütçe uygulamasının sona ermesi ile birlikte kendiliğinden dağılmaktadırlar (Yamamoto, 2007: 19). 117

132 Günümüzde devletlerin bütçe sürecinin karmaşık yapısı ve teknik detaylarını göz önünde bulundurarak oluşturdukları güçlü komisyonlar iki temel modelin etrafında şekillenmişlerdir 65. Birincisinde bir bütçe/maliye komisyonunun; diğerinde ise sektörel komisyonların var olduğu bir yapı mevcuttur. Schick (2002: 29) bazı yasama organlarının tüm sorumluluğu tek bir bütçe/maliye komisyonuna devrettiğini; bazılarının ise sektörel komisyonlar arasında yetkinin dağıtıldığını ifade etmiştir. Şekil 2.5 te görüldüğü üzere merkezi bir bütçe komisyonunun bulunmadığı modelde savunma, eğitim, sağlık gibi sektörler mevcuttur ve bu sektör yetkilileri kendi ilgi alanlarına giren noktalarda bütçe görüşmelerine dâhil olmaktadırlar 66. Sektörel komisyonların dağınık modeldekinin aksine bağımsız kararlar alamadığı hiyerarşik modelde merkezi bir bütçe/maliye komisyonu, toplam harcama limitinin yanı sıra sektörel komisyonların harcama limitlerini de belirlemektedir. Sektörel komisyonlar bütçe/maliye komisyonu tarafından belirlenen üst limitlere bağlı kalmak zorundadırlar. Sektörel komisyonların bütçesel kararın alınması sürecinin dışında tutulduğu üçüncü modelde ise tüm kararlar merkezi bir bütçe/maliye komisyonu tarafından alınmaktadır (Wehner, 2007a: ). Bütçe/maliye komisyonunun var olduğu son iki modelde uyum ve koordinasyon kolaylaşmakta; mali dönem içerisinde bütçenin incelenmesi desteklenmekte ve mali disiplin kolaylaşmaktadır. Sektörel komisyonun var olduğu birinci modelde ise sektörlerin ilgi alanları bütçeyi etkilemekte; bir program doğrultusunda çalışılması teşvik edilmekte; mali disiplin zorlaşmaktadır (Schick, 2002: 29). 65 Söz konusu yapılanmanın yanında çoğunlukla İngiliz Milletler Topluluğuna üye devletlerde var olan Kamu Hesapları Komisyonu adı altında bir komisyon türü daha mevcuttur. Bu komisyon bütçe görüşmelerine müdahil olmamakta ve muhalefet partisine üye bir başkana sahip olması sebebiyle diğer daimi komisyonlardan ayrılmaktadır. Ayrıca bütçenin uygulanmasından sonraki gözetimde aktif olarak çalışmaktadır. 66 OECD ülkelerinin %40 ı bütçe gözetimi için sektörel bir komisyona sahiptir (Lienert, 2010: 14). 118

133 Şekil 2.5. Bütçesel Kararların Alınması Açısından Komisyonların Yapısı SK1 SK1 SK6 SK2 SK6 SK2 BK BK SK5 SK3 SK5 SK3 SK4 SK4 a. Dağınık b. Hiyerarşik c. Özel Kaynak: (Wehner, 2007a: 316). Tüm ülkelerde bütçesel kararların alınması sürecinde ya sektörel komisyonlar ya merkezi bir bütçe/maliye komisyonu ya da her ikisi de rol almaktadır. Schick'in (2002) yaptığı sınıflandırma genel bir sınıflandırmayı teşkil etmektedir. Fakat tarihsel süreçte her ülkenin kendi sistemini üretme sebebiyle bu sınıflandırmanın dışında daha ayrıntılı sınıflandırmalar da yapmak mümkündür. OECD nin 2007 yılındaki çalışmasında komisyonlar bütçesel kararlar açısından daha ayrıntılı sınıflandırılmıştır. Tablo 2.5 te de görüldüğü üzere 32 si OECD üyesi olmak üzere toplam 38 ülkedeki komisyonu kapsayan çalışmada tek bir bütçe/maliye komisyonunun tek başına bütçesel kararlarda aktif rol oynamadığı; sektörel komisyonların da az ya da çok süreçte rol aldığı görülmektedir. Sektörel komisyonlar bütçe/maliye komisyonuna bazı durumlarda sadece tavsiyede bulunurken; bazı durumlarda da harcama limitlerini tek başına belirleme hakkına sahiptirler. Netice itibariyle sektörel komisyonların bütçesel karar alma sürecindeki konumu devletlerin kendi geliştirdikleri sisteme bağlıdır. 119

134 Tablo 2.5. Bütçeye İlişkin Komisyonların Yapısı Bütçeye ilişkin kararların tamamı tek bir komisyon tarafından alınır. Sektörel komisyonlar tavsiyelerde bulunabilir; fakat bütçe komisyonunun tavsiyeleri dikkate almama hakkı vardır. Tek bir bütçe komisyonu vardır. Fakat sektörel komisyonların hizmet alanlarına giren konularda, sektörel komisyonlar da bütçe komisyonunun görüşmelerine katılırlar. Örneğin; eğitim komisyonunun üyeleri, eğitim bakanlığı harcamaları görüşülürken; bütçe komisyonunun toplantılarına katılmaktadır. Tek bir bütçe komisyonu bütçe toplamlarını ele almakta (toplam gelir ve gider seviyesi ile her bir sektörün ödenekleri) ve sektörel komisyonlar her ödenek düzeyindeki harcamaları ele almaktadır. Örneğin bütçe komisyonu eğitim harcamalarının toplam seviyesini belirlemekte; fakat eğitim komisyonu üyeleri eğitim sektöründeki her ödeneği bölüştürmektedir. Mevcut bir bütçe komisyonu yoktur ve teknik bir yardım alınmaz. Sektörel komisyonlar, ilgili sektörlerin her biri için ödenekleri incelemektedir. Diğer durumlar Tüm Ülkeler (38) Danimarka Finlandiya Almanya Yunanistan İzlanda İtalya Japonya Lüksemburg Polonya Slovakya Slovenya İsviçre Brezilya Kosta Rika Peru Portekiz Venezuela (17 ülke) Avusturya Türkiye Arjantin Fransa (4 ülke) ABD Güney Kore Belçika Çekya İrlanda Norveç Polonya İsveç (8 ülke) Hollanda Macaristan Büyük Britanya Avusturalya (4 ülke) İspanya Yeni Zelanda Meksika Şili Kanada (5 ülke) OECD Ülkeleri (32) Danimarka Finlandiya Almanya Yunanistan İzlanda İtalya Japonya Lüksemburg Polonya Slovakya Slovenya İsviçre Portekiz (13 ülke) Avusturya Türkiye Fransa (3 ülke) ABD Güney Kore Belçika Çekya İrlanda Norveç Polonya İsveç (8 ülke) Hollanda Macaristan Büyük Britanya Avusturalya (4ülke) İspanya Yeni Zelanda Meksika Kanada (4 ülke) Başkanlık Sistemi İle Yönetilen Ülkeler (11 67 ) Brezilya Kosta Rika Peru Portekiz Venezuela (5 ülke) Arjantin Fransa (2 ülke) ABD Güney Kore (2 ülke) Meksika Şili (2 ülke) Parlamenter Sistem İle Yönetilen Ülkeler (27) Danimarka Finlandiya Almanya Yunanistan İzlanda İtalya Japonya Lüksemburg Polonya Slovakya Slovenya İsviçre (12 ülke) Avusturya Türkiye (2 ülke) Belçika Çekya İrlanda Norveç Polonya İsveç (6 ülke) Hollanda Macaristan Büyük Britanya Avusturalya (4 ülke) İspanya Yeni Zelanda Kanada (3 ülke) Kaynak: (OECD, 2007). 67 Yarı-başkanlık sistemi uygulayan Portekiz ve Fransa da bu grup içerisinde değerlendirilmiştir. 120

135 Bütçe sürecinde komisyonların hiç olmadığı veya güçlü olmadığı durumlarda yasama organının bütçe politikalarını belirleyebilme ve bütçede değişiklik yapabilme yeteneği de zayıflamaktadır (Krafchik & Wehner, 2004: 7). Komisyonların etkisiz olduğu Westminster gelenekte bütçede değişiklik yapma yetkileri sınırlıdır. Diğer ülkelerde ise komisyonlar tavsiye niteliğinde bir rapor hazırlamaktadır. Genel kurul raporu dikkate alarak değişiklik yapıp yapmayacağına karar verebilir (Johnston, 2007: 12) Yüksek Nitelikli Bütçesel Bilgiye Erişim Yasama organı tarafından alınan kararların kapsamlı, doğru, uygun ve güncel bilgiye dayanması gerekir. Bütçe büyüklükleri (rakamları) ile birlikte gönderilen dokümanların sayısı önemlidir. Pek çok ülkede bütçe belgesi, gelir ve gider tekliflerinin altında yatan politikaların özeti niteliğindedir. Özet bilginin kaynağı ise, bütçe konuşmasıdır. Bu durum, milletvekillerinin ve yasama organı personelinin bütçenin politikaya ilişkin temellerini anlamasını ve hükümet politikalarını yansıtıp yansıtmadığını değerlendirmelerini zorlaştırmaktadır (Wehner, 2006b: 84). Etkin yasama gözetimi için pek çok bilgiye gereksinim vardır. Bütçenin onaylanmasından sonra tekliflerin önemi kalmamakta yıl içinde gerçekleşen harcama bilgileri önem kazanmaktadır. Bu durum onaylanan ve gerçekleşen rakamlar arasındaki farkın ve gayri resmi harcamaların kontrolü anlamında yasama organına yardımcı olmaktadır. Bütçesel kararlar kurgusal bütçe rakamlarından daha ziyade işlenmiş bilginin tecrübeyle birleşmiş halidir. Bu durum yıl içinde iyi bir raporlamanın yanı sıra yasama ve denetim organları arasında etkili bir etkileşimi de gerekli kılar (Wehner, 2007b: 41-42). OECD nin 2002 yılında yayınladığı ve hükümetlerin bütçe saydamlık derecelerini artırmalarına yardımcı olacağını düşündüğü Bütçe Saydamlığı için En İyi Uygulamalar rehberinde yedi raporun hazırlanması tavsiye edilmiştir. IBP ise Açık Bütçe Anketinde hükümetlere sekiz raporun yayınlanması gerektiğini tavsiye etmiştir. İki kurumun önerdiği raporlardan bazıları her ne kadar farklılaşsa da bütçe sürecinin tüm aşamalarından kamuoyunun bilgilendirilmesi açısından bu raporlar büyük önem taşımaktadırlar. Kamu politikası oluşturma sürecinin tüm aşamalarının bilgilendirilmesi için açık ve eksiksiz bütçe raporlarının olması gerekir. Bütçesel bilgi, politika tercihlerinde etkili tartışma ve görüşme için yeterli süreyi sağlayan nihai bütçenin kabul edilmesinden önce 121

136 (taslak bütçe veya ön bütçe raporu), uygulama aşamasında (yıl ortası bütçe raporu), bütçe yılının tamamlanmasından sonra (yılsonu raporu) etkili karar alma, hesap verebilirlik ve gözetimi geliştirmek için karşılaştırılabilir biçimde sunulmalıdır (OECD, 2014a: 3) Uzmanlaşmış Bütçe Araştırma Birimlerinin Varlığı ve Analiz Kapasitesi Bütçelerin zamanla daha karmaşık bir hal alması (Wehner, 2006b: 85), yasama organının bütçe sürecine daha fazla dâhil olmak istemesi (Anderson, 2009: 8), daha fazla saydamlık ve nitelikli bilgiye ihtiyaç duymaları ve yürütme organının sahip olduğu uzman kadro ve teknik bilginin yasama organında bulunmaması nedeniyle iki organ arasında eşit düzeyde rekabet edebilme imkânı kalmamıştır. Yasama organı açısından ortaya çıkan bu olumsuzluğun giderilmesi için devletler günümüzde bağımsız bir bütçe araştırma birimi oluşturmaktadırlar. Çoğunlukla ülkelerde uzmanlaşmış bütçe araştırma birimlerine Parlamenter Bütçe Ofisi ismi verilmektedir. Bağımsız bütçe araştırma birimine sahip olmayan ülkeler ise öncelikle bağımsız mali kurumlardan, bütçe/maliye komisyonlarından, Mali Konseyden veya Bütçe Sorumluluk Ofisinden edindikleri bilgi ve analizleri kararlarında kullanmaktadırlar. Parlamenter bütçe ofislerinin ilk örneği 1974 yılında kamu maliyesinin gözetlenmesi amacıyla ABD de (Kongre Bütçe Ofisi) ortaya çıkmıştır 68. Bazı ülkelerde kuruluş tarihleri daha eski olan bazı kurumlar (Hollanda daki Merkezi Planlama Bürosu ve Belçika daki Yüksek Maliye Konseyi), Kongre Bütçe Ofisinin kurulmasından sonra mali gözetim işlevini üstlenmişlerdir (Kopits, 2011: 2). Mali gözetim işlevinin öneminin artmasına bağlı olarak son yıllarda parlamenter bütçe ofislerinin sayısında ciddi bir artış yaşanmıştır 69. Pek çok ülkenin parlamenter bütçe ofisi oluşturmasının yanında çalıştırılan personel sayısında da artışlar meydana gelmiştir. Günümüzde yasama organı bünyesinde yapılanan Parlamenter Bütçe Ofisi modeli, bütçe ve kamu maliyesi ile ilgili konularda ve politikalarda yasama organının 68 Kongre Bütçe Ofisinde 8 alt birim bulunmaktadır. Bu birimler; Bütçe Araştırma Birimi, Mali Araştırmalar Birimi, Sağlık, Emeklilik ve Uzun Vadeli Araştırmalar Birimi, Makro-ekonomik Araştırmalar Birimi, Yönetim, İşletme ve Bilgi Hizmetleri Birimi, Mikro-ekonomik Çalışmalar Birimi, Ulusal Güvenlik Birimi, Vergi Araştırmaları Birimidir. Ofiste toplam 235 personel görev yapmaktadır. Birimlerde çalışanların büyük çoğunluğu ekonomi ve kamu politikası uzmanlarıdır. Ayrıca avukatlar, bilgi teknolojileri uzmanları, editörler ve Ofise katkıda bulunan alanında uzman pek çok personel mevcuttur (Congressional Budget Office, 2017). 69 OECD nin yaptığı çalışmalara göre ise 2000 yılında 7, 2003 yılında 10, 2007 yılında 14 ve 2012 yılında ise 18 ülkede bağımsız bir bütçe birimi vardır (OECD, 2013: 71). 122

137 kullanacağı tarafsız ve adil analizler yapan bağımsız bir birimdir 70 (Stapenhurst, Pelizzo, O Brien, & Chohan, 2015: 9). Yasama organındaki bütçe komisyonu veya eşdeğeri bir birim ile ortak çalışmaktadır (Lienert, 2015: 11). Bütçenin hazırlık aşamasında etkin bir rol oynayarak yasama organı adına gözetim faaliyetini yerine getirmeleri, bütçe komisyonuna yardımcı olmaları ve yürütme organının hesap verme sorumluluğunu kazanmasına neden olmaları açısından bu birimler oldukça önemlidir. Ayrıca milletvekillerinin talep etmesi durumunda kamu politikalarının maliyetlerini de hesaplamaktadır. Uzmanlaşmış bütçe araştırma birimlerinin faydaları toplu halde tablo 2.6 da verilmiştir. Tablo 2.6. Uzmanlaşmış Bütçe Araştırma Biriminin Faydaları Bütçesel verilerdeki kargaşayı gidermek Saydamlığı artırmak Güvenilirliği artırmak Bütçe sürecini geliştirmek Hem iktidara hem de muhalefete hizmet etmek Hızlı karşılık vermek Hesap verebilirliği artırmak Kaynak: (Anderson, 2009: 4). Bütçe araştırma birimi, bütçesel bilgileri yasama organı, medya akademi ve kamuoyu için daha anlaşılır hale getirmektedir. Bütçe araştırma biriminin sahip olduğu bilgi birikimi ve uzmanlık bütçe verilerindeki manipülasyonu önler ve saydamlığı artırır. Bütçe araştırma birimi, bütçe tahminlerini daha güvenilir hale getirir. Daha basit, saydam, güvenilir ve hesap verebilir bir bütçe, anlaşılması ve izlenmesi daha basit ve kolay bir bütçe sürecini ortaya çıkarır. Bağımsız ve tarafsız bir bütçe araştırma birimi hem iktidar hem de muhalefet partilerine bilgi sağlar. Bağımsız bir bütçe araştırma birimi, yürütme organının bütçe ofisi ile karşılaştırıldığında yasama organının yönelttiği sorulara daha hızlı karşılık verebilir. Yürütme organının bütçe sürecinde kullandığı tahminlerin hesap verebilirliği, bağımsız bir araştırma birimi tarafından geliştirilebilir. Parlamenter bütçe ofisleri ve mali konseyler literatürde bağımsız mali kurumlar çatısı altında birleştirilmiştir. Bağımsız mali kurumlar, bütçe tahminlerinin güvenilirliğini ve yürütme organının mali açıdan hesap verebilirliği ile gözetimini artırma düşüncesinin bir ürünüdür (OECD, 2013: 72). Bağımsız mali kurumlar tablo 2.7 de de görüldüğü üzere farklı organlar bünyesinde faaliyette bulunmaktadırlar. Beş ülkede bağımsız mali kurumlar, herhangi bir organın bünyesinde yapılanmayıp tamamen bağımsızdırlar. Yedi ülkede yasama organı, sekiz ülkede hükümet, iki ülkede dış denetim kurumu, üç ülkede ise merkez bankası bünyesindedirler. Dokuz OECD üyesi ülkede ise bağımsız mali kurum bulunmamaktadır. 70 Ayrıca kendi bütçesi ile ilgili analizler de yapmaktadır. 123

138 Tablo 2.7. Bağımsız Mali Kurum Modelleri, (34 OECD Üyesi Ülke) Bağımsız Mali Kurumun Kurumsal Yapısı Bağımsız mali kurum bulunmamaktadır. Yasama organı bünyesinde yapılanmıştır. Hükümet bünyesinde yapılanmıştır. Bağımsızdır. Dış denetim kurumu bünyesinde yapılanmıştır 71. Merkez Bankası bünyesinde yapılanmıştır. Kaynak: (Lienert, 2015: 13; OECD, 2017b). Ülkeler Çekya, İzlanda, İsrail, Japonya, Yeni Zelanda, Norveç, Polonya, İsviçre, Türkiye Avusturalya, Kanada, Yunanistan, İtalya, Güney Kore, Meksika, ABD Belçika, Şili, Danimarka, Macaristan, Hollanda, Slovenya, İspanya, Birleşik Krallık Almanya, İrlanda, Lüksemburg, Portekiz, İsveç Finlandiya, Fransa Avusturya, Estonya, Slovakya Bağımsız mali kurumların farklı yapılanma şekillerine sahip olmaları görev anlayışlarını da değiştirmektedir. Bu değişime rağmen bağımsız mali kurumların şu görevlerden en az birisini yerine getirdikleri görülmektedir (Lienert, 2015: 12-14): Makro-ekonomik ve mali tahminlerin hazırlanması ve/veya değerlendirilmesi, Mali tutum (mali hedeflere veya kurala karşı orta vadeli bütçe tahminler) ve mali sonuçların değerlendirilmesi, Teklif edilen maliye politikası önerilerinin maliyet analizi. Bağımsız mali kurumların söz konusu görevleri, hükümetin politika ve bütçe taslağını yasama organı adına gözetlediklerini göstermektedir. Bütün bağımsız mali kurumlar, bütçe gözetim işlevini yerine getirirken yasama organının faydalanması için özellikle bütçe taslağını değerlendiren raporlar yayınlamaktadırlar. Ayrıca bağımsız mali kurumlar bütçenin uygulanmasından sonra da yasama organına destek vermeye devam ederler. Yasama organı, hükümetin mali strateji ve hedeflerini (mali kurallar da dâhil) gözden geçirirken bağımsız mali kurumlardan destek almaktadır (Lienert, 2015: 12). 71 Bu ülkelerde ulusal denetim birimine bağlı özerk kurumlar vardır. Bu kurumların denetim biriminin altında yapılanmasının temel sebebi denetim biriminin (Sayıştay) bağımsızlık konusundaki saygınlığı ve güvenilirliğinden faydalanmaktır (von Trapp & Nicol, 2017: 5). 124

139 Bütçe Üzerindeki Yeterli Anayasal Güç Yasama organının bütçe önerisi üzerindeki söz hakkı ülkelerin anayasalarında düzenlenmiştir. İngiltere gibi yazılı anayasaların olmadığı ülkelerde ise içtüzükler ile düzenleme yoluna gidilmiştir. Hukuki mevzuat çerçevesinde bazı ülkelerde yasama organı bütçe önerisini tamamen değiştirerek yeniden yazarken; bazı ülkelerde de sadece bütçe önerisini onaylamakla yükümlüdür. Dolayısıyla yasama organının bütçe önerisi üzerindeki söz hakkı iki uç durum arasında ülkelerin hukuki mevzuatları çerçevesinde değişmektedir. Bütçe önerisi üzerindeki yetkileri göz önünde bulundurulduğunda yasama organı, tablo 2.8 de de görüldüğü üzere bütçeyi hazırlayan, etkileyen ve onaylayan yasama organı şeklinde üç grupta incelenebilir. Tablo 2.8. Bütçe Sürecindeki Rolleri Bakımından Yasama Organı Yasama Organının Rolü Bütçeyi hazırlayan yasama organı (sınırsız yetki) Bütçeyi etkileyen yasama organı (sınırlı yetki) Bütçeyi onaylayan yasama organı (yetkisiz) Kaynak: (Wehner, 2004: 5). Yasama Organının Niteliği Yasama organı, yürütme organının onayını almaksızın gelir ve giderlerin alt ve üst sınırlarını belirleme yetkisine sahiptir. Yürütme organı tarafından hazırlanan bütçe tasarısı yasama organı tarafından değiştirilebilir ya da reddedilebilir ya da yasama organı tamamen yeni bir bütçe tasarısı oluşturabilir. Yasama organı sadece bütçe dengesini sağlamak adına yürütme organının bütçe tasarısını değiştirmeden bütçede değişiklik yapabilir. Yeni bir bütçe oluşturma yetkileri yoktur. Yasama organının bütçe sürecindeki rolü ya çok azdır ya da süreçte hiç etkisi yoktur. Yasama organı hükümetin düşmesine neden olabileceği için yürütme organı tarafından önerilen bütçe tasarısını değiştirme yetkisine sahip değildir. Bütçeyi ya onaylaması ya da reddetmesi gerekmektedir. Ülke Örneği İsveç, Amerika Birleşik Devletleri İtalya, Hollanda Birleşik Krallık Bütçeyi onaylayan yasama organı bütçesel analizlerin yapılmasında, yürütme organının tahminlerini değerlendirmede ve bütçe önerilerinde değişiklik yapılmasında kendilerine yardımcı olacak bağımsız bütçe birimlerine daha az ihtiyaç duymaktadır (Johnson & Stapenhurst, 2007: 360). Çünkü bütçe önerisi üzerinde çok fazla söz hakkı olmayan yasama organının bütçesel verilere ve tahminlere de çok fazla ihtiyacı kalmamaktadır. Bütçeyi onaylayan yasama organının aksine bütçeyi hazırlayan ve etkileyen yasama organı bağımsız bütçe birimlerine daha fazla ihtiyaç duymaktadır. Bağımsız bütçe birimlerinin sağladığı bütçesel bilgiler ve tahminler ışığında daha hesap verilebilir, etkin ve tutarlı bütçeler hazırlanmaktadır. 125

140 Yasama organının bütçe tasarısında değişiklik yapma yetkisinin sınırı konusunda farklı anlayışların olduğu ve bu durumun ülkeden ülkeye değiştiği görülmektedir. İlk anlayışa göre bütçe önerisi üzerinde sınırsız değişiklik yapma yetkisine sahip olan yasama organı yer almaktadır. Bu anlayışın en bariz örneği ABD dedir. ABD de Kongre, bütçe önerisi üzerinde sınırsız yetkiye sahip olup yürütme organının bütçe önerisini tamamen değiştirme ve kendi bütçesini yazma yetkisine sahiptir (OECD, 2013: 64). Diğer taraftan yürütme organı tarafından önerilen gelir ve giderler arasındaki dengeyi korumak için yasama organının yetkisini sınırlandıran ülkeler vardır. Bu durum harcamalardaki bir artışın başka alanlardaki herhangi bir kesinti ile dengelenmesini gerektirir. Fakat yasama organı harcamalardaki artışı yürütme organının izniyle gerçekleştirebilir. Bu izin yürütme organına yasama organının değişikliklerini veto etme hakkı vermektedir (Wehner, 2007b: 36). Westminster tipi yasama organında ise hükümetin bütçe önerisi üzerinde parlamentonun sınırlı değişiklik yetkisi vardır. Parlamento hükümet tarafından önerilen kalemlerin sadece belirli bir kısmını azaltabilir. Fakat yeni kalemler dâhil edemez ve var olan kalemlerde artırma yoluna gidemez. Ayrıca bütçedeki farklı bir harcama kalemini artırmak için fonlarda da kesinti yapamaz (Wehner, 2007b: 36). İrlanda ve Yunanistan da ise yasama organının onaylama veya reddetme yetkisi bulunmaktadır (OECD, 2013: 65) Siyasal Parti Dinamikleri Siyasi partiler bütçenin hazırlık ve onay aşamalarında doğrudan etkili olan aktörlerdir. Bütçeyi elinde tutan hükümet, bazen tek bir partiden oluşurken; bazen de birkaç partinin bir araya gelmesiyle kurulmaktadır. Hükümeti oluşturan siyasi partilerin sayısı, siyasi parti disiplini ve tutarlılığı bütçenin hazırlanması ve onaylanmasını doğrudan etkilemektedir. Tek ve baskın bir siyasi partinin hükümeti kurduğu ve siyasi parti disiplininin (tutarlılığı/birliği) güçlü olduğu sistemlerde yasama organının bütçe önerisini etkileme ihtimali daha zayıftır (Stapenhurst, 2004: 5). Tek parti sistemlerinde yasama organında çoğunluğu da tek parti oluşturmaktadır ve azınlıkta kalan diğer grupların bütçe önerisi üzerinde çok fazla değişiklik ve söz hakları kalmamaktadır. Güçlü tek partinin yanında parti disiplininin de güçlü olması gerekmektedir. Parti disiplini, milletvekilinin kişisel tercihleri ile uyuşmamasına rağmen; üyesi olduğu siyasi partinin politikalarına sıkı sıkıya bağlı kalması ve parti lehine oy kullanmasıdır (Wehner, 2007b: 44). 126

141 Tek bir siyasi partinin çoğunluğu elde edemeyip hükümeti kuramaması ve hükümeti kurmak için birden fazla partinin bir araya geldiği ve ayrıca parti disiplininin zayıf olduğu sistemlerde hükümetin bütçe önerisini yasama organına kabul ettirebilmek için geniş bir koalisyon desteğine ihtiyacı vardır (Stapenhurst, 2004: 5). Koalisyon desteğini alamayan siyasi partinin bütçe önerisinin yasama organında kabul edilmeme ihtimali yüksektir. Çok partili sistemlerde bütçe hakkının daha etkin kullanıldığı; yasama organının bütçe üzerinde daha fazla söz hakkı olduğu söylenebilir. Diğer taraftan hükümeti kuran çoğunluk partisi bütçe görüşmeleri esnasında olumsuz bir tavır takınarak bütçeyi yasama organında reddedebilir ve hükümetin düşmesine sebep olabilir (Posner & Park, 2007: 4). Dolayısıyla hükümete muhalefet olan siyasi partiler bütçe önerisini reddedebileceği gibi hükümeti kuran siyasi parti de parti içi disiplinin zayıf olmasının etkisiyle de bütçe önerisini reddedip hükümetin görevine son verebilir Bütçenin Uygulanması Aşamasında Gözetim Bütçenin yasama organı tarafından gözetlenmesinden her ne kadar sadece uygulama öncesi ve sonrası gözetim anlaşılsa da uygulama esnasında da bütçenin gözetimi söz konusudur. Bir başka değişle bütçe gözetimi sadece bütçenin onaylanması ve denetim raporlarının gözden geçirilmesi ile sınırlı değildir (Wehner & Byanyima, 2004: 53). Bütçeleme bir olaydan daha ziyade bir süreçtir ve bütçe süreci birbirine bağlı ve süregelen bir yapıya sahiptir. Düzenli olarak devam eden bu süreç de yasama organı tarafından gözetlenmektedir. Bütçenin uygulanma anında yasama organı tarafından gözetlenmesi kamu parasının hangi amaçlar için harcandığı ve politikaların istenildiği şekilde sonuçlanıp sonuçlanmadığını görme imkânı sağlamaktadır. Bütçe uygulamasının etkin bir gözetimi kamuoyunun güveninin kazanılmasını ve devletin yolsuzluğa, kamu kaynaklarının israfına ve yönetim zafiyetine karşı korunmasını sağlamaktadır (OECD, 2017a: 65). Pek çok ülkede bütçelerin uygulama aşamalarında uygulanan bütçedeki ilerlemeleri görmek adına raporlar hazırlanmaktadır. Bu raporlar sayesinde yasama organı gerçek gelir ve gider rakamlarına her daim erişme imkânına sahip olur. Böylece yasama organı bütçenin uygulanmasında kaydedilen ilerlemeyi takip edebilir. Ayrıca yasama organında onaylanan ve kabul edilen bütçe tahminleri ile gerçekleştirilen gelir ve 127

142 giderlerin ne kadar uyumlu olduğu görülebilir ve gerekli önlemler daha erken alınabilir (Wehner & Byanyima, 2004: 53) Bütçe Uygulama Sonuçlarının ve Performanslarının Gözetimi Uygulamaya konulan politikaların nasıl uygulandığını araştırma amacı güden uygulama sonrası gözetim (Smith, 2010: 47) öngörülen hedeflerin gerçekleştirilip gerçekleştirilmediğini; fayda ve maliyetlerin gerçek harcamalardan farklı olup olmadığını değerlendirmek için politikaların geriye doğru değerlendirilmesidir (Chohan, 2017: 1). Bu değerlendirme yapılırken yürütme organının faaliyetleri düzenli olarak gözetlenmektedir. Bu durum yasama organının verdiği yetkinin dışına çıkılması durumunda yürütme organının faaliyetlerine son verilebileceğini göstermektedir (Smith, 2010: 47). Uygulama sonrası gözetimin bütçe sürecindeki işleyişine bakıldığında bütçenin uygulanmasından sonra yüksek denetim kurumu tarafından hazırlanan denetim raporları aracılığıyla uygulama sonrası gözetim gerçekleştirilir ve yasama organı tarafından operasyonel verimlilik 72 değerlendirilir. Daha basit bir ifadeyle uygulanan bütçenin niteliğine odaklanılır (Wehner, 2004: 7-8). Yasama organı denetim raporlarındaki önerileri dikkate aldığı takdirde yürütme organı tarafından mali yönetimde arzu edilen değişimler gerçekleşebilir. Yasama organının bütçeyi uygulama sonrası gözetimi bütçesel prosedürleri iyileştirmeye yönelik olup gelecekteki bütçelerin tutarını etkileme olasılığı daha düşüktür (Lienert, 2005: 7-8) Anglosakson Modelde Bütçe Komisyonlarının Rolü Özellikle Anglosakson ülkeleri başta olmak üzere bazı ülkelerde bütçenin uygulama öncesi gözetimi ile uygulama sonrası gözetimini farklı komisyonlar gerçekleştirmektedir. İngiliz Milletler Topluluğu 73 ülkelerinde bu işlevi yerine getirmek üzere Kamu Hesapları Komisyonu adı altında uzmanlaşmış bir komisyon oluşturulmuşken; bu modeli benimsemiş diğer ülkelerde farklı isimler altında 72 Operasyonel verimlilik kavramı yürütme organının en düşük maliyetle en yüksek verimi elde etme düşüncesini ifade etmektedir. 73 İngiliz Milletler Topluluğu, İngiltere İmparatorluğunun eski topraklarını kapsayan ve 52 üye devletten oluşan uluslararası bir organizasyondur. 128

143 komisyonlar vardır. Finlandiya da Denetim Komisyonu, Hollanda da Kamu Harcamaları Komisyonu, Çekya da Bütçe Kontrol Komisyonu mevcuttur 74. Ulusal anlamda ilk Kamu Hesapları Komisyonu 1851 yılında Danimarka da kurulsa da (Stapenhurst, Pelizzo, & O Brien, 2012: 4) küresel anlamda örnek alınan ilk modeli 1861 yılında Birleşik Krallıkta dönemin başbakanı olan Gladstone un önerisi ve Avam Kamarasının kararıyla kurulmuştur (Harris, 1959: 113). Komisyonun ilk olarak İngiltere de kurumsallaşması en etkili kurumsal yapılanmanın İngiltere de oluşmasını sağlamıştır. İngiltere bu komisyon yapılanmasını İngiliz Milletler Topluluğuna üye diğer ülkelere de aktarmış ve komisyon pek çok ülke tarafından taklit edilmiştir. Komisyonun kurumsal yapılanması devletlerde farklı şekillerde gerçekleşmiştir. Uygulamada üç farklı şekilde hukuki varlıklarını sürdürdükleri görülmektedir. Komisyon ya anayasa ya kanun ya da yasama organının iç tüzüğü ile düzenlenmiştir 75. Komisyonlar, yasama organlarının daimi komisyonları olup çoğu ülkede Avam Kamarasının alt bir komisyonu iken; Avusturalya ve Hindistan da her iki kamarada da var olan bir komisyondur (Pelizzo & Stapenhurst, 2006b: 4). Komisyonun üye sayıları da ülkeden ülkeye değişiklik göstermektedir 76. Komisyonun üye sayısı ile yasama organındaki siyasi partilerin üye sayıları arasında genellikle doğrusal bir ilişki vardır. Komisyonda iktidar partisinin ağırlığı muhalefet partilerine göre daha fazladır. İktidar partisinin üye sayısı ile elde ettiği üstünlüğü dengelemek adına komisyonun başkanlığına muhalefet partisinden birisi getirilmektedir (Pelizzo & Stapenhurst, 2006b: 5-6). Bağımsız gözetim yaparak saydamlığı artırma düşüncesinin bir ürünü olan bu gelenek dünyadaki kamu hesapları komisyonlarının üçte ikisinde vardır. Bazı ülkelerde yasal bir zemine oturtulmuşken; bazı ülkelerde yazılı olmayan bir sözleşme haline gelmiştir (Wehner, 2003: 27). 74 Kamu Hesapları Komisyonuna İngiliz Milletler Topluluğu ülkelerinde de farklı isimler verilebilmektedir. Örneğin Seyşeller de Finans ve Kamu Hesapları Komisyonu, Cook Adaları nda Kamu Harcamaları Komisyonu olarak adlandırılmaktadır. Kamu Hesapları Komisyonu bazı ülkelerde farklı isimlerle adlandırılsa da her ülkede benzer işlevleri yerine getirmektedir (Pelizzo & Stapenhurst, 2006b: 4). 75 Antigua ve Barbuda, Bangladeş, Cook Adaları, Kiribati, Seyşeller, Saint Vincent, Zambiya Komisyonun anayasa ile düzenlendiği devletlere; Guyana, Tanzanya, Uganda, Kanada, Malta, Jamaika, Hindistan içtüzükle düzenlendiği devletlere; Avustralya ve Birleşik Krallık ise kanunla düzenlendiği devletlere örnektir. Trinidad ve Tobago da Komisyon hem anayasa hem de içtüzükle düzenlenmiştir (Pelizzo & Stapenhurst, 2006b: 4-5). 76 Malta da 7, Kanada da 17, Hindistan da ise iki kamarada toplam 22 üye bulunmaktadır (Pelizzo & Stapenhurst, 2006b: 5). 129

144 Günümüzde bu komisyonlar etkin bir hesap verebilirlik mekanizması olarak kabul görmektedir (Jones & Jacobs, 2009: 1023). Komisyon ya yasama organının/yüksek denetim kurumunun atadığı mali konuların incelenmesinden ya da hükümetin politika, program ve hedeflerinin incelenip değerlendirilmesinden sorumludur. Ayrıca yasama organı adına denetim raporları ile yıllık gözetim planlarını inceleyebilir ve kendi önerilerini sunabilir (Friedberg & Hazan, 2012: 24) Kıta Avrupası Modelinde Bütçe Komisyonlarının Rolü Kıta Avrupası modelinin olduğu ülkelerde bütçelerin uygulama sonrası gözetimini yerine getirmek üzere Kamu Hesapları Komisyonuna benzer bir komisyon bulunmamaktadır. Kamu Hesapları Komisyonunun yerine getirdiği işlevi Kıta Avrupası ülkelerinde bütçenin onaylanmasından sorumlu olan komisyon yerine getirmektedir. Bu komisyon aynı zamanda denetim raporlarını da gözetlemekle görevlidir. Kıta Avrupa geleneğini benimsemiş ülkeler genellikle tarihsel süreçte Fransa hegemonyasında bulunan ülkelerdir. Fildişi Sahili, Mali, Nijer, Kamerun, Senegal gibi Fransa ile tarihsel bağlamda ortak bir geçmişi olan ülkelerin yanı sıra Türkiye, Fransa, Almanya, Bulgaristan, Belçika, Macaristan, İtalya, Portekiz, Romanya, Slovenya ve Polonya da da bütçe gözetim sürecinde tek bir komisyonun olması sebebiyle bu ülkeleri bu model kapsamında değerlendirmek mümkündür. Türkiye, Bulgaristan, Fransa, Macaristan, İtalya, Portekiz, Romanya ve Slovenya da bütçenin hazırlanması, onaylanması ve denetlenip gözden geçirilmesinde tek bir komisyon rol alırken; Almanya ve Belçika da bütçenin onaylanmasından sorumlu olan Bütçe/Maliye Komisyonlarının alt komisyonları uygulama sonrası gözetimi gerçekleştirir 77 (Kanis, 2012: 15). Fransa da Maliye Komisyonu hem bütçenin hazırlanması hem de denetlenmesi aşamalarında görevlidir. Genel ve özel raportörler bütçe ve kesin hesap tasarılarına ilişkin birer rapor hazırlarlar. Maliye Komisyonunun alt komisyonu, bütçe tahminleri ile gerçekleşmeleri arasındaki tutarlılığa dair hususları gözden geçirir (Kanis, 2012: 38). Yüksek denetim kurumu ise bütçeye ilişkin raporları yıl sonunda yasama organına sunar. 77 Bütçenin hem uygulama öncesi hem de sonrası gözetimini gerçekleştirmek üzere Fransa da ve Polonya da Kamu Maliyesi Komisyonu (Public Finance Committee), Almanya da Bütçe Komisyonu, İtalya da Bütçe, Hazine ve Planlama Komisyonu, Belçika da Maliye ve Bütçe Komisyonu, Türkiye de Plan ve Bütçe Komisyonu mevcuttur. 130

145 Maliye komisyonunun alt komisyonunda raporlar incelenirken yüksek denetim kurumu yetkilisi de görüşmelere katılır (Kanis, 2012: 49). Almanya da ise denetim raporları, partiler arasında milletvekili sayıları ile orantılı olarak oluşturulan Bütçe Komisyonunun alt denetim komitesince değerlendirilmektedir. Özel bir bakanlık için raportörlük görevi verilen her bir vekil, denetim raporlarındaki bakanlığa dair açıklamaları gözetlemelidir. İlgili bakanlar ya da en azından üst düzey bürokratlar, Maliye Bakanlığı yetkilileri ve denetçiler tartışmalara katılırlar (Wehner, 2006b: 88). Türkiye de merkezi yönetim bütçe kanun tasarısı genel kurulda görüşülmeden önce Plan ve Bütçe Komisyonunda görüşülür Anayasasının 164/2. maddesinde de hüküm altına alındığı üzere kesin hesap kanunu tasarısı da yeni yıl bütçe kanunu tasarısıyla birlikte Plan ve Bütçe Komisyonu gündemine alınır 78. Komisyon, bütçe kanunu tasarısıyla kesin hesap kanunu tasarısını Genel Kurula birlikte sunar. Genel Kurul, iki tasarıyı beraber görüşerek karara bağlar. Diğer taraftan Sayıştay dış denetim raporları, idare faaliyet raporları ve faaliyet raporunu 79 dikkate alarak genel uygunluk bildirimini hazırlar (KMYKK, m.43) ve kesin hesap kanunu tasarısının verilmesinden başlayarak en geç yetmiş beş gün içerisinde TBMM ne sunar. Dolayısıyla Türkiye de bütçenin uygulama sonrası gözetimi faaliyet raporlarının ve kesin hesap kanun tasarılarının görüşülmesi ve kabulüne dayanmaktadır. 78 Kesin hesap kanunu, TBMM nin bütçe kanununun uygulama sonuçlarını onama yetkisini kullanma biçimidir. Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan kesin hesap kanunu tasarısı izleyen mali yılın haziran ayı sonuna kadar Bakanlar Kurulunca TBMM ne sunulur ve bir örneği de Sayıştaya gönderilir (KMYKK, m.42). Kesin hesap kanun tasarısının ekinde; a) Genel mizan, b) Bütçe gelirleri kesin hesap cetveli ve açıklaması, c) Bütçe giderleri kesin hesap cetvelleri ve açıklaması, d) Bütçe gelir ve giderlerinin iller ve idareler itibarıyla dağılımı, e) Devlet borçları ve Hazine garantilerine ilişkin cetveller, f) Yılı içerisinde silinen kamu alacakları cetveli, g) Mal yönetim hesabı icmal cetvelleri, h) Maliye Bakanlığı tarafından gerekli görülen diğer belgeler yer alır (KMYKK, m.42). 79 KMYKK nin 41. maddesine göre kamu idareleri ve sosyal güvenlik kurumlarının yöneticileri, birimler tarafından hazırlanan birim faaliyet raporlarını esas alarak hazırladıkları idare faaliyet raporunu her yıl Maliye Bakanlığına ve Sayıştaya gönderir. (Mahalli idarelerce hazırlanan idare faaliyet raporları ise Sayıştay ve İçişleri Bakanlığına gönderilir. İçişleri Bakanlığı ise mahalli idareler genel faaliyet raporunu hazırlayarak birer örneklerini Sayıştay ve Maliye Bakanlığına gönderir.) Maliye Bakanlığı merkezî yönetim kapsamındaki idareler ile sosyal güvenlik kurumlarının bir malî yıldaki faaliyet sonuçlarını gösteren genel faaliyet raporunu hazırlayarak bir örneğini Sayıştaya gönderir. (Bu raporda, mahallî idarelerin malî yapılarına ilişkin genel değerlendirmelere de yer verilir.) Sayıştay idare faaliyet raporları, mahalli idareler genel faaliyet raporu ve genel faaliyet raporu dış denetim sonuçlarını dikkate alarak görüşlerini de belirtmek suretiyle TBMM ye sunar ve bu raporlar TBMM nde görüşülür. 131

146 Bütçe Gözetim Sürecinin Genel Değerlendirmesi Bütçenin hazırlanmasından denetlenmesine kadar geniş bir sürecin yasama organı tarafından izlenmesi anlamına gelen gözetim işlevinde yasama organı, yürütme organı, yüksek denetim kurumu ve yasama organı komisyonları olmak üzere dört ana aktör rol almaktadır. Bu aktörler arasındaki ilişkiyi Anglosakson ve Kıta Avrupası modelleri çerçevesinde ayrı ayrı ele almak sürecin işleyişini ve modellerin farklılıklarını görmek açısından faydalı olacaktır. Yasama organı ve denetçiler arasındaki etkileşim yüksek denetim kurumu ve onun raporlama yapısına bağlıdır. Anglosakson ülkelerin büyük çoğunluğunda yüksek denetim kurumu (Sayıştay) başkanı, parlamenter gözetimin temel unsuru olup Kamu Hesapları Komisyonuna ve yasama organına rapor vermektedir (Stapenhurst, 2004: 6). Bu komisyon denetim sonuçlarını gözden geçirmekte; kamu harcamalarını incelemekte; harcamaların etkinliğini ve etkililiğini oluşturmakta; kamu mali yönetiminde mali saydamlığı ve hesap verebilirliği sağlamaktadır. Şekil 2.6. Anglosakson Modelde Bütçe Gözetimi Yasama Organı Raporlar Hesap verebilirlik Yetki Yüklenen Sorumluluk Yüksek Denetim Kurumu İnceleme Yürütme Organı Kaynak: (Stapenhurst, 2004: 7). Anglosakson modelde yasama ve yürütme organı ile denetim kurumunun işleyişinin yer aldığı şekil 2.6 da yasama organı yürütme organına sorumluluk yüklemekte ve yürütme organı da yasama organına hesap vermektedir. Hükümetin mali hesaplarını inceleyen ve yasama organının verdiği yetkiye istinaden yüksek denetim 132

147 Rapor kurumu da incelediği mali hesaplar doğrultusunda yasama organına rapor sunmaktadır. Yüksek denetim kurumu bu süreçte Kamu Hesapları Komisyonu ile yakın işbirliği içerisinde çalışmaktadır. Çünkü Kamu Hesapları Komisyonunun hükümet faaliyetlerini analiz etmek ve değerlendirmek için güvenilir, tarafsız ve profesyonel bilgiye ihtiyacı vardır. Çoğu demokratik ülkede bu bilgi yüksek denetim kurumu tarafından sağlanmaktadır (Friedberg & Hazan, 2012: 24). Kıta Avrupası geleneğinde bütçe gözetim süreci Anglosakson ülkelerine göre daha karmaşık bir yapıdadır. Ayrıca Anglosakson modelin uygulandığı ülke sayısı hem daha fazladır hem de ülkelerin kurumsal dinamikleri daha benzerdir. Fakat Kıta Avrupası modeli için ülkeler arasında uygulama birliği yoktur. Yasama, yürütme ve yargı organlarının her birisinin dâhil olduğu modelde iç ve dış kontroller arasındaki sınırlar Anglosakson modele göre daha tutarsız ve belirsizdir. Şekil 2.7 de görülüğü üzere yargısal kontrol yüksek denetim organı, parlamenter kontrol yasama organı, yönetsel kontrol ise devlet teftiş kurulu tarafından gerçekleştirilir 80 (Stapenhurst, 2014: 2). Şekil 2.7. Kıta Avrupası Modelinde Bütçe Gözetimi Parlamenter Kontrol Yasama Organı Yargısal Kontrol Yönetsel Kontrol Yetki Yüksek Denetim Kurumu Yürütme Organı İnceleme Yetki Devlet Teftiş Kurulu Kaynak: (Stapenhurst, 2014: 3). 80 Kıta Avrupası modelinde yüksek denetim kurumunun yerel harcamaları da denetleme yetkisi varken; Anglosakson modelde yüksek denetim kurumunun denetleme yetkisi merkezi harcamalarla sınırlıdır. 133

148 İç denetim organı olan ve yürütme organına rapor sunan Devlet Teftiş Kurulu hükümet harcamalarının denetiminden sorumludur. Bazı Afrika ülkelerinde yüksek denetim kurumuna benzer bir rol üstlenmektedir 81. Türkiye de tarihinde kabul edilen 6771 sayılı Kanunla yapılan değişiklik öncesinde Anayasanın 112. maddesinde başbakana yüklenen diğer bakanların iş ve işlemlerinin denetim ve gözetimi fonksiyonu Başbakanlık Teftiş Kurulu Başkanlığı tarafından yerine getirilmekteydi. Her iki modelde de yüksek denetim kurumları üç denetim türünü (mali denetim, uygunluk denetimi ve performans denetimi) de yasama organına rapor sunmak amacıyla yapmaktadır. Dolayısıyla yüksek denetim kurumu denetimleri yasama organı adına yapmaktadır. İki kurum arasındaki bu denetim ilişkisi simbiyotik (bağımlı) bir ilişkidir. Yüksek denetim organı denetim sonuçlarının tartışılması ve sunulması için bir kamuoyu oluşturulması konusunda yasama organına bağımlıyken; yasama organı da güvenilir ve zamanında bilgi sunulması noktasında yüksek denetim organına bağlıdır (Pelizzo & Stapenhurst, 2012: 30). Denetim modellerinin her birisinde yasama organı ile yüksek denetim kurumu arasındaki ilişki farklılaşmaktadır. Westminster sisteminde yüksek denetim organı tarafından hazırlanan raporlar incelenmeleri için Kamu Hesapları Komisyonuna gönderilmektedir. Komisyon tarafından raporlar incelenmekte, bakanlık ve ajanslardaki ilgili personelin ifadesine başvurmakta ve raporları görüşülmesi için genel kurula göndermektedir (Stapenhurst & Titsworth, 2001: 2). Bazen yüksek denetim kurumu diğer komisyonlardan önce tanık olarak dinlenmektedir. Böylece bu komisyonların görev alanları ile ilgili finansal ve işlevsel konulara odaklanmaları sağlanmaktadır (Dye & Stapenhurst, 1998: 12). Napolyon modelinde yasama organı yüksek denetim organının çalışmalarıyla ilgili bir rapor alırken; otomatikman denetim raporlarını almaz. Napolyon modelde iki organ arasında dört olası işbirliği söz konusudur (Stapenhurst & Titsworth, 2001: 2); Yüksek denetim kurumu başkanı denetim sonuçlarını bütçe/maliye komisyonuna iletme yetkisine sahiptir. Bir yasama organı komisyonu yüksek denetim kurumundan bazı kurumların performans açısından denetlenmesini isteyebilir. 81 Nitekim Afrika daki birkaç Devlet Teftiş Kurulunun INTOSAI ye üye olması da bu durumun bir göstergesidir. 134

149 Yüksek denetin kurumunun raporu hazine ile maliye bakanlığı arasındaki yasal koordinasyonu ifade etmektedir. Yüksek denetim kurumu bir önceki yılın kaynak kullanımı üzerine yasama organına ayrı bir rapor sunmaktadır. Kurul modelinde ise denetim kurulu hazırladığı yıllık denetim raporunu bakanlar kuruluna gönderir ve bakanlar kurulu yasama organına sunar. Denetim kurulu yetkilileri mali hesaplara ilişkin görüşmelere katılır ve kurulun görüşlerini dile getirir (Stapenhurst & Titsworth, 2001: 2). Şekil 2.8 de Anglosakson ve Kıta Avrupası modellerinde bütçe gözetim işlevi bütçe süreci ile birlikte gösterilmiştir. Anglosakson modelde bütçenin hazırlık aşamasında Parlamenter Bütçe Ofisi; Kıta Avrupası modelinde ise Bütçe/Maliye Komisyonu devreye girmektedir. Bütçenin denetim aşamasında ise Anglosakson modelde Kamu Hesapları Komisyonu; Kıta Avrupası modelinde hazırlık aşamasında da var olan Bütçe/Maliye Komisyonu rol almaktadır 82. Her iki modelde de uygulama öncesi ve sonrası gözetimleri yerine getirmek için komisyonlar görev almaktadır. Anglosakson modelde uygulama öncesi ve sonrası gözetimleri farklı komisyonlar yerine getirirken; Kıta Avrupası modelinde aynı komisyonlar görev almaktadır. İki model sadece yasama organı komisyonları anlamında değil; süreçlerin işleyişi ve kurumların sürece dâhil olması anlamında da farklılaşmaktadır. Stapenhurst'a (2014) göre Kıta Avrupası modelinde yasama organı daha zayıf bir gözetim sistemine sahipken; kamu iletişimi ve komisyonun etkinliği hususları Anglosakson modelde yasama organının daha etkin gözetim yapmasını sağlamaktadır. 82 İlgili komisyonlar bütçenin hazırlık ve denetim aşamalarında değil onaylanma ve uygulanma aşamalarında da görev alabilmektedir. Fakat ağırlıklı olarak hazırlık ve denetim aşamalarında görevlidirler. 135

150 Şekil 2.8. Yasama Organının Bütçe Sürecindeki Rolü ve Bütçe Gözetim Süreci İlişkisi İlgili bütçe yılının başlangıcından önce Bütçe yılının başlangıcı ve bitişi arası Bütçe yılının sona ermesinden sonra Hazırlama Onaylama Uygulama Denetleme Kamunun öncelikleri ve maliye politikası üzerine ön bir bütçe tartışması Bütçenin gözden geçirilmesi, değiştirilmesi, onaylanması Yıl içerisinde gerçekleşen gelir ve giderlerin izlenmesi Denetim bulgularının ve takiplerinin gözetlenmesi Parlamenter Bütçe Ofisi Bütçe/Maliye Komisyonu Anglosakson Model Kıta Avrupası Modeli Kamu Hesapları Komisyonu Bütçe/Maliye Komisyonu Kaynak: (Wehner, 2007c: 11) den faydalanılarak hazırlanmıştır. Yasama organı tarafından etkin bir bütçe gözetimi kurumlar arasında sağlıklı bir koordinasyona bağlıdır. Özellikle yasama organı, yüksek denetim kurumu, hükümet ve komisyonlar arasındaki iletişimin sağlıklı işlemesi gözetimin daha etkin ve etkili olmasını sağlayacaktır Mali Saydamlığın Artırılması Açısından Yasama Organının Bütçe Gözetim İşlevi Vatandaşların hükümetlere kendilerini yönetme hakkını devretmeleri, hükümetlerin bu hakkı kullanarak topladıkları vergilere ve yaptıkları harcamalara ilişkin bilgilere ulaşma hakkını doğurmuştur. Vatandaşlar bütçe hakkı gereği hangi alanlar için ne kadar vergi alındığını öğrenme hakkına sahiptirler. Hükümetler vatandaşların sahip olduğu hakkı sağlamak için mali bilgileri düzenli olarak yayınlamaktadırlar. Bu süreç mali saydamlık ve hesap verebilirlik olarak ifade edilir. Mali saydamlık ve hesap verebilirlik mekanizmalarının daha etkin çalışması için vatandaşlar yasama organını dolayısıyla milletvekillerini görevlendirmişlerdir. Yasama organı iyi yönetişimi ve mali saydamlığı sağlamak için bütçe süreçlerine aktif olarak müdahil olmaktadır. 136

151 Yasama organının bütçe sürecine müdahil olması gözetim araçları ile gerçekleşmektedir. Halkın iradesi ile politikalar arasındaki uyumun, saydamlığın ve hesap verebilirliğin sağlanmasında gözetim araçlarının büyük önemi vardır. Hükümet politikaları açısından mali saydamlığın ve hesap verebilirliğin sağlanması sürecin meşruiyetini artırmaktadır. Böylece vekillerin kullandığı yetki asiller tarafından kabul edilmiş olmaktadır. Demokratik yönetişim kamu politikasına ilişkin kararların seçilmiş vekiller aracılığıyla kontrol altında tutulmasını gerektirir (McGrath, 2011: 5). Saydamlık ve hesap verebilirlik, demokratik hükümet sistemlerinin vazgeçilmez unsurudur. Yasama gözetimi hükümet faaliyetlerini tanımlama ve sorgulama imkânı sağlamaktadır. Bu imkân tam demokratik sistemlerde bile yasama organının bazı yetkilerini yürütme organına devrettiği günümüzde yürütme organının faaliyetlerinin daha yakından incelenmesi açısından önemlidir (Peters, 2007: 17). Literatürde pek çok çalışma (Santiso, 2006b: 17; Wehner, 2004: 3) yasama organının bütçeyi etkin gözetlemesinin mali saydamlığı artırarak hesap verebilirliği sağladığını ortaya koymuştur. Diğer taraftan mali saydamlık ile yasama organının bütçe gözetimi arasında ters nedensellik ilişkisi vardır. Mali saydamlığın ve hesap verebilirliğin artması da yasama organının bütçe gözetimini artırmaktadır. Ayrıca uluslararası kuruluşlar da yasama organının bütçe üzerinde etkin bir gözetim gerçekleştirmesinin hesap verebilirliği sağladığını ve mali saydamlığı desteklediğini kabul etmektedirler. Çeşitli uluslararası kuruluşların raporlarında ve rehberlerinde yer verdikleri bu düşüncenin örnekleri şöyledir. Yasama organı, gerekli gördüğü herhangi bir mali raporu etkili bir şekilde inceleme imkânına ve kaynağına sahip olmalıdır (OECD, 2002). Yasama organı yürütme organına kamu kaynaklarının nasıl kullanıldığının [etkili kullanılıp kullanılmadığı] hesabını sorabilmesi için gerekli olan yetkiye, kaynağa ve bilgiye sahip olmalıdır (Global Initiative on Fiscal Transparency [GIFT], 2017). Ulusal yasama organı hükümete hesap sorulmasında ve bütçesel kararların alınmasında önemli bir role sahiptir. Ülkeler hem uygulama öncesi hem de sonrası bütçe sürecinin tüm aşamalarında yasama organına ve komisyonlara bütçe sürecine dâhil olmaları için fırsatlar sunmalıdırlar (OECD, 2015). 137

152 Kamu maliyesi ve politikaları, ulusal bir denetim organı veya eşdeğer bir kuruluş (yürütmeden bağımsız olan) tarafından gözetlenmelidir. Ulusal denetim organı veya eşdeğer bir kuruluş yıllık rapor da dâhil olmak üzere tüm raporları yasama organına sunmalı ve yayınlamalıdır (International Monetary Fund [IMF], 2007). Dünyada mali saydamlık üzerine geliştirilmiş altı temel indeks bulunmaktadır. İndekslerden bazıları (IMF-Mali Saydamlık Tüzüğü) yasal uluslararası standartlar iken; bazıları da (OECD-Bütçesel Yönetişimine İlişkin Tavsiye Kararları) uluslararası hukukun bir parçasıdır. Diğer indeksler ise rehber niteliğindeki araçlar, fiili standartlar ya da uluslararası camiada kabul görmüş değerlendirme araçlarıdırlar (OECD, 2017a: 16). Bu indekslerin temel varlık sebebini kamu ve özel sektör yolsuzlukları oluşturmaktadır. Mali saydamlık indeksleri ile mali saydamlık, kamu katılımı ve hesap verebilirlik sağlanarak yolsuzlukların önüne geçilmesi hedeflenmektedir. Tablo 2.9 da uluslararası mali saydamlık indekslerinin genel özellikleri toplu halde gösterilmiştir. İndekslerin her birisinin içeriği, kapsamı, ölçeği ülke uygulamaları değişse de hepsinin üç temel amaca hizmet ettikleri görülmektedir. Bu amaçlar (Global Initiative on Fiscal Transparency [GIFT], 2017: 15); mali bilginin açıklanması, maliye politikasına kamu katılımı ve maliye politikasının gözetimidir. Mali saydamlık indeksleri nitelikli bir büyümeye, kamu hizmetlerinin daha etkili sunumuna ve makroekonomik istikrara katkıda bulunarak hem etkili bir araç hem de önemli bir haktır (Petrie, 2013: 2). Bu indeksler ülkelere standart tek bir ölçek yerine farklı alternatifler sunmaktadırlar. Son yıllarda indekslerin birbirleri ile uyumunu ve tutarlılığını sağlamak için çeşitli girişimlerde bulunulmaktadır. 138

153 Tablo 2.9. Uluslararası Mali Saydamlık İndekslerinin Önemli Unsurları İndeks İsmi İçeriği Kapsamı Ölçek 1. Mali Saydamlık Tüzüğü (Uluslararası Para Fonu-IMF-2014) 2. Açık Bütçe Anketi (OBS) ve Açık Bütçe İndeksi (OBI) (Uluslararası Bütçe Ortaklığı-IBP) 3. Kamu Harcamaları ve Mali Hesap Verebilirlik (PEFA) (program 2016) 4. Uluslararası Muhasebeciler Federasyonu (IFAC) ve Uluslararası Kamu Sektörü Muhasebe Standartları Kurulu (IPSASB) 5. Bütçesel Yönetişime İlişkin Tavsiye Kararları (OECD- 2015) 6. Mali Saydamlık, Katılım ve Hesap Verebilirliğe İlişkin Üst Düzey İlkeler, (GIFT) Merkezi hükümete odaklanır. (aynı zamanda genel hükümet ve kamu sektörünü de kapsar) 3 temel alanda 36 uygulama: (1) Mali raporlama (2) Mali planlama ve bütçeleme (3) Mali risk analizi ve yönetimi Merkezi yönetim bütçe sektörü. OBI, bütçe sürecindeki 8 ana dokümanın içeriğinin uygunluğuna dayanıyor. Ayrıca OBS, bütçe sürecinde yasama gözetimini ve halkın katılımını da içerir. Kamu sektörü ve alt ulusal hükümetleri kapsayan unsurlarla birlikte merkezi hükümeti içeren 31 büyüklük. Bütçeleme, saydamlık, bütçenin uygulanması, muhasebe ve raporlama, dış gözetim ve denetim dâhil olmak üzere 7 performansı ölçer. Sadece raporlama. Kamu sektörü işletmelerinin Genel Amaçlı Finansal Durumu den beri IPSASB tahakkuk esaslı muhasebe sistemine geçiş yapan ülkeler için 1 nakit esaslı muhasebe standardı, 38 tahakkuk esaslı muhasebe standardı yayınlamıştır. Ticari işletmeleri kapsamaz. Planlama, bütçeleme, uygulama, denetleme, performans, riskler, saydamlık ve kamu katılımını kapsayan on ilke. Mali bilgiye erişim ve maliye politikasının yönetişimini kapsayan on üst düzey ilke IMF üyesi 187 ülkenin tamamı. Ülke sayısı: 2006: 59, 2008: 85, 2010: 94, 2012: 100, 2015: 102, 2017: 115. Hem merkezi hem de alt ulusal hükümetler tarafından uygulanmaktadır. İmkân dâhilinde ulusal ve alt-ulusal seviyelerde tüm hükümetlerde uygulanır. 35 OECD üyesi ülke Tüm hükümetleri kapsaması hedefleniyor. Ölçek var. Temel/ iyi/ gelişmiş uygulamalar Ölçek var. 4 seviyeli sıralı ölçek Ölçek var. 4 seviyeli sıralı ölçek Başarılı / Başarısız Ölçek yok. Ölçek yok. Ülke Uygulamalarının Değerlendirilmesi Mali Saydamlık Değerlendirmeleri (FTE). Yayınlar IMF nin web sitesinde yer alır ve gönüllülük esastır. Uygulamalar ayrıntılı personel açıklamaları, analizler, nicel veriler, teşhisler ve tavsiyeler içerir. Ekim 2017 itibariyle web sayfasında 19 FTE vardır. OBS, her ülkedeki bağımsız sivil toplum araştırmacıları tarafından gerçekleştirilir. Anketler IBP web sitesinde yayınlanır. OBI deki puanlar ve ölçümler zaman içerisinde değişir. Reformları tavsiye etmek için temel olarak kullanılır. Genellikle bağış yapan topluluklarla istişare edilerek hükümet tarafından başlatılır. Yayınlar PEFA nın web sitesinde yer alır ve gönüllülük esastır. Her ülkedeki muhasebeciler ve denetçiler tarafından değerlendirilen uygulamalar. IPSAS ı kabul eden ülkelere ilişkin bilgi: s/ipsasb/ipsasb-fact-sheet-june pdf OECD Kamu Yönetişimi Komitesi uygulamaları izler ve üç yılın sonunda raporlar. İlkeler arasında daha fazla uyum sağlamayı, mevcut ilkelerin boşluklarını doldurmayı (örneğin, halkın katılımı ve yasama gözetimi) ve değerlendirme uygulamalarını karşılıklı tanıma yoluyla güçlendirmeyi kapsamaktadır. Kaynak: (Global Initiative on Fiscal Transparency [GIFT], 2017: 17) den faydalanılarak hazırlanmıştır. Başlangıcı Hükümetlerin talebi Sivil toplum Hükümetlerin talebi IPSAS'ı kabul edip etmeme konusundaki kararı üzerine hükümetler tarafından verilen karar OECD GIFT Açıklamalar Tüzüğün 4. unsuru (kaynak gelir yönetimi) 2018 yılında tamamlanacaktır. Bütçe saydamlığının tek niceliksel puanlamasıdır. Kamu mali yönetim sisteminin işlevlerinin nasıl çalıştığının değerlendirilmesi, zaman içinde değişimlerin ölçülmesi, tüm yönetim kademelerinin karşılaştırılması. Saydamlık ve hesap verebilirlik daha geniş bir çerçevenin temel unsurlarıdır. Standartların geliştirilmesi için orta vadeli çalışma programı yayınlandı yılındaki OECD nin Bütçe Saydamlığına İlişkin En İyi Uygulamalar a bakılabilir yılında kapsamlı bir istişare süreci sonrasında ilkeler tespit edilmiştir. 139

154 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM MALİ SAYDAMLIK İLE YASAMA ORGANININ BÜTÇE GÖZETİM İŞLEVİ ARASINDAKİ İLİŞKİ: ULUSLARARASI BİR ANALİZ Birinci ve ikinci bölümde yasama organının bütçe gözetimi ile mali saydamlık arasındaki ilişki teorik açıdan ele alınmıştır. Literatürde söz konusu ilişkiyi ele alan pek çok teorik çalışma olmasına rağmen; ampirik çalışma sayısı oldukça kısıtlıdır. Literatürdeki bu eksiklik göz önünde bulundurularak üçüncü bölümde üç ana sorunun cevabı aranacaktır. Cevabı aranan birinci soru yasama organının etkin bütçe gözetiminin mali saydamlığı ampirik olarak etkileyip etkilemediği ; ikinci soru yasama organının bütçe gözetimini etkileyen faktörlerin neler olduğu ; üçüncü soru ise mali saydamlığı etkileyen faktörlerin neler olduğudur. Soruların cevabına yönelik olarak birinci ana başlıkta yasama organının bütçe gözetimine ve mali saydamlığa dair ampirik literatür taraması yapılacaktır. İkinci ana başlıkta literatürden yola çıkarak yasama organının bütçe gözetimine ve mali saydamlığa dair hipotezler geliştirilecektir. Üçüncü ana başlıkta ekonomik model kurularak beklenen işaretler açıklanacaktır. Dördüncü ana başlık olan veriler ve tanımlayıcı istatistikler kısmında ise öncelikle modelde kullanılan değişkenler ve bu değişkenlere dair açıklayıcı bilgiler verilecek; sonrasında değişkenlere ilişkin tanımlayıcı istatistikler belirtilecektir. Son olarak da beşinci ana başlıkta ampirik sonuçlar değerlendirilecektir. 1. AMPİRİK LİTERATÜR TARAMASI Literatürde yasama organının bütçe gözetimi ve mali saydamlığa ilişkin çeşitli ampirik çalışmalar mevcuttur. Yasama organının bütçe gözetimine dair literatür mali saydamlık literatürüne göre daha sınırlıdır. Söz konusu çalışmaların özellikle 21. yüzyılda yapıldığı ve konulara gün geçtikçe daha fazla önem verildiği görülmektedir. 140

155 1.1. Yasama Organının Bütçe Gözetimine Dair Ampirik Literatür Taraması Yasama organının bütçe gözetimine dair literatür oldukça sınırlıdır ve mevcut çalışmalar yasama organının bütçe gözetimini etkileyen unsurları tespit etmeye yöneliktir. Tablo 3.1 de yasama organının bütçe gözetimine dair ampirik çalışmalar kapsadıkları döneme, inceledikleri ülkelere ve kullanılan yönteme göre özetlenmektedir. Cuellar (1998) Eylül Mart 1997 dönemine ait 16 sorudan oluşan anket verileri ile yaptığı çalışmasında 46 ABD eyaletinde yasama organının bütçe gözetimi ile performans esaslı bütçeleme sistemi arasındaki ilişkiyi araştırmıştır. Yasama organının performans esaslı bütçelemeyi bir bütçe gözetim aracı olarak kabul etmesi ve vatandaşlara öncülük etmesi gerektiği sonucuna ulaşmıştır. Ayrıca performans esaslı bütçeleme sistemini benimseyen 35 eyaletten sadece 6 sının bütçe sisteminin bütçe gözetim işlevlerinde bir fark yarattığını ortaya çıkarmıştır. Wehner (2005) yasama organlarına ve mali kurumlara dair karşılaştırmalı bir araştırma gerçekleştirmek için 43 ülkenin yasama organının bütçe gözetimini incelemiştir. Yasama organlarının bütçe gözetimlerini karşılaştırabilmek için 2003 yılı OECD verilerini kullanarak regresyon analizi gerçekleştirmiştir. Wehner (2005) ekonomik gelişmişlik düzeyinin yasama organının bütçe gözetim düzeyini etkileyeceğini; hükümet sisteminin, demokratikleşme düzeyinin ve parti disiplininin ise yasama organının bütçe gözetimi ile ilişkisinin olmadığını bulmuştur. Ayrıca birleşik hükümet sistemine kıyasla bölünmüş hükümet 83 sisteminde yasama ve yürütme organları arasındaki anlaşmazlıkların daha fazla olduğu sonucuna ulaşmıştır. Wehner (2006a) yasama organlarının bütçe gözetim kapasitelerini karşılaştırabilmek için OECD nin 2003 yılı verilerinden faydalanarak 36 ülke için bir indeks oluşturmuştur. Çağdaş liberal demokrasilerde yasama organlarının bütçe gözetim seviyelerinin birbirinden farklılaştığı sonucuna ulaşmıştır. Ayrıca bütçe hakkının bazı ülkelerde sadece anayasal bir hüküm olarak kaldığını, bazılarında ise yürütme organını kontrol etmek için önemli bir araç haline geldiğini ortaya koymuştur. Ríos, Bastida, & Benito (2015) 75 ülke için 2009 yılı verilerini kullanarak yasama organının bütçe gözetiminin mali disiplin için bir risk ve bütçe şeffaflığı için bir fırsat olup olmadığını araştırmıştır. Yasama organının bütçe gözetiminin mali disiplinin 83 Yasama ve yürütme organlarında çoğunluğu farklı siyasi partilerin elde etmesi durumudur. 141

156 azaltılması için bir risk olduğu; bütçe saydamlığının artırılması için ise faydalı olduğu bulunmuştur. Ríos, Bastida, & Benito (2016) 93 ülke için IBP nin 2010 yılı anketini kullanarak yasama organının bütçe gözetimi ile mali saydamlık arasındaki ilişkiyi araştırmıştır. Ayrıca yasama organının bütçe gözetimini etkileyen faktörleri de tespit etmişlerdir. Yasama organının bütçe gözetimini uygulama anında, uygulama öncesinde, uygulama sonrasında bütçe gözetimi ve genel bütçe gözetimi şeklinde dörtlü bir ayrıştırmayla incelemişlerdir. Yasama organı türünün, hukuk sistemi türünün, yüksek denetim kurumlarının bütçe gözetiminin, ekonomik gelişmişlik seviyesinin ve demokratikleşme seviyesinin yasama organının bütçe gözetimi üzerinde etkili olduğunu bulmuşlardır. Tablo Yasama Organının Bütçe Gözetimine Dair Ampirik Literatür Çalışma Çalışmanın Kapsadığı Dönem Veri Ülke Çalışmada Kullanılan Yöntemler Çalışmanın Bulguları Cuellar (1998) ABD deki 46 Eyalet Anket Yasama organının bütçeyi etkin gözetlemesi için vatandaşların bütçe hakkına sahip çıkmaları gerektiği bulunmuştur. Ayrıca yasama organlarının bütçe gözetim araçlarını etkin kullanması gerektiği ve performans esaslı bütçeleme sisteminin yasama organının bütçe gözetiminin sağlanmasında önemli bir araç olduğu sonucuna ulaşılmıştır. Wehner (2005) Ülke Regresyon Analizi Yasama organının bütçe gözetimi ile hükümet sistemi, demokratikleşme seviyesi ve parti disiplini arasında bir ilişki bulunamamıştır. Anglo-sakson ülkelerinde yasama organlarının bütçesel yetkileri daha zayıf olduğu ve bölünmüş hükümet sisteminde birleşik hükümet sistemine kıyasla yasama ve yürütme organları arasındaki anlaşmazlıkların daha fazla olduğu tespit edilmiştir. Wehner (2006a) Ülke İndeksleme Çağdaş liberal demokrasilerde yasama organlarının bütçe gözetimleri birbirinden farklılık gösterdiği sonucuna ulaşılmıştır. Ayrıca bütçe hakkının liberal demokratik yönetimin ayrık ve asli olmayan bir unsuru olduğu tespit edilmiştir. 142

157 Tablo 3.1. in Devamı Çalışma Veri Çalışmanın Kapsadığı Dönem Ülke Çalışmada Kullanılan Yöntemler Çalışmanın Bulguları Ríos vd. (2015) Ülke Üç Aşamalı En Küçük Kareler Yöntemi Yasama organının bütçe gözetiminin mali disiplinin azaltılması için bir risk olduğu; bütçe saydamlığının artırılması içinse bir fırsat olduğu bulunmuştur. Ríos vd. (2016) Ülke En Küçük Kareler Yöntemi, İki Aşamalı En Küçük Kareler Yöntemi, Sıralı Probit Yöntemi Yasama organının uygulama öncesi bütçe gözetimi ile hukuk sistemi türü, ekonomik gelişmişlik düzeyi ve demokratikleşme düzeyi arasında pozitif yönlü ve anlamlı bir ilişki bulunmuştur. Yasama organının uygulama anındaki bütçe gözetimi ile demokratikleşme düzeyi arasında pozitif ve anlamlı bir ilişki bulunmuştur. Yasama organının uygulama sonrası bütçe gözetimi ile yasama organı türü ve yüksek denetim kurumlarının bütçe gözetimi arasında pozitif ve anlamlı bir ilişki bulunmuştur. Yasama organının genel bütçe gözetimi ile hukuk sistemi türü ve yüksek denetim kurumlarının bütçe gözetimi arasında pozitif ve anlamlı bir ilişki bulunmuştur. Kaynak: Tarafımızca derlenmiştir Mali Saydamlığa Dair Ampirik Literatür Taraması 1990 lardan sonra dünyadaki mali ve ekonomik sorunlarla mücadele etmek adına ulusal ve uluslararası kuruluşların girişimlerine paralel şekilde mali saydamlığa dair akademik çalışmaların sayısı da artmıştır. Tablo 3.2 de mali saydamlığa dair ampirik çalışmalar kapsadıkları döneme, inceledikleri ülkelere ve kullanılan yönteme göre özetlenmektedir. Alesina, Hausmann, Hommes, & Stein (1996) 20 Latin Amerika ülkesinde bütçe kurumları ve kamu açıkları arasındaki ilişkiyi regresyon analizini kullanarak dönemi itibariyle incelemiştir. Bütçe kurumlarının üç unsurundan biri olarak kabul ettikleri mali saydamlık ile kamu açıkları arasında negatif yönlü ve istatistiksel açıdan anlamlı bir ilişkiye ulaşılmıştır. Alt, Lassen, & Skilling (2002) mali kurumların saydamlığının kamu büyüklüğü ve eyalet valisinin popülerliği üzerindeki etkisini regresyon analizi ile araştırmıştır. 143

158 Amerikan eyaletleri üzerine dönemini kapsayan bir mali saydamlık indeksi geliştirmişlerdir. Mali saydamlığın hem kamu büyüklüğünü hem de eyalet valilerinin popülerliğini artırdığını bulmuşlardır. Lassen & Alt (2003) 19 OECD üyesi ülke için mali saydamlık ile kamu borçları, kamu açıkları ve kamu harcamaları arasındaki ilişkiyi çoklu regresyon, iki aşamalı ve üç aşamalı en küçük kareler tahmin yöntemleri ile incelemiştir. Mali saydamlık ile kamu borçları ve kamu açıkları arasında negatif yönlü bir ilişki bulmuşlardır. Islam (2003) bilgi akışı ve yönetişim (kurumsal kalite) arasındaki ilişkiyi araştırdığı çalışmasında 169 ülke için regresyon analizi yapmıştır. Daha iyi bilgi akışına sahip ülkelerin daha iyi yönetildiğini ortaya koymuştur. Islam çalışmasını 2006 yılında tekrarlamıştır. Islam (2006) bilgi akışını mali saydamlık göstergesi olarak aldığı çalışmasında 170 ülke için regresyon analizi yapmıştır. Daha fazla bilgi akışının olduğu ülkelerde yolsuzlukların önlendiğini, siyasal ve bürokratik etkinliğin ve hesap verebilirliğin sağlandığını ortaya koymuştur. Alt vd. (2005) dönemi için 50 ABD eyaletinde mali saydamlığın siyasal ve ekonomik belirleyenlerini bulmak için panel veri seti oluşturmuştur. Daha eşit bir siyasi rekabet ve güç paylaşımının hem daha yüksek mali saydamlık seviyesiyle hem de örneklem dönemindeki mali saydamlık artışlarıyla ilişkili olduğunu tespit etmişlerdir. Ayrıca siyasal kutuplaşmanın mali saydamlıkla negatif yönlü bir ilişki içerisinde olduğunu ve geçmiş mali koşulların mali saydamlık düzeyini etkileyebileceğini ortaya koymuşlardır. Bellver & Kaufmann (2005) mali saydamlık ile çeşitli değişkenler arasındaki ilişkiyi araştırdıkları çalışmalarında 194 ülke için mali saydamlık indeksi geliştirmiştir. Ekonomik/kurumsal saydamlık ve politik saydamlık olmak üzere iki alt indeksten oluşan mali saydamlık indeksi -2,5 ile 2,5 arasında puan almaktadır. Kurumsal saydamlık ile kişi başına ulusal gelir arasında pozitif yönlü ve istatiksel açıdan anlamlı bir ilişki bulmuşlardır. Ayrıca mali saydamlık ile küresel rekabet arasında pozitif; yolsuzluk arasında ise negatif yönlü bir ilişki tespit etmişlerdir. Hameed (2005) mali saydamlık ve ekonomik değişkenler arasındaki ilişkiyi 57 ülke verisinden oluşturduğu indeks yardımıyla incelemiştir. Elde edilen bulgulara göre mali saydamlık ile kredi derecelendirmesi ve faiz dışı denge arasında pozitif ve anlamlı 144

159 bir ilişki bulunmuştur. Ayrıca mali saydamlık ile yolsuzlukların ters orantılı olduğu sonucuna ulaşılmıştır. Gürler Hazman (2005) İzmir, Antalya ve Eskişehir büyükşehir belediyelerinde gerçekleştirdiği mülakat, gözlem ve doküman incelemesi ile mali saydamlığı incelemiştir. Örnek büyükşehir belediyelerinin mali raporlama, karşılaştırılabilir nitelikte ve belli standartta istatistik hazırlama konusunda başarılı olmadıkları belirlenmiştir. Ayrıca bütçe hazırlama ve uygulama süreçlerinde açıklık ile yetki ve sorumluluk ayrımı gibi konularda belediyelerin yetersiz oldukları gözlenmiştir. Jarmuzek (2006) geçiş ekonomiklerinde mali disiplinin sağlanması için maliye politikası saydamlığının rolünü incelemiş ve mali saydamlık için kapsamlı bir indeks kullanarak regresyon analizi yapmıştır. Elde edilen sonuçlar mali saydamlığın geçiş ekonomilerinde mali performansı şekillendirmede henüz önemli bir faktör olmadığını; mali saydamlık ve borç birikimi arasında zayıf bir negatif ilişki olduğunu göstermektedir. Dowley (2006) 7 Doğu Avrupa ülkesinde (Romanya, Macaristan, Polonya, Slovakya, Bulgaristan, Estonya, Litvanya) yerel yönetimlerin mali saydamlığı ile sivil toplum, nüfus, seçim sistemi ve parti etkileri arasındaki ilişkiyi incelemiştir. Analiz sonucu mali saydamlık ile sivil toplum kuruluşları, yerel medya ve nüfus büyüklüğü arasında pozitif yönlü ve istatistiksel açıdan anlamlı bir ilişki bulmuştur. Alt & Lassen (2006a) 19 OECD üyesi ülke için mali saydamlık ile kamu borçları ve kamu açıkları arasındaki ilişkiyi incelemiştir. Regresyon bulgularına göre; mali saydamlık ile kamu borç düzeyinin azaltılması arasında pozitif yönlü bir ilişki vardır. Mali saydamlık ile kamu açıkları arasında ise negatif yönlü bir ilişki bulunmuştur. Ayrıca mali saydamlık ile politik rekabet arasında pozitif yönlü bir ilişki ortaya koyulmuştur. Alt & Lassen (2006b) 19 OECD üyesi ülke için mali denge içerisinde seçim döngüsünün hâkimiyeti üzerinde mali saydamlık ve siyasal kutuplaşmanın etkisini araştırmıştır dönemi için sabit etki modelini ve geliştirdikleri mali saydamlık indeksini kullandıkları çalışmada ülkeleri düşük ve yüksek saydamlık derecesine sahip ülkeler olarak iki gruba ayırmışlardır. Düşük saydamlık derecesine sahip ülkelerde daha sık seçim döngüsünün yaşandığını ortaya koymuşlardır. Ayrıca seçim döngüsünün politik kutuplaşmanın olduğu ülkelerde daha fazla olduğunu bulmuşlardır. Piotrowski & Van Ryzin (2007) 2005 yılı verilerini kullanarak ABD de yerel yönetimlerde vatandaşların mali saydamlık taleplerini ve etkileyen unsurları araştırmıştır. 145

160 Çalışmada mali saydamlık ölçeğini oluşturmak için faktör analizi yapılmıştır. Sonrasında regresyon analizi ile bağımlı ve bağımsız değişkenler arasındaki ilişki incelenmiştir. Elde edilen bulgulara göre yaşlı bireyler genç bireylere göre daha fazla mali saydamlık talep etmektedirler. Ayrıca yönetime erişebilirlik arttıkça mali saydamlık talebinin azaldığı, yüksek gelirli bireylerin düşük gelirli bireylere göre daha fazla mali saydamlık talep ettiği sonucuna ulaşılmıştır. Bastida & Benito (2007) geliştirdikleri mali saydamlık indeksi doğrultusunda 41 ülke için 2003 yılına ait verileri kullanarak mali saydamlık ile çeşitli değişkenler arasındaki ilişkiyi araştırmıştır. Elde edilen bulgulara göre mali saydamlık ile yolsuzluk arasında negatif; demokrasi seviyesi ve kişi başına ulusal gelir arasında pozitif bir ilişki vardır. Benito & Bastida (2009) 2003 yılı verilerini kullanarak 41 ülke için mali saydamlık ile bütçe dengesi ve siyasal katılım arasındaki ilişkiyi araştırmıştır. Yapılan korelasyon analizi sonucu mali saydamlık ile bütçe dengesi ve siyasal katılım arasında pozitif yönlü anlamlı bir ilişki bulunmuştur. Relly & Sabharwal (2009) 122 ülkede regresyon analizi aracılığıyla mali saydamlık ile çeşitli değişkenler arasındaki ilişkiyi incelemiştir. Saydamlığın yüksek olduğu ülkelerde bilgiye erişim kanunlarının telekomünikasyon altyapısının, e-devletin, basın özgürlüğünün ve gelir seviyesinin de yüksek olduğu tespit edilmiştir. Andreula, Chong, & Guillén (2009) kurumsal kalite ve mali saydamlık arasındaki ilişkiyi En Küçük Kareler Tahmin Yöntemi ile ROSC s verilerini kullanarak oluşturdukları indeks aracılığıyla incelemiştir. 82 ülkenin yer aldığı çalışmada mali saydamlık ile kurumsal kalite arasında pozitif yönlü bir ilişki bulunmuştur. Bilginoğlu & Maraş (2011) 27 AB ülkesi ve Türkiye için mali saydamlık ile temel ekonomik değişkenler arasındaki ilişkiyi panel veri analizi ile incelemiştir dönemi için mali saydamlık ile kişi başına GSYİH arasında pozitif yönlü ve istatistiksel açıdan anlamlı bir ilişki bulmuşlardır. Jorge, Sa, Pattaro, & Lourenço (2011) İtalya da 49 belediyenin, Portekiz de ise 45 belediyenin yer aldığı veri setini kullanarak mali saydamlığı etkileyen unsurları tespit etmek için regresyon analizi yapmıştır. Belediyelerin web siteleri kullanılarak mali saydamlık indeksi oluşturulmuştur. Elde edilen bulgulara göre mali saydamlık ile nüfus 146

161 arasında pozitif ve anlamlı; siyasal katılım ile negatif ve anlamlı bir ilişki söz konusudur. Fakat siyasal katılım açısından beklenin aksine bir ilişki bulunmuştur. Caamano-Alegre, Lago-Penas, Reyes-Santias, & Santiago-Boubeta (2011) 33 Galiçya belediyesinde bütçe saydamlığını etkileyen unsurları tespit etmek için IMF nin 2007 yılındaki Mali Saydamlık İyi Uygulamalar Tüzüğü nü kullanarak bir anket oluşturmuştur. Mali saydamlık ile işsizlik oranı, koalisyon yönetimi, yerel harcamaların payı arasında negatif yönlü; bütçe dengesi, sol görüşlü siyasi parti, etkin siyasi parti sayısı arasında pozitif yönlü ve istatistiksel açıdan anlamlı bir ilişki bulunmuştur. Guillamón, Bastida, & Benito (2011) İspanya daki 100 belediye için Uluslararası Saydamlık Örgütünün verileri doğrultusunda oluşturdukları indeksten faydalanarak mali saydamlığı etkileyen unsurları incelemiştir. Regresyon analizi sonucu kişi başına düşen vergi ve kişi başına transfer ve nüfus ile mali saydamlık arasında pozitif yönlü bir ilişki bulunmuştur. Ayrıca sol ideoloji ile yönetilen belediyelerin mali saydamlığının daha fazla olduğu tespit edilmiştir. Arbatli & Escolano (2012) 21 gelişmiş ve 35 gelişmekte olan ülke üzerine yaptıkları çalışmada kredi derecelendirmeleri üzerinde mali saydamlığın etkisini araştırmışlardır. Görünüşte ilgisiz regresyonlar modeli ve en küçük kareler tahmin yönteminin kullanıldığı çalışmada mali saydamlığın kredi derecelendirmesi üzerinde pozitif ve istatistiksel açıdan anlamlı bir etkisi olduğu bulunmuştur. Küçükaycan (2013) Türkiye deki 16 büyükşehir belediyesi ve 16 il özel idaresinin plan ve bütçe komisyon üyelerini kapsayan çalışmada yerel yönetim bütçelerinin saydamlığını incelemiştir. Verilerin anket yoluyla toplandığı çalışmada yerel yönetim birimlerinin bütçe süreçlerinde yeterli saydamlığa sahip olduğu sonucuna ulaşmıştır. Ayrıca bütçeyle ilgili bilgilerin kamuoyuyla paylaşılmasında problemlerin olduğunu ortaya koymuştur. Wehner & de Renzio (2013) 2008 yılı Açık Bütçe Anketi verilerinden faydalanarak 85 ülke için mali saydamlığı etkileyen siyasal faktörleri analiz etmiştir. Adil ve özgür seçimlerin bütçe açıklamalarında doğrudan ve pozitif bir etkiye sahip olduğunu; doğal kaynak gelirlerine bağımlılığın ise mali saydamlığı negatif yönde etkilediğini bulmuşlardır. Aynı zamanda demokratik olarak seçilmiş yasama organlarındaki partizan rekabetinin mali saydamlık ile ilişkili olduğunu tespit etmişlerdir. 147

162 Sol (2013) en küçük kareler tahmin yöntemini kullanarak İspanya da yerel yönetimlerin saydamlığını etkileyen kurumsal, ekonomik ve sosyal faktörleri tespit etmiştir. Elde edilen bulgulara göre nüfusu çok olan belediyelerde ve sol görüşlü belediye başkanlarının olduğu belediyelerde mali saydamlık daha fazla iken; başkentlerde, turistik şehirlerde ve seçimlerde mutlak çoğunluğu alan belediyelerde mali saydamlık daha düşüktür. Deng, Peng, & Wang (2013) dönemi için Çin deki 31 yerel yönetimin mali saydamlığını incelemek adına anket verileri toplamış ve 113 sorunun cevabından yola çıkarak yerel yönetimler arasında bir sıralama yapmıştır. Çin de yerel yönetimler düzeyinde mali saydamlığın artırılması için çeşitli girişimler olmasına rağmen; hâlâ bu girişimlerin yeterli seviyede olmadığını ortaya koymuşlardır. Mali saydamlık eksikliğinin sebebi olarak ise kurumsal ve yasal engelleri göstermişlerdir. Zuccolotto & Teixeira (2014) IBP nin 2010 yılındaki anket verilerini kullanarak yüksek denetim kurumlarının ve yasama organlarının mali saydamlık üzerindeki etkisini araştırmıştır. Ampirik olarak saydamlığın hesap verebilirliği nasıl geliştirdiğini ve mali saydamlık ile hesap verebilirliğin bir ülkenin demokratikleşme derecesiyle ve yolsuzluk algısıyla nasıl bir ilişki içerisinde olduğunu test etmişlerdir. Daha fazla bağımsızlığa ve anayasal altyapıya sahip olan yasama organlarının ve yüksek denetim kurumlarının bulunduğu ülkelerde mali saydamlığın da fazla olduğu sonucuna ulaşılmıştır. Ayrıca daha saydam olan ülkelerin daha hesap verilebilir, daha demokratik olduğu ve bu ülkelerde yolsuzlukların daha az gerçekleştiği bulunmuştur. Harrison & Sayogo (2014) 98 ülke için mali saydamlığı, hesap verebilirliği ve bütçe sürecine kamu katılımını etkileyen faktörleri tespit etmek için regresyon analizi yapmıştır. Elde edilen bulgulara göre mali saydamlık ile demokrasi, beşeri sermaye, mali bilgilerin açıklanması, Açık Hükümet Ortaklığına bağlılık ve e-katılım arasında pozitif bir ilişki bulunmuşken; gayri safi yurtiçi hâsıla ile mali saydamlık arasında negatif yönlü bir ilişki bulunmuştur. Bernick, Birds, Brekken, Gourrier, & Kellogg (2014) 400 ABD yerel idaresinin web sitelerinde paylaşılan bilgilerden faydalanarak mali saydamlık uygulamalarını araştırmıştır. Mali saydamlığı ölçmek için dört seviyeli kategorik bir bağımlı değişken oluşturmuştur. Mali saydamlık konusunda yerel idarelerin eksiklerinin olduğu, web 148

163 sitelerinde yeterli bilgi paylaşımının olmadığı, mali saydamlığın artırılması için yoğun çalışma içerisinde olunması gerektiği sonucuna ulaşılmıştır. Avcı (2015) Türkiye de 16 büyükşehir belediyesinin mali saydamlık düzeylerini ölçerek belediyeleri kendi aralarında karşılaştırmıştır. Türkiye de büyükşehir belediyelerinin genel olarak mali saydamlık düzeyinin orta düzeyde olduğunu bulmuştur. Tekeng & Sharaf (2015) 27 gelişmekte olan ülkede mali saydamlığı etkileyen faktörleri tespit etmek için iki aşamalı en küçük kareler tahmin yöntemini kullanmıştır. Elde edilen bulgular doğal kaynakların miktarının ve sermaye miktarının açıklanmasının mali saydamlıkla negatif yönlü bir ilişki içerisinde olduğunu ortaya koymuştur. Kurumların kalitesi ve okur-yazarlık ile mali saydamlık arasında ise pozitif yönlü bir ilişki bulunmuştur. Andreula & Chong (2015) mali saydamlık ile kurumsal kalite arasındaki ilişkiyi 82 ülke verisine dayanarak korelasyon analizi ile araştırmıştır. Elde edilen bulgular mali saydamlığın sadece kurumsal meseleler için önemli olmadığını; ancak kurumların kalitesinin mali saydamlık için belirleyici olduğunu ortaya koymaktadır. Demokratik kurumların kamusal mali sistemlerin şeffaflığı üzerinde olumlu ve anlamlı bir etkisi bulunmuştur. Cicatiello, De Simone, & Gaeta (2016) demokratik ülkelerde mali saydamlığın politik belirleyenlerini tespit etmek için panel veri analizi yapmıştır. Analiz sonucunda yasama organı üzerindeki hükümet kontrolünün ve siyasi rekabetin mali saydamlığı etkilediğini bulmuşlardır. Fakat hükümet ideolojisinin mali saydamlığı kısmen etkilediği tespit edilmiştir. Bastida, Guillamón, & Benito (2016) kamu borçlanma maliyetini etkileyen unsurları tespit etmek için bir saydamlık indeksi oluşturmuşlar ve regresyon analizi yapmıştır. Elde edilen bulgulara göre mali saydamlık, politik güven ve kredi derecelendirme ile kamu borçlanma maliyeti arasında negatif yönlü bir ilişki bulunmuştur. Ríos vd. (2016) mali saydamlık ile yasama organının bütçe gözetimi arasındaki ilişkiyi ele aldıkları çalışmada mali saydamlığı etkileyen faktörleri de araştırmıştır. Yasama organının bütçe gözetimi ile mali saydamlık arasında pozitif yönlü bir ilişkinin olduğunu tespit etmişlerdir. Aynı zamanda hukuk sistemi türünün, siyasi rekabetin, 149

164 ekonomik gelişmişlik seviyesinin bütçe saydamlığı üzerinde etkisi olduğunu bulmuşlardır. Yalçın (2017) mali saydamlığın ve yüksek denetim kurumlarının bağımsızlığının ve örgütlenme yapısındaki farklılıkların mali performans üzerindeki etkisini araştırmıştır. Bu amaçla dönemi için 85 ülke üzerinde panel veri analizi yapmıştır. Analiz sonucunda mali saydamlık ve yüksek denetim kurumlarının bağımsızlığı ile mali performansın bir göstergesi olan kamu borçlanma oranı arasında negatif yönlü bir ilişkinin olduğu sonucuna ulaşmıştır. Ayrıca yüksek denetim kurumlarının örgütlenme yapısındaki farklılıkların ise mali performans üzerinde herhangi bir etkisinin olmadığını ortaya koymuştur. Arapis & Reitano (2017) mali saydamlığı etkileyen faktörleri regresyon analizini kullanarak 59 ülke için araştırmıştır. Finansal krizlerin saydamlık girişimlerine fırsatlar sunmasından dolayı ekonomik krizler ile mali saydamlık arasında pozitif yönlü bir ilişki tespit edilmiştir. Ayrıca mali saydamlık ile kalkınma yardımları ve mali dengesizlik arasında da pozitif yönlü bir ilişki bulunmuştur. Diğer taraftan mali saydamlık ile demokrasi arasında negatif yönlü bir ilişki tespit edilmiştir. Tablo Mali Saydamlığa Dair Ampirik Literatür Çalışma Alesina vd. (1996) Alt vd. (2002) Lassen & Alt (2003) Çalışmanın Kapsadığı Dönem Veri Ülke 20 Latin Amerika Ülkesi ve Karayipler 48 ABD Eyaleti 19 OECD Üyesi Ülke Çalışmada Kullanılan Yöntemler Regresyon Analizi Regresyon Analizi Regresyon Analizi, İki Aşamalı En Küçük Kareler Yöntemi, Üç Aşamalı En Küçük Kareler Yöntemi Çalışmanın Bulguları Mali saydamlık ile kamu açıkları arasında negatif yönlü anlamlı bir ilişki bulunmuştur. Mali saydamlık ile hem kamu büyüklüğü hem de eyalet valisinin popülerliği arasında pozitif yönlü bir ilişki bulunmuştur. Mali saydamlık ile kamu borçları ve kamu açıkları arasında negatif yönlü bir ilişki bulunmuştur. 150

165 Tablo 3.2. nin Devamı Çalışma Veri Çalışmanın Kapsadığı Dönem Ülke Çalışmada Kullanılan Yöntemler Çalışmanın Bulguları Islam (2003) Hameed (2005) Gürler Hazman (2005) Alt vd. (2005) Bellver & Kaufmann (2005) Jarmuzek (2006) Islam (2006) Alt & Lassen (2006a) Alt & Lassen (2006b) Dowley (2006) Çeşitli yıllara ilişkin tahminler yıllarını kapsayan bütçe dengesi verileri ve IMF ROSCs (2005) verileri 2004 Türkiye deki 3 Büyükşehir Belediyesi ABD Eyaleti Ülke IMF ROSCs (2005) verileri Çeşitli yılara ilişkin tahminler 1999, ülke Regresyon Analizi 57 Ülke Regresyon Analizi 27 Ülke 170 Ülke 19 OECD Üyesi Ülke 19 OECD Üyesi Ülke 7 Ülkedeki Yerel Yönetimler Mülakat, Gözlem, Doküman İncelemesi Panel Veri Analizi, Sabit Etki Modeli Analizi Regresyon Analizi Regresyon Analizi Regresyon Analizi Regresyon Analizi, İki Aşamalı En Küçük Kareler Yöntemi, Üç Aşamalı En Küçük Kareler Yöntemi Panel Veri Analizi, Sabit Etki Modeli Korelasyon Analizi, Logistik Regresyon Analizi Daha iyi bilgi akışına sahip ülkelerin daha iyi yönetildiğini bulmuştur. Mali saydamlık ile faiz dışı denge ve kredi derecelendirmesi arasında pozitif yönlü; yolsuzluk ile negatif yönlü bir ilişki bulunmuştur. Örnek büyükşehir belediyelerinin mali saydamlık standartlarını tam olarak sağlayamadıkları sonucuna ulaşmıştır. Mali saydamlık ile politik rekabet ve güç paylaşımı arasında pozitif yönlü ilişki bulunmuştur. Ayrıca siyasi kutuplaşma ile mali saydamlık arasında negatif yönlü bir ilişki bulmuşlardır. Mali saydamlığın sosyo-ekonomik ve insani gelişme göstergeleri ve rekabet gücü ile pozitif yönlü, yolsuzluk ile negatif yönlü bir ilişki içerisinde olduğunu bulmuşlardır. Mali saydamlık ile borç birikimi arasında zayıf bir negatif ilişki bulunmuştur. Daha iyi bilgi akışına sahip ülkelerin daha iyi yönetildiğini bulmuştur. Mali saydamlık ile kamu borçları ve kamu açıkları arasında negatif; politik rekabet ile pozitif yönlü bir ilişki bulmuşlardır. Düşük saydamlık derecesine sahip ülkelerde daha sık seçim döngüsünün yaşandığını bulmuşlardır. Mali saydamlık ile sivil toplum göstergeleri ve nüfus büyüklüğü arasında pozitif yönlü bir ilişki bulmuştur. 151

166 Tablo 3.2. nin Devamı Çalışma Piotrowski & Van Ryzin (2007) Bastida & Benito (2007) Benito & Bastida (2009) Relly & Sabharwal (2009) Andreula vd. (2009) Bilginoğlu & Maraş (2011) Jorge vd. (2011) Caamano- Alegre vd. (2011) Guillamón vd. (2011) Arbatli & Escolano (2012) Veri Çalışmanın Kapsadığı Dönem Ülke 2005 ABD Ülke Ülke Her bir ülke için farklı yıl yıllarına ilişkin ROSC s verisinden indeks oluşturulmuştur yılına ilişkin ROSC s verisinden indeks oluşturulmuştur. 122 Ülke 82 Ülke 27 AB Ülkesi ve Türkiye İtalya da 49 Belediye ve Portekiz de 45 Belediye Galiçya Bölgesindeki 33 Belediye İspanya daki 100 Belediye 21 Gelişmiş ve 35 Gelişmekte Olan Ülke Çalışmada Kullanılan Yöntemler Faktör Analizi, Regresyon Analizi Korelasyon Analizi Korelasyon Analizi Regresyon Analizi Regresyon Analizi Panel Veri Analizi, Sabit Etki Modeli Regresyon Analizi Regresyon Analizi Regresyon Analizi Görünüşte İlgisiz Regresyonlar Modeli, En Küçük Kareler Yöntemi Çalışmanın Bulguları Yaşlı bireylerin genç bireylere; yüksek gelirli bireylerin ise düşük gelirli bireylere göre daha fazla mali saydamlık talep ettiğini bulmuşlardır. Mali saydamlık ile yolsuzluk arasında negatif; ekonomik gelişmişlik arasında pozitif yönlü bir ilişki bulmuşlardır. Mali saydamlık ile bütçe dengesi ve siyasal katılım arasında pozitif yönlü anlamlı bir ilişki bulunmuştur. Telekomünikasyon altyapısı ve basın özgürlüğü ile kamu saydamlığı arasında pozitif ve istatistiksel açıdan anlamlı bir ilişki vardır. Mali saydamlık ile kurumsal kalite arasında pozitif yönlü bir ilişki bulunmuştur. Mali saydamlık ile kişi başına GSYİH arasında pozitif yönlü ve istatistiksel açıdan anlamlı bir ilişki bulunmuştur. Mali saydamlık ile nüfus arasında pozitif ve anlamlı; siyasal katılım ile negatif ve anlamlı bir ilişki bulmuşlardır. Siyasal katılım açısından beklenin aksine bir ilişki bulunmuştur. Mali saydamlık ile işsizlik oranı, koalisyon yönetimi, yerel harcamaların payı arasında negatif yönlü; bütçe dengesi, sol görüşlü siyasi parti, etkin siyasi parti sayısı arasında pozitif yönlü ve anlamlı bir ilişki bulunmuştur. Mali saydamlık ile kişi başına düşen vergi miktarı, kişi başına düşen transfer ve nüfus arasında pozitif yönlü bir ilişki bulunmuştur. Mali saydamlık ile kredi derecelendirmesi arasında pozitif yönlü ve istatistiksel açıdan anlamlı bir ilişki bulmuşlardır. 152

167 Tablo 3.2. nin Devamı Çalışma Wehner & de Renzio (2013) Küçükaycan (2013) Sol (2013) Deng, Peng, & Wang (2013) Bernick, Birds, Brekken, Gourrier, & Kellogg (2014) Harrison & Sayogo (2014) Zuccolotto & Teixeira (2014) Çalışmanın Kapsadığı Dönem Veri Ülke Ülke Türkiye deki 16 Büyükşehir Belediyesi ve 16 İl Özel İdaresi İspanya Çin de 31 Yerel Yönetim Birimi ABD deki 400 Yerel Yönetim 2011, Ülke Ülke Çalışmada Kullanılan Yöntemler Regresyon Analizi Anket Regresyon Analizi Skorlama, Korelasyon Analizi Sıralı Logit Yöntemi Regresyon Analizi Regresyon Analizi Çalışmanın Bulguları Mali saydamlık ile adil ve özgür seçimler arasında pozitif yönlü; doğal kaynak gelirlerine bağımlılık arasında negatif yönlü bir ilişki bulunmuştur. Ayrıca demokratik yasama organlarında siyasi rekabet ile bütçesel bilgilerin açıklanması arasında pozitif bir ilişki tespit edilmiştir. Yerel yönetim birimlerinin bütçe süreçlerinde yeterli saydamlığa sahip olduğu sonucuna ulaşmıştır. Ayrıca bütçeyle ilgili bilgilerin kamuoyuyla paylaşılmasında problemlerin olduğunu ortaya koymuştur. Mali saydamlık ile nüfus ve sol görüşlü siyasi partiler arasında pozitif yönlü bir ilişki bulunmuştur. Başkent olan belediyelerde, turizm faaliyetlerinin olduğu belediyelerde ve seçimlerde mutlak çoğunluğu alan belediyelerde mali saydamlık daha düşüktür. Çin de döneminde yerel yönetimleri mali saydamlığında bir iyileşme olmasına rağmen; gelişmelerin yeterli seviyede olmadığı bulunmuştur. Yerel idarelerin web sitelerinde yeterli mali bilgi paylaşımının olmadığını, mali saydamlık konusunda yerel idarelerin kendilerini geliştirmeleri gerektiğini bulmuşlardır. Mali saydamlık ile demokrasi, beşeri sermaye ve mali bilgilerin açıklanması arasında pozitif yönlü bir ilişki bulunmuştur. Ayrıca Açık Hükümet Ortaklığına bağlılık ve e-katılım ile mali saydamlık arasında ilişki tespit edilmiştir. Fakat mali saydamlık ile gayri safi yurtiçi hâsıla arasında bir ilişki bulunamamıştır. Anayasal temelleri olan bağımsız yasama organlarının ve yüksek denetim kurumlarının daha fazla mali saydamlığa sahip oldukları bulunmuştur. Ayrıca mali saydamlığın hesap verebilirlik ve demokratikleşme ile pozitif yönlü; yolsuzlukla negatif yönlü bir ilişki içerisinde olduğu tespit edilmiştir. 153

168 Tablo 3.2. nin Devamı Çalışma Avcı (2015) Tekeng & Sharaf (2015) Andreula & Chong (2015) Cicatiello vd. (2016) Ríos vd. (2016) Bastida, Guillamón, & Benito (2016) Yalçın (2017) Arapis & Reitano (2017) Veri Çalışmanın Kapsadığı Dönem , 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, , , 2007 ROSC s verisinden indeks oluşturulmuştur. Kaynak: Tarafımızca derlenmiştir. Ülke Türkiye deki 16 Büyükşehir Belediyesi 27 Ülke 82 Ülke Ülke Ülke Ülke Ülke Ülke Çalışmada Kullanılan Yöntemler Skorlama, İndeksleme En Küçük Kareler Yöntemi, İki Aşamalı En Küçük Kareler Yöntemi Korelasyon Analizi Panel Veri Analizi En Küçük Kareler Yöntemi, İki Aşamalı En Küçük Kareler Yöntemi, Sıralı Probit Yöntemi Regresyon Analizi Panel Veri Analizi Regresyon Analizi Çalışmanın Bulguları Türkiye de büyükşehir belediyelerinin genel olarak mali saydamlık düzeyinin orta düzeyde olduğunu bulmuştur. Mali saydamlık ile doğal kaynakların miktarı ve sermaye miktarının açıklanması arasında negatif yönlü bir ilişki bulunmuştur. Kurumların kalitesi ve okur-yazarlık ile mali saydamlık arasında pozitif yönlü bir ilişki tespit edilmiştir. Mali saydamlık ile kurumsal kalite arasında pozitif yönlü bir ilişki bulunmuştur. Mali saydamlık ile yasama organı üzerinde hükümet kontrolü arasında negatif yönlü bir ilişki bulunmuştur. Mali saydamlık ile sol görüşlü siyasi partiler ve siyasi rekabet arasında pozitif yönlü bir ilişki bulunmuştur. Yasama organının bütçe gözetimi ile mali saydamlık arasında pozitif yönlü ve anlamlı bir ilişki bulunmuştur. Hukuk sistemi türünün, siyasi rekabetin ve ekonomik gelişmişlik seviyesinin de mali saydamlık üzerinde etkisi tespit edilmiştir. Mali saydamlık ile kamu borçlanma maliyeti arasında negatif yönlü bir ilişki bulunmuştur. Mali saydamlık ve yüksek denetim kurumlarının bağımsızlığı ile mali performans gösterge olan kamu borçlanma oranı arasında negatif yönlü bir ilişki bulunmuştur. Mali saydamlık ile ekonomik krizler, mali dengesizlik ve kalkınma yardımları arasında pozitif yönlü bir ilişki bulunmuştur. Mali saydamlık ile demokrasi arasında ise negatif yönlü bir ilişki tespit edilmiştir. 154

169 2. HİPOTEZLERİN GELİŞTİRİLMESİ Teorik olarak yasama organının bütçe gözetimi ile mali saydamlık arasında bir ilişkinin olduğu kabul edilmesine rağmen ikisi arasındaki ilişkiyi açıklayan ampirik çalışma sayısı oldukça yetersizdir. Literatürdeki bu eksiklikten yola çıkarak çalışmanın temel araştırma sorusu yasama organının bütçeyi etkin gözetlemesi durumunda mali saydamlık artar mı? şeklinde belirlenmiştir. Araştırma sorusundan yola çıkarak çalışmanın ana hipotezi şu şekilde tespit edilmiştir: 1 H 0 : Yasama organının bütçe gözetimi ile mali saydamlık arasında herhangi bir ilişki yoktur. Ayrıca ana hipotezin dışında yasama organının bütçe gözetimini ve mali saydamlığı belirleyen unsurları tespit etmek için alt hipotezler geliştirilmiştir Yasama Organının Bütçe Gözetimine Dair Hipotezler Yasama organının bütçe gözetimini etkileyen 9 unsura yer verilmiştir. Bu unsurlar; hükümet sistemi türü, yasama organı türü, hukuk sistemi türü, yüksek denetim kurumunun bütçe gözetim derecesi, parti disiplini, siyasi rekabet, kamu katılımı, ekonomik seviye ve demokratikleşme seviyesidir Kurumsal ve Siyasal Faktörler Hükümet Sistemi Türü: Bütçe gözetimi üzerinde devletlerin sahip olduğu hükümet sisteminin (başkanlık veya parlamenter sistem) çeşitli etkileri vardır (Lijphart, 1992). Yasama organının karar alıcı ve gündem belirleyici konumda olduğu başkanlık sisteminde yasama organının bütçe gözetimi daha fazladır. Güçler ayrılığı ilkesinin daha zayıf olduğu parlamenter sistemde ise yasama organının bütçe gözetim düzeyi daha sınırlıdır (Dubrow, 2002: 25; Lienert, 2005: 3; Posner & Park, 2007: 4). Hükümetin yasama organında çoğunluğu elde etmesi durumunda yasama organında bütçenin onaylanması esnasında hükümet tek başına bütçeyi istediği gibi şekillendirebilir (Lienert, 2005: 3). Diğer taraftan yasama organının bütçe gözetim sürecinden hangisine daha fazla önem verdiği hükümet sistemlerine göre değişmektedir. Her ülke için durum her ne kadar değişse de Wehner'a (2003, 2004, 2006a) göre başkanlık ve Westminster tipi hariç diğer 155

170 parlamenter sistemlerde uygulama öncesi bütçe gözetime ağırlık verilmekteyken; Westminster tipi yasama organının bulunduğu ülkelerde ise uygulama sonrası gözetim daha etkindir. Stapenhurst vd. (2008: 4) ise yasama organlarının geçmişte bütçenin uygulama sonrası gözetimine odaklanma eğilimde olduklarını; ama son yıllarda uygulama öncesi gözetiminin de öneminin arttığını ortaya koymuştur. Uzmanlaşmış bütçe birimlerinin sayısının da son yıllarda artması bu durumun bir yansımasıdır. Wehner'a (2005) ve Ríos, vd.'ye (2016) göre yasama organının bütçe gözetimi ile hükümet sistemi arasında anlamlı bir ilişki yoktur. 2 H 0 : Hükümet sistemi türleri ile yasama organının bütçe gözetimi arasında ilişki yoktur. Yasama Organı Türü: Çift kamaralı yasama organında ikinci kamara açık bir şekilde yasama organının bütçesel yetkilerini güçlendirmektedir. İkinci kamaranın üyelerinin bağımsız seçilmesi durumunda her iki kamara da bütçe tasarısı üzerinde söz hakkına sahip olabilir. Anayasaya ve ilgili kanunlara dayanarak ikinci kamara, hükümetin ve diğer kamaranın kabul ettiği bütçe tasarısını veto edebilir. Dolayısıyla ikinci bir kamaranın bütçe yetkisine sahip olup olmaması yasama organının bütçe gözetimini etkilemektedir (Lienert, 2005: 10; Posner & Park, 2007: 4). Ampirik olarak Ríos vd. (2016) yasama organının çift kamaraya sahip olmasının uygulama sonrası bütçe gözetimini anlamlı ve pozitif yönde etkilediğini bulmuştur. H 3 0 : Yasama organının çift kamaraya sahip olması ile bütçe gözetimleri arasında ilişki yoktur. Hukuk Sistemi Türü: Kıta Avrupası hukuk sisteminin benimsendiği Avrupa ülkelerinde, ABD de ve OECD üyesi Asya ülkelerinde hukuk sistemi yazılıdır ve bütçeye ilişkin kanunlar da yazılı anayasalarla yürütülmektedir. Anglo-sakson hukuk sisteminin benimsendiği İngiliz Milletler Topluluğu ülkelerinde ve Nordik ülkelerinde ise yazılı hukuk sisteminden ziyade sözlü bir hukuk sistemi mevcuttur. Sözlü hukuk sistemi ise hukuk kurallarını anayasa yerine diğer hukuki araçlarla düzenlemiştir. Anglo-sakson hukuk sisteminde bütçeye dair yazılı ve sözlü anayasal hükümler serbestçe yorumlanmaktadır. Ayrıca Anglo-sakson ülkelerinde bütçesel yetkilerin yürütme organına devredilmesi Kıta Avrupası ülkelerinden daha fazladır (Lienert & Jung, 2004: 156

171 16-17). Hukuk sistemleri ile yasama organının bütçesel yetkilerinin de incelendiği ampirik çalışmada Wehner (2005) Anglo-sakson ülkelerinde yasama organının bütçesel yetkilerinin daha zayıf olduğunu ortaya koymuştur. Kıta Avrupası ülkelerinde yasama organı bütçesel yetkilerini bütçenin kanunlaşması sürecinde kullanmaktadır. Hükümet tarafından hazırlanıp yasama organına sunulan bütçe tasarısı üzerinde geniş ve uzun tartışmalar ile ayrıntılı ve teknik incelemeler gerçekleştirilmekte; komisyonlarda değişiklikler yapılmaktadır. Anglo-sakson ülkelerinde ise yasama organı daha çok bütçenin denetim ve gözetim aşamasında bütçesel yetkilerini kullanmaktadır. Bu ülkelerde yasama organının bütçe tasarısı üzerinde değişiklik yapma yetkisi de oldukça sınırlıdır (Feyzioğlu, 1983: 22-23). Ríos vd. (2016) ana literatürün aksine Anglo-sakson hukuk sistemi ile yasama organının bütçe gözetimi arasında pozitif yönlü bir ilişki olduğunu bulmuştur. H 4 0 : Ülkelerin benimsediği hukuk sistemi ile yasama organının bütçe gözetimi arasında ilişki yoktur. Yüksek Denetim Kurumunun Bütçe Gözetim Derecesi: Kamu bütçelerinin gözetimi yasama organı dışında yüksek denetim organları tarafından gerçekleştirilmektedir. Her mali yılsonunda ülkenin yüksek denetim kurumu nihai hesapların yıllık denetimini gerçekleştirir. Yüksek denetim kurumu denetim faaliyeti sonucunda hükümet hesaplarının yasallık ve düzenlilik değerlendirmelerinin yer aldığı denetim raporunu yayınlar. Yüksek denetim kurumu pek çok ülkede kamu kaynaklarının gözetimini gerçekleştirirken mali denetim, uygunluk denetimi ve performans denetimini yapar (International Budget Partnership [IBP], 2016: 33). Yüksek denetim kurumlarının kapasitesinin artırılması ve Kamu Hesapları Komisyonu ile olan ilişkisinin geliştirilmesi bütçe gözetimini pozitif etkilemektedir. (Santiso, 2005: 29). Santiso (2006a: 101) dış denetim ile yasama gözetimi arasında önemli bir ayrışma olduğunu ve dış denetim ile bütçe gözetimi arasında bir ilişki olmadığını belirtmiştir. Ayrıca Santiso (2006a) dış denetim ile bütçesel yetkilerin merkezileşmesi arasında daha büyük bir korelasyon olduğunu ortaya koymuştur. Ríos vd. (2016) yüksek denetim kurumunun bütçe gözetimi ile yasama organının bütçe gözetimi arasında pozitif bir ilişki bulmuştur. 157

172 H 0 5 : Yüksek denetim kurumunun bütçe gözetimi ile yasama organının bütçe gözetimi arasında ilişki yoktur. Parti Disiplini: Siyasi parti sistemleri ve seçim sistemleri yasama organının bütçesel yetkilerinin şekillenmesinde rol oynamaktadır. Katı bir parti disiplinin varlığı milletvekillerinin hareket alanını kısıtlamaktadır. Parti çoğunluğu ile sıkı parti disiplinin bir arada olması, yasama organındaki oylama sonuçlarının tahmin edilmesini sağlar. Parti disiplininin düşük olması genellikle aday merkezli seçim sistemleri ile ilişkilidir. Çünkü parti üyeliği yasama organı seçimleri için en güçlü etken değildir (Krafchik & Wehner, 2004: 6). Dolayısıyla aday merkezli seçim sistemleri düşük düzeyde parti disiplini ile ilişkilidir. Bu durum parti merkezli sistemlerle çelişmektedir (Lienert, 2005: 9). Parti disiplininin güçlü olduğu yerde iktidar partisi milletvekillerinin tarafsız bir gözetim gerçekleştirmesi için daha az imkân var olabilir (Pelizzo & Stapenhurst, 2014: 63). Hem Wehner (2005) hem de Ríos vd. (2016) parti disiplini ile yasama organının bütçe gözetimi arasında ampirik olarak anlamlı bir ilişkinin olmadığını bulmuştur. H 6 0 : Parti disiplini ile yasama organının bütçe gözetimi arasında ilişki yoktur. Siyasi Rekabet: Yasama organında tek bir siyasi partinin üstünlüğünün bulunduğu durumlarda siyasi parti, bütçeyi istediği gibi şekillendirme hakkına da sahip olmaktadır. Tam tersine siyasi partinin iktidarı bir başka partiyle paylaştığı durumlarda bütçe tasarısının yasama organında kabul edilmesi için partinin bazı tavizler vermesi gerekecektir (Krafchik & Wehner, 2004: 6). Böyle bir durumda diğer siyasi partilerle diyalog, müzakere ve ittifak yoluna gitmek gerekebilir. Çoğunluk hükümetlerine kıyasla azınlık hükümetlerinde yasama organı daha fazla bütçesel yetkiye sahip olabilir. Çünkü hükümette temsil edilmeyen taraflar, azınlık hükümetini bütçe harcamalarının tahsisini ve miktarlarını değiştiren politika veya programları benimsemeye zorlayabilir (Lienert, 2005: 9). Wehner'a (2005) göre bölünmüş hükümet sisteminde birleşik hükümet sistemine kıyasla yasama ve yürütme organları arasındaki anlaşmazlıklar daha fazladır. Fakat bölünmüş hükümetlerin bütçe gözetimi üzerinde pozitif bir etkisi bulunamamıştır. Ríos vd. (2016) yasama organının bütçe gözetiminin siyasi rekabete bağlı olmadığını bulmuştur. 158

173 H 0 7 : Siyasi rekabet ile yasama organının bütçe gözetimi arasında ilişki yoktur. Kamu Katılımı: Temsili demokrasilerde seçmenler tarafından seçilen milletvekilleri seçmenler ile yasama organı arasında köprü vazifesi görmektedir. Seçmenler ile yaptıkları istişareleri ve müzakereleri yasama organına aktarmaktadır (Marchessault, 2015: 8). Dolayısıyla kamu katılımı vatandaşların veya temsilcilerinin politika oluşturma veya uygulama aşamalarında devletle etkileşime girerek geri bildirim sağladıklarında ortaya çıkmaktadır (Moynihan, 2007: 56). Bütçe sürecine kamu katılımı hükümetin bütçe sürecine vatandaşları da dâhil ettiği ve bütçe ödeneklerinin belirlenmesinde vatandaşlara söz hakkı tanıdığı demokratik bir politika oluşturma sürecidir (Zhang & Yang, 2009: 289). Tanaka'ya (2007: 151) göre vatandaşlar politik sürece doğrudan katılarak veya güçlü bir gözetim uygulayarak ya da güçlü gözetim mekanizmalarını destekleyerek hükümetleri sorumlu kılmaktadır. Böylece kamu katılımı ve yasama organının bütçe gözetimi süreçlerinde aktif bir rol oynamaktadır. Marchessault'a (2015: 10) göre pek çok ülkede yüksek denetim kurumları, yasama gözetimine yardımcı olmak için vatandaşların ve STK'ların kamu katılım kapasitelerini güçlendirmeye başlamıştır. Tanaka (2007: 151) vatandaşların bütçe sürecine dâhil olmadıklarında etkin bir gözetim gerçekleştirilemeyeceğini ve hükümetin sorumlu tutulamayacağını belirtmiştir. H 8 0 : Bütçe sürecine kamu katılımı ile yasama organının bütçe gözetimi arasında ilişki yoktur Sosyo-Ekonomik Faktörler Ekonomik Seviye: Wehner (2005) bir ülkenin ekonomik gelişmişlik düzeyinin yasama organının bütçe gözetim düzeyini etkileyeceğini belirtmiştir. Fakat Wehner (2005) ampirik olarak ekonomik gelişmişlik seviyenin yasama organının bütçe gözetimi üzerinde pozitif bir etkisi olduğunu açıklamamıştır. Ríos vd. (2016) ise uygulama sonrası bütçe gözetimi dışında ülkelerin ekonomik gelişmişlik seviyesinin yasama organının bütçe gözetimi üzerinde pozitif bir etkisi olduğunu bulmuştur. 159

174 H 0 9 : Ülkelerin ekonomik gelişmişlik seviyeleri ile yasama organının bütçe gözetimi arasında bir ilişki yoktur. Demokratikleşme Seviyesi: Wehner (2005) demokratikleşme seviyesi ile yasama organının bütçe gözetimi arasında anlamlı bir ilişki bulamamıştır. Ríos vd. (2016) ise demokratikleşme seviyesi ile yasama organının uygulama öncesi ve uygulama anındaki bütçe gözetimi arasında pozitif ve anlamlı bir ilişki bulmuştur. H 10 0 : Ülkelerin demokratikleşme seviyeleri ile yasama organının bütçe gözetimi arasında ilişki yoktur Mali Saydamlığa Dair Hipotezler Çalışma yasama organının bütçe gözetimini etkileyen faktörlerin yanında mali saydamlığı etkileyen faktörleri de tanımlamaktadır. Ülkeler açısından karşılaştırılabilir olduğu düşünülen toplam sekiz faktöre odaklanmaktadır. Bu faktörler kurumsal ve siyasal faktörler ile sosyo-ekonomik faktörler şeklinde iki gruba ayrılabilir Kurumsal ve Siyasal Faktörler Hukuk sistemi türü: La Porta vd. (1999) Anglo-sakson hukuk sisteminin bulunduğu ülkelerde serbest piyasa ekonomisinin yoğun, devlet müdahalesinin ise daha az olduğunu belirtmiştir. Dolayısıyla Anglo-sakson hukuk sisteminde devlete karşı özel mülkiyetin korunması durumu hükümetin performansını çeşitli açılardan geliştirmiştir. Anglo-sakson hukuk geleneği devleti sınırlandırmak için bir araç görevi üstlenmiştir (La Porta vd., 1999: 232). Alt & Lassen (2006a) ve Ríos vd. (2016) Kıta Avrupası hukuk sisteminin olduğu ülkelere nazaran Anglosakson hukuk sisteminin olduğu ülkelerde mali saydamlığın daha fazla olduğunu bulmuştur. yoktur. H 0 11 : Ülkelerin benimsediği hukuk sistemi ile mali saydamlık arasında ilişki Siyasi rekabet: Muhalefet partileri hükümet üzerindeki kontrollerini genişletmek için hükümetlerin daha fazla saydam olmalarını istemektedirler. Bazı istisnalar (Andreula vd., 2009) dışında akademik çalışmaların büyük çoğunluğu siyasi rekabetin mali 160

175 saydamlık üzerinde pozitif etkisinin olduğunu bulmuştur. Alt vd. (2006) daha adil bir siyasi rekabet ve güç paylaşımının daha yüksek bir mali saydamlık seviyesi ile ilişkili olduğunu belirtmişlerdir. Wehner & de Renzio'ya (2013) göre daha yüksek bir siyasi rekabet, hükümetin daha az mali bilgi açıklamasına neden olabilir. Çünkü bilgiler hükümet faaliyetlerinin gözetlenmesinde kullanılabilir. İktidar partisinin yasama organında sahip olduğu sandalye sayısını siyasi rekabet göstergesi olarak alan Ríos vd. (2016) siyasi rekabet ve mali saydamlık arasında pozitif bir ilişki bulmuştur. Benzer şekilde Andreula & Chong (2015) da siyasi rekabetim mali saydamlık üzerinde pozitif etkisinin olduğunu ortaya koymuştur. 12 H 0 : Siyasi rekabetle mali saydamlık arasında herhangi bir ilişki yoktur. Siyasi pozisyon: Politikalar amaçlarını gerçekleştirebilmek için saydamlık seviyesini değiştirmek isterler. Mali işlemlerin kamuoyuna açık olması politikacıların niyetlerini engelleyebilir (Alt vd., 2005). Ferejohn (1999) vatandaşların kamu kaynaklarının hangi alanlara aktarıldığını görebilmeleri için hükümetin olabildiğince çok saydam olması gerektiğini belirtmiştir. Ayrıca Ferejohn (1999) daha büyük bir kamu sektörü isteyen sol hükümetlerin saydamlık düzeyinin de yüksek olmasını beklediklerini ileri sürmüştür. Piotrowski & Van Ryzin (2007) siyasi pozisyonun mali saydamlığın bir göstergesi olduğunu; siyasi kanadın ise iktidardaki siyasi partiye ve yerel yönetimlerin bilgisine bağlı olduğunu ortaya koymuştur. Schick'e (2003: 11) göre ise bütçe süreci hem sol hem de sağ hükümetlere uygundur. Yani bütçe süreci siyasi pozisyonu olmayan tarafsız bir süreçtir. İspanya yerel yönetimleri üzerine yaptıkları çalışmalarında Guillamón, Bastida, & Benito (2011) yerel yönetimlerde sol kökenli siyasi partilerin sağ kökenli partilere kıyasla daha saydam olduklarını ortaya koymuştur. Bastida & Benito (2007) ise muhafazakâr ve ilerlemeci siyasi partilerin benzer mali saydamlık seviyelerine sahip olduklarını bulmuştur. Alt vd. (2005) de benzer şekilde partilerin siyasi pozisyonu ile mali saydamlık arasında istatistiksel olarak bir ilişkinin olmadığını tespit etmiştir. H 13 0 : Ülkelerin benimsediği siyasi pozisyon ile mali saydamlık arasında ilişki yoktur. 161

176 Kamu katılımı: Bütçesel bilgiye erişim önemli olmakla birlikte mali saydamlığın sağlanmasında tek başına yeterli değildir. Son yıllardaki araştırmalar etkili bir kamu katılımıyla birlikte gerçekleşen kamu bilgisine erişimin sosyoekonomik gelişmişliği artırdığını ve yolsuzlukları azalttığını ortaya koymuştur (Transparency & Accountability Initiative [TAI], 2011: 3). Ayrıca IBP ye (International Budget Partnership [IBP], 2016) göre kamu katılımı mali saydamlığın önemli bir bileşenidir ve bütçesel bilgiye erişim konusunda tüm ilgili kurumlar (yürütme organı, yasama organı ve yüksek denetim kurumu) bütçe sürecinin aşamalarına kamuoyunun katılımı için fırsatlar yaratmalıdırlar. Tanaka (2007: 144) mali saydamlık ile bütçe sürecine kamu katılımı arasında önemli bir ilişki olduğunu belirtmiştir. Tanaka'ya (2007) göre kamu parasının iyi yönetildiğini bilen vatandaşların devlete olan güvenleri artacaktır. Hükümetler mali bilgileri açıkladığında, vatandaşlar bütçe uygulamasının kendi ulusal çıkarlarıyla tutarlı olup olmadığını belirleyebilir ve çıkarlarına uygun değilse politikada değişiklik talep edebilirler. Traunmuller (2001) yerel yönetimlerde siyasal katılım ile mali saydamlık arasında yakın bir ilişki olduğunu; bütçeler ve planlara ilişkin bilgilerin belediyelerin saydamlığına önemli katkı sağladığını ortaya koymuştur. Mali saydamlığın sağlanmasında bütçe sürecine kamu katılımının etkisinin ele alındığı çalışmada Cimpoeru (2015) mali saydamlığın sağlanmasındaki en önemli unsurun bütçe sürecine kamu katılımı olduğunu ortaya koymuştur. Benzer şekilde Ríos, Benito, & Bastida (2017) da bütçe sürecine kamu katılımının mali saydamlığı pozitif yönde etkilediğini bulmuştur. 14 H 0 : Bütçe sürecine kamu katılımı ile mali saydamlık arasında bir ilişki yoktur Sosyo-Ekonomik Faktörler Demokrasi: Sayogo & Harrison (2012, 2013) bir ülkenin demokratikleşme seviyesi ile bütçe dokümanlarının kamuoyuna açık olması arasında tutarlı bir ilişki bulmuştur. Elde edilen bu bulgu demokrasinin kalkınma sürecinde saydamlık ve hesap verebilirliğin sağlanmasında önemli bir faktör olduğuna vurgu yapan diğer çalışmalarla tutarlıdır (McGee & Gaventa, 2011). Wehner & de Renzio (2013) özgür, adil ve demokratik bir seçim çevresine sahip olan ülkelerde mali bilgilerin kamuoyuna daha fazla açıklandığını bulmuştur. Benzer şekilde Brender & Drazen (2005) de adil ve özgür bir seçim ortamının mali saydamlığı etkilediğini belirtmiştir. Dünya Bankası verilerinden 162

177 faydalanarak seçimleri demokrasinin bir ölçüsü olarak alan Rosendorff & Vreeland (2006) demokrasi ve saydamlık arasında pozitif bir ilişki bulmuştur. Demokratik bir hesap verebilirlik mekanizması beraberinde daha saydam bir hükümeti getirmektedir. yoktur. H 0 15 : Bir ülkenin demokratikleşme düzeyi ile mali saydamlık arasında ilişki Mali performans: Bütçesel (mali) kurallar ile bütçe sistemlerinin saydamlığı kamu harcamaları aracılığıyla mali performansı etkilemektedir (von Hagen & Harden, 1995: 779). Dolayısıyla yüksek bütçe açıkları ve kamu borçları hükümetin ekonomi üzerindeki müdahalesini daha önemli kılmakta ve mali saydamlığa olan talep artmaktadır (Benito & Bastida, 2009: 405). OECD ülkeleri üzerine yaptıkları çalışmalarında Alt & Lassen (2006a) mali saydamlığın bütçe açıkları ve kamu borçları ile ilişkili olduğunu bulmuştur. Benzer bulgulara Marcel & Tokman (2002) Şili örneğinde; Stein, Talvi, & Grisanti (1998) Latin Amerika örneğinde ulaşmıştır. Ayrıca Alesina & Perotti (1996) ve Alt vd. (2005) kamu borcunun daha düşük olması durumunda ülkelerin mali saydamlık düzeylerinin arttığını bulmuştur. Ríos vd. (2016) kamu borçları ile mali saydamlık arasında ilişki olmadığını ileri sürmüştür. Benzer şekilde Benito & Bastida (2009) da kamu borçlarının mali saydamlık üzerinde etkisinin olmadığını; bütçe dengesi ile mali saydamlık arasında ise pozitif bir ilişki olduğunu bulmuştur. Alt vd. (2005) bütçe açık ve fazlalarının mali saydamlığı arttırdığını ileri sürmektedir. Ríos vd. (2016) de bütçe dengesi ile mali saydamlık arasında ilişki olmadığını bulmuştur. 16 H 0 : Kamu borçları ile mali saydamlık arasında ilişki yoktur. H 17 0 : Bütçe açıkları ile mali saydamlık arasında ilişki yoktur. Ekonomik Seviye: Literatürde yer alan çalışmaların önemli çoğunluğu ekonomik gelişmişlik seviyesinin (kişi başına düşen GSYH) mali saydamlığı pozitif yönde etkilediğini ortaya koymuştur. Ekonomik açıdan gelişmiş ülkeler daha fazla kaynağa, teknik kapasiteye ve saydamlığa karşı olumlu bir tutuma sahiptirler (Bastida & Benito, 2007; Rosendorff & Vreeland, 2006). Grigorescu'ya (2003) göre gelişmiş ülkeler az gelişmiş ülkelere kıyasla bilgiye erişim ve yasal düzenlemeler konusunda daha az endişe 163

178 duymaktadırlar. Ayrıca az gelişmiş ülkelerde vatandaşlar hükümete ve politikalara ilişkin bilgilerin talebinde daha fazla etkiye sahiptirler. Ríos vd. (2016), Hameed (2005) ve Bilginoğlu & Maraş (2011) ekonomik gelişmişlik seviyesi ile mali saydamlık arasında pozitif bir ilişki bulmuştur. Fakat Alt vd. (2005) ekonomik gelişmişlik seviyesinin mali saydamlık üzerinde herhangi bir etkisinin bulunmadığını ileri sürmüştür. 18 H 0 : Kişi başına düşen GSYİH ile ülkelerin mali şeffaflığı arasında ilişki yoktur. 3. EKONOMETRİK MODEL Teorik çerçevede de belirtildiği üzere mali saydamlık ile yasama organının bütçe gözetimi arasında içsellik sorunu söz konusudur. İstatistiksel bir modelde bağımsız değişken (X) ile hata terimi arasında korelasyon olduğunda teknik olarak içsellik sorunundan bahsedilir. Bu sorunu çözebilmek için öncelikle değişkenler arasındaki karşılıklı ilişkiyi dikkate alan iki aşamalı en küçük kareler (2SLS) tahmin yöntemini kullanılmalıdır. İki aşamalı en küçük kareler yöntemi eş zamanlı değişkenlerden içsel değişkenleri sapmasız bir şekilde tahmin edebilmek için kullanılan istatistiksel bir yöntemdir. Bu yöntem, incelenecek denklemin EKK yöntemi ile iki kere tahmin edilmesidir. 2SLS tahmin yöntemi eşanlı denklemleri tahmin etmeye yönelik en temel yoldur. İktisadi, mali ve siyasi olayların karmaşık yapısı, tek denklemli modelleri imkânsız kılmaktadır. Bu tür olaylar tek denklemli modeller yerine eşanlı denklemler yardımıyla incelenmektedir (denklem 3.1). Y t = α 0 + α 1 X t + α 2 Z t + u t1 (3.1) X t = α 0 + α 1 Y t + α 2 K t + u t2 Birinci aşama, tahmin edilecek yapısal denklemde (3.2) yer alan her bir içsel değişken için modeldeki tüm dışsal değişkeler üzerindeki regresyonu bulunarak içsel değişkenlerin regresyonları elde edilir: 164

179 Y t = Π 10 + Π 11 Z t + Π 12 K t + V 1 (3.2) X t = Π 20 + Π 21 Z t + Π 22 K t + V 2 Elde edilen denklemlere EKK yöntemi uygulanarak denklemlerde yer alan içsel değişkenlerin tahmini değerleri (Ŷt X t) bulunur. İkinci aşamada (denklem 3.3.) tahmin edilecek yapısal denklemin sağ tarafındaki içsel değişkenlerin orjinal değerleri yerine regresyon (tahmin) değerleri konularak EKK yöntemiyle denklemin parametreleri tahmin edilir (Gujarati, 2009: ; Tarı, 2012: ). Y t = α 0 + α 1 X t + α 2 Z t + e t1 X t = α 0 + α 1 Ŷ t + α 2 K t + e t2 (3.3) Bu bağlamda öncelikle, bütçe sürecinin tüm aşamaları (uygulama öncesi gözetim, uygulama anında gözetim, uygulama sonrası gözetim ve genel yasama gözetimi) için yasama organının bütçe gözetimini etkileyen unsurlar analiz edilecektir. Sonrasında mali saydamlığı etkileyen unsurlar analize tabi tutulacaktır. Fakat bu regresyonda yasama organının bütçe gözetimini etkileyen unsurlar araç değişken olarak kabul edilecek ve iki aşamalı en küçük kareler tahmin yöntemi kullanılacaktır. Bütçe sürecinin tüm aşamaları için yasama organının bütçe gözetimini etkileyen unsurları analizinde denklem 3.4 deki regresyon tahmin edilecektir: 9 y i = α + β j X ji + ε i (3.4) j=1 Modelde i indisi (i=1,2,,115) ülkeleri, α sabit terimi, ε hata terimini belirtmektedir. yi bağımlı değişken olup uygulama öncesinde, anında ve sonrasında gözetimi ile yasama organının genel bütçe gözetimini, Xji ise bağımsız değişkenleri ifade etmektedir. Bağımsız değişkenler kurumsal ve siyasal faktörler ile sosyo-ekonomik faktörlerden oluşmaktadır. Kurumsal ve siyasal faktörler; hükümet sistemi türü 165

180 (baskanlik), yasama organı türü (cift_meclis), hukuk sistemi türü (anglo_sakson), yüksek denetim kurumunun bütçe gözetim derecesi (ydk_gozetimi), parti disiplini (parti_disiplini), siyasi rekabet (siyasi_rekabet) ve kamu katılımı (kamu_katilimi) değişkenlerinden oluşmaktadır. Sosyo-ekonomik faktörleri oluşturan değişkenler ise; ekonomik gelişmişlik seviyesi (gdppc) ve demokratikleşme seviyesidir (demokrasi). Yasama organının uygulama öncesi bütçe gözetimi ekonomik model olarak denklem 3.5 deki gibi test edilmiştir: uyg_oncesi_gozi = α + β1 baskanliki + β2 cift_meclisi + β3 anglo_saksoni + β4 parti_disiplinii + β5 siyasi_rekabeti + β6 gdppci (3.5) + β7 demokrasii + β8 kamu_katilimii + εi Yasama organının uygulama anında bütçe gözetimi ekonomik model olarak denklem 3.6 daki gibi test edilmiştir: uyg_aninda_gozi = α + β1 baskanliki + β2 cift_meclisi + β3 anglo_saksoni + β4 parti_disiplinii + β5 siyasi_rekabeti + β6 gdppci (3.6) + β7 demokrasii + β8 kamu_katilimii + εi Yasama organının genel bütçe gözetimi ekonomik model olarak denklem 3.7 deki gibi test edilmiştir: yasama_gozi = α + β1 baskanliki + β2 cift_meclisi + β3 anglo_saksoni + β4 ydk_gozetimii + β5 parti_disiplinii + β6 siyasi_rekabeti (3.7) + β7 gdppci + β8 demokrasii + β9 kamu_katilimii + εi Her üç modelde de i ülke sayılarını (1,,115), α sabit terimi, β regresyon katsayısını, ε hata terimini ifade etmektedir. Uygulama öncesi gözetimi, uygulama anında gözetimi ve yasama organının genel bütçe gözetimini tahmin edebilmek için en küçük kareler yöntemi kullanılmıştır. Bu değişkenler 0 ile 100 arasında değerler aldığı için süreklidirler. Fakat uygulama sonrası gözetim değişkeni tek bir anket sorusundan ibaret olduğu (bağımlı değişken nitel olduğu) 166

181 için sıralı logit veya sıralı probit tahmin yönteminin kullanılması gerekmektedir. Sıralı logit model standardize edilmiş logistik olasılık dağılımına dayanırken sıralı probit model normal olasılık dağılımdan türetilmektedir (Akın, Üçdoğruk, & Deveci, 2000). Sıralı logit modelini sıralı probit modelinden ayıran özellik, hataların logistik olarak dağılmasıdır (Akın, 2002). Bu tez çalışmasında sıralı logit tahmin yöntemi tercih edilmiştir. Sıralı logit tahmin yöntemi bağımlı değişkenin ikiden çok düzeyli sıralanabilir nitel değişken olması durumunda kullanılan bir regresyondur (Mert, 2016: 208). En küçük kareler ve sıralı logit tahmin yöntemleri ile tablo 3.3 teki işaretlerin değişkenlerde olması beklenmektedir. Tablo Modelde Kullanılan Değişkenlere Ait Katsayıların Beklenen İşaretleri uyg_oncesi_goz uyg_aninda_goz uyg_sonrasi_goz yasama_goz mali_saydamlik yasama_goz + Kurumsal ve Siyasal Faktörler baskanlik cift_meclis anglo_sakson ydk_gozetimi + + parti_disiplini siyasi_rekabet muhafazakar - kamu_katilimi Sosyo-Ekonomik Faktörler gdppc demokrasi borc - butce_denkligi + Mali saydamlığı etkileyen faktörleri bulabilmek için iki aşamalı en küçük kareler tahmin yöntemi kullanılmıştır. Modeli tahmin edebilmek için öncelikle genel yasama gözetimi (yasama_goz); ikinci aşamada ise mali saydamlık (mali_saydamlik) analize dâhil edilmiştir. Bu amaç için denklem 3.8 ve 3.9 daki modeller kullanılmıştır: 167

182 9 yasama_goz i = α + β j X ji + ε i (3.8) j=1 mali_saydamlik i = α + γ 1 yasama_goz i + γ j 8 j=1 W ji + ε i (3.9) İki modelde de i ülke sayılarını (1,,115), α sabit terimi, β regresyon katsayısını, ε hata terimini ifade etmektedir. Xji genel yasama gözetimini belirleyen faktörlerdir. Genel yasama gözetimini belirleyen kurumsal ve siyasal faktörler; hükümet sistemi türü (baskanlik), yasama organı türü (cift_meclis), hukuk sistemi türü (anglo_sakson), yüksek denetim kurumunun bütçe gözetim derecesi (ydk_gozetimi), parti disiplini (parti_disiplini), siyasi rekabet (siyasi_rekabet) ve kamu katılımı (kamu_katilimi) değişkenlerinden oluşmaktadır. Sosyo-ekonomik faktörleri oluşturan değişkenler ise; ekonomik gelişmişlik seviyesi (gdppc) ve demokratikleşme seviyesidir (demokrasi). Wji ise mali saydamlığı belirleyen faktörlerdir. Mali saydamlığı etkileyen kurumsal ve siyasal faktörler; yasama organının bütçe gözetimi (yasama_goz), hukuk sistemi türü (anglo_sakson), siyasi rekabet (siyasi_rekabet), siyasi pozisyon (muhafazakar) ve kamu katılımı (kamu_katilimi) iken; sosyo-ekonomik faktörler; ekonomik gelişmişlik seviyesi (gdppc), demokratikleşme seviyesi (demokrasi), kamu borcu (borc) ve bütçe denkliğidir (butce_denkligi). 4. VERİLER VE TANIMLAYICI İSTATİSTİKLER Bu kısımda veri seti, modelde kullanılan değişkenler ve tanımlayıcı istatistikler yer almaktadır Veri Seti ve Değişkenler Hem uluslararası kurumların hem de akademisyenlerin geliştirdiği pek çok mali saydamlık indeksi bulunmaktadır ve bu indeksler ülkelerin mali saydamlık düzeylerini ölçmektedir. Mali saydamlığı ölçmeye yönelik ampirik çalışmaların çoğunluğu (Harrison & Sayogo, 2014; Ríos vd., 2016; Wehner & de Renzio, 2013) IBP nin geliştirdiği Açık 168

183 Bütçe Anketini kullanmaktadır 84. Açık Bütçe Anketinin yanı sıra IMF nin Mali Saydamlık Standart ve Tüzüklerin Karşılanması Raporlarını (ROSCs) (Andreula & Chong, 2015; Hameed, 2005); OECD raporlarını (Bastida & Benito, 2007) ya da birden fazla kurumun (OECD, IPB ve PEFA) çalışmalarını (Gollwitzer vd., 2010) kullanan çalışmalar da mevcuttur. Bu çalışmada mali saydamlığın seviyesini ölçmek için IBP nin 2017 yılı Açık Bütçe Anketi verileri kullanılmıştır. 115 ülkeyi 85 kapsayan ankette her ülkeye 0 ile 100 arasında bir puan verilmektedir. Mali saydamlığı ölçmek için kullanan 109 göstergeye (soruya) verilen ortalama cevaplar doğrultusunda Açık Bütçe İndeksi oluşturulmaktadır. Açık Bütçe İndeksi, dünyanın tek bağımsız ve karşılaştırmalı mali saydamlık ölçüsüdür. İndeks, merkezi hükümetin kamuoyuna sekiz önemli bütçe belgesi sunup sunmadığını ve bu dokümanlarda yer alan bilgilerin kapsamlı ve faydalı olup olmadığını değerlendirmek için kullanılır. Daha saydam ve hesap verebilir bir kamu mali yönetim sistemi oluşturmak amacıyla IBP çalışmalarını dört temel alana yoğunlaştırmıştır. Bu alanlar şunlardır (International Budget Partnership [IBP], 2017a): Faaliyet gösterdiği ülkelerde değişim yaratarak bütçe sürecini iyileştirmek için sivil toplum örgütlerini güçlendirmek, Bütçe saydamlığını, katılımı ve hesap verebilirliği araştırmak, ölçmek ve izlemek, Bütçeye ilişkin konularda daha fazla etkin olabilmek için gözetim kurumları ve uluslararası sivil toplum kuruluşları ile etkileşimde bulunmak, 84 Açık Bütçe Anketine şu linkten ulaşılabilir: 85 Çalışmada yer alan ülkeler şunlardır: ABD, Afganistan, Almanya, Angola, Arjantin, Arnavutluk, Avusturalya, Azerbaycan, Birleşik Krallık, Bangladeş, Benin, Bolivya, Bosna Hersek, Botsvana, Brezilya, Bulgaristan, Burkina Faso, Burundi, Cezayir, Çad, Çekya, Çin, Demokratik Kongo Cumhuriyeti, Doğu Timor, Dominik Cumhuriyeti, Ekvator Ginesi, Ekvador, El Salvador, Endonezya, Fas, Fiji, Fil Dişi Sahilleri, Filipinler, Fransa, Güney Afrika, Güney Kore, Güney Sudan, Gana, Guatemala, Gürcistan, Hırvatistan, Hindistan, Honduras, Irak, İspanya, İsveç, İtalya, Japonya, Kamboçya, Kamerun, Kanada, Katar, Kazakistan, Kenya, Kırgızistan, Kolombiya, Komorlar, Kosta Rika, Lesotho, Liberya, Lübnan, Macaristan, Madagaskar, Makedonya, Malavi, Malezya, Mali, Meksika, Mısır, Moğolistan, Moldova, Mozambik, Myanmar, Namibya, Nepal, Nijer, Nijerya, Nikaragua, Norveç, Pakistan, Papua Yeni Gine, Paraguay, Peru, Polonya, Portekiz, Romanya, Ruanda, Rusya, Suudi Arabistan, Sao Tome ve Principe, Senegal, Sırbistan, Sierra Leone, Slovakya, Slovenya, Somali, Sri Lanka, Sudan, Svaziland, Şili, Tacikistan, Tanzanya, Tayland, Trinidad ve Tobago, Tunus, Türkiye, Uganda, Ukrayna, Ürdün, Venezuela, Vietnam, Yeni Zelanda, Yemen, Zambiya, Zimbabve. 169

184 Daha stratejik ve etkili uygulamalar hakkında bilgi vermek için IBP ve ortaklarına ilişkin vaka örnekleri ve analizler yapmak. IBP 2006 yılından itibaren her iki yılda bir 86 bütçe saydamlığını, katılımını ve gözetimini ölçmek üzere Açık Bütçe Anketi adı altında bağımsız analizler yapmaktadır. Anket ilgili ülkedeki sivil toplum kuruluşlarında veya akademik kurumlarda bulunan araştırmacılar tarafından tamamlanmaktadır yılında 40 ülke ile başlayan analizler 2017 yılında 115 ülkeye yapılmıştır. Anket önemli bütçe dokümanlarına kamu erişimi, hükümetin bütçe önerisinin kapsamı, diğer önemli bütçe dokümanlarının kapsamı, bütçe sürecinde gözetim kurumlarının rolü ve etkinliği, bütçe sürecine halkın katılımı olmak üzere beş bölümden oluşmakta ve ankette toplam 142 soru bulunmaktadır. Hükümetlerin kamu maliyesini nasıl yönettiğini bütçe saydamlığı, bütçe katılımı ve bütçe gözetimi açılarından ölçmektedir. Anket soruları hukuki yapıdan daha çok uygulamanın nasıl işlediğine yöneliktir. Anket sorularının çoğunluğu beş şıktan oluşan çoktan seçmeli sorulardır. A ve B yanıtları en iyi ya da iyi uygulamaları gösterir. A yanıtı standardın tamamen karşılandığı veya standardın üzerinde bir durumun olduğunu gösterir. B yanıtı ise standardın büyük ölçüde karşılandığını ya da standardın temel unsurlarının sağlandığını gösterir. C yanıtı ilgili standardın sağlanması için asgari koşulların gerçekleştirildiğini; D yanıtı standardın hiç karşılanmadığını belirtir. E yanıtı ise standardın uygulanabilir olmadığını gösterir. Bazı sorularda ise sadece üç yanıt bulunmaktadır. A standardın karşılandığını, B standardın karşılanmadığını, C ise standardın uygulanabilir olmadığını belirtir (International Budget Partnership [IBP], 2018). Anketten yola çıkarak ülkelere 0 ile 100 arasında puanların verildiği Açık Bütçe İndeksi oluşturulur ve bütçe saydamlığı düzeyine göre ülkeler sıralanır. 100 e yaklaştıkça ülkenin saydamlığı artmakta; 0 a yaklaştıkça ise saydamlığı azalmaktadır. İndekse göre ülkenin 0-20 puan arasında sınırlı bilgiye sahip olduğu veya hiç bilgi sahibi olmadığı, arasında az bilgiye, arasında sınırlı bilgiye, arasında önemli derecede bilgiye ve arasında yoğun bilgiye sahip olduğu kabul edilir yılı Açık Bütçe Anketindeki Bütçe Sürecinde Gözetim Kurumlarının Rolü ve Etkinliği başlığını taşıyan dördüncü bölümdeki sorular ( aralığında yer alan 86 IBP 2012 yılından sonra 2014 yılında analiz yapmamış ve iki yılda bir analiz yapma geleneğini bozmuş; analizleri 2015 yılında yapmıştır. 170

185 anket soruları) bütçe sürecinde yürütme organının gözetlenmesi için gerekli önkoşullar üzerine kurgulanmıştırlar. İlk dört soru yeni bir gözetim kurumu olan Bağımsız Mali Kurumlara ilişkindir ve sadece 28 ülkeye ilişkin veri olmasından dolayı analizlere dâhil edilmemiştir aralığında yer alan 7 soru yasama organının uygulama öncesi bütçe gözetimine; aralığında yer alan 4 soru yasama organının uygulama anındaki bütçe gözetimine; 118. soru ise yasama organının uygulama sonrası bütçe gözetimine ilişkindir 87. Ankette yüksek denetim kurumlarının gözetimine dair sorular ise aralığında yer alan 6 sorudur 88. Anket verilerinden faydalanarak elde edilen bir diğer değişken ise kamu katılımıdır. Kamu katılımına dair sorular Bütçe Sürecine Kamu Katılımı başlığını taşıyan beşinci bölümde yer alan aralığındaki sorulardır 89. Hem gözetim kurumları hem de kamu katılımına dair yer alan her bir soru 100, 67, 33 veya 0 değerlerinden birisini almaktadır. Her bir ülke için yasama organının uygulama öncesi bütçe gözetimi (uyg_oncesi_goz) indeksini oluşturabilmek için Açık Bütçe Anketinde yer alan ilgili 7 soruya verilen cevapların ortalaması alınmalıdır (denklem 3.10). 7 uyg_oncesi_goz = [uyg_oncesi_goz i ] /7, (3. 10) i=1 Yasama organının uygulama anında bütçe gözetimi (uyg_aninda_goz) indeksini oluşturmak için ise Açık Bütçe Anketinde yer alan ilgili 4 sorunun ortalaması alınmalıdır (denklem 3.11). 11 uyg_aninda_goz = [uyg_aninda_goz i ] /4, i=1 (3.11) 87 İlgili anket soruları Ek 1 de yer almaktadır. 88 İlgili anket soruları Ek 2 de yer almaktadır. 89 İlgili anket soruları Ek 3 te yer almaktadır. 171

186 Yasama organının genel bütçe gözetimi (yasama_goz) indeksini oluşturabilmek için uygulama öncesi, uygulama anı ve uygulama sonrası bütçe gözetiminde yer alan tüm soruların puanları toplamının ortalamasını hesaplamak gerekir (denklem 3.12). 12 yasama_goz = [yasama_goz i ] /12, i=1 (3.12) Her üç indeks de 0 ile 100 arasında puanlar almaktadırlar ve 100 puana doğru yaklaştıkça yasama organının bütçe gözetimi de artmaktadır. Yasama organının uygulama sonrası bütçe gözetimi (uyg_sonrası_goz) indeksini oluşturabilmek için tek bir soru kullanılmıştır. Soru sayısının tek olmasından dolayı her bir ülkenin uygulama sonrası bütçe gözetimi indeksi ilgili soruya verdikleri cevabın puanıdır. 100 puan alan ülke uygulama sonrası yüksek bütçe gözetimine, 67 puan alan ülke uygulama sonrası ortalama bütçe gözetimine, 33 puan alan ülke uygulama sonrası düşük bütçe gözetimine sahip olduğu ve son olarak 0 puan alan ülke de uygulama sonrası bütçe gözetimine sahip olmadığı şeklinde değerlendirilir. Tablo 3.4 te bağımlı ve bağımsız değişkenlerin hesaplanma yöntemleri ve veri kaynaklarına ilişkin açıklamalar yer almaktadır. Açık Bütçe Anketinin verileri 2016 yılında toplanmıştır. Dolayısıyla tüm kurumsal, siyasal ve sosyo-ekonomik veriler de 2016 yılına ait olup tablo 3.4 te gösterilen kaynaklardan elde edilmiştir. Analizler Stata 13 paket programı kullanılarak yapılmıştır. Değişkenlere ilişkin veri seti oluşturulurken her kurumun hesaplama yönteminin farklı olması sağlıklı ve tutarlı sonuçlar elde etmeyi engelleyeceği için güvenilir ve uluslararası kabul görmüş kurumların verilerinden veri seti oluşturulmuştur. 172

187 Tablo 3.4. Değişkenlere Dair Açıklayıcı Bilgiler Değişken Açıklama Hesaplama Yöntemi Kaynak Bağımlı Değişkenler mali_saydamlik Mali saydamlık OBI: 0: az veya sıfır bilgi; 100: ayrıntılı bilgi Uluslararası Bütçe Ortalığı uyg_oncesi_goz uyg_aninda_goz uyg_sonrasi_goz yasama_goz Bütçe politikalarının ve programlarının belirlenmesi aşamasında yasama organınca gerçekleştirilen gözetimin derecesi Bütçe politikalarının ve programlarının uygulanmasında gerçekleştirilen gözetimin derecesi Bütçe uygulama sonuçlarının ve performanslarının yasama organınca gözetiminin derecesi Yasama organının genel bütçe gözetimi 7 uyg_oncesi_goz = (uyg_oncesi_goz i ) /7 i=1 11 uyg_aninda_goz = (uyg_aninda_goz i ) /4 12. soru Bağımsız Değişkenler: Kurumsal ve Siyasal Faktörler 12 i=8 yasama_goz = (yasama_goz i ) /12 i= Açık Bütçe Anketi verilerinden faydalanılarak tarafımızca derlenmiştir Açık Bütçe Anketi verilerinden faydalanılarak tarafımızca derlenmiştir Açık Bütçe Anketi verilerinden faydalanılarak tarafımızca derlenmiştir Açık Bütçe Anketi verilerinden faydalanılarak tarafımızca derlenmiştir. baskanlik Hükümet sistemi türü 1: Başkanlık, 0: Parlamenter Dünya Bankasının Siyasal Kurum veri tabanı cift_meclis Yasama organı türü 1: Çift meclis, 0: Tek meclis Uluslararası Parlamentolar Birliği PARLINE veri tabanı anglo_sakson Hukuk sistemi türü 1: Anglosakson hukuk sistemi, 0: Kara Avrupası Merkezî İstihbarat Teşkilatı (CIA) hukuk sistemi veri tabanı ydk_gozetimi Açık Bütçe Anketi Yüksek denetim kurumunun ydk = (ydk bütçe gözetim derecesi i ) /6 verilerinden faydalanılarak i=1 tarafımızca derlenmiştir. parti_disiplini Parti disiplini 1: Nispi temsil sistemi, 0: Çoğunluk sistemi Uluslararası Parlamentolar Birliği PARLINE veri tabanı siyasi_rekabet Siyasi rekabet İktidar partisinin yasama organında sahip olduğu Dünya Bankasının Siyasal Kurum sandalye sayısı (Toplam sandalye sayısının %'si) veri tabanı muhafazakar Siyasi pozisyon 1: Muhafazakâr; 0: İlerlemeci Uluslararası Parlamentolar Birliği PARLINE veri tabanı Açık Bütçe Anketi kamu_katilimi Kamu katılımı kamu_katilimi = (kamu_katilimi i ) /18 verilerinden faydalanılarak tarafımızca derlenmiştir. Bağımsız Değişkenler: Sosyo-ekonomik Faktörler gdppc Ekonomik seviye Kişi başına düşen GSYH (doğal logaritma) Dünya Bankası demokrasi Demokratikleşme seviyesi i=1 Politika 2 indeksi: 10 güçlü otokrasi; +10 güçlü demokrasi borc Kamu borcu Kamu borcu (GSYH nin % si) IMF butce_denkligi Bütçe denkliği Genel yönetim net borçlanma/borç verme (GSYH nin % si) Politika IV proje veri tabanı IMF 4.2. Tanımlayıcı İstatistikler Tablo 3.5 te modelde kullanılan değişkenlere ilişkin tanımlayıcı istatistikler belirtilmiştir. Açık Bütçe Anketinde toplam 115 ülkenin yer almasından dolayı Anketten elde edilen değişkenlerin gözlem sayısı ülke sayısı ile eşittir. En düşük gözlem sayısı 106 gözlem ile hukuk sistemi türü ve siyasi pozisyon değişkenlerine aittir. 173

188 Tablo 3.5. Tanımlayıcı İstatistikler* Değişken Gözlem Sayısı (n) Ortalama Medyan Minimum Maksimum Standart Sapma Bağımlı Değişkenler mali_saydamlik ,854 45, ,330 24,788 uyg_oncesi_goz ,662 52, ,286 21,477 uyg_aninda_goz , ,828 uyg_sonrasi_goz , ,208 yasama_goz ,275 47, ,75 20,330 Bağımsız Değişkenler: Kurumsal ve Siyasal Faktörler baskanlik 112 0, ,484 cift_meclis 115 0, ,508 anglo_sakson 106 0, ,432 ydk_gozetimi ,008 72, ,486 parti_disiplini 111 0, ,495 siyasi_rekabet ,010 49,797 6, ,099 muhafazakar 106 0, ,502 kamu_katilimi ,199 9, ,333 11,822 Bağımsız Değişkenler: Sosyo-ekonomik Faktörler gdppc 112 8,277 8,272 5,655 11,168 1,376 demokrasi 113 4, ,341 borc ,119 45, ,3 31,668 butce_denkligi 114-4,678-3,7-23,1 3,1 4,647 * Stata 13 paket programı kullanılarak oluşturulmuştur. Yasama organı tarafından bütçenin en yoğun şekilde gözetlendiği ülkeler (yüksekten düşüğe puan sıralamasına göre) Norveç, Fransa, Ukrayna, Güney Kore, Endonezya ve Almanya dır. Yasama organının bütçe gözetiminin en yüksek ülke olduğu Norveç te gözetim puanı 91,75 tir. Uygulama anında ve uygulama sonrasında bütçe gözetimi için 100 tavan puanına sahip ülkeler mevcutken; uygulama öncesi bütçe gözetimi içinse tavan puan 95,286 dır. Bütçe gözetiminin en düşük olduğu ülkeler Katar ve Suudi Arabistan dır. İki ülkenin puanı sıfırdır ve bu iki ülkede yasama organı tarafından bütçe gözetimi gerçekleştirilmemektedir. Bu durum ülkelerin yönetsel yapısından kaynaklanmaktadır. Şekil 3.1 de 2017 yılı itibariyle 115 ülkedeki yasama organının bütçe gözetim indeksinin puan sıralamasına göre oluşturulan indeks haritası yer almaktadır. İndeks her ülkeye 0 ile 100 puan arasında bir puan verilerek elde edilmiştir. 174

189 0 puana yaklaştıkça bütçe gözetimi azalmakta; 100 puana yaklaştıkça bütçe gözetimi artmaktadır. Mali saydamlığın en yüksek olduğu ülke Yeni Zelanda dır ve indekse göre puanı 100 üzerinden 89,33 tür. Mali saydamlık indeks puanı 80 puanın üzerinde olan diğer ülkeler ise sırasıyla Güney Afrika, İsveç, Norveç ve Gürcistan dır. Dört ülke ise sıfır mali saydamlık puanına sahiptir. Bu ülkeler; Ekvator Ginesi, Lesotho, Katar ve Yemen dir. Söz konusu ülkelerde bütçelere dair bilgi paylaşımı yapılamamaktadır. 115 ülkenin mali saydamlık indeksi puanlarının ortalaması 41,854 tür ve IBP nin ölçütüne göre örneklemin ortalama mali saydamlığı yetersiz seviyededir. Şekil 3.2 de mali saydamlık indeksinin puan sıralamasına göre oluşturulan indeks haritası yer almaktadır. Bütçe gözetim indeksine benzer şekilde mali saydamlık indeksi de her ülkeye 0 ile 100 puan arasında bir puan verilerek elde edilmiştir. 0 puana yaklaştıkça mali saydamlık azalmakta; 100 puana yaklaştıkça mali saydamlık artmaktadır. İndeks verileri gelişmiş ülkelerin yüksek bütçe gözetimi ve saydamlığına; az gelişmiş ülkelerin ise düşük bütçe gözetimi ve saydamlığına sahip olduklarına işaret etmektedir. Hükümet sistemi türüne ait 112 gözlemin 71 tanesi başkanlık sistemi ile yönetilen ülkelere; 41 tanesi ise parlamenter sisteme sahip ülkelere aittir. Ülke grubunun yaklaşık %63 başkanlık sistemi ile yönetilmektedir. Yasama organlarında tek kamaraya sahip olan ülke sayısı 60 iken; çift kamaraya sahip olan ülke sayısı ise 55 tir. Hukuk sistemi açısından ise 80 ülke Kıta Avrupası hukuk sistemine; 26 ülke ise Anglo-sakson hukuk sistemine sahiptir. Parti disiplini açısından 65 ülke nispi temsil sistemine; 46 ülke ise çoğunluk sistemine sahiptir. Siyasi pozisyon açısından ise 54 ülkede muhafazakâr siyasi partiler; 52 ülkede ise ilerlemeci siyasi partiler iktidardadır. İktidardaki siyasi partinin yasama organında sahip olduğu sandalye sayısı dikkate alındığında ise Çin, Katar, Suudi Arabistan, Somali ve Yemen de iktidar partisi yasama organının tamamını oluşturmaktadır. Açık Bütçe Anketi nden faydalanarak oluşturulan yüksek denetim kurumunun bütçe gözetim derecesi en yüksek olduğu ülkeler 100 puanla Avusturalya ve Güney Afrika iken; Ekvator Ginesi nde yüksek denetim kurumunun bütçe gözetim puanı 0 dır. Açık Bütçe Anketinden oluşturulan bir diğer değişken olan bütçe sürecine kamu katılımı değişkeni için toplam 115 gözlemin 21 inde bütçe sürecine kamu katılımı 175

190 gerçekleştirilememektedir. Bütçe sürecine kamu katılımının en yüksek olduğu ülke ise 59,33 puanla Yeni Zelanda dır. Kişi başına düşen GSYH açısından veriler değerlendirildiğinde Burundi en düşük; Norveç ise en yüksek gelire sahip ülkedir. Demokratikleşme seviyesi açısından ülkeler değerlendirildiğinde 19 ülkenin en demokratik ülke puanı olan 10 tam puana sahip olduğu; Katar ve Suudi Arabistan ın ise en az demokratik ülkeler olduğu görülmektedir. Ayrıca 22 ülkenin demokratikleşme puanı 0 ın altında ve 89 ülkenin ise 0 ın üstündedir. 2 ülkenin puanı ise 0 dır. Kamu borcunun GSYH ye oranının en yüksek olduğu ülke Japonya dır ve kamu borcunun GSYH ye oranı %239.3 dür. Kamu borcunun GSYH ye oranının örneklem açısından otalaması ise %54 dür. Bütçe denkliği açısından ise 12 ülkenin pozitif değere (bütçe fazlasına); 102 ülkenin ise negatif değere (bütçe açığına) sahiptir. Norveç en yüksek bütçe fazlası (%3.1) veren ülkeyken; Güney Sudan en yüksek bütçe açığı (%23.1) veren ülkedir. 176

191 Şekil 3.1. Yasama Organının Bütçe Gözetim İndeksi Haritası *, (2017 Yılı) * Tableau paket programı kullanılarak oluşturulmuştur. Ülkelerin yasama organlarının bütçe gözetim indeksine göre puan sıralaması Ek 4. te yer almaktadır. 177

192 Şekil 3.2. Mali Saydamlık İndeksi Haritası *, (2017 Yılı) * Tableau paket programı kullanılarak oluşturulmuştur. Ülkelerin açık bütçe indeksine göre puan sıralaması Ek 5. te yer almaktadır. 178

İ Ç İ N D E K İ L E R

İ Ç İ N D E K İ L E R İ Ç İ N D E K İ L E R ÖN SÖZ.V İÇİNDEKİLER....IX I. YURTTAŞLIK A. YURTTAŞLIĞI YENİDEN GÜNDEME GETİREN GELİŞMELER 3 B. ANTİK YUNAN-KENT DEVLETİ YURTTAŞLIK İDEALİ..12 C. MODERN YURTTAŞLIK İDEALİ..15 1. Yurttaşlık

Detaylı

TARİHSEL VE TOPLUMSAL GELENEK

TARİHSEL VE TOPLUMSAL GELENEK İÇİNDEKİLER ÖNSÖZ 5 KISALTMALAR 17 BİRİNCİ BÖLÜM: TARİHSEL VE TOPLUMSAL GELENEK I. İSLAMİYET ÖNCESİNDE KURULAN DEVLETLER VE ANAYASAL YAPI 20 A. HUN DEVLETİ (MÖ. IV. yy.-ms 4. yy) 20 B. GÖKTÜRK DEVLETİ

Detaylı

İlker Gökhan ŞEN. Doğrudan Demokrasi: Kurumlar, Hukuki ve Siyasi Sorunlar

İlker Gökhan ŞEN. Doğrudan Demokrasi: Kurumlar, Hukuki ve Siyasi Sorunlar İlker Gökhan ŞEN Doğrudan Demokrasi: Kurumlar, Hukuki ve Siyasi Sorunlar İÇİNDEKİLER ÖNSÖZ VE TEŞEKKÜR...VII İÇİNDEKİLER... IX KISALTMALAR...XV GİRİŞ...1 Birinci Bölüm Temel Kavramlar ve Teorik Çerçeve

Detaylı

ANAYASA CEVAP ANAHTARI GÜZ DÖNEMİ YILSONU SINAVI Ocak 2019 saat 13.00

ANAYASA CEVAP ANAHTARI GÜZ DÖNEMİ YILSONU SINAVI Ocak 2019 saat 13.00 HİTİT ÜNİVERSİTESİ İKTİSADİ VE İDARİ BİLİMLER FAKÜLTESİ SİYASET BİLİMİ VE KAMU YÖNETİMİ BÖLÜMÜ ANAYASA CEVAP ANAHTARI 2018-2019 GÜZ DÖNEMİ YILSONU SINAVI --- 9 Ocak 2019 saat 13.00 1. a) Demokrasi sandıktan

Detaylı

Kamu Yönetimi Bölümü Ders Tanımları

Kamu Yönetimi Bölümü Ders Tanımları Kamu Yönetimi Bölümü Ders Tanımları PA 101 Kamu Yönetimine Giriş (3,0,0,3,5) Kamu yönetimine ilişkin kavramsal altyapı, yönetim alanında geliştirilmiş teori ve uygulamaların analiz edilmesi, yönetim biliminin

Detaylı

ULUSAL İNSAN HAKLARI KURUMLARI ULUSLARARASI STANDARTLARA UYGUNLUĞUN YORUM İLKELERİ

ULUSAL İNSAN HAKLARI KURUMLARI ULUSLARARASI STANDARTLARA UYGUNLUĞUN YORUM İLKELERİ Doç. Dr. Abdurrahman EREN İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Anayasa Hukuku Anabilim Dalı Öğretim Üyesi ULUSAL İNSAN HAKLARI KURUMLARI ULUSLARARASI STANDARTLARA UYGUNLUĞUN YORUM İLKELERİ İÇİNDEKİLER

Detaylı

İÇİNDEKİLER ÖNSÖZ...VII İÇİNDEKİLER...IX

İÇİNDEKİLER ÖNSÖZ...VII İÇİNDEKİLER...IX ÖNSÖZ...VII İÇİNDEKİLER...IX BIRINCI BÖLÜM ANAYASA HUKUKUNUN KISA KONULARI 1. 1961 Anayasası ile 1982 Anayasası nın Hazırlanış ve Kabul Ediliş Süreçlerindeki Farklılıklar...1 2. Üniter, Federal ve Bölgeli

Detaylı

21. BM/INTOSAI SEMPOZYUMU: KAMUDA HESAP VEREBİLİRLİĞİN GELİŞTİRİLMESİ İÇİN SAYIŞTAY VE VATANDAŞLAR ARASINDA ETKİN İŞBİRLİĞİ

21. BM/INTOSAI SEMPOZYUMU: KAMUDA HESAP VEREBİLİRLİĞİN GELİŞTİRİLMESİ İÇİN SAYIŞTAY VE VATANDAŞLAR ARASINDA ETKİN İŞBİRLİĞİ 21. BM/INTOSAI SEMPOZYUMU: KAMUDA HESAP VEREBİLİRLİĞİN GELİŞTİRİLMESİ İÇİN SAYIŞTAY VE VATANDAŞLAR ARASINDA ETKİN İŞBİRLİĞİ Seher ÖZER ÜTÜK Birleşmiş Milletler Örgütü (BM) ve Uluslararası Sayıştaylar Birliği

Detaylı

GİRİŞ BİRİNCİ BÖLÜM KAVRAMSAL VE KURAMSAL ÇERÇEVE: İŞLETME KULUÇKASI KAVRAMI 1.1. İŞLETME KULUÇKALARININ TANIMI... 24

GİRİŞ BİRİNCİ BÖLÜM KAVRAMSAL VE KURAMSAL ÇERÇEVE: İŞLETME KULUÇKASI KAVRAMI 1.1. İŞLETME KULUÇKALARININ TANIMI... 24 iv İÇİNDEKİLER ÖNSÖZ VE TEŞEKKÜR... İ ÖZET... İİ ABSTRACT... İİİ İÇİNDEKİLER... İV KISALTMALAR DİZİNİ... X ŞEKİLLER DİZİNİ... Xİ ÇİZELGELER DİZİNİ... Xİİİ GİRİŞ GİRİŞ... 1 ÇALIŞMANIN AMACI... 12 ÇALIŞMANIN

Detaylı

KAMU MALİ YÖNETİMİNDE SAYDAMLIK VE HESAP VEREBİLİRLİĞİN SAĞLANMASINDAKİ GÜÇLÜKLER VE SAYIŞTAYLARIN ROLÜ: EUROSAI-ASOSAI BİRİNCİ ORTAK KONFERANSI

KAMU MALİ YÖNETİMİNDE SAYDAMLIK VE HESAP VEREBİLİRLİĞİN SAĞLANMASINDAKİ GÜÇLÜKLER VE SAYIŞTAYLARIN ROLÜ: EUROSAI-ASOSAI BİRİNCİ ORTAK KONFERANSI KAMU MALİ YÖNETİMİNDE SAYDAMLIK VE HESAP VEREBİLİRLİĞİN SAĞLANMASINDAKİ GÜÇLÜKLER VE SAYIŞTAYLARIN ROLÜ: EUROSAI-ASOSAI BİRİNCİ ORTAK KONFERANSI Berna ERKAN Sunuş ASOSAI (Asya Sayıştayları Birliği) ve

Detaylı

Yrd. Doç. Dr. Tevfik Sönmez KÜÇÜK Yeditepe Üniversitesi Hukuk Fakültesi Anayasa Hukuku Anabilim Dalı Öğretim Üyesi PARTİ İÇİ DEMOKRASİ

Yrd. Doç. Dr. Tevfik Sönmez KÜÇÜK Yeditepe Üniversitesi Hukuk Fakültesi Anayasa Hukuku Anabilim Dalı Öğretim Üyesi PARTİ İÇİ DEMOKRASİ Yrd. Doç. Dr. Tevfik Sönmez KÜÇÜK Yeditepe Üniversitesi Hukuk Fakültesi Anayasa Hukuku Anabilim Dalı Öğretim Üyesi PARTİ İÇİ DEMOKRASİ İÇİNDEKİLER ÖNSÖZ... IX İÇİNDEKİLER...XIII KISALTMALAR...XXI TABLOLAR

Detaylı

IMF Mali Saydamlık Standartları Çerçevesinde 2000 li Yılların Başlarında Türkiye de Mali Saydamlık

IMF Mali Saydamlık Standartları Çerçevesinde 2000 li Yılların Başlarında Türkiye de Mali Saydamlık İÇİNDEKİLER 1. GİRİŞ... 1 2. MALİ SAYDAMLIK VE IMF MALİ SAYDAMLIK İYİ UYGULAMALAR TÜZÜĞÜ... 5 2.1. MALİ SAYDAMLIK KAVRAMI VE TANIMI... 5 2.1.1. Kavram... 5 2.1.2. Tanım... 5 2.1.3. Mali Saydamlığın Yararları

Detaylı

KTO KARATAY ÜNİVERSİTESİ ANAYASA HUKUKU DERSİ ÖĞRETİM YILI I. DÖNEM DERS PROGRAMI İÇERİĞİ

KTO KARATAY ÜNİVERSİTESİ ANAYASA HUKUKU DERSİ ÖĞRETİM YILI I. DÖNEM DERS PROGRAMI İÇERİĞİ KTO KARATAY ÜNİVERSİTESİ ANAYASA HUKUKU DERSİ 2014 2015 ÖĞRETİM YILI I. DÖNEM DERS PROGRAMI İÇERİĞİ DERS TARİHİ 1. DERS SAATİ 2. DERS SAATİ 15.09.2014 TANIŞMA DERSİ TANIŞMA DERSİ 17.09.2014 22.09.2014

Detaylı

Prof. Dr. OKTAY UYGUN Yeditepe Üniversitesi Hukuk Fakültesi Öğretim Üyesi DEMOKRASİ. Tarihsel, Siyasal ve Felsefi Boyutlar

Prof. Dr. OKTAY UYGUN Yeditepe Üniversitesi Hukuk Fakültesi Öğretim Üyesi DEMOKRASİ. Tarihsel, Siyasal ve Felsefi Boyutlar Prof. Dr. OKTAY UYGUN Yeditepe Üniversitesi Hukuk Fakültesi Öğretim Üyesi DEMOKRASİ Tarihsel, Siyasal ve Felsefi Boyutlar İÇİNDEKİLER İÇİNDEKİLER...v GİRİŞ... 1 Birinci Bölüm Antik Demokrasi I. ANTİK DEMOKRASİNİN

Detaylı

LAW 104: TÜRK ANAYASA HUKUKU 14 HAFTALIK AYRINTILI DERS PLANI Doç. Dr. Kemal Gözler Koç Üniversitesi Hukuk Fakültesi

LAW 104: TÜRK ANAYASA HUKUKU 14 HAFTALIK AYRINTILI DERS PLANI Doç. Dr. Kemal Gözler Koç Üniversitesi Hukuk Fakültesi LAW 104: TÜRK ANAYASA HUKUKU 14 HAFTALIK AYRINTILI DERS PLANI Doç. Dr. Kemal Gözler Koç Üniversitesi Hukuk Fakültesi 1. HAFTA: OSMANLI ANAYASAL GELİŞMELERİ [Türk Anayasa Hukukukun Bilgi Kaynaklarının Tanıtımı:

Detaylı

KAMU MALİ YÖNETİMİ VE KONTROL KANUNU

KAMU MALİ YÖNETİMİ VE KONTROL KANUNU MUHASEBAT KONTROLÖRLERİ DERNEĞİ Yayın No: 34 AÇIKLAMALI KAMU MALİ YÖNETİMİ VE KONTROL KANUNU Yazarlar M. Sait ARCAGÖK Baki KERİMOĞLU Mesut HASTÜRK Hamdi GÜLŞEN Mehmet KOÇDEMİR Ankara, 2015 Bu kitabın tüm

Detaylı

DERS BİLGİLERİ. Ders Kodu Yarıyıl T+U Saat Kredi AKTS TÜRK ANAYASA HUKUKU LAW

DERS BİLGİLERİ. Ders Kodu Yarıyıl T+U Saat Kredi AKTS TÜRK ANAYASA HUKUKU LAW DERS BİLGİLERİ Ders Kodu Yarıyıl T+U Saat Kredi AKTS TÜRK ANAYASA HUKUKU LAW 117 2 3 + 0 3 5 Ön Koşul Dersleri - Dersin Dili Dersin Seviyesi Dersin Türü Türkçe Lisans Zorunlu Dersin Koordinatörü Dersi

Detaylı

KAMUDA KAYNAK KULLANIMI VE DENETİMİ

KAMUDA KAYNAK KULLANIMI VE DENETİMİ KAMUDA KAYNAK KULLANIMI VE DENETİMİ KAMU KAYNAĞI Kamu Kaynağı: Borçlanma suretiyle elde edilen imkânlar dahil kamuya ait gelirler, taşınır ve taşınmazlar, hesaplarda bulunan para, alacak ve haklar ile

Detaylı

Bölüm 6 DEVL ET ŞEKİLL ERİ I : MONARŞİ VE CUMHURİYET

Bölüm 6 DEVL ET ŞEKİLL ERİ I : MONARŞİ VE CUMHURİYET Birinci Kısım ANAYASA HUKUKUNUN GENEL ESASLARI Bölüm 1 ANAYASA HUKUKUNUN BİLGİ KAYNAKLARI I. Anayasalar II. Anayasa Mahkemesi Kararları III. Bilimsel Eserler IV. Kaynak Tarama Bölüm 2 ANAYASA HUKUKU KAVRAMI

Detaylı

KARŞILAŞTIRMALI SİYASAL SİSTEMLER

KARŞILAŞTIRMALI SİYASAL SİSTEMLER SORULAR 1- Demokrasiyi halkın halk için halk tarafından yönetimi olarak tanımlayan kimdir? A) Lincoln B) Montesquieu C) Makyavel D) Schumpeter E) Dahl 2- Demokrasi kavramı ile ilgili aşağıdaki ifadelerden

Detaylı

Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Bölümü TÜRK ANAYASA DÜZENĐ BAHAR DÖNEMĐ ARA SINAVI CEVAP ANAHTARI

Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Bölümü TÜRK ANAYASA DÜZENĐ BAHAR DÖNEMĐ ARA SINAVI CEVAP ANAHTARI Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Bölümü TÜRK ANAYASA DÜZENĐ 2011 2012 BAHAR DÖNEMĐ ARA SINAVI CEVAP ANAHTARI Anlatım soruları: 1- Osmanlı ve Türkiye de bugüne kadar yürürlükte bulunmuş anayasaların nasıl

Detaylı

Türk Anayasa Hukukunun Bilgi Kaynakları. Osmanlı Anayasal Gelişmeleri DERS BİLGİLERİ. Ders Kodu Yarıyıl T+U Kredi AKTS

Türk Anayasa Hukukunun Bilgi Kaynakları. Osmanlı Anayasal Gelişmeleri DERS BİLGİLERİ. Ders Kodu Yarıyıl T+U Kredi AKTS DERS BİLGİLERİ Ders Kodu Yarıyıl T+U Kredi AKTS Saat ANAYASA HUKUKU 0102213 2 3+0 3 4 Ön Koşul Dersleri YOK Dersin Dili Türkçe Dersin Seviyesi Lisans Dersin Türü Dersin Koordinatörü Dersi Verenler Zorunlu

Detaylı

İÇİNDEKİLER. ÖNSÖZ..i. İÇİNDEKİLER.iii. KISALTMALAR..ix GİRİŞ...1 BİRİNCİ BÖLÜM DEMOKRASİ - VESAYET: TEORİK VE KAVRAMSAL ÇERÇEVE

İÇİNDEKİLER. ÖNSÖZ..i. İÇİNDEKİLER.iii. KISALTMALAR..ix GİRİŞ...1 BİRİNCİ BÖLÜM DEMOKRASİ - VESAYET: TEORİK VE KAVRAMSAL ÇERÇEVE iii İÇİNDEKİLER Sayfa ÖNSÖZ..i İÇİNDEKİLER.iii KISALTMALAR..ix GİRİŞ...1 BİRİNCİ BÖLÜM DEMOKRASİ - VESAYET: TEORİK VE KAVRAMSAL ÇERÇEVE 1.1. DEMOKRASİ TEORİSİNİN KAVRAMSAL ÇÖZÜMLENMESİ VE TARİHSEL GELİŞİMİ...9

Detaylı

KTO KARATAY ÜNİVERSİTESİ ANAYASA HUKUKU DERSİ ÖĞRETİM YILI I. DÖNEM DERS PROGRAMI İÇERİĞİ DERS TARİHİ 1. DERS SAATİ 2.

KTO KARATAY ÜNİVERSİTESİ ANAYASA HUKUKU DERSİ ÖĞRETİM YILI I. DÖNEM DERS PROGRAMI İÇERİĞİ DERS TARİHİ 1. DERS SAATİ 2. KTO KARATAY ÜNİVERSİTESİ ANAYASA HUKUKU DERSİ 2015 2016 ÖĞRETİM YILI I. DÖNEM DERS PROGRAMI İÇERİĞİ DERS TARİHİ 1. DERS SAATİ 2. DERS SAATİ 28.09.2015 30.09.2015 05.10.2015 07.10.2015 12.10.2015 TANIŞMA

Detaylı

Doç. Dr. Melikşah YASİN Marmara Üniversitesi Hukuk Fakültesi İdare Hukuku Anabilim Dalı Öğretim Üyesi. İdarenin Yasama Tarafından Denetlenmesi

Doç. Dr. Melikşah YASİN Marmara Üniversitesi Hukuk Fakültesi İdare Hukuku Anabilim Dalı Öğretim Üyesi. İdarenin Yasama Tarafından Denetlenmesi Doç. Dr. Melikşah YASİN Marmara Üniversitesi Hukuk Fakültesi İdare Hukuku Anabilim Dalı Öğretim Üyesi İdarenin Yasama Tarafından Denetlenmesi İÇİNDEKİLER ÖNSÖZ... vii İÇİNDEKİLER... ix KISALTMALAR...xv

Detaylı

BAŞKANLI PARLAMENTER SİSTEM

BAŞKANLI PARLAMENTER SİSTEM Yard. Doç. Dr. ŞULE ÖZSOY Galatasaray Üniversitesi Hukuk Fakültesi Öğretim Üyesi BAŞKANLI PARLAMENTER SİSTEM Cumhurbaşkanının Halk Tarafından Seçildiği Parlamenter Hükümet Modeli ve Türkiye İçin Tavsiye

Detaylı

Resmi Gazete Tarihi: 08.10.2006 Resmi Gazete Sayısı: 26313

Resmi Gazete Tarihi: 08.10.2006 Resmi Gazete Sayısı: 26313 Resmi Gazete Tarihi: 08.10.2006 Resmi Gazete Sayısı: 26313 Amaç MADDE 1 KENT KONSEYİ YÖNETMELİĞİ BİRİNCİ BÖLÜM Amaç, Kapsam, Dayanak ve Tanımlar (1) Bu Yönetmeliğin amacı; kent yaşamında, kent vizyonunun

Detaylı

T.C. İSTANBUL ÜNİVERSİTESİ HUKUK FAKÜLTESİ MÜFREDAT FORMU Ders İzlencesi

T.C. İSTANBUL ÜNİVERSİTESİ HUKUK FAKÜLTESİ MÜFREDAT FORMU Ders İzlencesi T.C. İSTANBUL ÜNİVERSİTESİ HUKUK FAKÜLTESİ MÜFREDAT FORMU Ders İzlencesi Sayı : Tarih : 11.1.217 Diploma Program Adı : HUKUK, LİSANS PROGRAMI, (ÖRGÜN ÖĞRETİM) Akademik Yıl : 216-217 Ders Adı ANAYASA HUKUKU(YILLIK)

Detaylı

1: İNSAN VE TOPLUM...

1: İNSAN VE TOPLUM... İÇİNDEKİLER Bölüm 1: İNSAN VE TOPLUM... 1 1.1. BİREYİN TOPLUMSAL HAYATI... 1 1.2. KÜLTÜR... 3 1.2.1. Gerçek Kültür ve İdeal Kültür... 5 1.2.2. Yüksek Kültür ve Yaygın Kültür... 5 1.2.3. Alt Kültür ve Karşıt

Detaylı

KAMU YÖNETİMİNDE ÇAĞDAŞ YAKLAŞIMLAR

KAMU YÖNETİMİNDE ÇAĞDAŞ YAKLAŞIMLAR DİKKATİNİZE: BURADA SADECE ÖZETİN İLK ÜNİTESİ SİZE ÖRNEK OLARAK GÖSTERİLMİŞTİR. ÖZETİN TAMAMININ KAÇ SAYFA OLDUĞUNU ÜNİTELERİ İÇİNDEKİLER BÖLÜMÜNDEN GÖREBİLİRSİNİZ. KAMU YÖNETİMİNDE ÇAĞDAŞ YAKLAŞIMLAR

Detaylı

KAMU POLİTİKASI BELGELERİ

KAMU POLİTİKASI BELGELERİ Ünite 4 Doç. Dr. Nuray ERTÜRK KESKİN Türkiye deki kamu politikası belgelerinin tanıtılması amaçlanmaktadır. Kamu politikası analizinde görüş alanında olması gereken politika belgeleri altı başlık altında

Detaylı

1: YÖNETİM-YERİNDEN YÖNETİME İLİŞKİN KAVRAMSAL ÇERÇEVE...1

1: YÖNETİM-YERİNDEN YÖNETİME İLİŞKİN KAVRAMSAL ÇERÇEVE...1 bölüm 1: YÖNETİM-YERİNDEN YÖNETİME İLİŞKİN KAVRAMSAL ÇERÇEVE...1 1. Kavramsal Çerçeve: Yönetim-Yerinden Yönetim...2 1.1. Yönetim Kavramı...2 1.2. Yerinden Yönetim...4 2. Yerel Yönetimlerin Önemi ve Varlık

Detaylı

A AMASINDA TESİ. Doç.. Dr. Ahmet KESİK Maliye Bakanlığı kanı. Afyonkarahisar,, 8 Ekim 2008 1

A AMASINDA TESİ. Doç.. Dr. Ahmet KESİK Maliye Bakanlığı kanı. Afyonkarahisar,, 8 Ekim 2008 1 BÜTÇE E UYGULAMA AŞAMASINDA A AMASINDA PARLAMENTONUN İZLEME\GÖZETİM FONKSİYONU: KOMİSYONLARIN ROLÜ VE BÜTÇE B E ANALİZ Z KAPASİTES TESİ Doç.. Dr. Ahmet KESİK Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme tirme

Detaylı

ULUSAL ÇALIŞTAY SONUÇLARI

ULUSAL ÇALIŞTAY SONUÇLARI ULUSAL ÇALIŞTAY SONUÇLARI 1 Nasıl bir anayasa yapım süreci? Maddeleri değil ilkeleri temel alan Ayırıcı değil birleştirici Uzlaşmaya zorlamayan Uzlaşmazlık alanlarını ihmal etmeyen Mutabakatı değil ortak

Detaylı

Dr. Serdar GÜLENER TÜRKİYE DE ANAYASA YARGISININ DEMOKRATİK MEŞRULUĞU

Dr. Serdar GÜLENER TÜRKİYE DE ANAYASA YARGISININ DEMOKRATİK MEŞRULUĞU Dr. Serdar GÜLENER TÜRKİYE DE ANAYASA YARGISININ DEMOKRATİK MEŞRULUĞU İÇİNDEKİLER ÖNSÖZ... V İÇİNDEKİLER...IX KISALTMALAR... XVII TABLOLAR LİSTESİ... XIX ŞEKİLLER LİSTESİ...XXIII GİRİŞ...1 Birinci Bölüm

Detaylı

ÜNİTE:1. Anayasa Kavramı, Anayasacılık Akımı ve Anayasa Çeşitleri ÜNİTE:2. Türkiye de Anayasa Gelişmelerine Genel Bakış ÜNİTE:3

ÜNİTE:1. Anayasa Kavramı, Anayasacılık Akımı ve Anayasa Çeşitleri ÜNİTE:2. Türkiye de Anayasa Gelişmelerine Genel Bakış ÜNİTE:3 ÜNİTE:1 Anayasa Kavramı, Anayasacılık Akımı ve Anayasa Çeşitleri ÜNİTE:2 Türkiye de Anayasa Gelişmelerine Genel Bakış ÜNİTE:3 Millî Güvenlik Konseyi Rejimi, 1982 Anayasası nın Yapılışı ve Başlıca Özellikleri

Detaylı

Dünya Bankası Finansal Yönetim Uygulamalarında Stratejik Yönelimler ve Son Gelişmeler

Dünya Bankası Finansal Yönetim Uygulamalarında Stratejik Yönelimler ve Son Gelişmeler Dünya Bankası Finansal Yönetim Uygulamalarında Stratejik Yönelimler ve Son Gelişmeler ECA Bölge Perspektifi Marius Koen TÜRKİYE: Uygulama Destek Çalıştayı 6-10 Şubat 2012 Ankara, Türkiye 2 Kapsam ve Amaçlar

Detaylı

KAMU İÇ KONTROL STANDARTLARI UYUM EYLEM PLANI REHBERİ. Ramazan ŞENER Mali Hizmetler Uzmanı. 1.Giriş

KAMU İÇ KONTROL STANDARTLARI UYUM EYLEM PLANI REHBERİ. Ramazan ŞENER Mali Hizmetler Uzmanı. 1.Giriş KAMU İÇ KONTROL STANDARTLARI UYUM EYLEM PLANI REHBERİ 1.Giriş Ramazan ŞENER Mali Hizmetler Uzmanı Kamu idarelerinin mali yönetimini düzenleyen 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu 10.12.2003

Detaylı

Kadın Dostu Kentler Projesi. Proje Hedefleri. Genel Hedef: Amaçlar:

Kadın Dostu Kentler Projesi. Proje Hedefleri. Genel Hedef: Amaçlar: Kadın Dostu Kentler Projesi İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün ulusal ortağı ve temel paydaşı olduğu Kadın Dostu Kentler Projesi, Birleşmiş Milletler Nüfus Fonu-UNFPA ve Birleşmiş Milletler

Detaylı

Faruk TURİNAY. Suçta ve Cezada. Kanunilik İlkesinin Anayasal Temelleri

Faruk TURİNAY. Suçta ve Cezada. Kanunilik İlkesinin Anayasal Temelleri Faruk TURİNAY Suçta ve Cezada Kanunilik İlkesinin Anayasal Temelleri İÇİNDEKİLER ÖNSÖZ... V İÇİNDEKİLER...VII KISALTMALAR...XIII GİRİŞ...3 Birinci Bölüm Kanunilik İlkesinde Terminoloji ve Kavramların İncelenmesi

Detaylı

ONDOKUZ MAYIS ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ KAMU YÖNETİMİ ANABİLİM DALI SEÇİM SİSTEMLERİNİN SEÇMEN İRADESİNE ETKİSİ

ONDOKUZ MAYIS ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ KAMU YÖNETİMİ ANABİLİM DALI SEÇİM SİSTEMLERİNİN SEÇMEN İRADESİNE ETKİSİ ONDOKUZ MAYIS ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ KAMU YÖNETİMİ ANABİLİM DALI SEÇİM SİSTEMLERİNİN SEÇMEN İRADESİNE ETKİSİ Metin ÖZ Samsun, 2017 S E Ç İ M S İ S T E M L E R İ N İ N S E Ç M E N İ R A

Detaylı

ÜNİTE:1. Devlet Bütçesi Özellikleri ve İşlevleri ÜNİTE:2. Devlet Bütçe İlkeleri ÜNİTE:3. Devlet Bütçeleme Teknikleri ÜNİTE:4

ÜNİTE:1. Devlet Bütçesi Özellikleri ve İşlevleri ÜNİTE:2. Devlet Bütçe İlkeleri ÜNİTE:3. Devlet Bütçeleme Teknikleri ÜNİTE:4 ÜNİTE:1 Devlet Bütçesi Özellikleri ve İşlevleri ÜNİTE:2 Devlet Bütçe İlkeleri ÜNİTE:3 Devlet Bütçeleme Teknikleri ÜNİTE:4 Harcama-Gelir Tahminleri, Politika ve Program Analizleri ÜNİTE:5 1 Türk Kamu Maliyesinde

Detaylı

TÜRKİYE TİPİ BAŞLANLIK SİSTEMİ MODEL ÖNERİSİ. 1. Başkanlık Sistemi Tartışmasının Temel Gerekçeleri

TÜRKİYE TİPİ BAŞLANLIK SİSTEMİ MODEL ÖNERİSİ. 1. Başkanlık Sistemi Tartışmasının Temel Gerekçeleri TÜRKİYE TİPİ BAŞLANLIK SİSTEMİ MODEL ÖNERİSİ Mehmet Uçum 1. Başkanlık Sistemi Tartışmasının Temel Gerekçeleri a. Tartışmanın Arka Planı Ülkemizde, hükümet biçimi olarak başkanlık sistemi tartışması yeni

Detaylı

ÜSİMP 2013 Altıncı Ulusal Kongresi, 09-10 Mayıs 2013, Düzce Üniversitesi

ÜSİMP 2013 Altıncı Ulusal Kongresi, 09-10 Mayıs 2013, Düzce Üniversitesi Yrd.Doç.Dr. Altan Özkil Atılım Üniversitesi Sav. Tekno. Uyg. ve Arşt. Merkezi Müdürü Prof.Dr. Hasan AKAY Atılım Üniversitesi Rektör Yardımcısı ÜSİMP 2013 Altıncı Ulusal Kongresi, 09-10 Mayıs 2013, Düzce

Detaylı

Doç. Dr. SERDAR GÜLENER TÜRKİYE DE ANAYASA YARGISININ DEMOKRATİK MEŞRULUĞU

Doç. Dr. SERDAR GÜLENER TÜRKİYE DE ANAYASA YARGISININ DEMOKRATİK MEŞRULUĞU Doç. Dr. SERDAR GÜLENER TÜRKİYE DE ANAYASA YARGISININ DEMOKRATİK MEŞRULUĞU İÇİNDEKİLER İKİNCİ BASKIYA ÖNSÖZ...VII BİRİNCİ BASKIYA ÖNSÖZ...IX İÇİNDEKİLER... XIII KISALTMALAR... XIX TABLO LİSTESİ... XXI

Detaylı

En İyisi İçin. I. Kanun-u Esasi gerçek anlamda anayasa bir monarşi öngörmemektedir. (x)

En İyisi İçin. I. Kanun-u Esasi gerçek anlamda anayasa bir monarşi öngörmemektedir. (x) Ne x t Le v e l Ka r i y e r 250ADET TAMAMIÖZGÜN ÇÖZÜMLÜAÇI KUÇLU SORU Kaymakaml ı k Sı navı nahazı r l ı k Anayasa Açı kuçl usor u Bankası En İ yi si İ çi n.. Necat i beycd.50.yı li şhanı Apt.no: 19/

Detaylı

MEVLÜT GÖL KARŞILAŞTIRMALI HUKUKTA ANAYASA BAŞLANGIÇLARININ SEMBOLİK VE HUKUKİ DEĞERİ

MEVLÜT GÖL KARŞILAŞTIRMALI HUKUKTA ANAYASA BAŞLANGIÇLARININ SEMBOLİK VE HUKUKİ DEĞERİ MEVLÜT GÖL KARŞILAŞTIRMALI HUKUKTA ANAYASA BAŞLANGIÇLARININ SEMBOLİK VE HUKUKİ DEĞERİ İÇİNDEKİLER TAKDİM...VII ÖNSÖZ... IX İÇİNDEKİLER... XI KISALTMALAR... XVII GİRİŞ...1 BİRİNCİ BÖLÜM Başlangıç Kavramı

Detaylı

Siyasal Partiler ve Seçim Sistemleri (KAM 314) Ders Detayları

Siyasal Partiler ve Seçim Sistemleri (KAM 314) Ders Detayları Siyasal Partiler ve Seçim Sistemleri (KAM 314) Ders Detayları Ders Adı Ders Kodu Dönemi Ders Saati Uygulama Saati Laboratuar Saati Kredi AKTS Siyasal Partiler ve Seçim Sistemleri KAM 314 Her İkisi 3 0

Detaylı

EUROSAI-ARABOSAI ÜÇÜNCÜ ORTAK KONFERANSI VE ABU DHABİ DEKLARASYONU

EUROSAI-ARABOSAI ÜÇÜNCÜ ORTAK KONFERANSI VE ABU DHABİ DEKLARASYONU EUROSAI-ARABOSAI ÜÇÜNCÜ ORTAK KONFERANSI VE ABU DHABİ DEKLARASYONU İsa CAN GİRİŞ INTOSAI bünyesinde faaliyet gösteren bölgesel çalışma gruplarından olan Avrupa Sayıştayları Birliği (EUROSAI) ve Arap Sayıştayları

Detaylı

YAHYA BERKOL GÜLGEÇ NORMLAR HİYERARŞİSİ TÜRK, ALMAN VE İNGİLİZ HUKUK SİSTEMLERİNDE KURAL İŞLEMLERİN VE MAHKEME KARARLARININ HİYERARŞİK GÜCÜ

YAHYA BERKOL GÜLGEÇ NORMLAR HİYERARŞİSİ TÜRK, ALMAN VE İNGİLİZ HUKUK SİSTEMLERİNDE KURAL İŞLEMLERİN VE MAHKEME KARARLARININ HİYERARŞİK GÜCÜ YAHYA BERKOL GÜLGEÇ NORMLAR HİYERARŞİSİ TÜRK, ALMAN VE İNGİLİZ HUKUK SİSTEMLERİNDE KURAL İŞLEMLERİN VE MAHKEME KARARLARININ HİYERARŞİK GÜCÜ İÇİNDEKİLER İKİNCİ BASIYA ÖNSÖZ...VII ÖNSÖZ... IX İÇİNDEKİLER...

Detaylı

GİRİŞ. A. İç Kontrolün Tanımı, Özellikleri ve Genel Esasları:

GİRİŞ. A. İç Kontrolün Tanımı, Özellikleri ve Genel Esasları: GİRİŞ 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile kamu da mali yönetim ve kontrol sisteminin bütünüyle değiştirilerek, uluslararası standartlara ve Avrupa Birliği Normlarına uygun hale getirilmesi

Detaylı

İÇİNDEKİLER ÖNSÖZ 5 KISALTMALAR 21

İÇİNDEKİLER ÖNSÖZ 5 KISALTMALAR 21 İÇİNDEKİLER ÖNSÖZ 5 İÇİNDEKİLER II KISALTMALAR 21 GİRİŞ 25 A. ANAYASACIL1K VE ÖZGÜRLÜK 25 1. Giriş 25 2. Önceki Türk Anayasalarının Özgürlük Açısından İrdelenmesi 32 a. 1876 Kanuni Esasisi 32 b. 1921 Teşkilatı

Detaylı

FİNANSAL SERBESTLEŞME VE FİNANSAL KRİZLER 4

FİNANSAL SERBESTLEŞME VE FİNANSAL KRİZLER 4 FİNANSAL SERBESTLEŞME VE FİNANSAL KRİZLER 4 Prof. Dr. Yıldırım Beyazıt ÖNAL 6. HAFTA 4. GELİŞMEKTE OLAN ÜLKELERE ULUSLAR ARASI FON HAREKETLERİ Gelişmekte olan ülkeler, son 25 yılda ekonomik olarak oldukça

Detaylı

Anayasa Hukuku (KAM 201) Ders Detayları

Anayasa Hukuku (KAM 201) Ders Detayları Anayasa Hukuku (KAM 201) Ders Detayları Ders Adı Ders Kodu Dönemi Ders Saati Uygulama Saati Laboratuar Saati Kredi AKTS Anayasa Hukuku KAM 201 Güz 3 0 0 3 4 Ön Koşul Ders(ler)i Dersin Dili Dersin Türü

Detaylı

YAHYA BERKOL GÜLGEÇ NORMLAR HİYERARŞİSİ TÜRK, ALMAN VE İNGİLİZ HUKUK SİSTEMLERİNDE KURAL İŞLEMLERİN VE MAHKEME KARARLARININ HİYERARŞİK GÜCÜ

YAHYA BERKOL GÜLGEÇ NORMLAR HİYERARŞİSİ TÜRK, ALMAN VE İNGİLİZ HUKUK SİSTEMLERİNDE KURAL İŞLEMLERİN VE MAHKEME KARARLARININ HİYERARŞİK GÜCÜ YAHYA BERKOL GÜLGEÇ NORMLAR HİYERARŞİSİ TÜRK, ALMAN VE İNGİLİZ HUKUK SİSTEMLERİNDE KURAL İŞLEMLERİN VE MAHKEME KARARLARININ HİYERARŞİK GÜCÜ İÇİNDEKİLER ÖNSÖZ...VII İÇİNDEKİLER... IX KISALTMALAR CETVELİ...

Detaylı

ANAYASA YARGISININ DEMOKRATİK MEŞRUİYETİ

ANAYASA YARGISININ DEMOKRATİK MEŞRUİYETİ Yrd. Doç. Dr. Taylan BARIN Ankara Yıldırım Beyazıt Üniversitesi Hukuk Fakültesi Anayasa Hukuku Anabilim Dalı Öğretim Üyesi ANAYASA YARGISININ DEMOKRATİK MEŞRUİYETİ İÇİNDEKİLER ÖNSÖZ...VII İÇİNDEKİLER...

Detaylı

Yrd. Doç. Dr. Engin ŞAHİN Fatih Üniversitesi Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Bölümü Öğretim Üyesi KURUCU İKTİDAR. politik bir yaklaşım

Yrd. Doç. Dr. Engin ŞAHİN Fatih Üniversitesi Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Bölümü Öğretim Üyesi KURUCU İKTİDAR. politik bir yaklaşım Yrd. Doç. Dr. Engin ŞAHİN Fatih Üniversitesi Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Bölümü Öğretim Üyesi KURUCU İKTİDAR politik bir yaklaşım İÇİNDEKİLER ÖNSÖZ...VII İÇİNDEKİLER... IX KISALTMALAR...XIII GİRİŞ...1

Detaylı

2010 YILI OCAK-MART DÖNEMİ TÜRKİYE DERİ VE DERİ ÜRÜNLERİ İHRACATI DEĞERLENDİRMESİ

2010 YILI OCAK-MART DÖNEMİ TÜRKİYE DERİ VE DERİ ÜRÜNLERİ İHRACATI DEĞERLENDİRMESİ 2010 YILI DÖNEMİ TÜRKİYE DERİ VE DERİ ÜRÜNLERİ İHRACATI DEĞERLENDİRMESİ 2010 yılı Ocak-Mart döneminde, Türkiye deri ve deri ürünleri ihracatı % 13,7 artışla 247,8 milyon dolara yükselmiştir. Aynı dönemde

Detaylı

İÇİNDEKİLER. ÖN SÖZ... iii GİRİŞ...1 ÖRGÜTLERDE İNSAN KAYNAKLARI VE YÖNETİMİ...9

İÇİNDEKİLER. ÖN SÖZ... iii GİRİŞ...1 ÖRGÜTLERDE İNSAN KAYNAKLARI VE YÖNETİMİ...9 İÇİNDEKİLER ÖN SÖZ... iii GİRİŞ...1 1. BÖLÜM ÖRGÜTLERDE İNSAN KAYNAKLARI VE YÖNETİMİ...9 İNSAN KAYNAKLARI KAVRAMI, ÖNEMİ VE ÖZELLİKLERİ...10 İnsan Kaynakları Kavramı...10 İnsan Kaynaklarının Önemi...12

Detaylı

BÖLÜM 1 Toplumsal Cinsiyete Duyarlı Bütçeleme: Türkiye de Bütçeleme Süreci

BÖLÜM 1 Toplumsal Cinsiyete Duyarlı Bütçeleme: Türkiye de Bütçeleme Süreci İÇİNDEKİLER BÖLÜM 1 Toplumsal Cinsiyete Duyarlı Bütçeleme: Türkiye de Bütçeleme Süreci Doç. Dr. Serpil Ağcakaya Süleyman Demirel Üniversitesi, İİBF, Maliye Bölümü Giriş...1 1. Toplumsal Cinsiyete Duyarlı

Detaylı

İnsanların birbirleriyle ve devletle olan ilişkilerini düzenleyen kurallara hukuk denir. Hukuk kurallarını koyan, uygulanıp uygulanmadığını

İnsanların birbirleriyle ve devletle olan ilişkilerini düzenleyen kurallara hukuk denir. Hukuk kurallarını koyan, uygulanıp uygulanmadığını İnsanların birbirleriyle ve devletle olan ilişkilerini düzenleyen kurallara hukuk denir. Hukuk kurallarını koyan, uygulanıp uygulanmadığını denetleyen en yüksek organ ise devlettir. Hukuk alanında birlik

Detaylı

YOLSUZLUKLA MÜCADELEDE SON 10 YILDA YAŞANAN GELİŞMELER BAŞBAKANLIK TEFTİŞ KURULU 2010

YOLSUZLUKLA MÜCADELEDE SON 10 YILDA YAŞANAN GELİŞMELER BAŞBAKANLIK TEFTİŞ KURULU 2010 YOLSUZLUKLA MÜCADELEDE SON 10 YILDA YAŞANAN GELİŞMELER BAŞBAKANLIK TEFTİŞ KURULU 2010 Sunum Planı Yolsuzlukla Mücadele Alanında Bugüne Kadar Yapılanlar Yapılan Çalışmaların Uluslar arası Yolsuzluk Ölçümlerine

Detaylı

TBMM İnsan Haklarını İnceleme Komisyonu

TBMM İnsan Haklarını İnceleme Komisyonu v TBMM İnsan Haklarını İnceleme Komisyonu ÖNSÖZ Yirmi birinci yüzyılı bilgi teknolojisi çağı olarak adlandırmak ne kadar yerindeyse insan hakları çağı olarak adlandırmak da o kadar doğru olacaktır. İnsan

Detaylı

AB de Yerel ve Bölgesel Yönetimler. Ders 2

AB de Yerel ve Bölgesel Yönetimler. Ders 2 AB de Yerel ve Bölgesel Yönetimler Ders 2 White Paper on European Governence Avrupa Yönetişimi Brüksel 25.07.2001 Yönetişim kavramının tanılanması. Gündem 21 Belgesi (1992 Rio Konferansı) Küresel Ortaklık

Detaylı

KTO KARATAY ÜNİVERSİTESİ ANAYASA HUKUKU DERSİ ÖĞRETİM YILI II. DÖNEM DERS PROGRAMI İÇERİĞİ DERS TARİHİ 1. DERS SAATİ 2.

KTO KARATAY ÜNİVERSİTESİ ANAYASA HUKUKU DERSİ ÖĞRETİM YILI II. DÖNEM DERS PROGRAMI İÇERİĞİ DERS TARİHİ 1. DERS SAATİ 2. KTO KARATAY ÜNİVERSİTESİ ANAYASA HUKUKU DERSİ 2015-2016 ÖĞRETİM YILI II. DÖNEM DERS PROGRAMI İÇERİĞİ DERS TARİHİ 1. DERS SAATİ 2. DERS SAATİ 15.02.2016 Türk Hukukunun Bilgi Kaynakları - Mevzuat, Yargı

Detaylı

YEREL YÖNETİMLERDE STRATEJİK PLAN ve UYGULAMA ÖRNEKLİ PERFORMANS ESASLI BÜTÇE. Dr. Ali İhsan ÖZEROĞLU Hatice KÖSE

YEREL YÖNETİMLERDE STRATEJİK PLAN ve UYGULAMA ÖRNEKLİ PERFORMANS ESASLI BÜTÇE. Dr. Ali İhsan ÖZEROĞLU Hatice KÖSE YEREL YÖNETİMLERDE STRATEJİK PLAN ve UYGULAMA ÖRNEKLİ PERFORMANS ESASLI BÜTÇE Dr. Ali İhsan ÖZEROĞLU Hatice KÖSE İstanbul, 2014 İÇİNDEKİLER ÖNSÖZ... 13 YEREL YÖNETİMLER EVRENSEL BİLDİRGESİ... 15 GİRİŞ...

Detaylı

Editörler Prof.Dr. Mimar Türkkahraman & Yrd.Doç.Dr.Esra Köten SİYASET SOSYOLOJİSİ

Editörler Prof.Dr. Mimar Türkkahraman & Yrd.Doç.Dr.Esra Köten SİYASET SOSYOLOJİSİ Editörler Prof.Dr. Mimar Türkkahraman & Yrd.Doç.Dr.Esra Köten SİYASET SOSYOLOJİSİ Yazarlar Prof.Dr.Önder Kutlu Doç.Dr. Betül Karagöz Doç.Dr. Fazıl Yozgat Doç.Dr. Mustafa Talas Yrd.Doç.Dr. Bülent Kara Yrd.Doç.Dr.

Detaylı

Öğrenim Kazanımları Bu programı başarı ile tamamlayan öğrenci;

Öğrenim Kazanımları Bu programı başarı ile tamamlayan öğrenci; Image not found http://bologna.konya.edu.tr/panel/images/pdflogo.png Ders Adı : ANAYASA HUKUKU Ders No : 0020060018 Teorik : 3 Pratik : 0 Kredi : 3 ECTS : 4 Ders Bilgileri Ders Türü Öğretim Dili Öğretim

Detaylı

KAMU İDARELERİNCE HAZIRLANACAK FAALİYET RAPORLARI HAKKINDA YÖNETMELİK. BİRİNCİ BÖLÜM Amaç, Kapsam, Dayanak ve Tanımlar

KAMU İDARELERİNCE HAZIRLANACAK FAALİYET RAPORLARI HAKKINDA YÖNETMELİK. BİRİNCİ BÖLÜM Amaç, Kapsam, Dayanak ve Tanımlar KAMU İDARELERİNCE HAZIRLANACAK FAALİYET RAPORLARI HAKKINDA YÖNETMELİK BİRİNCİ BÖLÜM Amaç, Kapsam, Dayanak ve Tanımlar Amaç ve kapsam MADDE 1 (1) Bu Yönetmelik; genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri,

Detaylı

TÜRKİYE DE KADINLARIN SİYASAL HAYATA KATILIM MÜCADELESİ VE POZİTİF AYRIMCILIK

TÜRKİYE DE KADINLARIN SİYASAL HAYATA KATILIM MÜCADELESİ VE POZİTİF AYRIMCILIK TÜRKİYE DE KADINLARIN SİYASAL HAYATA KATILIM MÜCADELESİ VE POZİTİF AYRIMCILIK TürkİYE KADIN DERNEKLERİ FEDERASYONU Türkiye Kadın Dernekleri Federasyonu 1976 Yılında kurulmuş ülke genelinde 50.500 üyesi

Detaylı

Doç. Dr. Ahmet M. GÜNEŞ Yalova Üniversitesi Hukuk Fakültesi Öğretim Üyesi. Avrupa Birliği Hukukuna Giriş

Doç. Dr. Ahmet M. GÜNEŞ Yalova Üniversitesi Hukuk Fakültesi Öğretim Üyesi. Avrupa Birliği Hukukuna Giriş Doç. Dr. Ahmet M. GÜNEŞ Yalova Üniversitesi Hukuk Fakültesi Öğretim Üyesi Avrupa Birliği Hukukuna Giriş İÇİNDEKİLER ÖNSÖZ...VII İÇİNDEKİLER... IX TABLOLAR CETVELİ... XIX KISALTMALAR...XXI BİRİNCİ BÖLÜM

Detaylı

DÜNYA EKONOMİSİNDEKİ GELİŞMELER

DÜNYA EKONOMİSİNDEKİ GELİŞMELER DÜNYA EKONOMİSİNDEKİ GELİŞMELER 1.KÜRESEL EKONOMİK GÖRÜNÜM 2013 yılının ikinci çeyreğinde yüzde 2,8 oranında büyüyen ABD ekonomisi üçüncü çeyrekte yüzde 3,6 oranında büyümüştür. ABD de 6 Aralık 2013 te

Detaylı

İÇİNDEKİLER. ÖN SÖZ...i GİRİŞ...1. Birinci Bölüm MİLLETLERARASI ÖRGÜT TEORİSİ

İÇİNDEKİLER. ÖN SÖZ...i GİRİŞ...1. Birinci Bölüm MİLLETLERARASI ÖRGÜT TEORİSİ İÇİNDEKİLER ÖN SÖZ...i GİRİŞ...1 Birinci Bölüm MİLLETLERARASI ÖRGÜT TEORİSİ I. MİLLETLERARASI ÖRGÜTLERİN DOĞUŞ NEDENLERİ...3 II. MİLLETLERARASI ÖRGÜTLERİN AMAÇLARI...5 III. MİLLETLERARASI ÖRGÜTLER VE ULUSLARARASI

Detaylı

İSPANYA ÜLKE RAPORU AĞUSTOS 2017 ULUSLARARASI İLİŞKİLER MÜDÜRLÜĞÜ

İSPANYA ÜLKE RAPORU AĞUSTOS 2017 ULUSLARARASI İLİŞKİLER MÜDÜRLÜĞÜ İSPANYA ÜLKE RAPORU AĞUSTOS 2017 ULUSLARARASI İLİŞKİLER MÜDÜRLÜĞÜ 1. ÖZET BİLGİLER Resmi Adı : İspanya Krallığı Nüfus : 48.146.136 Dil :İspanyolca (resmi dil), Katalanca, Portekizce. Din :%96 Katolik Yüzölçümü

Detaylı

ANAYASA HUKUKU DERSİ

ANAYASA HUKUKU DERSİ ÇOKTAN SEÇMELİ SORULAR HİTİT ÜNİVERSİTESİ İKTİSADİ VE İDARİ BİLİMLER FAKÜLTESİ İKTİSAT BÖLÜMÜ (İÖ) ANAYASA HUKUKU DERSİ ARA SINAVI (11 Kasım 2010 Saat 19:00) 1- Amerikan modeli anayasa yargısı için aşağıdakilerden

Detaylı

Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Adalet MYO. Adalet Programı. Yargı Örgütü Dersleri

Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Adalet MYO. Adalet Programı. Yargı Örgütü Dersleri Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Adalet MYO Adalet Programı Yargı Örgütü Dersleri ÜNİTE I YARGI, YARGIÇ, MAHKEME VE YARGILAMA KAVRAMLARI YARGI, YARGIÇ, MAHKEME VE YARGILAMA KAVRAMLARI DEVLET ERKLERİ

Detaylı

HALKLA İLİŞKİLER: TEORİK ÇERÇEVE...

HALKLA İLİŞKİLER: TEORİK ÇERÇEVE... İÇİNDEKİLER 1. Bölüm: HALKLA İLİŞKİLER: TEORİK ÇERÇEVE... 1 1.1. HALKLA İLİŞKİLERİN TANIMI... 1 1.1.1. Halkla İlişkilerin Farklı Tanımları... 2 1.1.2. Farklı Tanımlarda Halkla İlişkilerin Ortak Özellikleri

Detaylı

IMF KÜRESEL EKONOMİK GÖRÜNÜMÜ

IMF KÜRESEL EKONOMİK GÖRÜNÜMÜ IMF KÜRESEL EKONOMİK GÖRÜNÜMÜ Hazırlayan: Sıla Özsümer AB ve Uluslararası Organizasyonlar Şefliği Uzman Yardımcısı IMF Küresel Ekonomik Görünümü IMF düzenli olarak hazırladığı Küresel Ekonomi Görünümü

Detaylı

Yeni Anayasa Nasıl Olmalı, Nasıl Yapılmalı?

Yeni Anayasa Nasıl Olmalı, Nasıl Yapılmalı? tepav Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Vakfı Yeni Anayasa Nasıl Olmalı, Nasıl Yapılmalı? 12 Aralık 2011, Ankara Slide 2 Çerçeve TEPAV nedir? Yeni anayasa neden önemlidir? Yeni anayasa sürecinin ana

Detaylı

SİYASET BİLİMİ VE ULUSLARARASI İLİŞKİLER DOKTORA PROGRAMI DERS İÇERİKLERİ ZORUNLU DERSLER. Modern Siyaset Teorisi

SİYASET BİLİMİ VE ULUSLARARASI İLİŞKİLER DOKTORA PROGRAMI DERS İÇERİKLERİ ZORUNLU DERSLER. Modern Siyaset Teorisi SİYASET BİLİMİ VE ULUSLARARASI İLİŞKİLER DOKTORA PROGRAMI DERS İÇERİKLERİ ZORUNLU DERSLER Modern Siyaset Teorisi Dersin Kodu SBU 601 Siyaset, iktidar, otorite, meşruiyet, siyaset sosyolojisi, modernizm,

Detaylı

Şeffaflık, Sürdürülebilirlik ve Hesap Verilebilirlikte Yeni Yaklaşımlar: Finansal Raporlama ve Denetim Penceresinden Yeni TTK

Şeffaflık, Sürdürülebilirlik ve Hesap Verilebilirlikte Yeni Yaklaşımlar: Finansal Raporlama ve Denetim Penceresinden Yeni TTK Şeffaflık, Sürdürülebilirlik ve Hesap Verilebilirlikte Yeni Yaklaşımlar: Finansal Raporlama ve Denetim Penceresinden Yeni TTK Prof. Dr. Serdar ÖZKAN İzmir Ekonomi Üniversitesi İzmir Ticaret Odası Meclis

Detaylı

İktisat Anabilim Dalı- Tezsiz Yüksek Lisans (Uzaktan Eğitim) Programı Ders İçerikleri

İktisat Anabilim Dalı- Tezsiz Yüksek Lisans (Uzaktan Eğitim) Programı Ders İçerikleri İktisat Anabilim Dalı- Tezsiz Yüksek Lisans (Uzaktan Eğitim) Programı Ders İçerikleri 1. Yıl - Güz 1. Yarıyıl Ders Planı Mikroekonomik Analiz I IKT751 1 3 + 0 8 Piyasa, Bütçe, Tercihler, Fayda, Tercih,

Detaylı

FIRAT ÜNİVERSİTESİ PROJE KOORDİNASYON VE DANIŞMANLIK OFİSİ YÖNERGESİ BİRİNCİ BÖLÜM. Amaç, Kapsam, Dayanak ve Tanımlar

FIRAT ÜNİVERSİTESİ PROJE KOORDİNASYON VE DANIŞMANLIK OFİSİ YÖNERGESİ BİRİNCİ BÖLÜM. Amaç, Kapsam, Dayanak ve Tanımlar FIRAT ÜNİVERSİTESİ PROJE KOORDİNASYON VE DANIŞMANLIK OFİSİ YÖNERGESİ BİRİNCİ BÖLÜM Amaç, Kapsam, Dayanak ve Tanımlar Amaç MADDE 1 (1) Bu Yönergenin amacı; Fırat Üniversitesine bağlı olarak kurulan Proje

Detaylı

ÜNİTE:1. Osmanlı-Türk Anayasal Gelişmeleri ÜNİTE:2. Anayasaların Yapılması ve 1982 Anayasası ÜNİTE:3. Anayasaların Değiştirilmesi ve 1982 Anayasası

ÜNİTE:1. Osmanlı-Türk Anayasal Gelişmeleri ÜNİTE:2. Anayasaların Yapılması ve 1982 Anayasası ÜNİTE:3. Anayasaların Değiştirilmesi ve 1982 Anayasası ÜNİTE:1 Osmanlı-Türk Anayasal Gelişmeleri ÜNİTE:2 Anayasaların Yapılması ve 1982 Anayasası ÜNİTE:3 Anayasaların Değiştirilmesi ve 1982 Anayasası ÜNİTE:4 1982 Anayasası na Göre Devletin Temel Nitelikleri

Detaylı

BÖLÜM BANKALARIN FAALİYET ALANLARININ GELİŞİMİ

BÖLÜM BANKALARIN FAALİYET ALANLARININ GELİŞİMİ İÇİNDEKİLER SUNUŞ...xiii ÖN SÖZ... xv TABLOLAR LİSTESİ... xvii ŞEKİLLER VE GRAFİKLER LİSTESİ... xix BİRİNCİ BÖLÜM BANKALARIN FAALİYET ALANLARININ GELİŞİMİ 1. Bankacılık Faaliyet Alanları... 1 1.1. Mevduat

Detaylı

Türk Bankacılık ve Banka Dışı Finans Sektörlerinde Yeni Yönelimler ve Yaklaşımlar İslami Bankacılık

Türk Bankacılık ve Banka Dışı Finans Sektörlerinde Yeni Yönelimler ve Yaklaşımlar İslami Bankacılık İÇİNDEKİLER FİNANS, BANKACILIK VE KALKINMA 2023 ANA TEMA SÜRDÜRÜLEBİLİR KALKINMA: FİNANS VE BANKACILIK ALT TEMALAR Türkiye Ekonomisinde Kalkınma ve Finans Sektörü İlişkisi AB Uyum Sürecinde Finans ve Bankacılık

Detaylı

YÖNETİŞİM NEDİR? Yönetişim en basit ve en kısa tanımıyla; resmî ve özel kuruluşlarda idari, ekonomik, politik otoritenin ortak kullanımıdır.

YÖNETİŞİM NEDİR? Yönetişim en basit ve en kısa tanımıyla; resmî ve özel kuruluşlarda idari, ekonomik, politik otoritenin ortak kullanımıdır. YÖNETİŞİM NEDİR? Yönetişim en basit ve en kısa tanımıyla; resmî ve özel kuruluşlarda idari, ekonomik, politik otoritenin ortak kullanımıdır. Ortak yönetim- birlikte yönetmek anlamına gelir ve içinde yönetimden

Detaylı

KAMU YÖNETİMİ LİSANS PORGRAMI

KAMU YÖNETİMİ LİSANS PORGRAMI İSTANBUL ÜNİVERSİTESİ AÇIK VE UZAKTAN EĞİTİM FAKÜLTESİ KAMU YÖNETİMİ LİSANS PORGRAMI ANAYASA HUKUKU DOÇ. DR. KASIM KARAGÖZ ANAYASA KAVRAMI, TANIMI VE SINIFLANDIRILMASI, ANAYASACILIK HAREKETLERİ ANAYASA

Detaylı

İÇİNDEKİLER BİRİNCİ BÖLÜM AVRO BÖLGESİNDE BORÇ KRİZİNİN GELİŞİMİ VE NEDENLERİ III. AVRO BÖLGESİNDEKİ BORÇ KRİZİNİN SİSTEMİK NEDENLERİ 10

İÇİNDEKİLER BİRİNCİ BÖLÜM AVRO BÖLGESİNDE BORÇ KRİZİNİN GELİŞİMİ VE NEDENLERİ III. AVRO BÖLGESİNDEKİ BORÇ KRİZİNİN SİSTEMİK NEDENLERİ 10 İÇİNDEKİLER TABLOLAR LİSTESİ GRAFİKLER LİSTESİ ŞEKİLLER LİSTESİ KISALTMALAR LİSTESİ vii ix xiv xvi GİRİŞ 1 BİRİNCİ BÖLÜM AVRO BÖLGESİNDE BORÇ KRİZİNİN GELİŞİMİ VE NEDENLERİ I. EKONOMİK VE PARASAL BİRLİKTE

Detaylı

Dr. A. Tarık GÜMÜŞ Selçuk Üniversitesi Hukuk Fakültesi Kamu Hukuku Anabilim Dalı. Sosyal Devlet Anlayışının Gelişimi ve Dönüşümü

Dr. A. Tarık GÜMÜŞ Selçuk Üniversitesi Hukuk Fakültesi Kamu Hukuku Anabilim Dalı. Sosyal Devlet Anlayışının Gelişimi ve Dönüşümü Dr. A. Tarık GÜMÜŞ Selçuk Üniversitesi Hukuk Fakültesi Kamu Hukuku Anabilim Dalı Sosyal Devlet Anlayışının Gelişimi ve Dönüşümü İÇİNDEKİLER ÖNSÖZ... vii İÇİNDEKİLER...xi KISALTMALAR... xvii GİRİŞ...1 Birinci

Detaylı

TÜRKİYE'NİN TOPLUMSAL YAPISI

TÜRKİYE'NİN TOPLUMSAL YAPISI Editörler Doç.Dr. Gülay Ercins & Yrd.Doç.Dr. Melih Çoban TÜRKİYE'NİN TOPLUMSAL YAPISI Yazarlar Doç.Dr. Ahmet Talimciler Doç.Dr. Gülay Ercins Doç.Dr. Nihat Yılmaz Doç.Dr. Oğuzhan Başıbüyük Yrd.Doç.Dr. Aylin

Detaylı

KADIN DOSTU KENTLER - 2

KADIN DOSTU KENTLER - 2 KADIN DOSTU KENTLER - 2 KADIN DOSTU KENT NEDİR? KADINLARIN Sağlık, eğitim ve sosyal hizmetlere İstihdam olanaklarına Kaliteli, kapsamlı kentsel hizmetlere (ulaşım, konut vb) Şiddete maruz kaldıkları takdirde

Detaylı

KANUNİLİK İLKESİ BAĞLAMINDA CEZA VE CEZA MUHAKEMESİ HUKUKUNDA YORUM

KANUNİLİK İLKESİ BAĞLAMINDA CEZA VE CEZA MUHAKEMESİ HUKUKUNDA YORUM Dr. Öğr. Üyesi ABDULLAH BATUHAN BAYTAZ İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Ceza ve Ceza Muhakemesi Hukuku Anabilim Dalı Öğretim Üyesi KANUNİLİK İLKESİ BAĞLAMINDA CEZA VE CEZA MUHAKEMESİ HUKUKUNDA YORUM

Detaylı

Stratejik Planlama ve Politika Geliştirmede Katılımcılık

Stratejik Planlama ve Politika Geliştirmede Katılımcılık Stratejik Planlama ve Politika Geliştirmede Katılımcılık Kutluhan TAŞKIN Kurumsal ve Stratejik Yönetim Dairesi Başkanı Kamuda Katılım: İngiltere Örneği Paneli 4 Nisan 2012 1 Stratejik Yönetim Araştırması

Detaylı

Maliye Anabilim Dalı- Tezli Yüksek Lisans Programı Ders İçerikleri

Maliye Anabilim Dalı- Tezli Yüksek Lisans Programı Ders İçerikleri Maliye Anabilim Dalı- Tezli Yüksek Lisans Programı Ders İçerikleri Sosyal Bilimlerde Araştırma Yöntemleri MLY733 1 3 + 0 6 Araştırma yöntemlerindeki farklı anlayışları, yaygın olarak kullanılan araştırma

Detaylı

BM Güvenlik Konseyi nin Yeniden Yapılandırılması

BM Güvenlik Konseyi nin Yeniden Yapılandırılması Dr. Selman ÖĞÜT Marmara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Öğretim Görevlisi 21. Yüzyılda Uluslararası Hukuk Çerçevesinde BM Güvenlik Konseyi nin Yeniden Yapılandırılması İÇİNDEKİLER ÖNSÖZ...VII İÇİNDEKİLER...

Detaylı

DERS KODU DERS ADI İÇERİK BİLİM DALI T+U+KR AKTS

DERS KODU DERS ADI İÇERİK BİLİM DALI T+U+KR AKTS DERS KODU DERS ADI İÇERİK BİLİM DALI T+U+KR AKTS 345000000000506 Çokuluslu Şirket Stratejileri Dersin amacı, katılımcılarla çokuluslu şirketlerin küresel YÖNETİM 3+0+3 6 rekabetlerle üstünlük sağlayabilecekleri

Detaylı

INTERNATIONAL MONETARY FUND IMF (ULUSLARARASI PARA FONU) KÜRESEL EKONOMİK GÖRÜNÜM OCAK 2015

INTERNATIONAL MONETARY FUND IMF (ULUSLARARASI PARA FONU) KÜRESEL EKONOMİK GÖRÜNÜM OCAK 2015 INTERNATIONAL MONETARY FUND IMF (ULUSLARARASI PARA FONU) KÜRESEL EKONOMİK GÖRÜNÜM OCAK 2015 Hazırlayan: Ekin Sıla Özsümer AB ve Uluslararası Organizasyonlar Şefliği Uzman Yardımcısı IMF Küresel Ekonomik

Detaylı

DERS BİLGİLERİ. Ders Adı Kodu Yarıyıl T+U Saat İŞL YL 501

DERS BİLGİLERİ. Ders Adı Kodu Yarıyıl T+U Saat İŞL YL 501 Müfredat I. Yarıyıl Bilimsel Araştırma Yöntemleri Ders Adı Kodu Yarıyıl T+U Saat İŞL YL 501 Kredi AKTS Güz 3 3 6 Dili Seviyesi Yüksek Lisans Türü Zorunlu Amacı Öğrencilerin bilim ve bilim felsefesi konusunda

Detaylı

KAMU POLİTİKASI ANALİZİ Doç. Dr. Nuray ERTÜRK KESKİN

KAMU POLİTİKASI ANALİZİ Doç. Dr. Nuray ERTÜRK KESKİN Kamu Politikası Belgeleri Ünite 4 Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Tezsiz Yüksek Lisans Programı KAMU POLİTİKASI ANALİZİ Doç. Dr. Nuray ERTÜRK KESKİN 1 Ünite 4 KAMU POLİTİKASI BELGELERİ Doç. Dr. Nuray ERTÜRK

Detaylı