Kentiçi Ulaşımda Karar Süreçleri ve Karar Ölçütleri

Transkript

1 Kentiçi Ulaşımda Karar Süreçleri ve Karar Ölçütleri Erhan Öncü Ulaşım-Art Ltd., Şair Nedim S. 5/8 A.Ayrancı Ankara Tel: (312) ÖZ Bildiride ülkemiz kentiçi ulaşım kararlarında geçerli olan yasal süreçler incelenmekte; karar vericiler, taraflar ve paydaşlar tanımlanarak birbirleri ile ilişkileri, kararlardan beklentileri, çıkarları ve kararlara etkileri değerlendirilmektedir. Kentiçi ulaşım kararlarının alınmasındaki mevcut yasal çerçeve ve gerçek yaşamdaki işleyişiyle süreçler, aşamalar ve karar ölçütlerindeki sorunlar ve aksaklıklar tartışılmaktadır. Çeşitli kentlerimizdeki raylı sistemlerin ve diğer önemli ulaşım kararlarının alınması ve uygulanması sırasında belediyeler, proje müşavirleri, DLH, DPT, Hazine gibi onay vericiler, yapım yüklenicileri, özel ve kamu işleticileri, basın ve kentliler gibi tarafların uygulamaları incelenmektedir. Karar süreçlerinde en önemli etkenler olması gereken finansman, teknik ve ekonomik ölçütlerin yanı sıra politik ve ticari beklentiler, spekülasyon gibi karar ölçütlerinin ülkemiz kentlerindeki ağırlıkları değerlendirilmektedir. Kentiçi ulaşım konusunda diğer ülkelerdeki karar süreçleri ve uygulamalar kıyaslanmakta; bildiri, ülkemiz kentiçi ulaşım kararlarında uygulanması önerilen karar süreç ve ölçütlerinin ana hatlarının tanımlanması ile sonuçlanmaktadır. Anahtar sözcükler: Ulaşım politikaları, ulaşım projelerinin değerlendirilmesi, yatırım öncelikleri, ulaşımda karar süreçleri, ulaşım projelerinin finansmanı. Giriş Ülke nüfusunun giderek daha büyük bölümünün yaşadığı kentlerde otomobil sahipliliği artmakta, kentlerin yayılarak büyümesi, ekonomik, sosyal ve kültürel yaşantısının gelişmesiyle kentteki yolculuk talepleri hızla yükselmektedir. Kentiçi ulaşım sistemleri ise bu gelişmelere ayak uyduramadığından kentlerdeki ulaşım ve trafik sorunları katlanarak artmakta, büyük kentlere insan ve otomobil girişinin yasaklanması gibi önlemler en üst düzeyde yetkililer tarafından çözüm olarak gündeme getirilmekte ancak diğer yandan yine aynı yetkililer bireysel karayolu ulaşımını destekleyen karayolu tünelleri, katlı kavşaklar ve yeni yolları desteklemektedir. Kentlerimizde otomobil ve küçük araçlar kullanan toplu taşımacılığın (dolmuş, minibüs ve özel halk otobüsleri) payı büyürken, pek çok kentte belediye otobüs sistemleri özelleştirilmekte, halk otobüsü adıyla midibüs büyüklüğündeki araçlar ve bireysel 65

2 işleticilerle toplutaşım sistemi dolmuşlaştırılmaktadır. Trafik tıkanıklığına çare olması için yeni yollar, katlı kavşaklar, köprüler, karayolu tünelleri inşa edilmekte ama trafik daha da tıkanmakta ve ulaşım zorlaşmaktadır. Kentsel ve ulusal düzeydeki karar vericiler, basın, kentliler, otomobil kullanıcıları da bu çözümleri desteklemesine rağmen sorunlar bir türlü azalmamaktadır. Bu çözümsüzlük içinde kentiçi ulaşımdaki ekonomik boyut (kayıplarıyla, maliyetleri ve rantlarıyla birlikte) hızla büyümektedir. Kentiçi ulaşımda sorunların çözülememesinin temel nedeni, sorunları yaratan yaklaşımlarla çözüm geliştirilmeye çalışılması, diğer bir deyişle ulaşımdaki mevcut karar ölçütleri ve karar süreçleri dir. Kentiçi Ulaşımda Kararlar Kentlerimizdeki ulaşımın bugünkü yerini ve durumunu belirleyen stratejik kararlar iki aşamada (yatırım ve işletme) oluşmaktadır. Yatırım kararları kentiçi ulaşım sistemlerinin geleceğini belirlerken, işletme kararları ulaşımın hem bugününü ve hem de yarınını oluşturmaktadır. Yatırım Kararları: Kentlerimizde ulaşım konusundaki yatırımlar, o yatırımın tanımlanması, planlanması, etütlerinin yapılması, projelerinin hazırlanması ve inşatının tamamlanarak kullanıma açılması süreçlerinden geçilerek 2-10 yıl arasında bir süreden sonra devreye girdiğinden bugünkü ulaşım yatırımları kentlerimizin geleceğinin göstergesidir. Mevcut yetersiz karar süreçleri ve tutarsız karar ölçütleri ile oluşturulan bugünkü yanlış yatırım kararları, kentlerimizde gelecekte yaşanacak sorunların, darboğazların, karmaşanın ve ödenecek yüksek bedelin temelini oluşturmaktadır. Günümüzdeki yanlış yatırımlar gelecekteki daha sorunlu bir ulaşım sisteminin habercisidir. Yetersiz bir şekilde tanımlanmış karar süreçleri bazı yatırım projelerinde eksik şekilde uygulanırken, bazı projelerde ise hiç dikkate alınmamaktadır. Bu süreçlerin tanımındaki eksiklik ve yetersizlikler, yanlış kararlar ve uygulamalar için çok geniş boşluklar oluşturmaktadır. Bu boşluklar sonucunda, bazen toplutaşım için gerekenden çok daha büyük tutarlara ulaşan kaynaklar, süreçlerde çok kesitirme yollar izlenerek katlı kavşaklar ve karayolu yatırımlarını için kullanırken, toplutaşım yatırımları ise uzun ve meşakkatli bir süreç içinde kaybolmakta, bir türlü uygulamaya geçememekte ya da uzun yıllar gecikmektedir (Şekil 1). Kentlerimiz, yöneticilerin politik ve dar görüşleri ile oluşturulan ve üzerinde 60 Gün Köprüsü, 70 Gün Köprüsü yazılı pahalı ve yararsız karayolu yatırımlarıyla donatılırken, düşük maliyetli toplutaşım düzenlemeleri hiç gündeme getirilmemekte, yüksek bedelli raylı sistemler ise onlarca yıl sürüncemede kalmaktadır. Karar süreçlerdeki boşluklar ve yetersiz ölçütlerle oluşturulan yatırımlar kentlerimizin geleceğini adım adım karanlığa doğru götürmektedir. İşletme Kararları Kentiçi ulaşımın farklı alanlarında, farklı büyüklüklerdeki işletme kararları farklı etkiler oluşturabilmekte, genellikle işletme kararlarının boyutları, etkileşimi ve sonuçları yeterince değerlendirilmemektedir. Örneğin, bir yolun tek yöne çevrilmesi, yeni bir minibüs ya da halk otobüsü hattı açılması, bir kentteki bazı ya da tüm otobüs hatlarının özelleştirilmesi, indirimli yolculuk yapanların kapsamının genişletilmesi, bir yolun 66

3 yayalaştırılması ya da bir yolda otoparka izin verilmesi gibi işletme kararları, gerçek boyutlarının çok altında bir önemde değerlendirilmektedir. İşletme düzeyindeki kararlarının yatırım gerektirmemesi, düşük maliyetli ve hatta yerel yönetimlere kaynak sağlıyor olması, ya da kentteki bazı kesimlerin isteklerine hemen cevap vermesi, bu kararların bugünkü ya da gelecekteki olumsuz sonuçlarını ve kalıcı etkilerini ortadan kaldırmamaktadır. Bu boyutlar gözden kaçırıldığı için işletme kararları çok kestirme bir biçimde uygulamaya konmakta, ayrıca yöneticiler de pek çok yatırım kararını işletme kararı gibi yorumlayarak uygulamaya geçirmektedir. Şekil 1 Kentiçi Raylı Sistemlerin Planlamadan Uygulamaya Geçiş Süreci. Kentiçi ulaşımdaki işletme kararlarının büyük bir bölümü en az yatırımlar kadar yüksek maliyetli, kalıcı ve önemlidir. Üstelik işletme kararları, hem bugünkü ve hem de yatırımlar gibi gelecekteki ulaşım sistemini oluşturmaktadır. Tüm bu önemine rağmen kentiçi ulaşımdaki işletme kararları için tanımlanmış herhangibir karar süreci bulunmamakta, bu kararlar tüm boyutlarıyla değerlendirilmeden oluşturulup uygulanmaktadır. Yerel Düzeyde Sonuçlanan Kararlar Karar Süreçleri ve Taraflar Kentiçi ulaşımdaki yatırım kararının büyük bölümü ile işletme kararlarının tamamı yerel düzeyde sonuçlanabilmektedir. Yatırım kararları için genellikle önceden belirlenmiş ulaşıma özgü bir karar süreci bulunmamakta, yatırımların özelliğine (yapım, mal veya hizmet alımı gibi) ve bedeline göre kamu kurumları için belirlenmiş genel süreçlerlerden biri uygulanmaktadır. İşletme kararları ise genellikle işletici birim ya da UKOME görevleri arasında tanımlanmış olmasına göre bir sürece sahip bulunmaktadır. Yatırımın tutarına göre UKOME, Belediye Encümeni, Belediye Başkanı ve Belediye Meclisi son karar düzeyi olmaktadır. 67

4 Mevcut tanımlamalar aslında kararın oluşturulması süreçlerini değil, kararın uygulamaya konması ndaki aşamaları belirlemektedir. Dolayısıyla yasal ve teknik çerçevede doğru kararın nasıl alınacağı değil, alınan kararın uygulama aşamaları ortaya konmakta, kararın oluşturulmasında kullanılması gereken yöntemler, ölçütler ve öncelikler ise bilinmemektedir. Ulaşım konusundaki kararların belirlenmesinde uygulanacak süreçler ve ölçütler net bir şekilde belirlenmediği için genellikle çağdaş ulaşım planlamasındaki öncelikleri hiçe sayan projeler ve kararlar oluşturulmakta; politik beklentiler, kişilerin ve küçük ama etkin grupların yararlarına yönelik yanlış projeler hızla uygulanmaktadır. Yasal zorunluluğa rağmen yatırım ve işletme projelerinin çevresel etki değerlendirmeleri yapılmamakta, proje analiz aşamalarında değerlendirmeye alınması gereken ana başlıklar tamamen göz ardı edilmektedir. Merkezi Bütçe Katkısı Gerektiren Kararlar Yerel düzeydeki finansman kaynaklarının sınırlarını aşan ve genel bütçeden pay alması gereken ulaşım yatırımlarının diğer kamu yatırımları arasında değerlendirilmesi ve yıllık yatırım programına alınması gerekmektedir. DPT tarafınından hazırlanan ve bu başvuruların nasıl yapılacağına ilişkin ayrıntılı tanımlamaların bulunmasına karşılık ulaşım projeleri konusunda özel bir süreç ve tanımlama bulunmamaktadır (Yılmaz, 2002). Bir ulaşım yatırımı, yeni bir raylı sisteme başlanması, otobüs alımı, yol yapımı ya da bir terminal inşası, bir fabrika yatırımında uygulanan biçim ve içerikle başvurular arasında yer almakta, açıklanmayan ölçütler ve önceliklerle değerlendirilmektedir. Bir sanayi kuruluşunun yapımına göre oluşturulmuş formata göre hazırlanan ulaşım proje başvuruları, sektör uzmanları tarafından değerlendirilerek, bütçe olanakları çerçevesinde yatırım programına alınmaktadır. Resmi açıklamalardaki bu tanımların ve süreçlerin uygulamalara yansımasında hiç bir yerde yazılı olmayan, çağdaş ulaşım planlama ve politikalarının neresinde olduğu bilinmeyen öncelikler ve ağırlıklar etkili olmaktadır. Bu süreçlerde ulaşım projelerine özgün tek aşama, raylı sistem projelerinin DPT ye iletilmeden önce DLH tarafından teknik açıdan incelenmesi ve onaylanması zorunluluğudur. Ülkedeki kentsel raylı sistemlerin standartlaştırılması amacıyla kuruluş yasası ile Ulaştırma Bakanlığına verilen bu yetki, projelerin son karara ulaşmasında bir süzgeç olarak kullanılmakta; DLH, DPT nin teknik danışmanı olarak hizmet görmektedir. Ancak bu aşamaların bile atlandığı, ya da yayınlanmış resmi standartların dışına çıkıldığı örnekler de yaşanmaktadır. Dış Finansman Gerektiren Kararlar Bir ulaşım projesi için yurt dışından (kredi ya da hibe olarak) kaynak gerekiyorsa veya uluslararası ihale (danışmanlık, mal veya hizmet alımı) söz konusu ise DLH ve DPT ye ilave olarak Hazine Müsteşarlığı da süreçte yer almakta ve projenin ilerleyebilmesi için izni gerekmektedir. Genellikle kredi veren kuruluş, proje sahibi yerel yönetimin borçlarının geri ödenmesinde merkezi yönetimin garantör olmasını kendisi açısından gerekli gördüğünden, bu sorumluluğu hükümet adına yürütecek Hazine nin kararlardaki etkinliği artmakta, olumlu görüş alınmasından sonra da dış kuruluşlarla görüşmeler Hazine tarafından yürütülmektedir. 68

5 Taraflar ve Kararlardaki Rolleri Kentiçi ulaşım kararlarının etkilediği ve kararları etkileyen çok sayıda özel ve resmi kuruluş, kişi ve grup bulunmakta; tarafların süreçteki rolleri, aralarındaki ilişikiler ve etkileşimleri zaman içinde değişen çok karmaşık özellikler göstermektedir. Aşağıda yerel, ulusal ve uluslararası düzeylerdeki taraflar ve rolleri kısaca özetlenmektedir. Yerel düzeyde Yerel Yöneticiler: Kentlerindeki ulaşımı geliştirmekle sorumlu olan bu grup, yerel kaynaklarla gerçekleştirilebilecek işletme ve yatırımlarda nihai kararı almakta, ulusal ve uluslararası düzeyde kaynak gerektiren yatırım kararlarında ise resmi süreci başlatmakta, yakından takip ederek hızlandırmaya çalışmaktadır. Bu grup, uluslararası, ulusal ve yerel düzeyler arasındaki ilişkilerde hem yönlendirici ve hem de yönlendirilen konumundadır. Ulaşım konusundaki kararların ve projelerinin oluşturulması, bu grup için hem bir görev, hem de siyasal etkinliğin artırmasında bir araç olmaktadır. Yerel Politikacılar: İktidar ya da muhalefet partisinde olmalarına göre davranışları değişmekle birlikte, kentleri için önerilen yatırımın gerçekleşmesinde genellikle fikir birliği sağlayabilmektedirler. Yerel Teknokratlar: Genellikle kentlerimizde ulaşım konusundaki bilgi, uzmanlık ve kadro yeterli olmadığından, ya da eski yönetimin teknisyenleri olmalarından dolayı yerel teknisyenler, yerel yöneticilerin kararları üzerinde çok etkin olmamamakta, çoğunlukla yerel düzeydeki yönetim ekibinin aldığı kararların kurallara uygun bir şekilde uygulamaya geçirilmesi yönündeki adımları yürütmektedirler. Kullanıcı Kentliler: Ulaşım kararından doğrudan yarar sağlayacak kentlilerin oluşturduğu bu grup (projeden yararlananlar: users) proje yararlarını elde edecekleri için projenin destekleyicisidir. Aslında karardan iki kez yarar sağlamaktadırlar. Öncelikle projenin yararları, bu grubun ulaşım konusundaki sıkıntılarını azaltacaktır, ikinci olarak projenin uygulanmasıyla, kentte projenin kullanıcısı olmayan kentlilerden, diğer kentlerde yaşayanlardan ve tüm ülke genelinden gelecek kaynaklar bu gruba aktarılacaktır. Bu grupa ilişkin sorunlardan en önemlisi, projenin kendilerine olan yararını değerlendirmedeki eksiklikleri, yanlışları ve ön yargılardır. Örneğin, kent merkezine yapılan bir katlı kavşak, o kavşağı hiç görmeyen, onu hiç kullanamayacak çevrede yaşayan kentliler tarafından desteklenebilmekte ve bu yatırımın kendileri yararına yapılabilecek diğer çözümleri ortadan kaldırdığı, onları olumsuz etkilediği anlaşılamamaktadır. Aslında kendilerini kullanıcı kentliler olarak tanımlayanların büyük bir bölümü kullanmayan kentliler (non-users) grubundandır. Kullanmayan Kentliler: Karar verilen projeden doğrudan yarar sağlamayan, ancak ikincil etkileri ile yetinecek diğer kentliler ya da ülkedeki diğer vatandaşlardır. Proje kararı ile bu grubun dolaylı ve sınırlı kazanımları olabilecek (azalan hava kirliliği ve küresel ısınma, enerji tüketim biçimi gibi) ancak projeye ayrılan kaynaklar nedeniyle kendilerine doğrudan yarar sağlayacak seçenek projelerin ortadan kalkması ya da gecikmesi söz konusu olacaktır. Diğer bir deyişle, bu grup projeden doğrudan yararlanmamakla birlikte, vergileri ile onun yükünü paylaşan diğer vatandaşlardan 69

6 oluşmaktadır. Bu grup genellikle herhangi bir projenin kendilerine yararlarını ve yükünü tam olarak değerlendiremediği için alternatif projeleri gündeme getirmemekte; kamu kaynaklarının sınırsız olduğu düşüncesiyle, kendine yararı olmasa da projeyi desteklemektedir. Yerel Düzeydeki Sivil Toplum Örgütleri, Meslek Odaları ve Medya: Genellikle politik açıdan proje sahibi olan yerel yönetimin neresinde olduklarına göre görüşlerini oluşturmakta, ancak merkezi yönetimden kendi kentlerine kaynak aktarımı konusunda fikir birliği içinde projelere destek olmaktadırlar. Daha demokratik ve katılımcı uygulamalara sahip kentlerde bu taraflar en azından kararların oluşumu sırasında açıkça görüş bildirebilmekte, bazı kentlerde yöneticiler bu kesimlerden gelen eleştirel görüşlerin olumsuz etkilerini Yerel Günden 21 gibi oluşumlarla azaltabilmekte, ancak her durumda bu kesimlerin karar süreçlerindeki etkileri sınırlı kalmaktadır. Yerel Yapımcı ve İşletici Firmalar: Ulaşım kararlarından ticari yarar bekleyen özel girişim (kişler ve firmalar) yerel düzeyde genellikle işletme (özel halk otobüsü ve minibüs hattı açılması gibi) ve küçük yatırımların (bordür döşenmesi, hemzemin kavşak yapımı gibi) karar süreçlerinde etkili olurken, büyük projelerde yerel firmaların etkileri azalmakta ve ulusal ölçekli firmaların etkinliği artmaktadır. Ulaşımdaki kararların yerel ölçekteki firmaları ulusal ölçeğe yükselttiği de görülmektedir. Bu tür örneklerde genellikle büyük şehirlerin katlı kavşak yatırımlarını üstlenen (yerel yönetimlerin seçimiyle görevlendirilen!) yerel firmaların hızla büyüyerek ve deneyim kazanarak ulusal ölçekte, aynı partinin üyesi diğer kentlerin yatırımlarını yönlendirmede belirleyici olabildiği görülmektedir. Ulusal düzeyde DPT: Yatırım programına alınarak merkezi düzeyden kaynak aktarılacak projelerin ve yurt dışı finansman kullanacak veya uluslararası ihaleye konu olacak ulaşım projelerinin değerlendirmesini yapmaktadır. Hangi büyüklükte ve nitelikteki ulaşım projelerin yatırım programında yer alması gerektiği konusunda açıklık bulunmadığı için yerel yönetimlerin çağdaş ulaşım politikalarına aykırı ve büyük yatırım tutarlarına ulaşan projeleri yerel kararlarla uygulanabilmekte, bu projeler DPT düzeyine gelmemekte ve değerlendirme dışı kalmaktadır. Çok sayıda kentiçi karayolu projesi yerel kaynaklarla uygulandığından DPT görüşüne gerek duyulmamakta, ancak raylı sistem projelerinde bu sürecin uygulanması bir zorunluluk olmaktadır. Yerel kaynaklarla yapılıyorsa DPT nin çağdaş ve sürdürülebilir ulaşım politikalarına aykırı bir ulaşım yatırımını durdurma şansı bulunmamakta, kendi kaynaklarını yanlış projelerle tüketen bir yerel yönetim, diğer projeleri için merkezi bütçeden destek isteyebilmektedir. DPT ya da başka bir merkezi kuruluş tarafından sürdürülebilir ulaşıma yönelik politikalar ve öncelikler belirlenmediğinden, projeler sağlıklı bir şekilde değerlendirilip sıralanamamaktadır. DLH: Ulaştırma Bakanlığı, 3348 sayılı kuruluş yasası uyarınca raylı sistem projelerini ve şartnamelerini değerlendirmek ve onaylamakla görevlendirilmiş olup, bunu DLH Genel Müdürlüğü ile yerine getirilmektedir. Yerel yönetimler, Bakanlık tarafından tanımlanan bir çerçeveye uygun olarak hazırlanan bir ulaşım etüdü veya ulaşım ana planı ile gerekliliğini ortaya koydukları kentiçi raylı sistem projelerini DLH ya onaylatma durumundadırlar. Bu etüt veya ulaşım ana planı tarafından önerilen öncelikli 70

7 kentiçi raylı sistem hattı, ya kesin projeleri için kaynak ayrılması için yatırım programına alınmak üzere DLH onayı ile DPT ye iletilmekte, ya da genellikle kesin projeleri de hazırlanıp DLH tarafından onaylandıktan sonra yapımı için kaynak ayrılması için DPT ye gönderilmekte, dış kredi ile yapımı için DPT nin olumlu görüşü ile Hazine Müsteşarlığına başvurulmaktadır. Hazine Müsteşarlığı: DLH ve DPT den onay ve olumlu görüş süreçlerini tamamlayan projelerde dış kredi kullanılabilmesi veya uluslararası ihaleye çıkılabilmesi için Hazine onayının alınması gerekmektedir. Kentlerin ulusal düzeyden bağımsız kredi kullanarak dış borç miktarının denetimsiz artırmalarının önlenmesi için bu düzeyde bir inceleme mekanizması işletilmektedir. Kredi veren kuruluş tarafından devlet garantisi isteniyorsa, Hazine bu noktada insiyatifi ele alarak bir yandan yurt dışı kuruluşlarla görüşmeleri sürdürmekte, diğer yandan da yerel yönetimlerin borçlarını geri ödeyebilirliklerini denetleyerek, yerel düzeyden geri ödeme garantileri oluşturmaktadır. Bazı yerel yöneticilerin, kendilerinden önce belediyelerinin aldığı dış kredileri önceki yönetime ait olduğu gerekçesiyle ödememesi üzerine son yıllarda geri ödemeleri güvence altına almaya çalışan mekanizmalar oluşturulmaya çalışılmaktadır. Örneğin yerel yönetimlerin emlak vergisi gibi bazı gelirleri, açılan bir ortak hesaba aktarılarak Hazine nin geri ödemeleri buradan çekebilmesi sağlanmaktadır. İlgili Diğer Kamu Kurumları: Çevre Bakanlığı, Özürlüler İdaresi, Enerji Bakanlığı ve Maliye gibi birimlerin ulaşım projelerinin karar süreçlerinde ikincil rolleri vardır. Çevre Yasası ve yönetmelikleri ile ulaşım yatırımlarının çevresel etkilerinin değerlendirilmesi süreçleri bir zorunluluk olmasına karşılık, bu süreçler genellikle işletilmemektedir. Örneğin kent içindeki katlı kavşak yapımlarında çevresel etkiler değerlendirilmemekte, sadece yurt dışından kredi veren kuruluşların zorunlu tuttuğu durumlarda ulaşım projelerinde çevresel etki değerlendirme süreçleri uygulanmaktadır. Politikacılar: Yasal süreçler içinde tanımlanmış görevleri olmamasına karşılık, ulusal düzeydeki kararlarda en büyük etkisi olan gruptur. Bir kentiçi ulaşım projesi, konuyu takip eden milletvekili ve bakan sayısına ve etkinliğine bağlı olarak ulusal düzeydeki süreçleri günlerle ya da yıllarla tanımlanan sürelerde tamamlayabilmektedir. Uluslararası düzeyde Yapımcı Firmalar: Yapımcı firmaların yasal süreçte bir rolü ve görevi olmamasına karşılık kararlardaki en etkin unsurlardan biri oldukları görülmektedir. Genellikle uluslararası firmalar son aşamada devreye girmekle birlikte, bazı örneklerde uluslarası ve ulusal düzeydeki firmaların projeyi oluşturduğu, tüm süreci başınan itibaren izlediği, yönlendiği, kolaylaştırdığı ve hızlandırdığı görülebilmektedir. Finansman Kuruluşları: Uluslarası finansman kuruluşları ticari ya da belirli bir uluslararası örgütün (EIB ve IBRD gibi) parçası olmalarına göre etkinlikleri ve rolleri değişebilmektedir. Ticari finans kuruluşları genellikle yapımcı ve üretici firmalarla birliktelik gösterirken, diğer finansman kuruşluşları kurumsal kurallar çerçevesinde daha tarafsız ve proje amaçlarına önem veren davranışlarla konuya yaklaşmaktadırlar. Diğer Uluslararası Örgütler: Belirli bir ülkenin teknolojisinin kullanımını veya ihracatını artırmayı amaçlayan örgütlerle (TDA, JICA gibi), giderek daha fazla etkinlik kazanmakta olan çok uluslu işbirliği örgütleri (AB, İKÖ, KEİ gibi) ile sivil girişim ve 71

8 işbirliği örgütleri (Embarq, Civitas gibi) genellikle ulaşım projelerinin oluşturulmasına sınırlı katkılar sağlamakta, süreçlerin ve önceliklerin doğru belirlenmesinde olumlu etkileri bulunmaktadır. Yerel Düzeyde Karar Ölçütleri ve Uygulamadaki Sorunlar Kentiçi ulaşım konusunda proje oluşturulmasındaki temel amaç, mevcut trafik tıkanıklıklarının çözülmesi olarak tanımlanabilecek kısa dönemli bir yaklaşıma odaklanmaktadır. Kentiçi ulaşımdaki çağdaş yaklaşımların önce çıkardığı çevre ve enerji bilinci, sürdürülebilir ulaşım, ulaşımda hakkaniyet gibi kavramlar ya tamamen gözardı edilmekte, ya da ikinci plana konmaktadır. Yerel düzeydeki karar vericilerin ve etki gruplarının kendi ulaşım sorunları olan trafik sıkışıklığı, otopark yetersizliği gibi şikayetlerin ortadan kaldırılması için projeler oluşturulmakta; kararlar teknik bilgi ve uzmanlık çerçevesinde değil, benzer kentlerde yapılanların bir moda gibi tekrar edilmesiyle oluşturulaktadır. Çağdaş ulaşım politikaları ve ilkelerine dayandırılmayan kent merkezlerindeki katlı kavşaklar, alt ve üst geçitler, katlı otoparklar, karayolu tünelleri yerel politikacıların üzerlerine isimlerini yazdırabilecekleri, kent tarihinde yeri olacak anıtsal yapılar olarak hem politik beklentileri karşılamakta, hem de yerel politikada etkili olan yapım yüklenicilerini memnun etmektedir. Ulusal yatırım programına girmeden, merkezi yönetimin onayı gerekmeden, yerel karar süreçleri içinde zaman kaybetmeden uygulanabilen bu beton projeler kentliler üzerinde de etkili olmakta ve yerel düzeyde politik desteğe dönüşebilmektedir. Kentliler bir yerel politikacıyı, yayalaştırılarak kendilerine ayrılan çağdaş bir yaya yolu ve yaya bölgesi ile değil, tıkanan trafiği çözmek için yapılan ama kısa sürede yeniden tıkanan anıtsal katlı kavşakla özdeşleştirerek daha büyük bir yönetici olarak görmektedirler. Diğer kentlerde uygulanan ulaşım projeleri, teknik özellikleri, yarar ve sakıncaları ile maliyetleri bilinmeden kent yöneticilerinin ve kentlilerin amacı haline gelmekte, nüfusu bir kaç yüz bin olan kentler bile herkesin farklı bir şey anladığı raylı sistem hayali ile proje süreçlerini başlatabilmektedir. Ulusal Düzeyde Devletin kentiçi ulaşım konusunda politikaları ve öncelikleri bulunmamakta ve bilinçli olarak kentiçi ulaşımda çifte standart uygulanmaktadır. Bir yandan bazı projelerde (özellikle kentiçi raylı sistemlerde) onay, eşgüdüm ve denetim görevi verilen DPT ve DLH gibi kuruluşlarla kamu aslında geciktirici bir rol üstlenirken, diğer yandan kamu bütçesine, kentlere ve sürdürülebilir ulaşıma büyük olumsuz etkileri olan, bir plana ve uzmanlığa dayanılmadan yerel düzeyde uygulanan karayolu projeleri korunmakta ve desteklenmektedir. Ulusal düzeyde kentiçi ulaşımı bir bütün olarak ele alarak projelerin oluşturulmasında, ulusal politikalar çerçevesinde yatırımların yönlendirilmesinde, kaynakların kentlere ve 72

9 projelere dağıtılmasında yetkili bir uzman kuruluş yasal olarak tanımlanmamıştır. Bu görevi dolaylı olarak üstlenen ancak genellikle sadece raylı sistem projelerini denetleyebilen DLH ve DPT nin kentiçi ulaşım yatırım ve işletme projelerinin oluşturulmasında ve yönlendirilmesinde açıkça belirlenmiş öncelikleri ve programları bulunmamakta, bu kuruluşlar yerel düzeyde proje oluşturulmasında kullanılacak politikalar ortaya koyamamaktadır. Bu kuruluşların kendilerine ulaşan projelerin değerlendirilmesinde kullanılacak şeffaf ve somut ölçütleri ve öncelikleri bulunmadığından, kararlar projelere ve takip edenlerin etkinliğine göre değişebilmektedir. Çok genel çerçevede tanımlanmış ölçütler ve raylı sistem standartları bile değiştirilmekte, uygulanamamaktadır. Örneğin, bir kaç yıl öncesine kadar resmi belgelerde raylı sistemlerin nüfusu bir milyonu aşan kentlerde uygulanması gerektiği gibi bilimsel olmayan bir ölçüt resmi belgelerde yer almış, ancak buna uymayan projeler bu sınırlamayı yapan kurumlar tarafından onaylanmıştır. Son olarak 9. Kalkınma Planı nın 449. maddesinde getirilen yeni bir ölçütle raylı sistemlerin yapılabilirliği daha da daraltılmış, büyük kentlerimizde halen işletilmekte olan raylı sistemlerin performanslarını bile aşan eşikler belirlenmiştir. Karayoluna yönelik yatırımlar hiç bir sınır tanımazken, ülkemiz kentlerinde sadece ağır raylı sistemlerin yapılmasını gerektiren koşullar ortaya konmuş, çağdaş toplu ulaşım sistemlerinin geliştirilmesi zorlaştırılarak toplu taşımacılığın dolmuşlaştırılmasına göz yumulmuştur. Kentiçi ulaşımda görevli bir ulusal kuruluşun yasal olarak tanımlanmamış ve yapılanmamış oluşu, kentiçi ulaşım sistemlerini ve kararlarını yönlendiren bir politikalar ve programlar dizisinin oluşturulamamasına yol açmıştır. Beş yıllık kalkınma planlarının hazırlanmasında görev alan ihtisas komisyonlarının raporlarında yer alan görüşler ve öneriler yatırım programlarına, politikalara ve uygulamalara yansıtılamamış, sistemdeki eksiklikleri düzelten geliştirmeler yapılamamış, tersine kentiçi ulaşım konusundaki kararlarda politikacıların etkinliğini ve uygulanan çifte standartla ulaşım türleri arasındaki dengesizlik daha da artmıştır. Yapımcı firmaların etkileri ve yerel yöneticilerin politik beklentileri ile kentiçi ulaşımda karayolu yatırımları ağırlık kazanmış, projelerin oluşturulması için yerel ya da merkezi düzeyde sürdürülebilir ulaşım politikaları ve öncelikleri belirlenmediğinden, projeler birkaç kişilik uzman olmayan yerel yönetim karar grupları tarafından oluşturulmuş ve hızla uygulanmıştır. Kentiçi raylı sistem kararlarındaki süreçler ulusal düzeye onay gerektirdiği için projelerin uygulamaya geçmesi yıllar almıştır. Sürdürülebilir ulaşım politikaları gereğince öncelik verilmesi gereken otobüs şeridi ve metrobüs gibi düşük maliyetli uygulamalar, yaya ve bisiklet gibi sahipsiz türler, yolculuk talep yönetimi ve ulaşım sistem yönetimi gibi yaklaşımlar mevcut sistemdeki yetkililerin tanımlanmış yetki alanına girmediğinden hep göz ardı edilmiştir. Ulaşım projelerin seçilmesi ve oluşturulmasında yönlendirici ölçütlerin ve önceliklerin olmaması ve özendirici finansman olanaklarının yaratılmaması, kısaca devletin kentiçi ulaşım politikalarını belirleyip politikalarla uygulamayı yönlendirecek mekanizmalar yaratmaması günümüzdeki yanlış proje kararlarının ve uygulamalarının temel sebebidir. Uygulanan projelerin verimliliğini ve performansını değerlendirecek yöntemler ve ölçütler kullanılmamış, mevcut bir kaç standardın bile uygulanamadığı bir sistemde belirsizlikler ve keyfilikler giderek büyümüştür. Kamu kurumlarındaki yöneticiler ve teknisyenler kendilerini de bağlayacak bu kurallar yerine, kendilerine daha fazla hareket alanı ve insiyatif veren belirsizliğin devamını tercih etmiştir. 73

10 Uluslararası Düzeyde Ulaşım kararlarının oluşturulmasında uluslararası (üretici ve yapımcı) firmaların ölçütleri kendi karlarının maksimizasyonuna ve yerel kredilerdeki devlet garantisinin sağlanmasına odaklanmaktadır. Ticari firmalar dışındaki uluslararası kurumların kentiçi ulaşım proje kararlarına katkı sağlanmasındaki ölçütleri, ülkemizdeki uygulamalardan daha ileride bulunmaktadır. Bir çok uluslararası kuruluş, projelere katkı sağlanmasında ülkemizdeki ulaşım projelerinin değerlendirilmesinde yeterince incelenmeyen, ya da hiç dikkate alınmayan çevresel etkiler, katılımcı karar süreçleri, ikincil etkiler (istihdam, kentsel gelişme, gelir dağılımı, hakkaniyet gibi), dışsallıklar ve proje ile yaratılan yeni (induced) trafiğin etkileri gibi unsurların değerlendirilmeye alınmasını bir ön şart olarak koymaya başlamıştır. Yaklaşım ve Uygulama Örnekleri Kentiçi ulaşım projelerinin oluşturulmasındaki karar süreçleri ve ölçütleri konusunda her ülkenin kendi yönetim yapısına göre farklılaşan uygulamaları bulunmaktadır. Bu farklılıklara örnek olarak aşağıda ABD ve İngiltere deki uygulamalarda projelerin oluşturulması ve uygulanmasındaki yöntemler, kaynak oluşturma ve dağıtım ilkelerinin ana hatları özetlenmiştir. ABD uygulamaları Kentiçi ulaşım konusunda otomobilleşmenin olumsuz etkilerini en çok hisseden ABD kentlerindeki ulaşım ve özellikle toplutaşım projelerinin geliştirilmesine ilişkin yasal çerçeve hızlı bir değişim izlemiştir. Kentlerde yaşanan sorunların ortadan kaldırılması için 1964 tarihinde Kentsel Ulaşım Yasası kabul edilmiş ve 1968 yılında çıkarılan bir yasayla Ulaştırma Bakanlığı'na bağlı Kentsel Toplutaşım İdaresi (Urban Mass Transportation Administration - UMTA) (UMTA, 1978) kurulmuştur. Kentsel ulaşım yatırımlarındaki karar süreçlerini günümüzdeki şekliyle belirleyen ilk doküman olan Politikalar Bildirgesi (Policy Statement) 1976 tarihinde (UMTA, 1976) kesinleşmiştir tarihinde yayınlanan Raylıtaşım Politikaları Bildirgesi (UMTA; 1978) ile kentsel raylı ulaşım sistemlerinin tasarım ve inşaatına ulusal mali destek sağlanması konusunda politikalarla başvuru ve değerlendirme süreçlerine açıklık getirilmiştir (Öncü, 1990). Uygulamalar 1978 yılında kabul edilen Yüzeysel Ulaşım Destek Yasası geliştirilmiş (Surface Transportation Assistance Act of 1978), 1991 tarihli Çoktürlü Yüzeysel Ulaşım Etkinliği Yasası (the Intermodal Surface Transportation Efficiency Act: ISTEA) ile UMTA Federal Toplutaşım İdaresine (FTA) dönüştürümüş, 1998 yılında yıllarını kapsayacak şekilde çıkarılan 21. Yüzyıl İçin Ulaşımda Hakkaniyet Yasası (Transportation Equity Act for the 21st Century: TEA 21) (TEA-21, 1998) ve en son 2005 yılında Kullanıclara Miras: Güvenli, Sorumlu, Esnek ve Etkin Ulaşım Hakkaniyet Yasası (Safe, Accountable, Flexible, Efficient Transportation Equity Act: A Legacy for Users: SAFETEA-LU) (SAFETEA-LU, 2005) ile güncelleştirilmiştir. Merkezi yönetim düzeyindeki kaynaklar, Federal Toplutaşım İdaresi (FTA) tarafından kamu kurumu niteliğindeki bölge, eyalet, büyükşehir ve kent düzeyindeki yönetimlere, toplutaşım işletmelerine, kar amacı gütmeyen kuruluşlara ve hatta özel işleticilere 74

11 verilmektedir. Kaynakları kullananlar, bu proje kaynaklarını ulusal düzeyde belirlenmiş kurallar çerçevesinde kullanmakta ve bu konuda FTA denetimini kabul etmektedir. ABD uygulamalarının en belirgin özelliği, federal düzeyde kentiçi ulaşımdaki ilke ve politikaların açık bir şekilde belirlenerek, kaynakların bu politikaların uygulanmasını sağlayacak proje alanlarına dağıtılmasıdır. Ulusal düzeyden dağıtılacak kaynaklar, orta dönemli bir program çerçevesinde yukarıdaki yasalarla program alanlarına ayrılmakta, program alanlarındaki kaynakların hangi projelere nasıl dağıtılacağı ise belirli formüllere bağlanarak objektif bir hale getirilmektedir. Herhangibir yerel yönetim, ulusal düzeyden destek alabilmek için belirlenmiş ve açıklanmış politikalara uygun kentiçi ulaşım projelerini oluşturmakta, belirli bir alanda ne kadar kaynak aktarıldığını, bu kaynakların hangi formülle ve nasıl dağıtıldığını bilerek başvurmakta ve kaynak için değerlendirme sıralamasına girmektedir. Böylece bir yandan kentler arasında politika ve ilkeler açısından birliktelik sağlanmakta, sürdürülebilir ulaşım politikalarının uygulanması kaynak dağıtımı ile çekici hale getirilmekte, diğer yandan da önceden belirlenmiş dağıtım ve öncelik formülleri ile kaynakların açık, hakkaniyetli, dengeli ve verimli bir şekilde kullanımı sağlanmaktadır. Bu uygulamaların ve süreçlerin daha da geliştirilmesi için çalışmalar sürdürülmektedir (Deloitte, 2007). Federal Toplutaşım İdaresinin 2007 yılı kaynak tahsis oranlarında dağıtılacak kaynakların büyük bölümünün (%40) nüfusu 50 bin üzerindeki yerleşimlerin ulaşım planlama, projelendirme, yatırım, yenileme ve işletme sübvansiyonuna ayrıldığı, ardından yeni başlayan projeler, sabit güzergahlı türler (mevcut raylı sistemler ve otobüs yolları, şeritleri) ile otobüs sistemlerinin iyileştirilmesi geldiği görülmektedir (Tablo 1) (FTA, 2007). İngiltere Uygulamaları İngiltere de kentsel ulaşım politikalarıyla yönlendirilen kaynak dağıtımının başlangıç noktası 1994 tarihli Trafiği Azaltma Yasası (Traffic Reduction Act of 1994) (OPSI, 1997) olmuştur. Bu yasa ile yerel yönetimler, kentlerindeki motorlu taşıt trafiğini azaltmayı hedefleyen yerel ulaşım planlarının hazırlanması ile görevlendirilmiş ve bu yöndeki projeleri kaynak ayrılmasında öncelik almıştır. Bu ulusal politikalar takip eden yıllarda daha da netleşmiş, otomobile bağımlılığın azaltılması için hükümetler politikalarını güncelleştirmiş (1998 White Paper A new deal for transport: Better for everyone) (DETR, 1998), yasalarını güçlendirmiş (2000 Ulaşım Yasası, 2000 Transport Act) (OPSI, 2000) ve geliştirmiştir Ulaşım Yasası sadece ulaşım yatırımlarının belirlenmesi için değil, kentsel gelişmelerin de ortak ulusal politikar çerçevesinde yönlendirilmesi için Yerel Ulaşım Planları (Local Transport Plans) hazırlanması zorunluluğunu getirmiştir (Department for Transport, 2005). Yerel yönetimlerin büyük bir bölümü için bir zorunluluk olan Yerel Ulaşım Planları ilk aşamada dönemi için hazırlanmış ve bu planlara göre projelere kaynak sağlanmıştır. Kaynaklar yerel projelere üç ana program çerçevesinde dağıtılmıştır; maliyeti 8 milyar üzerindeki projelerden oluşan büyük projeler, bu miktarın altında kalan bakım giderleri dışındaki projeler ve bakım projeleri. Yerel Ulaşım Planlarının ilk döneminde (LTP1) trafik güvenliğinin artırılması, toplu ulaşım geliştirilmesi ve bütünleştirilmesi, sürdürülebilir ulaşım ve yaşam kalitesinin iyileştirilmesi amaçlı 320 bin proje uygulanmıştır. 75

12 Tablo 1 A.B.D. de Federal Düzeyden Yerel Düzeye Kaynak Aktarılmasında 2007 Yılınde Yürürlükte Olan Toplu Ulaşım Yatırım Programları. Program Kapsamı, Koşulları ve Kullanıcısı Kaynak (a) Büyükşehir ve Eyalet Planlaması Kentsel Yerleşimler Temiz Yakıtlar Hibe Programı Büyük Yatırım Projeleri (Yeni Başlangıçlar ve Küçük Başlangıçlar) Raylı Sistemler ve Sabit Güzergahlı Sistemlerin Modernleştirilmesi Otobüs ve Otobüs Tesisleri Yaşlıların ve Engellilerin Ulaşımı Kırsal ve Küçük Yerleşimler - Ulaşım yatırımlarını belirlemek amacıyla kapsamlı ve sürekli planlama projeleri - Eyaletlere fonun en az %5 i belirli bir formüle göre verilir, maliyetin %80 ine kadar - Metropolitan Planlama Kurumlarına (MPO) - Ulaşım planlama, projelendirme, yatırım, yenileme ve işletme sübvansiyonunda kullanılır - Formülle bisiklet/engelliler proje bedelinin %80 i, hava kirliliği azaltma projelerinde %90, işletme sübvansiyonlarında %50 katkı - Nüfusu bin arası valilikler kanalıyla, 200 bin üzerindeki yerleşimlere doğrudan - Ulaşımdan kaynaklananan ozon ve karbonmonoksit düzeylerinin azaltılmasını sağlayan projelere - Formüle dayalı ancak sınır yok, %100 e ulaşabilir - Ağırlıkla nüfusu 20 bin üzeri yerleşimler - Yeni Başlangıç olarak yeni raylı sistemler ve eklentileri, küçük başlangıçlar ise otobüs alımı ve tesisleri, yenilemesi yatırımları - Formüle dayalı, merkezi yönetim payı halen %80, %60 a inecek - İlgili kamu birimlerine toplam en çok dört yıllık bir programla - Mevcut raylı sitemler ve otobüs yolu gibi sistemlerin modernizasyonu projelerine - En az 7 yıldır işletilmekte olan sistemlerin proje gereksinmesinin %80 ine kadar, en az 1 mil uzunluğunda sistem olmalı - İlgili kamu birimlerine en çok dört yıllık bir programlarla - Yeni ve yenileme için otobüs, ekipman alımı ve tesis yatırımları - En çok üç yıllık programla formüle göre dağıtım - Kamunun yanıısıra toplutaşım yapan özel kesim ve ticari olmayan kuruluşlar - Yaşlılar, engelliler ve diğer dezavantajlı grupların ulaşım hizmetlerinin geliştirilmesi - Hedef grup nüfus oranları dikkate alınarak formülle eyaletlere dağıtılıyor - Eyaletler tarafından kar macı gütmeyen özel kuruluşlar - Nüfusu 50 binden az kırsal yerleşimlerdeki toplu ulaşım işleticileri - İşletme, yatırım yönetimi, proje giderleri için yatırım ve proje yönetim giderlerinin %80-90 ı, işletme giderlerinin %50 si - Kamu birimleri ve özel işleticiler 99 (82+17)

13 Program Kapsamı, Koşulları ve Kullanıcısı Kaynak (a) Toplutaşım Ortak Araştırma Programları Ulusal Araştırma ve Teknoloji Programı İşe Gidiş ve Ters Yöndeki Yolculuklara Destek Programı Yeni Bağımsızlık Programı Ulusal Parklarda Alternatif Ulaşım Programı -Toplutaşım işletme etkinliğinin artırılması, yeni teknolojilerin geliştirilmesi projeleri - Ulaşım Araştırma Kurulu (TRB) tarafından öncelikli alanlardaki projelere - Araştırma kurumları - Toplu ulaşım endüstrisinin verimliliğinin ve teknolojisinin geliştirilmesi projeleri - Öncelikli program konularında proje seçimi ile - Toplutaşım endüstrisi, üniversiteler, araştırma kurumları, işleticilerin ortaklığı - Kent dışında iş yerleri bulunan dar gelirli çalışanlar ve işsizlere destek amaçlı projelere - Yatırım, ekipman alım, tesis yapımı ve işletme giderleri desteği, formülüne göre en çok %50 oranında - Kamu idareleri, işleticileri ve kar amaçlı olmayan işletmeler - Diğer programlar kapsamında bulunmayan engellilerin erişimi projeleri için - Hedef grup nüfus oranları dikkate alınarak 200 bin üzeri yerleşimler %60, 200 bin altı %20 ve kırsal yerleşimler %20 pay alıyor - Kamu idareleri, işleticileri ve kar amaçlı olmayan işletmeler - Ulusal parklar ve koruma alanlarına toplutaşımla erişimin geliştirilmesi projeleri - Planlama, yatırım, işletme ve yönetim giderlerine, 25 milyon dolar üzerindeki projelerin tamamı - Kamu idareleri, işleticileri ve kar amaçlı olmayan işletmeler Diğer Programlar: - Kırsal Toplutaşım Destek Programı - Kızılderili Topraklarında Toplu Ulaşım - Üniveriste Ulaşım Merkezleri Programı - Otobüse Erişim Programı - Karayolu ve Toplutaşım için Esnek Finansman Programı - Ulusal Yakıt Hücresi Teknolojisi Geliştirme Programı - Alternatif Analizi Programı - Hızlı Büyüyen ve Yoğun Eyaletler Programı (a) 2007 yılı milyon ABD doları TOPLAM

14 İlk dönemdeki uygulamalar değerlendirilerek yıllarından başlayarak LTP yaklaşımında ikinci döneme girilmiştir. İkinci dönemde karayolu ulaşımının azaltılması, toplutaşımın geliştirilmesi, trafik güvenliğinin artırılması, bisiklet ve yaya ulaşımının korunması gibi önceden gelen politika ve projelerin önceliği devam ederken, kişisel yolculuk planları ve ulaşımın bütünleşmesi projeleri daha da önem kazanmaktadır. İngiltere uygulamalarının temel özellliği, ulusal düzeyde belirlenen politikalar ve ilkeler çerçevesinde yerel düzeyde Yerel Ulaşım Planlarının hazırlanması, bu planlarda hedeflerin, projelerin ve uygulamaların belirlenmesi ve programlanması, planların ayrılan kaynaklarla uygulamaya konması, periyodik değerlendirmelerle uygulama performansının izlenmesi sonucunda birbirleriyle bütünleşen uyumlu gelişmelerdir. Sonuç ve Öneriler Yapılanma ve Kurumsallaşma Ülkemiz kentlerindeki ulaşım sistemlerinin bugünkü yetersiz ve sorunlu durumunun en büyük sebebi ulusal düzeyde kentiçi ulaşımdan sorumlu bir kurumun bulunmamasıdır. Kentiçi ulaşım konusunda ulusal düzeyde politikaları belirleyecek, kentleri yönlendirecek, merkezi düzeyde kaynak oluşturarak dağıtımını yapacak, uygulamaların performansını izleyerek karşılaştıracak, araştırma ve geliştirme projelerini oluşturup yönetecek, stratejiler, öncelikler ve hedefleri koyacak ve eşgüdüm sağlayacak bir birim olmamasından dolayı bu işlevlerin büyük bölümü sahipsiz kalmakta ve boşluklar oluşmaktadır. Bugünkü durumda kentiçi ulaşım projeleri, merkezi yönetim katkısı gerekiyorsa DPT tarafından değerlendirilmekte, yeni raylı sistem projeleri DLH tarafından teknik özellikleri açısından incelenmekte, dış kredi söz konusu ise Hazine Müsteşarlığının izni gerekemektedir. Sonuçta raylı sistem dışındaki ulaşım çözümleri merkezi yönetimin bilgisi, yönlendirmesi ve katkısı olmadan gerçekleştirilebilmektedir. Kaynak kullanımı açısından DPT, DLH ve Hazine raylı sistemlerin yapımını denetleyip bir anlamda zorlaştırırken alternatif çözümlerin geliştirilmesi konusunda hiç bir katkı, destek ve yönlendirme sağlamamaktadırlar. Mevcut yapılanmadaki kurumlar raylı sistemler dışında da alternatif çözümleri içeren kentiçi ulaşım konusunda yetkili, bilgili ve deneyimli değildir. Örneğin, otobüs ve metrobüs sistemlerinin geliştirilmesi, yaya ve bisiklet ulaşımın geliştirilmesi, yolculuk talep yönetimi ve ulaşım sistem yönetimi projeleri konusunda merkezi ve yerel düzeylerde büyük bir boşluk, belirsizlik ve bilgisizlik bulunmaktadır. Kentiçi ulaşım sorunlarının çözümünün ilk adımı olarak ulusal düzeyde sorumlu, yetkili ve uzman bir kuruluş oluşturulmalı, ardından aşağıdaki önlemler gerçekleştirilmelidir. Bu kuruluş, tüm projelerde merkezi yönetimin bir onay mekanizması olarak değil, kentiçi ulaşımda güncel politikaları ve hedefleri oluşturmak ve çağdaş yaklaşımlarla hazırlanacak projelerin uygulanmasını kolaylaştırmak ve desteklemek için kurulmalıdır. Amaçlar, Stratejiler, Politikalar, Hedefler Kentiçi ulaşım konusunda ülke genelinde amaçlar, stratejiler, politikalar ve hedefler belirlenmemiş olduğu için günümüzde bile hala yıl öncesinin yaklaşımları ve politikalarıyla projeler gündeme getirilmekte ve uygulanmaktadır. Kent içi ulaşımda 78

15 önceliklerin belirlenmemiş bulunması, bu politikaların ve süreçlerin zorlayıcı olmaması sonucunda büyükşehirlerde güncel ölçütlere aykırı karayolu köprüleri, tüneller ve katlı kavşaklar yapılırken, sürdürülebilir ulaşım çözümleri için ayrılabilecek kaynaklar tüketilmektedir. En kısa sürede ülkedeki tüm kentiçi ulaşım yatırımlarını yönlendirecek zorunlu ve özendirici amaçlar, stratejiler, politikalar, hedefler ve öncelikler belirlenmeli ve bunlar kentiçi ulaşım yatırım ve uygulamalarında temel belirleyici olmalıdır. İngiltere de 1994 yılında uygulamaya konan ve yerel yönetimlere hazırlayacakları planlarda karayolu trafiğini azaltma yükümlülüğü getiren yasanın üzerinden otuz yıldan fazla geçmesine karşılık, büyük kentlerimizde hala karayolu trafiğini destekleyen, besleyen ve hatta kışkırtan çağdışı projelerin uygulanmasına devam edilmekte; başbakanlar ve bakanlar bu projelerin temellerini atmakta, kurdelelerini kesmektedir. Küresel ısınmadan söz eden kent yöneticilerinin ve politikacıların başlattıkları ve açtıkları bu projeler aslında kente, kentlilere, küresel değerlere ve geleceğimize karşı suç olarak değerlendirilmelidir. Görev ve Süreç Tanımları Kentiçi ulaşımla ilgili yeni bir yapılanma sonucunda oluşturulacak ulusal ve yerel kurumların kentiçi ulaşımdaki görevleri, yetkileri ve sorumlulukları yeniden tanımlanmalı, boşluklar ortadan kaldırılmalıdır. İster yerel ve isterse merkezi yönetim kaynakları kullanılsın, sürdürülebilir ulaşıma olumsuz etkileri bulunan projelerin, sadece yerel kaynaklar kullanılsa bile, uygulanmasına kesinlikle izin verilmemelidir. Pek çok ülkede son yirmi yılda kentiçi ulaşım konusundaki yasal çerçeve ve kurumsal yapılanmanın geçirdiği hızlı değişimler ve deneyimler dikkate alınarak ülkemizdeki yeni yapılanmanın gerektirdiği birimler, görevler ve süreçler net bir şekilde belirlenmelidir. Süreçler, tarafsız ve akılcı bir yaklaşımla, farklı niteliklerdeki yatırım ve işletme kararları için ayrı ayrı belirlenmeli, ayrıcalık yapılmadan her kararda uygulanmalıdır. Hazırlanacak karar süreçlerde en önemli özellik, şeffaflık olmalıdır. Kişiye, kente ve duruma göre değişmeyen, tüm tarafların önceden bildiği ilkeler ve önceliklere göre işleyen, kapalı kapılar ardında değil belirlenmiş somut ölçütlere ve matematiksel formüllere göre alınan kararlar ve uygulanan süreçler yeni yaklaşımın temelini oluşturmalıdır (Öncü, 1990). Kaynaklar Kentiçi ulaşımdaki karar mekanizmalarının ve süreçlerinin odak noktası ve en önemli konusu kaynakların toplanması ve dağıtımındaki yöntem, kural ve ölçütlerdir. Ulaşımdaki finansman ilkelerinin başında, kaynaklar açısından ulaşımın kendine yeterliliğinin sağlanması, diğer bir deyişle ulaşımda sürdürülebilir bir kaynak yapısının oluşturulması gelmektedir (Öncü, 1991). Ulaşımdan toplanan kaynakların ulaşım sistemi içinde kalarak, ulaşım sisteminin daha sağlıklı bir yapıya ulaşması ve oluşan olumsuzlukların (kirlenme, gürültü gibi) azaltılması ve ortadan kaldırılması amacıyla kullanılması temel ölçüt olmalıdır (Öncü, 2003). Ulaşımdan toplanacak kaynakların miktarı, kullanıcıların ortaya çıkardığı içsel ve dışsal maliyetlerin ne kadarını ödediklerine dayanmalı, kullanıcıların yarattıkları tüm 79

16 maliyetleri ödemeleri sağlanmalıdır. Toplanan kaynaklar belirlenmiş çağdaş önceliklere uygun projelere alanlarında hazırlanan projelere somut ölçütlerle ve şeffaf süreçlerle dağıtılmalıdır. Kaynakların etkin kullanımı için düşük maliyetli, mevcut altyapı ve sistemin verimliliğini artıran projelere öncelik verilmelidir (Şekil 2). Şekil 2 Kentiçi Ulaşımda Kaynak Yaratma ve Dağıtma İlkeleri. Ulaşımdaki kaynakların dağıtılmasında erken gelen alır, A partisinden olan alır, ya da Bakan ın takip ettiği proje alır yaklaşımları değil, önceliklere ve ölçütlere uyan, ayrılan progam bütçesi içinde alır yaklaşımı temel alınmalıdır. Kamu, öncelikli proje alanlarını ve ayrılan kaynakları önceden tanımlayarak kentleri ve projeleri bu alanlara yönlendirmelidir. Örneğin, diğer pek çok ülkede olduğu gibi, şimdilik DPT, ileride kentiçi ulaşım konusunda yetkili kılınacak yeni bir kuruluş tarafından hangi konuların öncelikli olduğu, orta ve uzun dönemde hangi konuya ne kadar kaynak ayrılacağı, bu kaynakların hangi ölçütlerle ve süreçlerle dağıtılacağı ortaya konarak, süreçler açık ve tarafsız bir şekilde uygulanmalıdır. Günümüzdeki ulaşım projeleri, yarınki ulaşım sistemimizin göstergesi olduğuna göre, yarınlar için umutlanabilmemizi sağlayacak önemli sebepler bulunmamaktadır. Ülkemizdeki ulaşım karar süreçlerinde yıllardan bu yana uygulanan belirsizlik, bilgisizlik ve kuralsızlık dönemi en kısa sürede sona erdirilmeli, çağdaş sürdürülebilir ulaşım politiklarını öne çıkaran ve bunların uygulanmasını sağlayan tarafsız ve objektif ölçütlerle şeffaf süreçler hayata geçirilmelidir. Kaynaklar Deloitte (2007), New Starts Program Assessment: Final Report, Federal Transit Administration, February 2007 ( Starts FinalReport_FINAL_ ppt) 80

17 Department for Transport (2005), Local Transport Plans (LTPs), Policy, guidance and research, ( DETR, 1998, A New Deal for Transport: Better for Everyone" The Government's White Paper on the future of Transport (July 1998). Cm The Stationery Office FTA (2007), Grant Programs, Grant & Programs, Federal Transit Adminstration, ( OPSI (1997), Office of Public Sector Information, Road Traffic Reduction Act 1997 ( OPSI (2000), Office of Public Sector Information, Transport Act of 2000, ( Öncü, Erhan (1990), Kentsel Ulaşım Yatırımlarında Karar Süreçleri ve Türkiye için Bir Öneri, 3.Toplutaşım Kongresi-Bildiriler, Ankara Büyükşehir Bel. EGO Genel Müd., Öncü, Erhan (1991), Kentsel Ulaşımın Finansmanında Yeni Yaklaşımlar ve Yeni Kaynaklar, 4. Toplutaşım Kongresi Bildiriler Kitabı, EGO Genel Müdürlüğü, Kasım 1991, Ankara: ss Öncü, Erhan (2003),Ulaşımda Finansman ve Fiyatlandırma Politikaları, TMMOB Ulaştırma Politikaları Kongresi, Ekim 2003, ss SAFETEA-LU (2005), Safe, Accountable, Flexible, Efficient Transportation Equity Act: A Legacy for Users, ( TEA-21 (1998), The Transportation Equity Act for the 21st Century, enacted June 9, 1998 as Public Law , ( UMTA (1988), Urban Mass Transportation Act of 1964 as Amended through February 1988, and Related Laws, Urban Mass Transportation Administration Department or Transportation, Washington, UMTA (1978), Policy toward Rail Transit, Urban Mass Transportation Administration, Department of Transportation, Federal Register, March 1978, Vol.43, No.45, Washington. UMTA (1976), Major Urban Mass Transportation Investments - Statement of Policy, Urban Mass Transportation Administration - Department of Transportation, Federal Register, October 22, 1976, Vol.41, No.185, Washington Yılmaz, C., Akça, H. İ. (2002), Türkiye de Proje Planlama ve Proje Döngüsü Yönetimi, Planlama Dergisi, DPT'nin Kuruluşunun 42. Yılı Özel Sayısı, Ankara, ss ( 81