ORMAN VE SU İŞLERİ BAKANLIĞI 2015 MALİ YILI PERFORMANS PROGRAMI HAZIRLAMA KILAVUZU

Transkript

1 ORMAN VE SU İŞLERİ BAKANLIĞI 2015 MALİ YILI PERFORMANS PROGRAMI HAZIRLAMA KILAVUZU Strateji Geliştirme Başkanlığı HAZİRAN- 2014

2 Sunuş: Yeni kamu mali yönetimi anlayışında hesap verme sorumluluğunun ve saydamlığın artırılabilmesi amacıyla kurumsal performansın ölçülmesi yaklaşımı ön plana çıkmaya başlamıştır. İdarelerin amaç ve hedeflerini faaliyetler yoluyla hayata geçirmelerinde kendilerine tahsis edilen kaynakların etkin, ekonomik ve verimli kullanımı bu yeni sürecin en önemli unsuru haline gelmiştir. Mali mevzuatın ilgili parçalarının derlenmesiyle oluşturulan kılavuz, harcama birimlerinin karşılaşacağı olası sorulara mümkün olduğunca çözüm önerileri getirme amacını taşımaktadır. Kılavuz, zaman içerisinde kullanıcıların eleştiri ve katkıları ile gelişecek ve geliştirilecektir. Bu nedenle tamamlanmış bir çalışma değil sürekli geliştirilecek ve hazırlanacaktır. Kılavuzun birimlerin performans programı hazırlanması ve uygulanmasından kaynaklanan eksikliklerin giderilmesine katkı sağlamasını umut ediyoruz. Saygılarımızla.

3 Performans Programı, Stratejik Plan, Faaliyet Raporu Bu bölümde, performans programı, stratejik plan, faaliyet raporu ve performans esaslı bütçelemenin temel bileşenlerine değinilmiştir. 1. PERFORMANS PROGRAMI NEDİR? Bir kamu idaresinin stratejik planında yer alan orta ve uzun vadeli amaç ve hedeflerini gerçekleştirmeye yönelik bir yıllık program dönemine ilişkin olarak belirlediği performans hedeflerini, bu hedeflere ulaşmak için yürüteceği faaliyetleri, faaliyetlerin kaynak ihtiyacı ve performans göstergelerini içeren programdır. 1 Performans programı, idarenin stratejik planı ve bütçesi arasında ilişki kurmakta ve idare bütçesi ile faaliyet raporunun hazırlanmasına esas teşkil etmektedir. 2 Performans programı, talep/tahsis edilen kaynaklar dahilinde üretilen ve sunulan hizmetlerin miktar ve kalitesinin geliştirilmesine ve iyileştirilmesine ilişkin kamu idarelerinin bütçe karar mekanizmalarına ve kamuoyuna karşı üstlendiği taahhütleri gösteren belge niteliğindedir. Söz konusu belgelerin, kamu idarelerince yürütülen hizmetlerin kaynak tahsisine değer özelliklerini, toplum ve paydaşlar için taşıdığı önemi, güncelliğini ve önceliğini açıklayacak nitelikte ve içerikte olması gerekmektedir. 3 PERFORMANS PROGRAMLARININ TEMEL KAVRAMLARI 1.1 PERFORMANS HEDEFİ NEDİR? Kamu idarelerinin stratejik planlarında yer alan amaç ve hedeflerine ulaşmak için program döneminde gerçekleştirmeyi planladıkları çıktı-sonuç odaklı hedeflerdir. 4 Performans hedefinde topluma sunulacak hizmetlere ve sağlanacak yararlara odaklanılır. Performans hedefleri idare düzeyinde belirlenir ve bir veya birden fazla harcama birimini ilgilendirir. Performans hedefleri; Belirlenen öncelikli amaç ve hedeflerle ilişkili olmalıdır, Performans programı hazırlama sürecinin başlangıç aşamasında üst yönetici ve harcama yetkilileri tarafından idare düzeyinde belirlenmelidir, İdarenin yürüttüğü faaliyetlerle gerçekleştirilebilir olmalıdır, Kaynakların sınırlılığı göz önünde bulundurularak belirlenmelidir, Belirli, ulaşılabilir, gerçekçi ve performans göstergeleri ile ölçülebilir olmalıdır, Çıktı-sonuç odaklı olmalıdır, Az sayıda belirlenmelidir. 5 1 Kamu İdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik (Madde 3) 2 Performans Programı Hazırlama Rehberi, Mayıs 2009, Maliye Bakanlığı 3 Performans Esaslı Bütçeleme, Genelge, Maliye Bakanlığı 4 Kamu İdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik (Madde 3) 5 Performans Programı Hazırlama Rehberi, Mayıs 2009, Maliye Bakanlığı 1

4 İdarece sunulan hizmetler çıktılar veya sonuçlar yerine, iş, işlem ve süreçlere odaklanılarak belirlenmiş performans hedefleri, kapsamı dar, çok sayıda ve spesifik maliyetleri içeren faaliyetlerin geliştirilmesine neden olmaktadır. Bu durumda bütçenin önemli bir kısmı faaliyet maliyetiyle ilişkilendirilmemektedir. 1.2 PERFORMANS GÖSTERGESİ NEDİR? Performans hedeflerine ulaşılıp ulaşılamadığını ya da ne kadar ulaşıldığını ölçmek, izlemek ve değerlendirmek için kullanılan ve sayısal olarak ifade edilen araçlardır. 6 Performans göstergeleri; Anlamlı olma: Göstergeler kurumun misyon ve hedefleriyle doğrudan bağlantılı, hem politika yapıcı hem de karar vericiler için bilgi sağlayıcı yapıda olmalıdır. Kapsamlı olma: Kurum performansının en önemli yönlerini kapsayıcı bir nitelik taşımalıdır. Geçerlik ve güvenilirlik: Göstergeler, ifade ettikleri şeyi ölçmelidir ve bunu tutarlı bir şekilde yapmalıdır. Açıklık: Performans göstergeleri mümkün olduğunca açık olmalı ve ilişkileri mümkün olduğunca doğrudan ölçmelidir. Performans değerlendirmesini zorlaştıracak kadar dolaylı veya soyut olmaması gerekir. Anlaşılabilirlik: Göstergeler politika yapıcılar, uygulayıcılar, vatandaşlar ve diğer paydaşlarca kolayca anlaşılabilmelidir. Zamanlılık: Göstergeler zamanında toplanmalı ve bu bilgiler politikacılara ve yöneticilere zamanında verilmelidir. Zamanında verilmeyen bilgiler politikacılar ve yöneticiler için boş bir bilgi yığınıdır. Değişimi farklı yönlerden ölçme: Performans göstergelerinin profilinde meydana gelen değişim, bazen istenmeyen sonuçlara ve sistemi zarara uğratacak eylemlere neden olabilir. Örneğin iş bulma oranlarını ölçerken sadece yüksek eğitimli bireylerin ölçümde dikkate alınması veya polislerin performansını ölçerken sadece trafik cezası yazma oranlarına göre değerlendirilmesi gibi. Polislerin performansı sadece ceza yazma oranlarına göre ölçülürse bu aşırı ceza yazma gibi yanlış bir eyleme neden olabilir. İyi bir performans göstergesi seti dikkatli bir şekilde tasarlandığında ve değişik alanlardaki performansı ölçmeye odaklanan farklı göstergeleri barındırdığında bu tarz eylemlere karşı kırılganlık azalır. Gereksiz göstergelerin kullanımından kaçınma: İyi bir performans göstergesi seti aynı özelliği ölçmeye yönelik göstergelerin bir arada kullanmasından kaçınmalıdır. Her bir göstergenin ayırt edici bir özelliği olmalıdır. Veri toplama maliyetine duyarlı olma: Bazı göstereler için yapılan harcamalar, o göstergenin değerinden yüksek olabilir. İyi bir performans göstergesi seti, alternatif ölçüm seçenekleri arasından en iyisini içermelidir. 6 Kamu İdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik (Madde 3) 2

5 Etki üzerine odaklanma: İyi bir performans göstergesi seti, sonuçlar üzerinde odaklanmalıdır. İzlenebilir olma: Sonuçları kontrol etmeye elverişli olmalıdır. 1.3 GİRDİ, ÇIKTI VE SONUÇ NEDİR? Girdi, bir ürün veya hizmetin üretilmesi için gereken beşeri, mali ve fiziksel değerlerdir. Çıktı, idare tarafından üretilen nihai ürün veya hizmetlerdir. Sonuç ise, idarenin sunduğu ürün ve hizmetlerin, bireyler ve toplum üzerinde meydana getirdiği etkilerdir FAALİYET NEDİR? İdarenin amaç ve hedeflerine yönelik, başlı başına bir bütünlük oluşturan, yönetilebilir ve maliyetlendirilebilir üretim veya hizmetlerdir. 8 Performans hedefleri idarenin ulaşmak istediği hedefleri ve performans göstergeleri hedeflere ulaşılıp ulaşılmadığının nasıl ölçüldüğü ile ilgili kriterleri gösterirken, faaliyetler bunların nasıl gerçekleştireceğini ifade eder. 1.5 KAYNAK İHTİYACI NEDİR? Performans programlarının kaynak ihtiyacı: faaliyetlerin maliyetleri, genel yönetim giderleri ve diğer idarelere transfer edilecek kaynaklar toplamını ifade etmektedir. 2. STRATEJİK PLAN NEDİR? Stratejik plan, kamu idarelerinin orta ve uzun vadeli amaçlarını, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini, bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren plandır. 9 Stratejik planlar; kamu idarelerinin planlı hizmet sunumu, politika geliştirme, belirlenen politikaları somut iş programlarına ve bütçelere dayandırma ile uygulamayı etkili bir şekilde izleme ve değerlendirmelerini sağlamaya yönelik temel bir araçtır. 10 Stratejik planlar beş yıllık bir dönemi kapsar ve kalkınma planı, orta vadeli program ve faaliyet alanı ile ilgili diğer ulusal, bölgesel ve sektörel plan ve programlara uygun olarak hazırlanır. 11 Ulusal düzeydeki kalkınma planları ve stratejiler çerçevesinde hazırlanmış olan stratejik planlar; programlar, sektörel ana planlar, bölgesel planlar ve il gelişim planları ile birlikte genel olarak ülke çapında planlama ve uygulama sürecinin etkinliğini artırmakta ve kaynakların akılcı ve verimli kullanımına katkıda bulunmaktadır Performans Programı Hazırlama Rehberi, Mayıs 2009, Maliye Bakanlığı 8 Kamu İdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik (Madde 3) sayılı KMYKK (Madde 3) 10 Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzu, Haziran 2006, Kalkınma Bakanlığı 11 Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik (Madde 7 ve 12) 12 Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzu, Haziran 2006, Kalkınma Bakanlığı 3

6 İdareler stratejik plan, güncelleme ve yenileme çalışmalarını, bütçe hazırlık sürecini dikkate alarak, performans programı hazırlanmasına imkan sağlayacak şekilde ve sürede tamamlamalıdır. Söz konusu çalışmaların tamamlanamaması halinde, mevcut stratejik plan dâhilinde yılı bütçe tekliflerine dayan oluşturacak şekilde performans programı hazırlanır. 3. FAALİYET RAPORU NEDİR? Faaliyet raporu; birim, idare, mahalli idare ve merkezî yönetim kapsamındaki idareler ile sosyal güvenlik kurumlarının idare düzeyinde hazırladıkları ve bir yıldaki faaliyet sonuçlarını gösteren rapordur. Faaliyet raporu, stratejik plan ve performans programı ile birlikte performans esaslı bütçeleme sisteminin temel unsurlarından birisidir. 3.1 FAALİYET RAPORLARI HANGİ İLKELERE GÖRE HAZIRLANIR? Faaliyet raporları, mali saydamlık ve hesap verme sorumluluğunu sağlayacak, bir yılın faaliyet sonuçlarını gösterecek ve yıllar itibarıyla da karşılaştırmaya imkân verecek şekilde her yıl hazırlanır. Faaliyet raporlarında yer alan bilgilerin doğru, güvenilir, önyargısız, tarafsız, eksiksiz ve faaliyet sonuçlarının tüm yönleriyle açıklayıcı nitelikte olması gerekir. İdarenin faaliyetleriyle ilgisi olmayan hususlara faaliyet raporlarında yer verilmez. Faaliyet sonuçlarının gösterilmesi ve değerlendirilmesinde aynı yöntemler kullanılır. Yöntem değişiklikleri olması durumunda, bu değişiklikler raporda açıklanır. Faaliyet raporlarında ilgili tarafların ve kamuoyunun bilgi sahibi olmasını sağlamak üzere açık, anlaşılır ve sade bir dil kullanılır. Raporlarda teknik terim ve kısaltmaların kullanılması durumunda bunlar ayrıca tanımlanır BİRİM VE İDARE FAALİYET RAPORU NEDİR VE KİM TARAFINDAN HAZIRLANIR? Üst yönetici ve harcama yetkililerince her yıl faaliyet raporu düzenlenmesi gerekmektedir. 14 Birim Faaliyet Raporu, harcama biriminin yıl boyunca yürüttüğü faaliyetlerin sonuçlarını, belirlenmiş hedeflere yönelik gerçekleşmeleri de ortaya koyacak şekilde açıklayan ve idare faaliyet raporuna esas teşkil eden rapordur. Birim faaliyet raporu hazırlayan harcama yetkilileri, raporun içeriğinden ve raporda yer alan bilgilerin doğruluğundan üst yöneticiye karşı sorumludur. 15 İdare Faaliyet Raporu, idarenin stratejik plan ve performans programı doğrultusunda yıl boyunca yürüttüğü faaliyetlerin sonuçlarını, belirlenmiş hedeflere yönelik gerçekleşmeleri de ortaya koyacak şekilde açıklayan rapordur. 16 İdare faaliyet raporu, birim faaliyet raporları esas alınarak, üst yönetici tarafından hazırlanır. Üst yöneticiler, idare faaliyet raporlarının içeriğinden ve raporlarda yer alan bilgilerin doğruluğundan Bakana karşı sorumludur Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik (Madde 4, 5, 6, 7, 8 ve 9) sayılı KMYKK (Madde 41) 15 Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik (Madde 10) 16 Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi, Aralık 2004, Maliye Bakanlığı 17 Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik (Madde 11) 4

7 3.3 BİRİM VE İDARE FAALİYET RAPORUNUN KAPSAMI NEDİR? Birim ve idare faaliyet raporları, aşağıda yer alan bölümleri ve bilgileri içerecek şekilde hazırlanır. 1. Genel bilgiler: Bu bölümde, idarenin misyon ve vizyonuna, teşkilat yapısı ve mevzuatına ilişkin bilgilere, sunulan hizmetlere, insan kaynaklarına, bilgi, teknoloji ve fiziksel kaynakları ile ilgili bilgilere, yönetim ve iç kontrol sistemi ile iç ve dış denetim raporlarında yer alan tespit ve değerlendirmelere kısaca yer verilir. 2. Amaç ve hedefler: İdarenin stratejik amaç ve hedeflerine, faaliyet yılı önceliklerine ve izlenen temel ilke ve politikalarına yer verilir. 3. Faaliyetlere ilişkin bilgi ve değerlendirmeler: İdarenin mali bilgiler ile performans bilgilerine detaylı olarak yer verilir ve bunlar açıklanır. a) Mali bilgiler başlığı altında; kullanılan kaynaklara, bütçe hedef ve gerçekleşmeleri ile meydana gelen sapmaların nedenlerine, varlık ve yükümlülükler ile yardım yapılan birlik, kurum ve kuruluşların faaliyetlerine ilişkin bilgilere, temel mali tablolara ve bu tablolara ilişkin açıklamalara yer verilir. Ayrıca, iç ve dış mali denetim sonuçları hakkındaki özet bilgiler de bu başlık altında yer alır. b) Performans bilgileri başlığı altında; idarenin stratejik plan ve performans programı uyarınca yürütülen faaliyet ve projelerine, performans programında yer alan performans hedef ve göstergelerinin gerçekleşme durumu ile meydana gelen sapmaların nedenlerine, performans bilgi sistemine ilişkin değerlendirmelere yer verilir. 4. Kurumsal kabiliyet ve kapasitenin değerlendirilmesi: Bu bölümde, orta ve uzun vadeli hedeflere ulaşılabilmesi sürecinde teşkilat yapısı, organizasyon yeteneği, teknolojik kapasite gibi unsurlar açısından içsel bir durum değerlendirmesi yapılarak idarenin üstün ve zayıf yanlarına yer verilir. 5. Öneri ve tedbirler: Faaliyet yılı sonuçları ile genel ekonomik koşullar, bütçe imkânları ve beklentiler göz önüne alınarak, idarenin gelecek yıllarda faaliyetlerinde yapmayı planladığı değişiklik önerilerine, hedeflerinde meydana gelecek değişiklikler ile karşılaşabileceği risklere ve bunlara yönelik alınması gereken tedbirlere bu bölümde yer verilir. Birim faaliyet raporlarında sadece harcama birimine ilişkin bilgilere yer verilir. Birim faaliyet raporlarında birim yöneticisinin; idare faaliyet raporlarında ise ilgili bakan ve üst yöneticinin sunuş metni yer alır. Birim faaliyet raporlarına ilgili Yönetmelikte örneği yer alan iç kontrol güvence beyanının idare faaliyet raporlarına ise üst yöneticinin iç kontrol güvence beyanı ile mali hizmetler birim yöneticisi beyanının eklenmesi zorunludur Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik (Madde 19) 5

8 3.4 BİRİM FAALİYET RAPORU HANGİ DÖNEMLERİ KAPSAR? Birim faaliyet raporları, geride bırakılan yıla ilişkin olarak hazırlanır. Ancak üst yönetici, harcama birimlerinin faaliyetlerini ve performansını izleyebilmek amacıyla, harcama yetkililerinden üçer veya altışar aylık birim faaliyet raporları isteyebilir BİRİM FAALİYET RAPORU NE ZAMANA KADAR HAZIRLANIR VE HANGİ MAKAMA/BİRİME GÖNDERİLİR? İlgili yıla ilişkin birim faaliyet raporları harcama yetkilisince imzalanarak, idare faaliyet raporuna esas teşkil etmek üzere izleyen yılın en geç Mart ayı sonuna kadar üst yöneticiye sunulur. 20 Harcama birimleri tarafından hazırlanan birim faaliyet raporları, idare faaliyet raporunun hazırlanmasında esas alınmak üzere, strateji geliştirme birimlerine de gönderilir İDARE FAALİYET RAPORU HANGİ DÖNEMLERİ KAPSAR? İdare faaliyet raporu geçmiş yıl faaliyet sonuçlarını gösterecek şekilde geride bırakılan yıla ilişkin hazırlanır. Ancak karşılaştırmaya ve değerlendirmeye imkân verecek şekilde raporda yıllar itibarıyla karşılaştırmalı bilgilere de yer verilir. 3.7 İDARE FAALİYET RAPORU NE ZAMANA KADAR HAZIRLANIR VE AÇIKLANIR? Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri, özel bütçeli idareler ile sosyal güvenlik kurumlarının ilgili yıla ilişkin idare faaliyet raporları üst yöneticileri tarafından izleyen yılın en geç Nisan ayı sonuna kadar kamuoyuna açıklanır. Bu raporların birer örneği aynı süre içerisinde Sayıştay'a ve Maliye Bakanlığı na gönderilir İDARE FAALİYET RAPORUNUN PERFORMANS PROGRAMI İLİŞKİSİ NASILDIR? Faaliyet raporlarının Performans Sonuçlarının Değerlendirilmesi kısmında - Stratejik plan ve performans programıyla hedeflenenler ile gerçekleşmeler arasındaki temel farklılıklar ve nedenleri, - Dışsal faktörlerim etkileri analiz edilerek idarenin faaliyetlerinin, yönetim ve organizasyonel çabalarının performans hedeflerinin ve göstergelerinin gerçekleşme seviyesine, kamu kaynağının etkin, etkili ve ekonomik kullanıma, hizmetlerin miktar ve kalitesinin iyileştirilmesine katkısı, - Performans hedeflerinin ve göstergelerinin hükümetin öncelikleriyle uyumlu olup olmadığı, etkililiği, etkinliği ve uygunluğu, - Performans programının idarenin görev, yetki ve sorumluluklarına, kurumsal imkan ve kabiliyetlerine uygunluğu irdelenecektir Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik (Madde 10) 20 Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik (Madde 10) 21 Strateji Geliştirme Birimlerinin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik (Madde 23) 22 Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik (Madde 11) 23 Performans Esaslı Bütçeleme, Genelge, Maliye Bakanlığı 6

9 PERFORMANS PROGRAMI HAZIRLIK SÜRECİ Bu bölümde performans programı hazırlanması bütçeleme izleme ve değerlendirme sürecine değinilmiştir. 1. PERFORMANS PROGRAMI NASIL HAZIRLANIR? Performans programları, kamu idaresinin performansını tüm yönleri ile açıklamak ve performansın geliştirilmesini sağlamak üzere hazırlanır. Performans programları, idare düzeyinde, çıktı ve sonuç odaklı bir anlayışla, doğru ve güvenilir bilgiye dayalı, mali saydamlığı ve hesap verebilirliği sağlayacak şekilde her yıl hazırlanır. Performans programı hazırlık süreci, her yıl en geç Mayıs ayı sonuna kadar üst yöneticinin harcama birimlerine yazılı duyurusu ile başlar. Program, tüm harcama yetkililerinin katılımıyla strateji geliştirme biriminin koordinasyonunda hazırlanır. Bu süreçte, üst yönetici ve harcama yetkilileri, performans programlarının hazırlanmasında ihtiyaç duyulacak her türlü bilgi ve verinin toplanması ile analiz edilmesi için gerekli ortam, yapı ve süreçleri oluştururlar. Hazırlık çalışmalarında kullanılacak belge ve cetveller ile gerekli doküman strateji geliştirme birimleri tarafından idarenin ilgili diğer birimlerine gönderilir. Kamu idareleri performans programı hazırlıklarında kalkınma planı, hükümet programı, orta vadeli program, orta vadeli mali plan, yıllık program ile stratejik planlarını esas alırlar. 2. PERFORMANS PROGRAMI HAZIRLAMA SÜRECİ NASILDIR? Birim bazında performans programının hazırlanması aşağıda sıralanan dört aşamadan oluşmaktadır. Birimler harcama yetkilisinin başkanlığında birim içinde bir çalışma grubu oluşturarak performans programları teklifini hazırlayacaklardır. Bu şekilde programın hazırlanması mali yönetim sorumluluğu bağlamında yeni mali yönetim ve bütçe sistemi açısından oldukça önemli görülmektedir. I. Stratejik Amaç ve Hedefler Doğrultusunda Kaynakların Tahsisi: Birimler performans programı tekliflerini hazırlarken Stratejik Planında yer alan stratejik gaye ve hedeflerinden program döneminde hangilerine, ne ölçüde öncelik vereceklerini, bütçe içi ve bütçe dışı (sadece yıllı içinde kullanılacak miktar) kaynaklarını göz önünde bulundurarak belirlerler. Performans hedefi düzenleme aşamasına gelindiğinde faaliyetler ve birimle ilgili performans göstergelerine esas bilgilerin düzenlenmesi gerekmektedir. Açıklamalar kısmına ise birimlerin açıklama ekleme esnekliği bulunmaktadır. Performans hedefleri bir veya birden fazla harcama birimini ilgilendirebilir. Birimler performans hedeflerinin ölçümünü sağlamak üzere yeni gösterge ve bilgiler ekleyebilmektedir. Ancak yeni eklenecek performans göstergeleri ve bilgilerin açıklayıcı olmasına dikkat edilmelidir. Gösterge açıklamalarında göstergeye nasıl ulaşılacağı kısa ve net bir ifadeyle belirtilmelidir. 7

10 II. Faaliyetlerin Oluşturulması ve Maliyetlerin Girilmesi: Performans hedeflerinin oluşturulduktan sonraki aşamada faaliyetlerin belirlenmesi ve belirlenen faaliyetlerin ödenek tavanları çerçevesinde maliyetlendirilmesidir. Faaliyetler amaç ve özellikle hedefe yönelik olarak kendi içinde bir bütünlük oluşturan iş ve hizmetlerdir. Bu anlamda hedefte ifade edilen ve gerçekleştirilmesi programlanan çıktıların belirlenen faaliyetlerle hayata geçirilmesi buradaki sürecin temel konusudur. Bu anlamda aslında performans programının kalbi burasıdır. Hedefler birimin neyi başaracağını bize söylerken faaliyetler ise bu başarı öyküsünün nasıl olacağını somut olarak göstermektedir. Bir performans hedefinin birden fazla faaliyeti olabileceği gibi bir faaliyet birden fazla performans hedefi ile de ilişkili olabilir. Burada faaliyetlerin belirlenmesinde birimlerden beklenen önemli hususlar aşağıdaki şekilde sıralanabilir: - Bir faaliyetin öncelikle tek bir performans hedefi ile ilişkilendirilmesi. - Bununla birlikte faaliyet birden fazla hedefi doğrudan ilgilendiriyor ve maliyetler ayrıştırılabiliyorsa faaliyet birden fazla hedef ile ilişkilendirilebilir. - Mümkün olduğunca benzer nitelikli faaliyetlerin tek bir faaliyet olarak gösterilmesi. - Aynı hedef altındaki faaliyetler birbirleriyle çelişmemeli, hedefin gerçekleşmesi açısından tamamlayıcı olmalı. Her bir faaliyetin bütçe içi ve bütçe dışı toplam kaynak ihtiyacı faaliyetlerin karşısına girilecektir. Birimler faaliyet maliyetleri tablosunda ekonomik kodlara göre maliyetleri doldurduktan sonra faaliyet maliyetleri toplamını performans hedefleri tablosunda yer alan faaliyet maliyetleri satırında bütçe içi ve bütçe dışı kaynaklar bölümüne yazacaklardır. Burada birimin dikkat etmesi gereken nokta faaliyetlerin toplamının birimin bütçe tavanının üzerinde çıkmamasıdır. III. Performans Göstergelerinin Oluşturulması: Performans göstergeleri, performans hedefleriyle sağlanacak yararlardaki gelişmeyi ve iyileşmeyi toplumun ve paydaşların hangi temel faktörler üzerinden takip edebileceği ve değerlendirebileceği dikkate alınarak belirlenmeli. Bu durum sade, açık, uygulanabilir, izlenebilir, idare ve kamuoyu tarafından değerlendirilebilir performans programının geliştirilmesine imkân sağlar. Her bir performans hedefi için birimlere gösterge niteliğinde performans göstergeleri stratejik planda yer almıştır. Bununla birlikte birimler ilave performans göstergesi belirleme konusunda bir esnekliğe sahiptirler. Birimler kendilerine uygun olan göstergeleri belirleyecekler ve göstergeler için belirlenen değer ve/veya oranları gireceklerdir. Birimler ayrıca ihtiyaç duymaları halinde ilave performans göstergesi belirleyebileceklerdir. Birimlerin kendi esnekliğinde belirlenen performans göstergeleri ve bu göstergelerin hesaplanmasında kullanılacak verilerin girilmesi birimin sorumluluğunda olacaktır. IV. Bütçe Tavanları Uygulaması ve Faaliyetlerin Ekonomik Kodlar Düzeyinde Maliyetlendirilmesi: 8

11 Her birimin bir bütçe tavanı vardır. Her ekonomik kod bazında verilen bütçe tavanları toplamı birimin aynı zamanda toplam bütçe tavanını da vermektedir. Birimler faaliyetlerin maliyetlendirilmesinde esas olarak ekonomik kodlara göre kendilerine verilen bütçe tavanının üzerine çıkamayacaklardır. Birimler performans hedefi tablosunu doldururken ilk olarak faaliyet maliyetleri tablosunu düzenleyecektir. Faaliyet maliyetleri tablosunda yer alan ödenek tahminleri tavanı birinci düzey itibarıyla verilmektedir. Başka bir ifadeyle birimlerin faaliyetleri sonucu girecekleri tutar örneğin 03 Mal ve Hizmet Alımları için kendilerine verilen üst sınırı aşmamalıdır. Birimler faaliyet maliyetleri tablosunda ekonomik kodlara göre maliyetleri doldurduktan sonra faaliyet maliyetleri toplamını performans hedefleri tablosunda yer alan faaliyet maliyetleri satırında bütçe içi ve bütçe dışı kaynaklar bölümüne yazacaklardır. Birimlerin 2015 yılı 01 Personel Giderleri ve 02 SGK Devlet Primi Giderleri harcama kalemleri Dönemi Orta Vadeli Mali Planında yer alan ödenek tavanları çerçevesinde belirlenmiştir. Birimler bu kalemler için ilave bir ödenek talebinde bulunmayacaklardır. Birimler açısından önemli olan 03 Mal ve Hizmet Alım Giderleri ile 06 Sermaye Giderleri kalemleridir. Birimler faaliyetlerini döner sermaye, AB proje desteği gibi bütçe dışı kaynaklarla da finanse ediyor olabilir. Bu şekilde finansman kaynakları bütçe dışı kaynaklar bölümüne yazılacaktır. Faaliyetlerle doğrudan ilişkilendirilemeyen maliyetler genel yönetim giderlerini oluşturur. İlgili harcama birimleri bu süreçte diğer idarelere transfer edilecek kaynakları da tespit eder. Birimler faaliyet maliyet tablolarını oluştururken temel yaklaşım ne kadar çok istersem o kadar çok alırım şeklinde olmayacaktır. Bu şekilde talep tablolarında yer alan projelerin önceliklendirilmesi yapılmış olacaktır. Strateji geliştirme birimi; idarenin stratejik planında yer alan stratejik amaç ve hedefler, temel politika ve öncelikler, bütçesi hazırlanan yıla yönelik belirlenmiş olunan performans hedef ve göstergeleri, faaliyetler, maliyet bilgileri (kaynak ihtiyacı), idarenin yetki, görev ve sorumlulukları, teşkilat yapısı ile fiziksel ve beşeri kaynaklarına ilişkin bilgileri konsolide ederek, üst yöneticinin gözetiminde, idare performans programını hazırlar. 24 Bakanlık Performans Programı hazırlık sürecinde, yıllar itibarıyla trendi izleyebilmek ve karşılaştırmalar yapabilmek amacıyla bir önceki yılın performans hedefi, göstergeleri ve faaliyetleri baz alınır ve görüşmeler bir önceki yılın verileri üzerinden yapılır. Bu çerçevede; gelecek yıl performans programı hazırlanırken, Bakanlık Strateji Geliştirme Başkanlığı koordinasyonunda, harcama birimlerinin katılımı ve katkılarıyla mevcut hedef, gösterge ve faaliyetler üzerinde görüşmeler ve gerekli değişiklikler yapılmaktadır. Diğer bilgilerle birlikte konsolide edilen taslak performans programı üst yönetici onayına sunulmaktadır. 3. PERFORMANS PROGRAMININ BÜTÇE SÜRECİ İLİŞKİSİ NASILDIR? 24 Performans Programı Hazırlama Rehberi, Mayıs 2009, Maliye Bakanlığı 9

12 Hazırlanan performans programı idare bütçesi ile birlikte bütçe görüşmelerinde değerlendirilmektedir. Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idarelerce hazırlanan performans programları Merkezî Yönetim Bütçe Kanun Tasarısının Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmasını müteakiben Tasarıda yer alan büyüklüklere göre revize edilir. Merkezî Yönetim Bütçe Kanunuyla belirlenen bütçe büyüklüklerine göre nihai hali verilen performans programları Ocak ayı içinde kamuoyuna açıklanır ve idarenin internet sitesinde yayımlanır PERFORMANS PROGRAMININ İZLENMESİ VE DEĞERLENDİRİLMESİNE YÖNELİK SİSTEM NASIL OLMALIDIR? İdarenin stratejik planını uygulamaya geçiren ve beşeri, teknolojik, fiziki, mali ve diğer nitelikte bütün kaynakların kullanılmasını yönlendiren performans programının izlenmesi ve değerlendirilmesi önemlidir. İzleme ve değerlendirme (İ&D) performans yönetiminin temel taşlarından bir tanesidir. İdareler mali, beşeri ve fiziki kaynaklara ihtiyaç duydukları kadar iyi bir performans geri bildirim aracına da ihtiyaç duyarlar. Bu nedenle İ&D kamunun amaçlarına ulaşmasını sağlayacak yolları geliştirmek için kullandığı güçlü bir kamu yönetimi aracı olarak tanımlanabilir. İ&D, geçmiş deneyimlerden ders alınması, hizmet kalitesinin artırılması, kaynakların planlaması ve tahsisinde kurumlara, yöneticilere, topluma ışık tutan bir süreçtir. Kamu idarelerinin yöneticileri, stratejik kararlar verirken, kaynak tahsisi yaparken ve kaynakları yönetirken algılara dayalı olarak karar vermezler. Genel olarak mevcut gelişmelere bakarak karar verirler. Aynı şekilde paydaşların da en çok ilgilendiği şey mevcut sonuçlardır ve yöneticiler sonuçlara ulaşma konusunda paydaşlara karşı sorumludurlar. Mevcut gelişmeyi ölçmek, izlemek, elde edilen bulguları analiz etmek, değerlendirmek ve raporlamak performans yönetiminin en önemli unsurlarındandır. 5. PERFORMANS ÖLÇÜMÜ NEDİR? Performans ölçümü, sonuçların ve hizmetlerin etkinliğinin düzenli olarak ölçümü olarak tanımlanabilir. Gelişimin düzenli olarak ölçümü sonuç yönetiminin en önemli parçalarından birisidir. Doğru şeyler ölçülmezse veya ölçüm doğru bir şekilde yapılmazsa, veriler yanılmaya ve doğru kararların verilmemesine neden olabilir ve bunu yanlış alınan kararlar izler. Bu nedenle iyi göstergelerin geliştirilmesi ve bu göstergelerin yönetimde ve politika kararları alınırken kullanımı gereklidir. Niçin Performansı Ölçüyoruz? Performans ölçümü, yöneticiler ve politika yapıcılar için kullanışlı bir bilgi kaynağıdır ve hesap verebilirlik açısından önemlidir. Sonuçları ölçmezsen, başarıyı bilemezsin. Başarıyı göremezsen onu ödüllendiremezsin. Başarıyı ödüllendirmezsen, muhtemelen başarısızlığı ödüllendiriyorsun demektir. Başarıyı göremezsen, ondan bir şey öğrenemezsin. 25 Kamu İdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik (Madde 7) 10

13 Başarısızlığın farkında olmazsan onu düzeltemezsin. Sonuçları açıklarsan, kamuoyunun desteğini alırsın. Performans ölçümü aşağıdaki unsurların gelişmesine katkı sağlar: Hesap verebilirlik: Eğer performans ölçümüne ilişkin dokümanlar iyi tasarlanmışsa amaç ve hedeflere ulaşma konusundaki ilerlemeyi bize gösterir ve kamunun vatandaşlara karşı hesap verme yükümlülüğünü gerçekleştirmek için kullanılır. Stratejik planlama: Performans ölçümü, var olan hedeflerdeki ilerlemeyi ölçmek suretiyle stratejik planlama ve hedef oluşturma konusunda yardımcı olur. Performans ölçümünün olmadığı bir sistemde sırf plan yapılması anlamlı değişmelerin olması için yeterli değildir. Program yönetimi ve hizmet kalitesi: Göstergeler bir kez belirlendikten sonra, ilerlemeden yana olan kurumlar, arzu edilen sonuçlara nasıl ulaşılacağına karar verirken yöneticilerine büyük bir esneklik tanırlar. Bu onların değişen koşullara ve ihtiyaçlara hızla ayak uydurmalarını sağlar. Performans göstergeleri sadece üzerinde durulması gereken sorunlu alanların tanımlanmasında değil, aynı zamanda bu sorunlara çözüm üreten yaklaşımların oluşturulabilmesin sağlar. Bütçeleme ve kaynak tahsisi: Performans ölçümünün bütçeleme sürecinde kullanımı, maliyetlerle program sonuçları arasında ilişki kurmamıza yardımcı olur. Bu sayede, öncelik belirlenmesi, maliyetlerin değerlendirme, program sayısını artırma, azaltma veya program değişikliği yapma kararları daha sağlam bir temele oturmuş olur. Sözleşmelerin izlenmesi: Kamu hizmetleri giderek özel sektör aracılığıyla gerçekleştirilmektedir. Bundan dolayı performans göstergeleri riskleri kontrol etme ve hizmet kalitesini sağlamada önemli bir araç haline gelmeye başlamıştır. Kısaca, sözleşme yükümlülüklerinin yerine getirilip getirilmediğini anlamak için performans göstergelerine ihtiyaç duyulmaktadır. Personel yönetimi: Performans ölçümü çalışanların motivasyonlarını artırır. Bireysel hedeflere ulaşma durumunu değerlendirmede kullanılan nesnel araçlardır. Performans ölçümü aynı zamanda, çalışanların ve yöneticilerin bireysel çabaları ile uzun dönemli hedefler arasında bağlantı kurulmasını sağlar. Kurumlar arası işbirliği: Performans ölçümü kurumlar arası işbirliği ve ilişkileri güçlendiren araçlardır. Halkla iletişim: Performans göstergelerinin kamuoyuna duyurulması, vatandaşların programlar hakkındaki algısını güçlendirir. 11

14 6. PERFORMANS DENETİMİ NEDİR? 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile performans esaslı bütçelemenin uygulamaya konulmasının ardından 2010 yılında 6085 sayılı Sayıştay Kanununun yürürlüğe girmesiyle Sayıştay ın denetim görev ve yetkisi değiştirilmiştir sayılı Kanunun 36 ncı maddesi uyarınca Sayıştay ın denetim görevleri, düzenlilik denetimi ve performans denetimini kapsamaktadır sayılı Sayıştay Kanunun 36 ncı maddesine göre performans denetimi: Hesap verme sorumluluğu çerçevesinde idarelerce belirlenen hedef ve göstergelerle ilgili olarak faaliyet sonuçlarının ölçülmesi suretiyle gerçekleştirilir. Kurumsal düzeyde performans bilgisi denetimi, idarenin plan ve program belgelerinin ışığında izleyeceği yolu ortaya koyan amaç ve hedefleri ile bütçe uygulaması sonucunda ortaya çıkan faaliyet sonuçlarının performans göstergeleri çerçevesinde ölçülmesi şeklinde yapılır. Bu çerçeve içinde performans bilgisi denetimi sonucu hazırlanan denetim raporu idarenin dönem sonundaki performansını başlangıçtaki hedefleriyle karşılaştırarak ortaya koyar Performans Bilgisi Denetim Rehberi, Mayıs 2014, Sayıştay Başkanlığı 12