FRANSA'DA YÜRÜTME ORGANININ YETKILERI VE GÜÇLÜ OLMA NEDENLERI

Transkript

1 FRANSA'DA YÜRÜTME ORGANININ YETKILERI VE GÜÇLÜ OLMA NEDENLERI Muammer OYTAN * GİRİş Demokrasilerin başlangıç sajlhalannda yürütme organına karşı yasama orıganını kuvıvetlendirmek 'için özel bir gayret gösteri,lmiştir. Ulusal gelişmelerin değişiik etkileri altında bu çaıbanın derecesi değişmiş fakat varlığı daima bir asgari müşterek teşkil etmiştir. ı çağırnıııd:a demokrasi aruayışı 18 ve 19. asırlardaıki anl~ştan ayrıılmıştlr: Yasama oııganının karşısında artık mutlakiyetin,izlerini taşıyan bir hüjkümdar yokjtur. Bu ba:kımdan kuvvetler ayrı11'ğı ilkesi, temel hakların ıve kamu hürriyetlerinin!konınması için vazgeçilmez bir koşulolmaman çıkmış; kuvrvetler arasında bir denge kurularak karşılıklı olarak birbirlerinb ıgüoünü azaltması gerektiği anlayışı bırakılmış; yasama ve yürütme oııganlarının, bir tarafta güven oyu, karşı tarafta fesin olmak üzere ili silaih lrullanara:k. mücadele etmeleri devri geçmiş ve gerek bu iki oııganı karşılıklı denge içi."1ide inceleyen ikili görüş, gerekse parlamentıoyu üstün sayan tekei görüş modem devlet gerekleri karşısında ~çerliliklerini yitiıırnişlerdir. 2 "A:tıom çağında toplumlar, baş döndürüoü bir hızla gelişmekte ola.'"1 bilimin ve tekniğin yarattığı sorunları izlemek ve çareler bulmaık için tezeiden karar alaıbilecek üstün niteliikli orıgaolara m:ulhtaçtırlar. Bu organlann çağtmızın çetrefilsorunlarını derinliğine kavrayabilmesi gereği, yüzlerce milletıvekilinde:ı. oluşan parlamentoları çok daha az kalabalık hükümetlere ikıyasla dezavantajlı kılmaktadır. Seviyesi bir yana, yasama oııganı haber alma kaynakları bakımından da hükümetten çok zayıf,tır".3 Burada aslında bütün ülkeler için geçerli olan bir durum sözıkonusudur: Meclislerin düzenleyeceği konular.giderek dooa çapraşık, daha karışık bir hal almak>ta, meclisin yeteneğini aşmıd<:ta, telın~k ve uzmanlık isteyen bir durum ortaya çıkmaktadır. Diğer taraftan, sanayi cemiyetbin tekniik gel1işmesine paralelolaraik modem haya1ıta çalışma sooalarının gelişınesi, nüfusun giderek aııtan bir Muammer Oytan, Anayasa Mahkemesi Raport5ıiidür. 1 Adil Özkol,.ÇaAdaş Parlamenter Demokrasilerde Kuwetli İera EAilimi», A.tl.U.F.O., Cilt xxvı, Sayı 1 2, s Turan Güneş, Parlamenter Rejlınl.nln Bugfuıkü ManASı ve i,leyi,i, İstanbul 1956, s Adil ÖZkol, a.g.m., s. 49.

2 86 MUAMMER OYTAN hızla çoğalması, ekonomik ve sosyal hayatın bünyesel değişimi Devletin girişime geçmesini wrunlru kılmıştır. Normal olarak şimdiye kadar büyük bir bölünm itiıbariyle özel düzenlemeye ve girişimlere bırakılan kesimlere Devletin elatması zorunlu olmuş; bu durum, parlamentolan::ı. yetık.ilerinin ve görevlerinin alabildiğine genişlemesine ve giderek normal işleyişini sekteye uğratacak bir düzeye ulaşmasına sebep olmuştur. Özellikle son çeyrek asırda parlamentonu.."1 başedemez hale düştüğü bu denli yetki genişlemesi bütün sorunları askıda bıra:kmıştır. 4 ÇağıIl11.Z)da kuvvetli ibir yürütımeye gereksiı:1im duyulmasının bir sebebi de parlamentonun, baskı gruplarmın etkisi a1tında kalmasıdır. "Jean Moulin KlUbü, R:ousseau devrinde parlamentonun genel iradeyi, yürütme organının ise özel iradeyi yansıttığını, ancak devrimizde bu durumu::ı. değişmiş olduğunu, şimdi parlamentonun özel çıkarları olan grupları temsil ettiğini ve onların sesini dile getiııdiğini, buna karşılık hükümetlerin istenilen anlamıyla olmasa bile yine de parlamentoya kıyasla defalarca daha fazla olarak kamu yararını önde tu~tuğunu ifade etmelkıtedir".5 Weber de partilere nüfuz ederek, onları destekleyerek kendi adamlarının milletvekili seçilmelerini sağlayan menfaat ve baskı gruplarının olumsuz etkilerine karşı J'ÜrÜtme orgarum_"1 güçlendıirilmesi gerektiğini savunmaktadır. Değerli bilim adamı Duverger ile birlikte söyleyelim ki, devrimizde kuvvetli yüııütme organı, eskiden olduğu gibi behlngin sınıfların bekçiliğini yapan bir organ değildir; artık gücünü ıkamu yararının ve sosyal adaletin gerçekleştirilmesi yolunda kullanmaktadır. İkhci Dünya Harıbinden sonra ontaya çıkan ekonomik ve sosyal çöküntüye tezeiden çare bulabilmek ve yeniden hızla kalkınabilmek özlemi; nüfusun giderek artan bir hızla çoğalması, ekonomik ve sosyal hayatın bü:ayesel değişimi; harp, ayaklanma, buhran ve anarşik olaylarla mücadele etme zorunluluğu yürütme OI'ganının güçlendirilmesini gerektirmiştir. 6 Bu genel nedenlerin yanında Fransa'da IV, Cumihuriyet döneminde ülkenin siyasal bünyesi bozulmuş, siyasi partileııde disiıplin ıkalmarmş, parlamento saygınlığım yitirmiş, çalışmalarını ahatmış; koalisyon hüooümetleri istikrarlı bir yönetim kuramamış ve halk, parlamenter sistemin meclis hükümeti sistemine kaıyışımn doğurduğu isükrarsızlıktan beımişti. 7 Böyle bir ortamda De Gaulle'ün ihazırlattığı 19S5Anayasasında, medisleri::ı. yetıkilerinin kısılmasına, yürütme o:ııganının yetkilerinin genişletilmesine ve Dev Jet Başkanına olağanüstü, özel yetkiler verilerek başkanlık sistembe yakın bir sistem geliştirilmesbe özen gösterilmiştir Muammer oytan, «Fransa, Almanya ve Türkiye'de Yasama Yetkisinin Devredilmesi ve Yürütme Organının Kanun Hükmünde Kararname Çıkanna Yetkisi., Onar'a Anna&an, s Adil Özkol, a.g.m., s Muammer Oytan, İdari Yargıda Hukukıın Genel ilkeleri. 7 Duverger, Revue França1se de La Sclc!nces Politiques,. Mars s Muammer Oytan, a.g.m...

3 FRANSA'DA YÜRÜTME ORGANININ YETKİLERİ 87 I. Cumhurbaşkanının Sistemdeki Yeri ve Yetkileri 1958 Fransız An~asası parlamenter rejim çerçevesinde Cumhuvbaşkanma önemli bir rol vermektedir. Duverger'nin deyimi İle bu Anayasa'mn kötü bir parlamenter mekanizma anlayışı vardır: Şayet parlamenter rejim içinde Yürütme Organı güçlendirilmek ;,st-e:ıiyor ise Cumhurbaşkanının değil Babakanın prestijinin ve yetkilerinin arttınlması gerekirdi. 9 Bilindiği gibi Anayasa hukukunda başkanlık si'steminin en belirgin özellikleri olarak 1) Devlet Başkanını:ı doğrudan doğruya halkın oyu ile seçilmesi, 2) Devlet Başkanının aynı zamanda hükümet ibaşkanlığını da birinci derecede yetkilikişi olarak yapabilmesi, 3) Nihayet yürütme organımn, yasama organı karşısında siyasal sammluluğunun bulunmamasıdır Fransız kıayasasınm getivdiği yeni sis,temde bu üç özellikten so" nuticusu hariç ilk ikisi mevcuttur. Bu nedenle sistemin, parlamenter rejimden çok başkanlık sist'emine yaklaştığı söylenebilir. ıo Genel ve doğrudan doğruya yapılan bir seçimle yedi yıl için seçilen; Anayasaya saygı gösterilmesini gıözeten; hakemliği ile kamusal erklerb düzenli biçimde işleyişlerini ve Devletin sürekliliğini sağlayan; ulusal bağımsızlığın-ülke bütünlüğünün, a11laşma ve sözleşmelere uyulmasının güvencesi olan Cumhurbaşıkanım:ı bu genel yetkilerinin yamnda, son derece genişleyen diğer hukuki yetkilerini üç grupta,toplayabiliriz. A. Devletin Diğer Organlanna Karşı Kullandığı Yetkiler a. Hükümete Karşı Kullandığı Yetkiler 1. Bakanlar Üzerindeki Yetkiler - Cuınhurbaşkanı, Başbakanı atar ve hükümetin istifasını sunınası üzerine de Başbakanın görevine son verir. Aynca Baş/bakanın teklifi üz'ene kabine üyelerini atar ve görevlerine son verir (Md. 8). Burada önemli olan husus, istifasını sunmad~kca Başba'kanı; O'nun teklifi olmadıkça da bakanları azledememesidir. A:ıcak uygulamada hükümetin düzenleyici işlemlerini~mzalamamajk suretiyle Başbakanı istifaya zorlayabileceği kanısı yaygındır. II - Cumhurbaşkanı Bakanlar Kuruluna başkanl1k eder (Md. 9). Bu yetkinin kullanılması, klasik parlamenter rejimlerdeki gibi aynk bir durumu değil süreklıiiiği ifade etmektedir. Nitekim 21. maddenin son fıkrasında; Başbakanın, gerektiğbde, belirli bir g:ül1dem için ve açıkça verilen yetki gereğince bir Bakanlar Kurulu toplantısı başkanlığında CumhurbaşJ.<:anına vekalet edebileceği hükme bağlanmıştır. Bakanlar Kurulu başkanlığının Cumhurbaşkanının asii yetkisinde olduğu, Başbakam:ı bu yetkiyi ikinci de receıde, aynk olarak ve vekilleten kullanabileceği: aç~ktır. Esasen rejimi başkanlık sistemine yaklaş'tıranbelirg,in unsurlardan birisi budur. 9 Duverger, Institutlons Polltiques et Droit Constltutionnel, 8e Ed., Paris 1965, s ıg Duvcrgcr, a.g.e., s Duverger, a.g.e., s. 516.

4 88 MUAMMER OYTAN _ Cumhurbaşkaaı, ayrıca orduların başkomutanıdır ve bu sıfatla Ulusal Yüksek Savunma Konsey ve Komitelerb'e başkanlık eder (Md. 15). Başbakan bu Komite ve Konseylere de ancaik veık.aleten başkanlık edebilir (Md. 21). 2. Yüksek Yö:ıeticilerin Atanmaları _ Anayasanın 13. maddes'i uyarınoa Cumhurbaşkanı, Devletin sivil ve askeri tüm makamlarına atama yapmaya yetkilidir. Ancak bu yetkinb kullanılması üç şekilde olmaktadır: 12 aa - Devletin en yüksek makamlarına yapılan atamaları Cumhurbaşkanı, başkanlığını yaptığı Bakanlar Kurulu Kararı biçiminde yapmaktadır: Danıştay üyeleri, Say~ştay üyeleri, büjyükelçiler, valiler, deniz-aşırı ülke temsilcileri, vektörler, merkezi idarenin yüksek yöneticileri, devleüeştirilmiş işletmelerin yö:ıetidleri, Yargıtay Sayıştay ve Paris htinaf Mahkemesi başsavcıları bu y:oldan atanırlar. bb - ıkinci derecede önemli olan makamlara yapıian atamalar Bakanlar Kurulundan geçinneden CumlıuI1başkanı kararı ile yapılmaktadır: Danıştay ve Sayıştay merısupları, adli yangıçlar, subaylar, E.NA. mezunları, kaymakamlar, mühendisler ve yüksek öğrenim profesörleı:ıi bu yöntemle atanırlar. oc - Nihayet bu:ıların dışmda kalan makamlara yapılan atamalara ilişkin yetkisini, Cumhurıbaşkanı, bir kararname ile Başbakana devredebhmektedir. Cumıhurbaşkanı, 4 Şubat 1959 günlü, Devlet memurlarının genel statüsüne İlişkin Kanun Hwkmünde Kararnamenin "disiplin yetkisi, atamaya yetkili üste aittir" biçimi':l.deki 31. maddesi uyarınca atadığı yüksek personelin disiplin üstü de olmaktadır. 3. Bakanlar Kurulu Kararnamelerini ve Kanun Hükmti...'lde Kararnameleri İmzalama Yetkisi Cumhurbaşkanı Bakanlar Kurulunca kabul edilen kararnameleri ve kanun hükmünde kararnameled (decret-iois) imza etme yetkisine sahiptir. Bu yetki de sıradan bir işlemi, bir fonnahteyi yerine getinne biçiminde değil Cumhurbaşkanına, hükümete yön verme, görüşlerini empoze etme olanağı vereoek biçimde kullanilalbilmektedir. Anayasada Cumhurbaşkanının yasaları 15 gün içinde yayımlamak ZJoru:ıda olduğu açıkca belirtildiği halde kararname ve decrets-iois'iarı imza etme yetkisine sahip olduğunun belirtilmesi ne yetinilmesi, bunların imzalanmasının veto edileıbneceği; bu ba. kımdan da Cumhurbaşkanının bu konuda gerçek bir karar verme yetkisine sahip olduğu biçimi:ıde yorumlanmaktadır. 13 Aslında, parlamento da 4 Şubat 1960 gwılü yasa ile kanun hükmünde kararname yapma yetkishi hükümetten çok Cumıhurbaşkanına vennek SUl'eNyle konurya açıklık get:irmiştir. 12 Duverger, a.g.e., s Duverger, H.g.e., S. 517.

5 FRANSA'DA YÜRÜTME ORGANININ YETKİLERt Diplomatik Yetkileri - Anayasanın 14' maddesi uyannca Cumhurbaşkanı, Fransa'nın yaba:ı:cı ülkelere gönderdiği büyükelçilere ve olağanüstü aracılara güven belgesıi verir ve yabancı büyiikelçiler ile olağanüstü aracılann güven belgelerini kaıbul eder. - Ayrıca Cumhuııbaşkanıgenel olarak sözleşme koşulları:ll görüşmek ve odaylamak yetkisine de sahiptir. Ancak 53. maıddede teker teker sayılmış bulunan kimi anlaşma ve sözleşmeler ancak bir yasa ile onaylanabilir. b. Cumhurbaşkanının Parlamenrtaya Karşı Kullıandığı Yetkiler ı. Cumihurb aşkanı, kesin oiarak kabul edilmişbulunan yasalan hükümete sunulmalannı izleyen 15 gün içinde ilan eder. Bu sürenin sona ermesıinden önce yasanı::ı ıveya belirli maddelerinin bir kez daha görüşülmesini parlamentıadan isteyebilir; hu yeniden görüşme istemi reddedilemez (Md. 10). 2. Belirli bir gündemi görüşmek üzere Başbakanın v1eya Millet Meclisini oluşturan üyelerhı 'Çoğunluğunun istemi üzerine parlamentonu:ı yaptığı olağanüstü toplantı dönemleri Cumhurbaşkanımn bir karanıamesi ıile açılır ve kapsanırlar (Md ). Bu yetki de iübari ve fonnalite gereği sözü edilen bir yetki olmayıp geııçektıen Cumhuııbaşkanı:ıa takdir yetkisi veren bir yerki biçiminde uygulanmaktadır. Bu anlayışla De Gaulle'ün 1960 yılında 287 milletvekilini bulan bir çoğunluğun olağanüstü toplantı istenıini reddietrnesi tenkitlere yol açmış 14 ise de Cumhurbaşkanının gmel ve doğrudan doğruya halk tarafındanseçilme yöntemini benimsey-en 1962 Anayasa değişikliği ile halk~n temsilcisi durumuna yükselmesinden ve durumunu güçlendirmesinde:ı sonra bu yetkinin kullanılma biçimindeki eleştrriler de kesilmiştir. 3. Parlamentoya Mesaj Gönderme Yetkisi 4. Fesiıh Hakkı Cumhurbaşkanının, belirlikonularda tek başına mesajlar göndennek suretiyle parlamento İle dialog kurma yöntemine başvurabilmesi de Anayasa'da düzenlenmiştir (M. 18). Bu mesajlar parlamentonun her iki.meclisi:ıin genel kurulunda okunu!' ve üzerlerinde hiç bir müzakere açılmaz. Cumhurbaşkanı Başbakan ile meclislerin başkanlarıyla görüşten sonra Millet Meclisini feshedebilir (Md. 12). Bu görüşmenin ve belirtilecek kanaatların Cumhurbaşkanını bağlamayacağı, fesih kararını tek başına alacağı ve bu kararın Başbakan tarafından da imzalanması gerekmediği ko J1Ularmda kuşku yoktur. Fesillı hakkının kullanılmasında herhangıi.bir koşul ve sınır da yoktur; ancak fesilljten sonra yapılacak seçimlerden itibaren bir sene geçmedikçe yen j bir fesın hakıkı kulla:ıılamaz (Md. 12). 5. Referanduma Başvunna Hakkı Cumhuııbaşka..'1i, hükümetin v'eya her,iki meclisin ortak önedileri üzerine, kamusal erkleııin örgütlenmesayle ilgili ve bir sözleşmenin onanması 14G. Berlia, Revue de Drolt Publle, 1960, s Vede!, Le Monde, 22, 34 Mars 1960.

6 90 MUAMMER OYTAN na ilişkin bir yasa tasarısını referanduma su:ıaıbilir. Cumhurbaşkanı, böyle bir öneriye uıymak zorunda o1madığı gibi bu yetkiyi de tek başına kullanır (Mçl. ll) c. Cumhurbaşkanının Yargısal Yetkileri Cu:rrıftıuJ.1başkanı doğrudan doğruya hiç bir yargısal yetki kullanmaz;!akat kimi üstün rol ve yetkileri sayesinde dolaylı olarak yargı işlevini etkilemektedir. ı. Anayasa Konseyine İlişkin Yetkileri Parlamento ve Cu:rrıftıurbaşkanı seçimlerinin geçerliliğini denetleyen; yasama ve düzenleyici işlem alanlarının belirlenmesi için yapılan başvunıları karara bağlayan; yasaların, içtüzüıklerin ve anlaşma ve sözleşmelerin Anayasaya uygunlu!k denetlmini yapan ve bu görevleri gerçek bir yaııgı organı nitelik ve statüsü ile yerine getire:ı Anayasa Konseyi ile ilgili olarak Cumhu;-başkanı iki tür yetki kullanır: Atama yetkisi, başvurma yetkisi. Anayasa Konseyinb 9 üyesinden üçü Cumhurıbaşkan,ı, üçü M. Meclisi, üçü de C. Senatosu Başkanı tarafmdan atanırlar. Eski Cumhurıbaşkanları da Konseyin doğal üyesidirler. Bu atanmış ve doğal üyelerden biri Cumhurbıışkanı tarafından Anayasa Konseyi Ba$kanı olarak atamr. Otomatik olarak, daha doğrusu parlamentonunkabul etmesii: üzerine henüz yayınlanıpyürürıüğe girmelerinden önce Başbakanın intikal ettkmesi -üzerine denetlediği organi'k yasalar dı1şında kalan olağan yasaların Anayasaya uygunluk denetimi, Cumhurbaşkanı, Başbakan, MecHs ve Senato Başkanları ile 60 milletvekili veya 60 senatörün başvurusu üzerine yapılır. Cumhurbaşkanı bu başvuruyu kendi iradesi ile ve hiç bir bakan ve başbakanın Have imzasına (contreseinıg) gerek olmadan yapar Hakimlere İlişkin Yetkilerıi A:ıayasanın 64. maddesi uyarınca Cumhurbaşkanı yargı,gucunut.. bağımsızlığının güıvences.idir; 9 üyeden oluşan Yüksek Hakimler Konsey,inin tüm üyelerini atar V~ bu konseye başkanlık eder. Adalet Ba:ka:ıı bu Konseyin doğal" başkan ve yardımcısı sıfatıyla Cumhurbaşkanına vekalet edebilir. 3. M Hak!kı Anayasanı:ı 17. maddesi ile Cumhurbaşkanına af hakkı da verilmiş,tir. Bu yetkinin kullanılmasında Yüksek Hakimler Konseyine danışılacağı 65. maddede öngörülmüş ise de s.on karan Cumhurbaşkanının vereceği açık ve kuşkusuzdur. Ancak bu af kararnamesi, Başbakan ile Adalet Bakanı tara" fınrlan da imzalanacaktır; çünkü Cumhurbaşkanının, contraseing gereği duyıncldan tek başına yapa!bileceği işlemleri sayan 19. madde bu yetkiyi kaps"ınamaktadır. 15 Fransız Anayasa Konseyinin kuruluşu, görevleri ve işleyişi konusunda ayrıntılı bilgi için bkz.: Muammer oytan,.fransa'da Anayasa Konseyinin Kuruluşu, Görevleri ve İşleyişi Konusunda Bir İnceleme», Amme İdaresi Dergisi, Sayı B, s

7 FRANSA'DA YÜRüTME ORGANININ YETK!LER! 91 B. Cumhurbaşkanmın Oıa~anüstü Yetkileri Anayasanın 16. maddesi uyarınca "Cumhuriıyetin. lmrumlan, ulusu~ ba ğımsızhğı, ülkenin bütünlüğü veya uluslararası taahhütlerinin yerine geririlmesi vahim Ve yakın hir şeikilde tehdit edildiği ve anayasal kaımu erkle riniı düzenli biçimde işleyişleri sekteye uğratıldığı takdirde Cumhurbaş kanı,başbakanın, Meclislerin Başkanlannın ve Anayasa Konseyinin görüş lerini resmen aldrman sonra, bu hal ve koşulların gerektirdiği önlemleri alır." Bu yetki kullanılmadan önce yukarda sayılan,jj~ üç kişinin istişari göriişleri kamuoyuna açıklanmamakla birlikte Anaıyasa Konseyinin görüşünün gerekçeli olması ve kamuoyuna açıklanması zorunludur; Anayasa KonseyiıLn, 16. maddenin öngördüğü koşullan:ı mevcut olmadığı ve dolayısıyl'a olağanüstü yetkile'rin kullanılmasına gerek bulunmadığı yolunda görüş bil dirmesinekarşm Cumihurbaşkanı hukuıken böyle bir karar verebilir, bu ilir yetkileri kullanabilir; ancak uygulaımada bu yola gitmesi son derece güçtür. 16 Öte yanda.ı 16. madde uyarınca Cumhuı.ıbaşkanı, yüıiitme ve yas,ama organları ile bütün kamu kurumlarının yerine geçip, zoru:ılu gördüğü her türlü önlemi alabilir; halka ait tüm yetkileri temsil ve halkadma hareket eder. 17 Ancak zorunlu gördüğü ve aldığı önlemlerin, anayasal kamu erklerinin, en kısa zamanda görevl'erini yerine getirebilecek olanak ve koşul lara kavuşturulmalarını sağlamak iradesinden esinlenip karynaklanmaları zorunludur. Anayasa Konseyine bu önlemler hakkında da danışılır. Olağa.ı üstü yetkilerin kullanıldığı evrede Millet Meclisi feshedüemez; parlamento toplantıda değilse re'sen toplanır (Md. 16). Cumihurbaşkanı bu olağanüstü yetkilerini ancak iki koşulun birlikte var olması haiinde kulla:ıabilir: - Birinci koşul, oldukça genel ve muğlamır: Cumhuriyetin kurumla rının, ulusun bağımsızlığının, ülkenin bütünlüğünün veya uluslararası taahbütleri;} yerine getirilmesinin vahim ve yakm bir şekilde tehdit edilmiş ol ması... Bir ayakla:ıma hareketi, yabancı ülkeler tarafından veriloecek bir ültimatom veya bir toprak parçasının işgal edilmesi. Cezayir olayları gibi yerel bir isyan girişimi, bu koşulun yerine gelmiş olması biçiminde yo rumianabilecektir. Ne var ki ikinci koşul daha açık ve belirgindir. - İkinci koşula göre, yukanda belirtnen durumların varlığı, Anayasal kuruluşların düzenli biçimde işleyişlerini sekteye uğratmalıdır. Bu koşul ile 16. maddenin işletilmesine sı':ıır getirilmek istendiği açıktır. Anayasanın 16. madıdesinin verdiği olağanüstü yetki 1958 yılından beri bir tek kez, Ge:ıeral De Gaulle tarafından, Cezayir'de askeri ayaklanma ve hükümet darbesi nedeniyle 23 Nisan 1961 de kulla:ıılmıştır. Böylece bu y0 la başvurmanın ne gijbi sorunlar doğurabileceği anlaşılmıştır: 1 - Birinci sorun, 16. maddenin işletilmesi için gerekli koşulların toplanıp toplanmadığı konusunda ortaya çıkmıştır ve kan,u kurumlarının dü 16 Muammer Oytan, s.g.m., s Duverger, a.g.e., s. 328.

8 92 MUAMMER OYTAN zenli biçimde işletilmesirnn sekteyeuğr1amamış olduğu ileri sürülmüştür. Ancak, Michel Debre ile Duveııger, bakanlann isyancı generaherce hapse dildikjeri; Başbakamn, paraşüt indirmesi halinde yurttaşlan yardıma çağırdığı ve en önemli daya::ıağı olan ordunun Devleve demek olmayı terkettiği Cezayir'de kamu kurumlarının düzenli bi:çimde çalıştıklannın kabul edilemeyeceği görüşüııü işlemişlerdir ve genelde kabul ettirmişlerdir de. ı Nd:san günü, yani ayaklanmadan~ki gün sonra isyan bastmlmış ve kamu kurumlanma düzenli bi'çimde işletilmesi sağlanmış olmasına rağmen De GauHe'ün 16. maddeden aldığı olağanüstü yetkheri 30 Eylüle kadar kullanması yeni sorunlar doğurmuş ve bu tutumun Anayasaya aykırı olup olmadığı tartışılmıştır maddeden alınan yetkilerin yaygınlığı ve sürekliliği konusu da sorunlar yaratmıştır: Kimi olağanüstü ö:ılemler, aısıken darıbe yapanlara veya yeni bir darbe hazırlığı içinde bulunanlara karşı değil, atksine bunlara karşı koyup Cumhuriyeti ve kurumlanmn düzenli.işley,işini savunmaya yi} nehk gayret gösterenlere yönelmiştir. Bunlann ge:ıel olarak yetki saptırma sı olduğu kabul edilmiştir. Öte yandan, 16. madde uyarınca alınan olağa."lüstü önlemlerin süreıkli olup olmadığı konusu sorun yaratmış; bu,konudaki görüşler, alınan tüm olağa:ıüstü önlemlerin de 16. maddenin işletilme karannın kaldmıdığı andan itibaren yürürlükten kalkacaklan sonucunda birleşmişlerdir Olağanüstü dönemde parlamentonun rolünün ne olacağı kollusunda, resmi görevlilerle doktrıin anlaşmazlığa düşmüştür. Bizzat Cumhurıbaşkanı, dar bir yorumla parlame:ıtonun, bu dönemde sadece 16. maddenin uygulanmasına ilişkin sorunlan, yani vatan ve cumhuri:yet için yakın bir tehlike oluşturan hal ve koşulları görüşebileceğini söylemiştir. Millet Mecl,is1 Başkanı, bu devrede hükümete karşı bir meclis araştırması yapılamayacağına karar vermiştir. Başba:kan, 16. maddeye başvurulmasınm özel koşul1annın tartışılması ve ya:ııtlanması konusunda milletvekillerinin verdiği yazılı soruları yamüamayı reddetmiştir. 20 Doktrin 'rse, Anayasanın 16. maddesinin son fıkrasındaki "parlame:ıto tam yetki ile toplanır"!hükmünden hareketle, parlamentoııun bu dönemde de olağa:ı devrelerdeki gibi hareket edebileceği görüşündedir ~ Olağanüstü dönemde alınan kararlann yaııgısal denetime bağlı olup oımad~kları sorununa gelince", Bu konuyu iıki kısımda ele almak zonmludur: - Önoe 16. madde:ıi.n işletilmesi, bu yetkilerin kullanılması hakkında verilen karan:ı denetimi yaıpılabilir mi konusu \merinde durulmalıdır. Bu konuda görüşünü önce Yargıtay belirtmiştir: Temyizin önüne getirilen davada; 16. maddenin işletilmesi için Anayasanın ön:gördıüğü dranışma niteli 18 Le Monde, S Mai Notes et Etudes Docum. No. 2530, II Nisan Journal Officleı, 5 Fuillet Duverger, InsUtutions Politlques, Paris, 1%5, s. 534.

9 FRANSA'DA YÜRÜTME ORGANININ YETKiLERi 93 ğindeki girişimlerb yapıldığını, Anayasa K!onseıyinin de aranan koşulların var olduğunu kabul ettiğini belirt'en Yargıtay, 16. maddenin verdiği yetkileri kullanmaya karar veren Curnıhuı:ıbaşkanının bu kararının ancak bu dış unsurlar yönünden denetlenebileceğine, esas yönünden bu kararın yasal olup olmadığının denetlenemeyıooeğine karar vermiştir. 22 Danıştay'a gelince, en yüksek karar orgam olan Assemblee Plerıiere du Contentieux, AnayasaL'lln 16. maddesin1n uygulanmasına karar veren Curnhurbaşkam:l1n bu kararının bir "hükümet tasarrufu" (acte de goll'vemement) niteliğinde bulunması nedeniyle, gerek yasalhğımn takdir edilmesinb, gerekse uygulama süresinin denetlenmesinin Danıştay'a ait bulunmadığı gerekçesiyle davayı reddetmişür. 23 Dantştay, doktrindeki bazı görüşlerin,aksine, ötedooberi uyguladığı olağanüstü durum ve koşullar kuramını ve içtihadmı bu konuda uygularmamıştır. Şayet bu kuram ve içtmadını uygulaısa idi, hem 16. maddenin işletilmesinin yasalolup olmadığını, yani bu nıaddede öngörüle:ı koşulların var olurp olmadığım denetlemek, henı de 16. maddeni;:ı uygulanması kararının kaldırıldığı tarihe kadar olağanüstü hal ve durwnların sürüp sürmediğini araştırmak ve bu yönden de denetlernek durumunda kalacaktı. 24 Yargıtay gibi Danıştay da bu kararında sadece 16. maddenin işletilmesi hakkındaki karan:ı dış yasallığı yönünden yani karar vermeden önce yapılması gereke;:ı işlemlerin yapılmış olup olmadığı yönünden denetleyeceğıini, dolayb yoldan da olsa beltirtmiştir maddenin işletilmesinekarar verdikten ve tüm yevkileri eline aldıkta:ı sonra Cumhuı:ıbaşkanmın aldığı ö;:ılemlerin ve kararların yargısal denetimine gelince, Danıştay bu kararların,tümünün denetim dışı bıraıkılacağı görüşünü kabul etmemiştir; ancak tümünü denetlemeye de yanaşmamıştır. Danıştay bu işlemlere karşı açılıan davalarda Cwnhurıbaşka:nını:ı kararını:ı niteliğine rbakımaktadır: Anayasanın 34. maddesinde sayılan ve Ya S,101a Organının düzenleme yetkisine bırakılan bir konuda alınmış kararları yasama işlemi saymakta ve denetlemeıyi reddetmek:tedir. Ör.aeğin Cumhurbaşkanının ordu disiplinine ve Devlet güvenliğine karşı suç işlemiş ola:ıların yar,gılanması' için &el bir askeri mahkeme kurulması hakkındaki 3 Mayıs 1961 günlü kararına karşı açılan dava bu gerekçe ile reddedilmiştir. 25 Oysa Danıştay, Anayasanın 37. maddesi' kapsamına girecek biçimde ya pılan düzenleyici idari işlemlerle kişiselkararları yargısal denetime bağlı saymakıtadır. 26 Ancak bu konulardaki denetimlerini de meşhur olağanüstü durum ve koşullar kuram ve içtrhadı çerçevesinde yapmaktadır Lo Mais 1962, Doveear et Piegts, j.e.p, 1962, II , note MiehauoI. 23 C.E. 2 Mars 1962, Rubin de Servens, Ree. s Fransız Danıştayının olağanüstü hal ve koşullar konusundaki içtihadı hakkında geniş bil gi için bkz, Muammer oytan, «Fransada Olağanüstü Durum ve Koşullar Kuramı>, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 14, Sayı 2, s, C.E. 2 Mars 1962, Rubin de Servens, Ree. S C.E, 23 Oetobre 1964, d'oriano, Ree. S M. Long, P. Weil, G. Braibant, Les Grands ~ts de Jurisprudence Administrative, S. Ed. 1969, s

10 94 MUAMMER OYTAN II. Hükümethı Durumu ve Yetkileri 1958 Anayasası, Cumhurbaşkanına 14, Parlamentoya 9, hükümete ise sadece 4 madde ayırmıştır; fakat parlamento ile hükümet ilişkilerini 17 maddede düzenlemiştir. Duverger'ye göre Anayasanın bu yapısı, hükümetin y,eni rejimdeki durumunun, bağımsız bir,oı1gan olmaktan çok, par1ame:ıt,o ile cumhurıbaşkanı arasında bir bağ niteliği taşıdığını; hükümet üyelerinin ise parlamenter rejim bakanından çok, lbaşkanl1!k sistemindeki Devlet sekreteri durumuna benzediklerıini göstemnektedir. 28 A. Hükümetin Kuruluşu Hükümetin kuruluşu oldukça karışık bir görünümündedir: Hükümet, Cumhuvbaşkanım, Başbakanı, bakanları ve Devlet sekreterleııini kapsar. Başbakanı Cumhurbaşkam tayin eder. Başbakan, bakanları seçer ve ataması 'için Cumihuııbaşkanına sunar. Cumhurbaşkanı, başbakanı azlerlemez, ancak MiUet Meclisinden güvensizlik,oyu alması ya da istifa etmesi üzerine görevine son verir; Baş.bakanın önerisıi üzerine bakanları':! görevlerine de son verebilir (Md. 8). Bu şekilde oluşan :Bakanlar Kurulu, hazıdayıp göıüştüğü programını Millet Meclis~ne sunar ve başbaka:ı bu programın uygulanması için güven oyu İster. Yukarıda baka~llar kurulunun Cumhurbaşkanını da kapsadığını belirtmiştıle Hükümetin yetkilerine geçmeden önce bu konuya açıkhk getirmek gerekir: Gel'çekte:ı, bir yandan hükümet ile Cumhurbaşkanı iki ayrı organdır; ömeğin çeşitli Anayasa maddelerinde hüküme~in önerısı uzerine Cumhurbaşkanının yapacağı işlemler sayılmış; CumJ:ıurıbaşkanı S,oru:mSUZ olduğu halde hükümetin parlamento önünde sorumlu olduğu belirtilmiştir. Öte yandan da Anayasanın 9. maddesi uyannca Cumhurbaşkanı baka:ılar kuruluna başka:ılı'k yapabilmekte ve böylece hükümete katılma!kta; hatta parlamenter rejim1erde doğalolarak Başbakana verilen "Hükümet Başkanı" nitelik ve sıfatını kuhanmaktadır. Şu halde hükümetin iki başkan'i. vardır: Cumhurbaşkanı ve Başbakan... Ancak bunlardan her hirinin başkanlık yaptığı Kurulun yetkisi ve işlevi değişilktir: Bakanlar Kunılu (Conseil des Ministres) Cumhurıbaşka."lının başka..'1lık yaptığı hükümet toplantısına Bakanlar Kurulu (Conseil des Ministres) denir. Bu kurul, hükümet kademesinde en yetkili kuruludur. Yasa tasanlarının incelenmesi, hazı kararnamelerin kabulü, Millet Meclisinden güve';} oyu -istemesi için 'Başbakana yetki verilmesi, sıkıyönetim ilan edilmesi gibi Anayasanın hükümete verdiği yet'l<iilerin kullanılması bukurula aittir. Aslında Bakanlar Kurulu, kollektif karar alabilen tek hükümet t,oplantısıdır. Anayasanın 20. maddesinde "ulusal politikayı tayin ve idare etmekle", başka bir anlatımla ulusal hayatın ana amaç 28 Duverger, a.g.e., s. 534.

11 FRANSA'DA YüRüTME ORGANININ YETKİLERİ 95 ve hedeflerini, izlenecek yolu belirlemekle görevlendirilen hükümet. bu kuruldur. 29 Kabine Konseyi (Consell de Cabinet) Başbakanın başkanlık ettiği hükümet ise ancak Bakanlar Kurulu toplantısı:ıda alınacak kararların hazırhk çalışmalanaı yapan ve bu kurulda alınan kararları uygulayfuı bir ongandır. Anaısac:ı.In 21. maddesinde "Başbakan, hükümeti yönetir" denilmeyip, "... hükümet 'çalışmalarını yönetir" d~ nilmesinin nedeni de budur. 30 Hemen be1irtmeli)'iz ki aslında Cumhurıbaşkanı ile hükümetarasındaki ilişld yönetsel ve siyasal yönlerden tam anlamıyla hiyerarşi,k bir nitelik taşımamaktadır. Başbakanın, Bakanlar Kurulunda göpüşülmesi zorunlu olmayan kararnameleri çıkarma ve uygulama konusunda ;geniş yetkileri vardır. 31 Bakanların çalışmalarını çok yakından izlemekte, kararlarını sürekli olarak gözlernekte, çalışmalara hız ve canlılık vermek ile eşgüdüm altında yönetmek bakımından önemli bir roloynamaktadır. Ancak, bu rol, Duverger'ye göre, Cumhurbaşkanmın başkanlık 'et1tiği Bakanlar Kurulunda alinan önemli kararların uygulanması ile ikinci derecedeki J<ararlann alınması ko:n.ulanna has kalmaktadır. İkinci derecedekikaranc:ı. tanımına gelince, Cumhurbaşkanının önemli ve temel sorun kabul 'etmediği her ko:ıu bu gruba girmektedir. Genelolarak belirtmek gerekirse dış pomika, deniz-aşırı ülkelere ilişkin işler, ulusal savu11ma, bazı hallerde De'Vletin iç güvenliği, önemli grevlerin yapıldığı anlarda eko:ıomik işler önemli ve temel sorun sayılmaktadır. Kısaca hükümetle arasındaki yetki dağılımını düzenleyen Cumhurbaşkanının kiş,isel takehri olmaktadır. 32 Aşağıda hükümetin yetkilerini görürken, sadece başbakan tarafından kullanılaibilen yetkilenin dışnda kalan ve hükümete ah olduğunu belirteceğimiz yetkiler, Kabine K!onseyince değil, Cumhuvbaşkanmın başkanlık ettiği ya da Başbakanın vek<lleten yönettiği Bakanlar Kurulunca kullanılmaktadır. B. Hükümetm Yetkileri a. GenelOlarak Anayasmıın 20. maddesinde hükümetin gend yetkileri belirtilmiştir: "Hükümet, ulusal politikayı belirler, sevk ve idare eder. Ordu ve İdare Hükümetin emnindedir." Ulusal politikayı belirlemek, varılacak temel amaçlan ve hedefleri saptamaktır. Bu da hükümet programı He yapılır. Sevk ve idare etmek ise hükümet tarafından hazırlanıp parlamentonun onayladığı bu programın uygulanmasıdır. DuvergeT'ye göre bu maddedeki sevk ve idare etmek deyimi, yasaların uygulanmasmı anla1jmaktadır; çünkü bu görev kol 29 Duverger, a.g.e., s Duvergcr, a.g.e., s. 536, 538, G. Vedel, Drolt Administratır, s Duverger, a.g.e., s. 567.

12 96 MUAMMER OYTAN lekti:f '0larak hükümete değil sadece Başbakanbk yetkisine verilmiştir. 33 Hükümet bu şeki1de siyasa} programını uygulamak için idareye ve orduya sahiptir. b. DlWe:ıleme Yetkisi 1958 Fransız Anayasasının yürütme organını.güçlendirmeye yö::ıeiik en belirgin ö1jelliklerinden biri BakanIar Kuruluna geniş ölçüde düze:ıleme yetkisi verilmiş; buna karşı parlamentonun yasa ç]karma yetkilerinb kısıtlanmış.olmas1dır. Anayasanın 34. maddesi, parlamentıonun ha."1!gi konularda yasa çıkarabileceği açıkca belirlemiştir. Tam metnini aşağıya aldığımız 34 bu maddede, yasa ile düzenlenecek konular teker teker sıayıldığı gibi; bm:ıunla da yetinilmemiş sadece genel ilkeleri yasa ile konulabileoek konular da sıralanmıştır. Bu maddede sayılanların dışındakalan konular nasıl düzenlenecektir? Bu sorunun ya:ııtını 37. maddede buluyoruz. 37. maddeye göre; "yasama ko::ıusuna girenierin dıştnda kalan l\!onular düzenleyici işlemlerle düzeırılenirler". Açıkca görülmektedir ki, Bakanlar Kurulunun düzenleme yetkisi ge:ıelleştirilmiş, yasama onga::ıınınki ise kısıtlanmış, belidi konulara has kılınmıştır madde bununla da kalmamış iki yetki daha içermiştir: - Bakanlar Kurulu, 19S8'den önce, 34. maddede sayılmayan konularda çıikarılmış olan yasa~arı DaTuştayın kıcelemesinden geçen karamamelerle değiştirebilecektir. 33 Duverger, a.g.e., s MADDE 34 - Kanun, Parlamento tarafından kabul edilir. - Kanun aşağıdaki konulara ilişkin kurailan saptar: - Medeni haklar ve kamusal özgürlüklerin kullanılması için yurttaşlara tanınmış bulu. nan temel giivenceler; ulusal savunmanın yurttaşlarm malları ve şahısları üzeriae yüklediği yükümlülükler: - Kişilerin yetenek, şahsi hal ve uyrukluğu; evlilik - rejimieri, miras ve ba~ışlar : - Suç, cürüm ve kabahatlerin ve bunlara uygulanacak cezalarm belirlenmesi; ceza yargılama usulü; af; yeni bir yargı yerinin kurulması ve yargıçların statülerinin düzenlen. mesi; - Her türlü verginin tabanı, oranı ve tahsilat biçim ve koşulları, para emisyonu rejimi; Yasa aynı zamanda aşağıdaki konulara ilişkin kuralları da saptar: - Parlamentoyu oluşturan iki meclisin ve yerel yönetim meclislerinin seçim sistemleri; - Kamu kurumları kategorilerinin kurulması; - Devletin sivil ve askeri memurlarına tanınmış temel güvenceler; - Özel işletmelerin devletleştirilmesi ve işletmelerın mülkiyetinin kamusal sektörden özel sektöredevredilmesi; Kanun aşağıdaki konularda da temel Ilkeleri saptar: - Ulusal savunmanın genel örgütlenmesi; - Yerel yönetim birimlerinin serbest yönetimi, yetkileri ve gelir kaynakları; - Eğitim ve öllretim; - Mülkiyet rejimi, ayni hakj~r ve medeni ve ticari zorunluluklar; - Çalışma hakkı, sendika hakkı ve sosyal güvenlik; Bütçe kanunları, bir organik yasa tarafından öngörülmüş kayıt ve koşullar altında Dev letin gelirlerini ve giderlerini saptar. Program yasaları, Devletin ekonomik ve sosyal hareket ve çalışma hedeflerini belirlerler. Bu maddenin hükümleri bir organik yasa tarafından belirlenir ve tamamlanırlar.

13 FRANSA'DA YÜRÜTME ORGANININ YETKİLERi 97 - Ayrıca 1958'den sonra, yasama organı bir konuyu 34. madde kapsamına ve bu nedenle de kendi yetkisine girdiği inıancı me düze::ılerse yani bir yasa çıkarırsa, başbakanın.itirazı üzerine de Anayasa Konseyıi bu kanunun yasa ile düzenlenecek bir konu olmadı'ğına karar verirse bu yasa kararname ile değiştirilebilecektir. c. Kanun Hükmünde Kararname (Ondon."'1anoe) Çıkarma YeıMsİ 34. ve 37. madde hükümleriyle parlame::ıto ile Bakanlar Kurulu ara sında yeni bir yetki ve görev dağıtımı yapan 1958 Anayasası, 38. maddesioy le ayrıca yürütme organına kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi de vermiştir: Tam yetki (pleines pouvoirs) ve yasama vekileti (delegation legislat~ve) usullerini Anayasaya alan 38. maddeye göre hükümet, programımn uygulanması maksadtyla, belirli bir süre için, '!'lormalolarak 34. maddede sayıian konulara dalhh olan yani yasa ile diizıe::ı-ienmeleri gereken alanlarda kanun hüıkmüt;1de kararname çıkai1mak için parlamentodan ızın alabilir. Parlamento bir yetki (ihaıbili.tatioıı) yasası ile buna izin verirse, ordannance'lar, Danıştay'ın görüşü alındıktan so::ıra, Bakanlar Kurulunca çıkarılır ve esasen bu kurula başkanlık eden Cum!hurbaş'kanınca da irm:alanırlar. Yayınlamr yayınlanmaz da derıhal yürürlüğegirerler; fakat yetki yasasının öngördüğü süre içinde parlamentonun onayına sunulmazlarsa hükümsüz hale gelirler Y'a.sama ve yürütme organları arasında yukarıda belirtilen düzenleme alanlarında uyuşmazhk!çıkarsa nasıl ıgiderilecektir? Bir konunun yasayla veya düzenleyici işlemlerle düze:;:tlenmesi hakkında bir uyuşmazlığın ortaya çıkması halindebunun nasıl çözümleneceği Anayasa'nın 41. maddesinde belirtilmiştir. Bu madde hükmüne göre; yasa ma çalışmaları ve görüşmeleri s,ırasmda verilen bir -teklif veya önergenin yasa ile düzenlenebilecek konuların kapsamına girmediği veya 38. madde uyarınca ka::ıun hıüıkmütide kararname çıkarma yetkisi veren ~asaya aıykm olduğu görülürse hükümet "kabul edilmeımk" itıirazında bulunabilir. Görüldüğü gibi sistemin işlemesi hükümetin.girişimde bulunmasına bağlı kalmaktadrr. Bu yetki, ııygulaımada hükümet adına bir baka'::ı veya Başbakan tarafından kullarolmaktadır. Bu itiraz hakkı, uyuşmazirk konusu.kuralın oylanlp Kalbul edilmesine kadar her an kullanılabilir. ltirruzı :ı. verildiği Meclis Başkanı ya bu itkazı kabul etmekte ve teklif veya önergeyi işleme <koymamaktadır; ya dattirazı kabul etmemekte, böylece o Meclis Başkanı ile hükümet arasında uyuşmaz;lık çl'lmıış olmaktad1r. Bunlardan birinin başvurusu üzeııillıe de konu Anayasa Konseyine getirilmiş olmaktadır. Konsey bu konunun yasa ile mi \YOksa düzenleyici işlemle mi dtize:ıleneceğini 8 gün içinde saptayıp karara bağlamll!k zorundadır. Şayet Konsey "kabul edilmezlik" itirazım yerinde görurse yasa teklwi veya önerge k-e 3S Bu konuda ayrıntılı bilgi için bkz: Muammer oytan,.fransada, Almanyada ve Türkiyede Yasama Yetkisinin Devredilmesi ve Yürütme Organının Kanun Hükmünde Kararname çı. karma Yetkisi», Onar'a Annapn, s. 541.

14 98 MUML\1ER OYTAN sin 'olarak bertaraf edilmiş, düşüriilmüş olur. Aksine, hükümetin itirazına karşı ilgilimeclis Başkanı haklıgöriilür ve konunun- yas~ ile düzenlenebileceği kararlaş:tınlırsa Meclis görüşmelerine devam edilir: 1959 senesindon beri Anayasa Konseyine yasama ve düzenleyici işlem alanlarının sapta;:ıması için 101 kez başvurulmuştur. Konsey, bunların 60 ta:ıesinde söz konusu metnin düzenleyici i.şlem nitdiğinde olması gerektiğini, 7 tanesinde yasama alanına girdiğini saptamıştır. 34 metnin ise bir kısım hükümlerinin yasama, bir kısım hükümlerinin de düzenleyici işlem alanına girdiğine karar vermiştir. Anayasa Konseyi bu konuda yaptığı i;:ıeelemede önce genel olarak yasama alanının ne olduğunu, düzenleyici işlemlerle hangi konı,ıların düzen. lenebileceğini araştınp genelıkural ve ilkeleri belirlemekte; daha sonra ilronlhıun, Anayasanın 34. maddesinde teker teker sayılmış bulunan yasama konularından birinin kapsamına girip girmediğini saptamamadır. 36 d. Parlamentonun Çalışmalarına Yönelıik Yetkileri - Hükümet yasa tasarıları hazırlayıp, Danıştayın görüşünü aldıktan sonra her iki meclisten birinin başkanlık divanına sunabilir. 39. madde yasa tasarısı hazırlama yetkisini doğrudan doğruya Başbaika:ıa vermekte ise de tasarı Bakanlar Kurulunda görıüşıüimektedir. - Hükümet yasama çalışmalarını izlemek için parlaıınentoda hazır bu Jlmabilir ve değişiıkiik. önergeleri verebilir (Md. 44). - Yasa tasarı veya teklifleri hükümetin.istemi üzerine, incelenmeleri için bu amaçla özelolarak kurulacak komisyona gönderilirler (Md. 43). - Göriişme1erin başlamasından sonra, hükümet, daha önce komisyana verilmemiş her Wrlü değişiıklik önergesine İtiraz edebilir (Md. 44). - Şayet hükümet istemde bulunur,ise, ilgili meclis, hükümetkı ver. diği veya benimsediği değişiklik önergeleri ayrı tutulmak suretiyle, göıü şülmekte olan metnin tamamı veya bir kısmı hakkında bir tek aylama üe kararını verir (Md. 44). - Hükümet, meclislerden bir tasarı veya tekhfin ivedilille görüşülme. sini isteyebilir. - Millet Meclisi, bütçe kanu:ı tasarısmm,kendisine sunulmasından iti. baren kırk günlük bir süre içerisinde ilk göriişmeyi tamamlayıp kararını verememişse hükümet, bu;:ıu, onbeş gün içinde görüşmek zorunda olan Senatoya takdıim eder. Şayet parlamento, yetmiş günlük bir süre içinde yasalaştırmazsa tasarının hükümleri,kanun hükm1eıde kararname olarak yürürlüğe sokulaıbilirler (Md. 47). - MeclisleringündemIeri, hükümetin saptadığı düzen ve sıra içerisin. de, öncelikle hükümetce hazırlanıp sunulmuş yasa tasanlaı:ıın ve O'nun benimsediği yasa tekliflerinin görüşülmtısbi kapsar (Md. 48). 36 Muamme.r üyıan, «Fransa'da Anayasa Konseyinin Kuruluşu... a.g.m., S_ 32.

15 FRANSA'DA YÜRÜTME ORGANININ YETKJLERİ 99 - İki meclis arasındaki anlaşmazlık yüzii.rlden bir 'tasarı veya teklif k~bul edilemezse Başbakanın, her iki mec1isten eşit sayıda üyeninkatılacağı bir karma komisyon kurulmasını isteme hakkı doğ,ar. Karma Komisyonun hazırladığı metin üzerıinde mec1isle:rdıe yapılacak görüşmelerde, hümetin nzası olmaksızn hiç bir değiştiııge önergesi işleme konulamaz (Md. 45). - Başbakan, Bakanlar Kurulunda görüştüjkten sonra, Millet MecLisinde bir metnin oylamp kabul edilmesi hakkında hükümetin sorumluluğunu ortaya koyabilir. Hükümetin bu kararını açıklamasından itibaren yirmi dört saat içinde 49/2. maddede sayılan koşullar çerçevesinde verilecek bir gensoru önergesinin kabul edilmesi (hükümetin düşürülınesi) hali hariç, bu metin kwbul edilmiş sayılır (Md. 49/3). - Nihayet, parlamentonun yetkilerinin ne denli kısıtlandığının vurgulanması yönü~ldenşunu da belirtelim ki parlamento üyeleri tarahadan hazırlanan her türlü teklif ve değişiklik istemleri, benimsenmeleri halinde kamusal gehrlerin azalmasına, yeni bir :gijderin yaratılmasına veya mevcut bir giderin ağırlaştırılmasına neden olaıc~k nitelikte görülürlerse kabul edilmez ve işleme konulmazlar (Md. 40). Ayrıca 2 Ocak 1959 günlü Ordonnance hükmüne göre bütçe görüşmelerıi bakanlriclara ve bölümlere göre yapılacak, fasıllar arası amarmalar yapılamayaıcakıtıi'. e. Referanduma Başvurmayı Önerme Yetkisi Bakanlar Kurulu, Cumhuı:ıbaşkanına, referanduma başvurmayı önerebilir; böylece parl2,mentonun üzerinden, parlamentoyu atlayarak halkla temas temin etmeye ve parlamentonun kabul etmediği bir kuralı doğrudan halka kabul ettirmeye çalışır. Referandum, büyük bir önemi olan sorunların çözümlenmesi ve karara bağlanması amacıyla başvurulan bir yoldur. Referanduma gidilmesine ilişkin ıkararname üzerinde ve referandumun uygulanmasına ilişkin {üm metinler üzerinde Anayasa Konseyi'nin istişari görüşünün alınması zorunludur. Bakanlar kurulu, sıkıyönetim ilan ed~bilir, ancak bu kararın 12 günden fazla sürebi1mesi ve bu süreden itibaren sıkıyönetim halinin devam edebilınesi ancak parlamentonun onayı ile mümkündür (Md. 36). f. Sıkıyönetim İlfrn Etme Yetkisi. Ulusal savunma ile ilgili 7 Ocak 1959 gü:ılük kanun hükmünde kararname (ürdünnal1ce), Bakanlar KurullUıa, tehlikeli hal ~lan etmeye, uyarıda bulunma kararı almaya yetki vermektedir. Bu kararnamenin 3. maddesine göre "tehlikeli hal ve uyarı, hükümetin hareket serbestini güvenceye almaya, halkın ve temel donanımların enmiyetbi sağlamaya ve silahlı kuvvetlerin sevk ve sefel'ber edilmesinin, seferberlik operasyonlarınm güvenlik içinde yapılmasının sağlanmasına yönelik ö:ılemlerden ibarettir". 5. maddeye göre ise bu kararnamenin amacı, "yürürlükteki yasalar çerçevesinde, hazırlanmaları ve ulusal savunmanın zorunluluklarına her an uygun hale getirilmeleri hükümete ait olan düzenleyici hükümlerin derhal yürürlüğe koyulabiimelerbin sağlanmasıdır".

16 100 MUAMMER OYTAN Kararnamenin 5., 32., 35., 39. ve 44. maddeleri, olağanüstü hal ya da tehlikeli hal ilam ile kişilere, mallara ve hizmetlere el koymaya; enerji kaynaklarının, ham maddelerin, endüstri ve besin maddıeierinin dağıtımını de::ıetlemeye ve bu nedenle elleriadeki mallarla ilgili olarak özel ve tüzel kişh'ere emir ve direktifler vermeye; askerlik hizımeti yükümlülüğü altında bulunaaları bayrak altında toplanmaya çağırmaya; ulusal savunmaya katılma yükümlülüğü altında bulunanlara da kişisel veya toplu olarak çağında bulunmaya yetki vermektedaırler. g. Anayasa Konseykıe Başvurma Yetkisi Başbakanın, Anayasaya ayıkın olduğuna inandığı bir yasanın ya da sözleşmenin Anayasaya uygunluk denetiminden geçirilmesi için Anayasa Konseyine başvurma hakıkı vardır. 37 III. Danıştay'm Yargısal Denetiminde Ölçülü ve Sorumlu Davranması Fransa'da özellikle 1958 Anayas,ası ile idarenin görev ve yetki alanı son derece geniş tutulmuştur. Parlamento tarafmdan 34. maddede.sayılan konularda ç~karılan yasaların verdiği idari görev ve yetkileri kullanmasının yanında ayrıca 37. ve 318. maddelerdeki hükümler uyarınca kendi geniş dü :z;e~leme yetkilerini de kullanmaktadır. Başka bir anlat1iml'a ~andanberi açıklandığı üzere 1958'den sonra Fransa'da yürütme orgam ancak yasalar çerçevesinde hareket etmek zorunda olan bir organ olmaktan kurtulmuş, aynı zamanda aynk olaraık ıkullanılan yasama yetkisinin dışında ;kala:1 ilim konulan düzenleme genel yetkisine de kavuşmuştur. Bu nede::ıle Danıştay'ın yargısal denetimi de daha bir önem kazanmı,ştır. Bilbdiği gibi, yürütme organı ve idare, huıkuk ve mewjuatın çizdiği çerçeveden dışarı çıkarsa, idari yargı yerleri, bu sınırın dışında yapı1a.."l işlemleri, yetki, biçim, konu, sebep ve maksat yönler'inden iptal ederek idareyi tekrar hukuk ve mevzuat içine çekilmeye zorunlu kılar. Buna karşı yargı yerlerinin yetkileri de yasalarla slmrlal1'dırılmış; özellikle yargı yetkisinin, yürütme görevinin Anayasa ve yasalarda gösterıilen biçim ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini sınırlayacak biçimde lkullanılamayacağı ilkesi benimsenmiştir. 38 Adli yarıgıdan ayrı ve bağımsız olarak bjr idari yargı yerinin kurulmasının nedenleri arasında adli yai'gıçlarm 'idare hukulım ve aktif yö:ıetim hakkında gerekli bilgi ve deneyimlere sahip olmamaları yüzünden çekimser ve pasif kalara'k keyfi yönetime meydan vermeleri ya da aksine yönetimin gereksinme ve zorunluluklarım bilmemekten dolayı aşırı öıçüde müdahale edip yönetimin hareket seııbestliğtni sınırlamaları olasılığı vardır. Bu aşıri. sımrlandırma ise yürütmenin durdurulmasl yetkisinin ıkullanüması ile ortaya ç~kmaktadır. Çünkü bir işlemin esastan iptal edilmesi, ancak onu."l hukuka, mevzuata aykırılığımn saptanması sonucunda olmaktadır. Oysa yü 37 Muaınnıer Oytan. «Fransa'da Anayasa Konseyinin...» a.g.m., s Muammer Oytan. Daruştayda Görülen Davalarda YüriitınenJn Durdunılması. Ankara, s. 13.

17 FRANSA'DA YüRÜTME ORGANININ YETKİLERİ 101 rutınenin durdurulmasmda idari işlemin iıptal edilme olasılığı söz konusudur. Bu nedenle yürütmenin durdurulması kararı vermek için titizlikle aranması gereken bendi koşullar vardı,r: a - İdari işleminyürütülmesi durdurulmadığı,takdirde davaeının,telafisi olanaksız, tazminatödemek sureti~le dmi ror düzeltilebilecek nitelikte bir zarara uğrayacak olması, b - İleri -sürülen s'ebep ve delillerin ciddi olması; idari işlemin, esastan iptal edilmesini haklı kılacak ölçüde mevzuata, hukuka aykm olduğu :ilwl açlk-seçi1k görülmesi. 39 Bu iki koşulu:1 titizlikle aranması, hem hassas, dengeli, uyanık bir adalet kaygısına, hem de idarerıil1 otorite ve etkinliğini kurtarmaya iyi bir şekilde yanıt vermektedir. 40 Bu iki koşulun ciddiyetle aranması sayesindedir ki Fransız Danıştayı, yürütmenin durdurulması yetkisini kullanırken son derece ölçülü davranabilmekte; dava esastan karara bağla'!11rken yasanığı onaylanacak bir idari işlemin yürütülmesinin durdurulması gibi sakıncalarlara kamu yararı için çalışan idarenin işlemesinin haksız yere felce uğratılmasıyla karşılaşmamaktadıt. Fransız doktrin ve Danıştayına göre yürütmerıh durdurulması, idari,kararın uıy:gulanmasına son verdiği; "davaının açılmış olması, işlemin uygulanmasını askıya almaz" prensibini bertaraf ettiği ve yargıcın aktif yöneticilere buyruk veremeyeceği (injo'!:1otion) kuralını bowuğu için son derece önemli bir önlemdir. 41 Bu yetki, bir yanıda davacının özel yararlarının korunmasını sağlamak, O'nUı"1 tcla.fi edilemeyeoek zararlara uğratılmasını önlemek amacının; öt'e yanda idare'nin i,şleyişinin,.kamu hizmetlerinin düzenli ve süreidi olarak yürütülmes-inin sekteye uğratılmaması, kamu yararının zarara sokulmaması gereğinin gözetilmesi suretiyle kull<mılması gereken bir yetıkidir. Yürütmeyi durdurma kararları, yönetim faaliyetlerine karşı çıkan; idari işlemleri fe1ce uğmtan, idarenb re'sen icra yetkisinıi pmtik olarak ortadan kaldıran, kuvvetler ayrılığı ilkesini,tanımamak Ig1bi sonuçlar doğuran; idarenin otodtesine, çalışma gücüne sert hir darbe indiren ve ll'iih~et hakanların ve yüksek yöneticilerin zoru...ılu olan prestijlerine gölge düşüren kararlardır. 42 Bu nedenle bu yetki ancak son derece aynk olarak, belirli koşulların titizlikle aranmasıyla verilebilir. 43 Bu yetlki, yönetselotoriteler ne yaııgısal otoriteler arasmda, asla bi'r kuvvetgös1terisi, bil' üstünlük yarışı aracı ve yöntemi olarak kullanılmamalıdır E. LavauK, «Du Caractcre non-suspensif des recours devant Les Tribunaux Administratifs», Revue de Droit Publle, 1950, s. m. 40 Laurent, ConcIuslon, Rec s Waline, Note de jıırisprudence, RI!\'ue de Drolt PubJJc, 1955, s Laurent, Conelusfon, Rec. 1954, s Lauren!, B.g.e., s. 492; 44 C. Gabolde, Dallüz, Chr. 1953, s. 189.

18 102 MUAMMER OYTAN Gerçekten de sistemimize örneklik ve kaynaklık yapmış olan Fra:ısız Damşta'Y'l, 1806 yılından bu yana kullandığı bu yetkiyi, yönetsel ve yargısal otoriteler arasında bir güç gösterisine gi'rişmeyi önleyecek-sakınacak biçimde kullanmış; 45 bu yetki ve melekeyi, düşüncesizce kullanmakla asla itlıam edilmemiş; 46 örneğin memur hulkuıku:!da azil işlemi daıhil hiç bir idari işlem hakkında yürütmeyi durdurma karan vermemiş, bu konuda uğranılacak zararları telafi si ola."1aksız zarar kabul etmemiş, başka bir anlatımla esas-tan iptal kararı verildiği takdirde, uğranılan tüm zarann, tazminat ödemek suretiyle gidepiiebilecek nitelikte olduğunu kabul -etmiş; 47 bir asırlık bir sürede, arasında sadece yetmişaltı yürütmeyi durdurma karan vermiştrr. 48 Danıştayın bu konudaki titiz, sorumlu ve basiretli tutumu da yürütme opgam.."1ın ve idarenin güçlü olmasının 'V'Ç kalmasının bir başka dayana~dır. Sonuç Araştırmamızın başında belirttiğimiz g1bi Anayasa hukulmnda başkanlık sisteminin en belirgin özellikleri, Devlet Başkanının doğrudan doğruya halk tarafından seçilmesi, Devlet Başkanının ay:ıı zamanda hükümet başkanlığı-:!ı da birinci derecede yetkiiıi ve görevli kişi olarak yapması, bakanlan serbestçe azledebilmesi ve nihayet yürütme organının yasama organı karşısında siyasal sorumluluğunun bulunınamasıchr. Bilindiği gibi, parlamenter hükümet sistemi ise, yasama yargı ve yürütme erklevinin birbirinden aynidığı; bunlal'dan yargı erkinin bağımsıziığının sağlandığı, yasama ile yürütme erklerinin de karşılıklı etki-tepki ilişkisi içinde fonksiyonlannı yerine getirdikleri bir sisıtemdir. Bu sisıtemde, yasaları:! yapılması ve yayınlanması konusunda işlevsel işbirliğinin yapılması; Cumhurbaşkanınca seçilen başbakanın oluşturduğu hükümetin millet medisinden güvenoyu almak zorunda bulunmasına karşı yürütme organının da belirli koşullar altında Millet Meclisiııi feshetme yetkis-ine sahip olması ve yasa tasarıları hazırlruyıp pamamentoda savu.."1abilme\si; Devlet Başkanının, tarafsız, objektif, birleştirioi, uyancı ve özellikle işlemlerinden dolayı sorurosuz olması; bu işlemlerin aslında hükümetin ye-tkisinde bulunup Cumhurbaşkanınca fbrınalite gereği, itibarı olarak imzalanması, O'nun yanında ek olarak imzalayan (contresebg) başbakan ve bakanlann siyasal sorumluluğu üstlenmeleri en belirgin özelliklerdir Fransız Anayasası, orijinal metni ve yapısı itibariyle, Cumhurbaşkanına olağanüstü durumlara has olmak üzere verilen olağanüstü yetkiler 45 C. Gabolde, Dalloz, Chr. 1953, s E. Lavaux, a.g.m., s F. Mejan, Refere Administrative Sursis il Execution Expertise d'urgence, Revue Adnı., 1914, s. 257; Dı:tton, ConcIusion, Revue de D1'Olt Public, 1937, s. 332; Tourdias, Le Sursıı; il Executloıı des decislons Adnılnistratitives, s Muammer Oytan, a.g.e., s. 49, 84, Parlamenter rejimin özellikleri hakkında geniş bilgi için bkz.: Muammer Oytaıı. Gürbüz Önbilgin, T.C. Anayasasının İlke ve Kuralları ile Anayasa Mahkemesi Kararlan Dlzinl, Ankara, ı977, s

19 FRANSA'DA YüRüTME ORGANININ YETKİLER! 103 bir tarafa bırakıhrsa, parlamentonun yetkilerinin kısıtlandığı, hükümet-parlamento ilişkilerinde hükümete etıkinlik 'kazandırıldığı, Baıkanlar Kurulunun yetkilerinin genişletildi ği bir parlamenter rejim o1uşturmuştu. 68. maddede, Cumhurbaşkarunın siyasal sorumluluğuna-ı bulunmadığı; 19. maddede' Başbakanın atanması, belirli konularda rereranduma başıvurulması, m~lisin feshedilmesi, olağanüstü durumlarda 16. maddenin işletilmesi, medislere mesaj gönderilmesi, Anayasa Konseyine başvıumlması, bu KO:1seye üye ve başkan atanması konularının dışında kalan her türlü işlemlerin Başbakan ve ilgili bakanlar tarafından da imzalanacağı, böylece bakanların ve Hükümetin siyasal soıumluluğu yüıkleneceği (Md. 49); 12. maddede CumıhuI1başkanının Millet Meclisini feshetme yetkisine sahip bulunduğu öngörülmüştü. Bu sistem içinde Devlet Başkanının hükümet üzerinde iki türlü etkisi vardı: Birincisi, Bakanlar Kuruluna başkanlık etmek, ikincisi de kararnameleri. imzalamak; yani hükümet etme faalıiyederi üzerinde sadece bir denetim görevi yapmak... Bu denetim, hükümetin karar alma yetkrsini azaltmamaktaydı. Devlet Başkanının kararnameleri imzalaması O'na karar alma yetkisi, başka anlatımla imzalamayı reddetme yetkisi veımemekte idi. Bakanlar Kuruluna başkaruık etmesine gelince, bu da Cumhurbaşkanının prestij sahibi olduğu ölçüde bir anlam ifade etmekte, O'nun muhtemel bir karşı koyuşu BakanLar Kurulunun 'karar almas1nı engelleyememekte idi. General De Gaulle bu sistemin işlemesinden tatmin olmamış; özellikle 1961 yılında Cezayir'de generallerin geril1a savaşına başlayıp hükümet darbesi yapma girişimine geçmelerini de değerlendirerek 1962 yılında yapılan bir Anayasa değişi!kliği ile Cumhurbaşkanının doğrudan ve genel bir se<,~imle halk tarafında:! seçilmesi esasını getirmiştir. Böylece doğ'rudan doğruya ve genel bir seçimle halk tarafından seç-ile~ı Cumhurbaşkanı Başbakana ve Hükümete kıyasla çok daha güçlü, çok daha demokratik meşruiyete sahip bir kişi olmuştur; Başbakan ve hü~ümet üzerinde büyük bir otorite kurmuştur: Cumhurıbaşkanı, aı:ıtrk kendi fikir arkadaşı ola:1 Başbakanı ikinci plana itıip Bakanlar Kuruluna Hilen ve hukııke:ı başkanlık eden, Anayasada Cumhurbaşkanına ve Bakanlar Kuruluna verilmiş yetkileri kuııanıp doğrudan doğruya hükümet eden bir kişıidir. Başbakan ve bakanlar, başka bir deyimle hükümetler programı gereği siyasal yönden sorumlututulup düşüriilseler bile yönetime esas damgasını vuran Cumhurıbaşkanı yedi yıl SÜl'e ile görevde kalmakta, yeniden kurula., hükümetle birlikte inanç ve düşünoelerini hükümet programı görüntüsü içbde uygulamaya devam etmektedir. Parlamento ile çatışma çıkarsa, gereksinme duyduğu yasayı veya sözleşmeyi geçiremezse, referandum yolu ile doğrudan doğruya halka başvurmama ve kabul edilmesi halinde o kuralı parlamentoyu atlayarak yüriirılüğe koymaktadır. Bu durumda Başbakan ve bakanlarınkarşı imza (contreseing) yetkileri de anlam değiştirmiştir. Daha önce kararnameleri~ esas sahibi, karan alan yetkili kişi başbakan ve bakanlar iken ve bunları Cumhurbaşkanı formalite gereği imzalamakta (imzalama:;ı reddetmesi de usulden görülmemekte iken); şimdi artık karar alan esas kişi, işlemin sahibi o'dur; ~arşı imza atan başbakan ve bakanlar

20 104 MUAMMER OYTAN bu işlemin hazırlayıc~sl durumundadırlar; siyasal sorumluluk da kendilerine düştüğü ıiçim bu karşı imzayı atmakta çekimser ıkalalbilirler, bir nevi veto kullanabilirler. Esasro Fransa'da başlbakaın ve bakanlan';!, Amerika Birleşik Devletlerindeıki Devlet Sekreterlerinden (bakan) farklan da bundan ibaret kalmıştır: 50 Buna belki bir de doğrudan doğruya azil yerine başbakanın önerisi üzerine azledilmeyi ekleyebi:liriz. Sonuç olarak 4 Ekim 1958 Anayasası'nın benıimsedi~i sistemin adını koymak istersek buna ne parlamenter hüki.j:met sistemi, ne de başkanlrk sistemi diyebiliriz. General De Gaulle, her iki sistemin; Devletin güçlendiriimesii1e. yürütme oııganının güçlü ve istikrarlı bir orga.--ı olmasına yöne 1iık esaslanmbenimsemiş; aynca bu esaslan Devl'et Başkanını, Başıbakanı ve Bakanlar Kurulunu güçlendiren yetkilerle zenginleşürmiştir. Bu nedenle bu karına sisteme GauZlisme denilmeıktedir.. 50 Duverger, a.s.e., s. 564.