MEVZUAT KOMİSYONU RAPORU

Transkript

1 MEVZUAT KOMİSYONU RAPORU ANKARA TEMMUZ 2004

2 İÇİNDEKİLER GİRİŞ 1. MEVCUT MEVZUATIN DEĞERLENDİRİLMESİ 1.1 İmar Mevzuatı 1.2 Afet Mevzuatı 1.3 Diğer İlgili Yasalar 2. YENİ BİR MEVZUAT SİSTEMİ ÖNERİSİ 3. İMAR KANUNU 3.1 Mikro-bölgeleme 3.2 Sakınım Planı 3.3 Kentsel Dönüşüm Eylem Planı 4. YAPI KANUNU 5.1 Bina Yönetmeliği 5.2 Bina Olmayan Yapılar İçin Yönetmelik 5.3 Deprem Yönetmeliği 5.4 Zemin-Temel Etütleri Yönetmeliği 5.5 Yapı Denetimi Yönetmeliği 5. AFET KANUNU 6. MEVZUAT İŞLEYİŞ KURGUSU EK-1: İMAR MEVZUATI ALT KOMİSYON RAPORU EK-2: DEPREM MEVZUATI ALT KOMİSYON RAPORU EK-3: ZEMİN MEVZUATI ALT KOMİSYON RAPORU 1

3 1. GİRİŞ Deprem Şurası Mevzuat Komisyonu, çalışmalarını üç alt komisyonda paralel olarak yürütmüştür. Her alt komisyon bağımsız olarak kendi raporlarını hazırlamışlardır. Alt komisyonların çalışma alanları birbirinden ayrılmış olmakla birlikte (imar, deprem, zemin) kapsamlarında örtüşen alanlar olması kaçınılmazdır. Mevzuat Komisyonu çalışmalarının sonunda üç alt komisyon raporunu olabildiğince bütünleyen bir çerçeve rapor oluşturmuştur. İzleyen bölümlerde sunulan çerçeve raporda, alt komisyon raporlarında yapılan mevzuat önerileri yeni bir mevzuat sistematiği formunda kurgulanmıştır. Çerçeve raporun arkasından her alt komisyon raporu ayrı ayrı sunulmuştur. Deprem ve daha genel olarak afetlere ilişkin mevzuat hükümleri pek çok yasa ve yönetmeliklerin içerisine dağılmış durumdadır. Önerilen sistemin amacı bir yandan bu dağınıklığı azaltmak, diğer yandan kendi aralarında ortak bir anlayışı, uyum ve eşgüdümü hâkim kılmaktır. Afetlere ve Türkiye özelinde deprem olgusuna duyarlı, kolay anlaşılabilir ve uygulanabilir bir mevzuat sistemi depremlere hazırlanmada ve deprem zararlarının azaltılmasında bir toplumun en güçlü aracıdır. Türkiye nin böylesi güçlü bir aracın tasarımını acilen geliştirmesi gereklidir. Deprem konusu, hem geniş bir yelpazede çok sayıda önlem kümelerinin eşgüdüm içinde geliştirilmesini gerektirmekte, hem de bunların her birinin kalıcı olmasını zorlamaktadır. Birincisi çok taraflı düzenlemeleri, ikincisi ise yönetmelikler kadar kanunlarda yeni düzenlemeler yapılmasını getirmektedir. Bu açıdan, başarılı girişimlerin tek Bakanlık çerçevesini aşması kaçınılmaz olmaktadır. Öte yandan, Türkiye de uzun süredir beklenen köklü bir atılım yapılması fırsatı ancak bu dönemde yakalanabilmiştir. Bu ortamda deprem konusunda gerçek bir reformun yapılabilmesi olanağı varken, küçük iyileştirmeler peşine düşmekle yetinilmesi, stratejik ve tarihi bir yanlış olacaktır. 2. MEVCUT MEVZUATIN DEĞERLENDİRİLMESİ Depremlerin insan toplulukları üzerindeki olumsuz etkileri yapılanmış çevrenin oluşturduğu risklerden kaynaklanır. Ülkemizde yürürlükte bulunan mevzuat doğrudan bu riskleri tanımlamaya ve depremde oluşturacakları zararları azaltmaya yönelik olarak geliştirilmiş değildir. Ancak mevcut durumda bu olguları dolaylı olarak da olsa içeren iki temel mevzuat bulunmaktadır. Bunlar imar ve afet mevzuatlarıdır. Son yıllarda meydana gelen önemli depremler sonrası 2

4 mevcut mevzuattaki eksikleri gidermek amacıyla Doğal Afet Sigortası Kurumu kararnamesi yürürlüğe konmuş, 2001 de 4708 sayılı Yapı Denetimi Yasası çıkarılmıştır İmar Mevzuatı 1985 tarihinde kabul edilen 3194 sayılı İmar Kanunu halen yürürlüktedir, ancak 2004 yılında İmar ve Şehirleşme Kanun Tasarısı hazırlanmıştır ve henüz son taslak halini almamıştır sayılı yasada deprem ve doğal afetlere karşı afet öncesi hazırlık önlemleri yer almazken yasa tasarısında afet haritaları tanımı getirilmiş, afete hazırlık olgusu planlama aşamalarına bir ölçüde yansıtılmıştır. Yapım ölçeğinde ise yapısal risklerin azaltılması için fenni mesul tanımı yerine yapı denetimi kuruluşları tanımı getirilerek denetim kavramı genişletilmiştir. Ayrıca tehlikeli ve sakıncalı yapılar tanımına deprem etkileri altında tehlike riski taşıyacak yapılar eklenmiştir. Ancak bu yapıların tanımı mevcut teknik mevzuata göre oldukça güçtür. Diğer yandan tehlikenin giderilmesi sadece tekil yapı bazında ele alınmıştır. Hâlbuki günümüzde tehlikeli yapıların oluşturduğu alanlara kentsel yenileme/dönüşüm ilkeleri doğrultusunda çözümler üretmek daha fazla geçerlilik kazanmaktadır. İmar Kanunu ve tasarısında planlama ve yapı ile ilgili hükümler birlikte ele alınmaktadır. Burada yapı ile ilgili hükümler, ruhsat süreci tanımı dışında bir yapının tasarımı, yapımı ve denetiminin süreçlerini tanımlamakta oldukça yetersiz kalmaktadır. Zira yapı türleri ve teknik konuları günümüzde çok çeşitlenmiştir. Bu yetersizlik Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tarafından çıkarılan çeşitli yönetmelik ve şartnamelerle giderilmeye çalışılmış, böylece yapı alanında bir mevzuat karmaşası ortaya çıkmıştır. Mevcut imar mevzuatı ve imarla ilişkili diğer mevzuatın deprem ve afetler açısından daha kapsamlı bir değerlendirmesi EK-1 in ilgili bölümlerinde yer almaktadır Afet Mevzuatı Afet mevzuatının temel çerçevesi, 1959 tarihinde yayınlanan ve 1968 de 1051 sayılı kanunla bazı maddeleri değiştirilirken 7269 sayılı Umumi Hayata Müessir Afetler Dolayısıyla Alınacak Tedbirlerle Yapılacak Yardımlara Dair Kanun ile bu kanunun uygulamalarını genişleten 1995 tarihli 4123 ve 4133 sayılı kanunlardan oluşmaktadır. Afet mevzuatı, daha ziyade kırsal bölgelerde meydana gelen doğal afetlerde afet sonrası acil müdahale, yardım, geçici barınma ve kalıcı konut sorunlarını çözmek üzere son derece ayrıntıcı bir yaklaşımla 3

5 tasarlanmıştır. Deprem öncesinde, depreme hazırlanmak anlamında risklerin azaltılmasına yönelik hükümleri içermemektedir. Dolayısıyla tamamen deprem sonrası yara sarma stratejisini ayrıntılı biçimde planlayan bir yasadır. Diğer yandan afet sonrası müdahale yetkisi tamamen merkezi hükümet tarafından üstlenilmekte, yerel idarelerin rolü sadece merkezi organlara lojistik destek sağlama ile sınırlı kalmaktadır. Artık nüfusunun üçte ikiden fazlası kentlerde barınan Türkiye nin kentlerinde son yıllarda meydana gelen depremlerde, Afet Mevzuatının zararların azaltılması konusunda son derece yetersiz kaldığı tüm kesimlerce anlaşılmıştır. Yerel depremlerde (Erzincan, Dinar, Adana- Ceyhan, Sultandağı, Bingöl) afet mevzuatı siyasetçilerin bölgelerine olağan koşullarda sağlayamadıkları yardımları ve yatırımları sağlamaları için bir araç olmuş, ancak daha büyük ölçekli Marmara depreminde sistem bütünüyle çalışmaz hale gelmiştir. Afet sonrası afet bölgesinde yaşamı normale döndürmeyi amaçlayan, iyi niyetli, ancak afetin (depremin) zararlarının nasıl azaltılacağını hiç hesaba katmayan, risk kavramını tümüyle göz ardı eden afet mevzuatı, gittikçe artan kentsel deprem zararları karşısında kaynak yaratma sıkıntısına düşmüş, Türkiye 1992 Erzincan depreminden sonra afet mevzuatını ayakta tutabilmek için borçlanmaya başlamıştır sayılı Afet Kanunu ve ilişkin kanunlar, yönetmelikler ve çeşitli kararnamelerden oluşan afet mevzuatının revize edilmesi mümkün değildir. Afet ve özellikle deprem zararlarının azaltılmasını öngören, tehlike ve risk kavramlarını içeren bir anlayışla topyekun yeni baştan düzenlenmelidir. Yeni afet yasası, imar ve yapı mevzuatının teknik altyapısını oluşturan ve bu iki mevzuatla dil ve kavramlarda uyum ve anlayış birliği sağlayan bir yapıya kavuşturulmalıdır Diğer İlgili Yasalar Son yıllarda meydana gelen deprem zararlarının büyük ölçüde denetimsiz yapılan binaların risklerinden kaynaklandığının anlaşılması üzerine yapı denetim sisteminin kurulmasına karar verilmiş, çeşitli kararname ve yasa denemelerinden sonra 4708 Sayılı Yapı Denetim Kanunu 2001 yılında yürürlüğe konmuştur. Bu yasada temel olarak İmar Kanunundaki fenni mesullerin yerine yapı denetim kuruluşları getirilmiştir. Ancak yapı denetiminin aynı zamanda mevcut İmar Kanununda ve yeni kanun tasarısında yer alması yasal bir çelişki doğurmaktadır. Diğer yandan çağdaş yapı denetimi sisteminin ayrılmaz unsurları olan mesleki sorumluluk sigortası ve denetim sorumluluğunu 4

6 imza yetkisi ile üstlenen mühendislerin sertifikasyonunun kanundan dışlanması denetim sisteminin etkinliğini zedelemektedir. Marmara depremi sonrasında Afet Kanunu nun deprem zararlarını karşılamada yeterli kaynakları üretememesi karşısında zararların tazmininin sigorta yoluyla karşılanması seçeneği gündeme gelmiş ve 1999 yılında 587 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile Deprem sigortası tesis edilmiştir. Bu kararname ile belediye sınırlarındaki yapılar Afet kanunu (karşılıksız, devlet sigortası) korumasından çıkarılmıştır. Ancak 2000 ve sonrası depremlerde bu yöntemin etkisi olamadığı görülmüştür. Sigortalanma oranı halen yüzde 15 ler dolayındadır ve 2000 sonrası depremlerde siyasi tercihlerle Kamu tarafından Deprem Sigortası Kararnamesine sadık kalınmamış, Sultandağı, Çay ve Bingöl de Afet Kanunu işletilerek kalıcı konutlar yapılmaya devam edilmiştir. 3. YENİ BİR MEVZUAT SİSTEMİ ÖNERİSİ Deprem Şurası, yürürlükteki mevzuatın ve kurumsal yapının deprem zararlarını azaltmadaki etkisizliğinin anlaşılmasından yola çıkan bir sorgulama ve çözüm üretme platformu olarak tanımlanabilir. Bu anlamda yeni bir mevzuat kurgusuna gerek olduğu açıktır. Mevzuat Komisyonu ortak bir anlayışla yeni ve olabildiğince basit bir mevzuat sistemi önerisi oluşturmuştur. Bu öneri, afet mevzuatının iki temel yasasından İmar Kanunu nun ikiye bölünerek İmar Kanunu ve Yapı Kanunu adıyla iki yeni yasanın üretilmesi ve Afet Kanunu nun yeni bir anlayışla (afet zararlarının azaltılması) tümden yeni baştan düzenlenmesi üzerine kurulmuştur. Önerilen sistemde imar süreçleri bir bütün olarak ele alınmakta, makro ölçekten yapı ölçeğine kadar birbirleri ile ilişkileri kurulmakta ve yasal dayanakları tanımlanmaktadır. Sistemin işleyişi ve önerilen yasalarla ilişkisi izleyen akış şemasında tanımlanmıştır. Yeni mevzuat sistemini oluşturan üç temel yasa sadece yasal işleyiş süreçlerini tanımlamakla sınırlı olmamalıdır. Afet sonrası müdahale ve geçici iskân ile afet öncesi mevcut kentsel risklerin belirlenmesi Afet Kanunu kapsamında, kentleşmiş bölgelerdeki risklerin yönetimi İmar Kanunu kapsamında, yapıların türlerine göre tasarım ilkeleri ise Yapı Kanunu kapsamında ele alınmalıdır. Önerilen yasaların içerik çerçeveleri izleyen bölümlerde tanımlanmaktadır. Bu üç yasaya ek olarak yapıların projelendirilmesinden ve denetiminden sorumlu inşaat mühendisleri ile imar planlama ve yapı parseline esas jeolojik, jeofizik 5

7 ve geoteknik etüdleri yapacak mühendislerin sertifikasyonunu düzenleyen bir yasa tasarısı da önerilmektedir. Diğer taraftan yapı denetiminin Yapı Kanunu içine, doğal afet sigortasının ise Afet Kanunu içine alınması mevzuattaki dağınıklığı önleyecektir. HALİHAZIR HARİTA İMAR MAKRO BÖLGELEME (Jeolojik Etüdler) İMAR/AFET İMAR PLANI Mikrobölgeleme Sakınım Planı İMAR/AFET/BELEDİYE PLAN DENETİMİ Kentsel Dönüşüm Eylem Planı Zemin Etüdleri İMAR YAPI/İMAR YAPI PROJESİ RUHSAT YAPIM (İNŞAAT) Yapı Denetimi İMAR/YAPI/BELEDİYE İMAR/(MÜTEAHHİTLİK) KULLANIM Afet Sigortası İzleme İMAR/BELEDİYE 6

8 4. İMAR KANUNU Yapı ile ilgili teknik hususların İmar Kanunu içerisinden çıkarılması ve Yapı Kanunu nda yer alması önerilmektedir. İmar Kanunu nda ruhsat sürecinin ve işlemlerinin tanımlanması yeterlidir. Yapı uygulama projelerinin ve yapı parselinde yapılacak zemin-temel etüdlerinin tanımları ve teknik ayrıntıları Yapı Kanunu na bırakılmalıdır. Aynı şekilde yapı denetimi ile ilgili tüm teknik hususlar Yapı Kanunu nda yer almalıdır. Deprem tehlikesine karşı kentsel yerleşimlerde güvenlik sağlamak amacıyla İmar Kanunu na üç yeni kavramın girmesi ve bunlarla ilgili yönetmeliklerin düzenlenmesi önerilmektedir. Bu kavramlar Mikrobölgeleme çalışmaları, sakınım planları ve kentsel dönüşümyenileme eylem planları olarak aşağıda tanımlanmaktadır Mikro-bölgeleme Yerleşme yeri bütünü için deprem tehlikesinin kaynak (aktif faylar) ve yerbilimsel veriler göz önüne alınarak haritalanmasıdır. Deprem riskinin yüksek olduğu yerleşim yerlerinde belediyeler tarafından ilgili merkezi kurumlar desteği ile hazırlatılmalıdır. Mikrobölgeleme ile ilgili daha ayrıntılı bilgiler EK-1 ve EK-3 de yer almaktadır Sakınım Planı Kentsel tehlike ve risklerin analizi ve toplam risk yönetimi yoluyla zararların azaltılmasını amaçlayan planlama türüdür. Yerleşmiş alanlarda oluşmuş ve deprem zararlarını arttırıcı etkisi olan farklı risklerin ve alanlarının belirlenmesini ve bu risklerin azaltılmasına yönelik olarak uygulanacak önlemleri, etkinlikleri kapsamaktadır. İmar planlarının hazırlanması ve uygulanmasında deprem zararlarının azaltılmasını sağlayan, yol gösterici, belirleyici bir role sahiptir. Belediyeler tarafından uygulanması gerekli bir plan biçimidir. Sakınım planı EK-1 de ayrıntılı biçimde açıklanmıştır Kentsel Dönüşüm Eylem Planı Sakınım planı kapsamında belirlenen, ivedi müdahale gerektiren yüksek risk alanlarının ve kamu yararı açısından zorunluluk gösteren alanların topyekün fiziki düzenlemesi ve sosyal kalkınmasını amaçlayan özel planlama türüdür. Yapı güçlendirme, boşaltma, birleştirme, yeniden paylaştırma, yenileme projelerinde ortaklık oluşturma, hızlı kamulaştırma, gayrimenkul aktarım hakları gibi araçları kullanır. 7

9 5. YAPI KANUNU Yapı ile ilgili mevzuat son derece dağınık durumdadır. Bayındırlık ve İskân Bakanlığı tarafından farklı amaçlarla yayınlanmış Genel Teknik Şartname, yönetmelikler, teknik şartnameler, ihale kanunları ve yönetmelikleri, malzeme standartları, tebliğler ve genelgeler bulunmaktadır. İmar Kanunu nun yapı ile ilgili hükümleri de kısmen bu karmaşık mevzuatın içinde yer almaktadır. Bunlara Yapı Denetimi Kanunu da eklenebilir. Ancak yapı mevzuatını teknik ve mesleki yönüyle ağırlıklı olarak belirleyen, yapının özgün biçimde ele alındığı bir kanun yoktur. Mevcut dağınık mevzuat içerisinden Yapı Kanunu na girmesi önerilenler şöyle sıralanabilir. Tip İmar Yönetmeliği (yapılarla ilgili teknik hükümler) Sığınaklarla ilgili Ek Yönetmelik Büyükşehir Belediyesi İmar Yönetmeliği (yapılarla ilgili teknik hükümler) Büyükşehir Belediyesi Yüksek Binalar Yönetmeliği Büyükşehir Belediyesi Tesisat Yönetmeliği Isı Yalıtımı Yönetmeliği Zemin ve Temel Etüdü Raporu Hazırlanmasına İlişkin Esaslar Mühendislik ve Mimarlık Proje Düzenleme Esasları Deprem Yönetmeliği Yapı Malzemeleri Yönetmeliği Asansör Yönetmeliği Yangın Yönetmeliği Yapı Denetimi Kanunu ve Uygulama Yönetmeliği Genel Teknik Şartname Mimarlık ve Mühendislik İşleri Şartnamesi Yukarıda sıralanan mevzuatın bir kısmı Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tarafından kendi ihtiyaçları için yürürlüğe konmuş, ancak tüm yapı sektöründe temel olarak benimsenmiştir. Zira yerine geçecek başkaca mevzuat yoktur. Bakanlık tarafından yayınlanmayan, ancak belediyeler tarafından gereksinimi duyulan diğer yönetmelikler ise belediyelerce yayınlanmıştır. 8

10 Yürürlükte olan yapı ile ilgili tüm teknik ve mesleki mevzuatın bir bütünleyici kanun içinde yer alması ile yapı sektöründe ciddi bir rahatlama ve basitlik sağlanabilecektir. İnşaat müteahhitlerinin tanımı, görev ve sorumlulukları, koşulları ve sınıflaması da Yapı Kanunu içinde yer alabilir. Yapı Kanunu nun başlıca uygulama yönetmelikleri burada irdelenmektedir Bina Yönetmeliği Bina türü tüm yapıların projelendirme ve yapımı ile ilgili tüm teknik koşulları ve bilgileri ve esasları sağlar. Binalar için geçerli olan tesisat, ısı ve su yalıtımı, yangın, deprem, zemin ve temel etütleri ile ilgili hükümler bu yönetmeliğin parçaları olmalıdır. Dolayısı ile binalar için geçerli olan ve TSE tarafından yayınlanmış, Bakanlık tarafından uyulması zorunlu olarak kabul edilen tüm yapı yönetmelikleri bu yönetmelik kapsamına alınmalıdır. Bir örnek olarak, ABD de yürürlükte olan Uniform Building Code (UBC), üç büyük ciltten oluşan devasa bir külliyattır ve 1927 yılından beri yürürlüktedir. Türkiye de böyle bir yönetmelik olması Türkiye de mühendislik-mimarlık eğitimini de son derece olumlu etkileyecektir Bina Olmayan Yapılar İçin Yönetmelik Karayolu köprüleri, kıyı ve liman tesisleri, altyapı tesisleri ve depolama tesislerinin deprem dışındaki etkiler altında tasarımını düzenleyen yönetmelikler ülkemizde mevcut değildir. Sadece ilgili idarelerin (TCK, DLH, TCDD, TEDAŞ, BOTAŞ, vb.) uyguladıkları teknik şartnameler vardır. Halbuki bu tür yapılar artık bu ilgili idareler dışında belediyeler, sanayi kuruluşları ve diğer özel sektör kuruluşları tarafından da yaptırılmaktadır. Bina dışı özel yapıları düzenleyen bir yönetmeliğe veya yönetmeliklere ihtiyaç vardır Deprem Yönetmeliği Yürürlükte olan deprem yönetmeliği binalar içindir. Bina ve bina olmayan tüm yapıları kapsayacak biçimde genişletilmelidir. Bunun için öncelikle 5.1 ve 5.2 de tanımlanan yönetmeliklerin hazırlanması gereklidir. Yürürlükte olan Binalar için Deprem Yönetmeliği de dâhil olmak üzere gereksinim duyulan tüm özel deprem yönetmeliklerinin hazırlanması, geliştirilmesi, güncellenmesi ve sürdürülebilir olması için tercihen özel statülü bir Deprem Mühendisliği Uzmanlar Kurulu oluşturulması önerilmektedir. Bu kurul aynı zamanda 4.1 de tanımlanan 9

11 Mikrobölgeleme Yönetmeliği ve ileriki bölümde tanımlanacak olan Kentsel Deprem Risklerinin Belirlenmesi Yönetmeliği hazırlıklarını da üstlenebilecektir Temel Zemin Etütleri Yönetmeliği Yapı alanında yapılacak zemin ve temel etütleri, sondajlar, deney metotları ve değerlendirmelerini içeren ve bu çalışmaların kimler tarafından yürütüleceğini ve raporlanacağını belirten yönetmeliktir. Bu yönetmeliğin kapsamı ayrıntılı olarak EK-3 de yer almaktadır Yapı Denetimi Yönetmeliği Mevcut Yapı Denetimi Kanunu, Yapı Kanunu nun bir uygulama Yönetmeliği olmalıdır. Ancak mevcut durumdaki iki temel eksiklik giderilmeli, yapı denetim kuruluşlarının mesleki sorumluluk sigortası kapsamına alınması ve imza yetkisi olan mühendislerin mesleki sertifikasyon sahibi olması sağlanmalıdır (Yetkin mühendislik). 6. AFET KANUNU Afet Kanunu afet öncesi hazırlık çalışmaları ile afet sonrası müdahale, yardım ve geçici iskân çalışmalarını düzenler. Afet sonrası müdahale, acil yardım ve geçici iskân çalışmaları Türkiye Acil Durum Yönetimi Genel Müdürlüğü nün görev alanını belirler. Afet öncesi hazırlık ve zarar azaltma çalışmaları ise Afet İşleri Genel Müdürlüğü ve Belediyelerin görev ve sorumluluk alanlarını belirler. Afet öncesi hazırlık ve zarar azaltma kapsamında Afet Kanunu nda tanımlanması gerekli çalışmalar aşağıda belirtilmiştir. Her çalışma türü için ayrı bir yönetmelik düzenlenmesi işleyişi sağlıklı kılacaktır. Afet bölgelerinin tespiti (tehlike haritaları hazırlanması) Afet bilgi sistemlerinin kurulması, işletilmesi, genişletilmesi (yerel ve ulusal ağlar) Kentsel deprem tehlikelerinin belirlenmesi Deprem sigortası Birinci ve ikinci maddeler kapsamındaki irdeleme ve değerlendirmeler Afet Bilgi Sistemi Komisyonu, üçüncü madde kapsamındaki değerlendirme ve tanımlar ise Mevcut Yapıların İncelenmesi Komisyonu, dördüncü madde kapsamındaki değerlendirmeler Kaynak Temini Sigorta Komisyonu tarafından yapılmıştır. 10

12 7. MEVZUAT İŞLEYİŞ KURGUSU Önerilen mevzuat sisteminin şematik kurgusu alttaki şekilde ve tablolarda özetlenmektedir. DEPREM MEVZUATI İMAR KANUNU YAPI KANUNU AFET KANUNU AFET KANUNU İşlem Uygulamacı Kuruluş Süreç Acil Müdahale-yardım TAY Geçici barınma TAY Afet Sonrası Afet bilgi sistemi Afet İşleri Tehlike haritaları Afet İşleri Kentsel deprem riskleri Belediyeler Afet Öncesi Deprem sigortası DASK İMAR KANUNU İşlem Mikrobölgeleme Sakınım planı İmar planı Kentsel dönüşüm eylem planı Plan denetimi Yapı ruhsatı Yapı kullanımı-izleme Uygulamacı Kuruluş Belediyeler/Afet İşleri Belediyeler/TAU Belediyeler/TAU Belediyeler/TAU TAU Belediyeler Belediyeler/DASK YAPI KANUNU İşlem Zemin-temel etüdleri Mimari-mühendislik projeleri Yapım (inşaat) Yapı denetimi Uygulamacı Kuruluş Yetkin firmalar/yetkin mühendisler Yetkin firmalar/yetkin mimar-mühendisler Ehil müteahhitler/şantiye şefi Yapı denetimi kuruluşları/yetkin mühendisler 11

13 EK-1 MEVZUAT KOMİSYONU IMAR MEVZUATI ALTKOMİSYONU RAPORU İÇİNDEKİLER Giriş Mevcut Raporların İncelenmesi Komisyona İletilen Görüşler Komisyon Üyelerinin Sunuşları Yasa Taslak ve Tasarılarına İlişkin Görüş ve Öneriler İmar Mevzuatını İlgilendiren Diğer Mevzuata İlişkin Görüş ve Öneriler İmar Mevzuatına İlişkin Görüş ve Öneriler Sonuçlar GİRİŞ Türkiye coğrafyasının yaklaşık %93 ü aktif deprem kuşağı üzerinde bulunmakta, nüfusun yaklaşık % 98 i deprem riski olan yerleşim birimlerinde yaşamaktadır. Öte yandan, son 60 yıllık hareketler sonucunda bugün ülke nüfusunun %75 i kentlerde toplanmıştır. Bu dönem boyunca afetler nedeniyle kaybedilen konut sayısındaki en büyük pay (%61) deprem nedenlidir. Geçen yüzyıl içinde karşılaşılan 135 ayrı depremde bu kaybın yarım milyon birime ulaştığı anlaşılmaktadır. Türkiye de depremler, can kaybı ve yaralanmalar açısından da önde gelen (%90) afet türüdür. Depremlerin verdiği doğrudan ekonomik kayıpların yaklaşık olarak %3 GSMH, dolaylı kayıplarla %7 lere eriştiği kestirilmektedir. Türkiye de yerleşim alanlarının çoğunluğunun doğal tehlikelere konu olduğu bilinmesine karşın, son 60 yıllık kentleşme ile bu yapı stoku birkaç kez katlanarak büyümüş, bu dönemde dünya deneyimleri karşısında en çarpıcı örnek olmuştur. Bu hızlı gelişmenin kentlerimize getirdiği büyüme baskılarının doğru değerlendirmesini ve yönlendirmesini sağlayacak kaynaklar ve araçlar geliştirilememiş, kaçak yapılaşma önlenememiş, asırların kültür mirası gereğince 12

14 korunamamış, büyümeden yararlanmada sosyal adalet tesis edilememiş, doğa talan edilmiş, kent planlaması yaptırımlı ve bilimsel bir kurum yapılmak yerine, işlemleri meşrulaştırma bürokrasisine dönüşmüştür. Daha da önemlisi, bu dönem içinde Türkiye de yapı üretiminde yeni bir teknolojiye geçilmiş, ancak bu teknolojinin gerektirdiği farklı uygulama disiplini kurulamamıştır. Aldatıcı bir kolaylık gösteren betonarme teknolojisi ülkede hızla yaygınlaşmış, kamu denetiminden uzak oluşturulan yapı stokunun doğal tehlikeler karşısındaki performansı ise yeni yeni sınanmaya başlamıştır. Kentsel alanlarda karşılaştığımız daha ilk ciddi sınamalarla, Türkiye nin bu alanlarda ne büyük risk havuzları oluşturmuş olduğu görülmüştür. Bu durum, Türkiye nin bir yüzleşme sürecini başlatmak ve ivedilikle afet yönetimi çalışmalarına ağırlık vermek zorunda olduğunu ortaya çıkarmıştır. Ancak bu risk havuzu karşısında başvurulacak afet yönetimini yalnızca acil durum hazırlıkları gibi anlamak yine bir büyük yanlış olacaktır. Türkiye nin asıl ağırlık vermek zorunda olduğu konu, zarar azaltma işleridir. Bu nedenle yerleşme ve yapılaşma süreçlerinin düzenlenmesi, yani imar sisteminin risk yönetimini içerecek biçimde yenilenmesi gereği doğmaktadır. Bu büyük risk havuzunun küçültülmesi, ancak çok yönlü girişimlerle olanaklıdır. Kentsel alanların tamamında zemin ve doğal koşullara ilişkin tespitlerin yapılması ve bu işlemlerin kurumlaştırılması bir temel gereksinmedir. İmara yeni açılan yerlerin seçimi ve yeni yapılaşmanın denetiminde daha güvenli standartlar ve güçlü bir yaptırım yanında, mevcut kentsel alanların iyileştirilmesi, yüksek risk gösteren alanlarda topyekûn dönüşüm projelerinin gerçekleştirilmesi, yanlış kararlarla oluşmuş, tehlikeler ve çeşitli riskler gösteren alanların ve dışsal tehlikeler karşısında yumuşak karın oluşturan kentsel özelliklerin bertaraf edilmesi için kısa ve uzun dönemli çok sayıda önlemin alınması işleri, risk yönetiminin kent planlamasında bir özel uzmanlık alanı olarak görülmesini ve uygulamada önemli yerleşmelerde imar planlamasından önce ve ayrıca hazırlatılması gereken bir özel planlama çalışmasına günümüzde artık yürürlük kazandırılmasını zorunlu kılmaktadır. Sakınım Planı tanımı ile anılan bu çalışmalar bütününün, farklı yerleşme büyüklük ve özelliklerine göre içeriği ve sürecinin yönetmelikle düzenlenerek imar mevzuatımız içinde yerini bulması zorunludur. Bu çalışmaların, imar planlaması hazırlık araştırmalarından, yani analitik 13

15 etüt lerden biri olmadığı, gerek kapsamının gerektirdiği uzmanlıklar, gerekse üst düzey bir kamu yararına dayandırıldığı; ayrıca kent yönetiminin bütününü, kamu ve özel kuruluşların bir araya getirilmelerini, ortaklıklarını ve taahhütlerini ilgilendirmesi nedeniyle farklı yönetsel yetki ve araçlar da gerektirdiği gözden kaçırılmamalıdır. Türkiye şehirlerinde, 60 yıl boyunca oluşan tehlike ve risk havuzlarını bir hamlede bertaraf etmek nasıl söz konusu değilse, bu konuda alınması gereken önlemlerin hepsinin imar sistemi kapsamında kalacağını düşünmek de gerçekçi değildir. İmar sistemi içinde bu amaçla yapılacak pek çok düzenlemenin başarı göstermesi de başka yasal düzenlemelerdeki tamamlayıcı önlemlerin alınmış olmasına bağlı olacaktır. Afet yasası kapsamında yer alması gereken hükümlere, ya da Zorunlu Deprem Sigortası için yapılacak düzenlemelere bu nedenle göndermeler yapılması gereği doğmuştur. Çalışmaları boyunca sekiz kez toplanan İmar Mevzuatı Komisyonu, konunun genişliğini göz önünde tutarak, Bakanlık aracılığıyla Türkiye genelinde görüş toplamış, üyelerinin yazılı görüşlerini ve açıklamalarını almış, yakın geçmişte konuyu ilgilendiren çalışmaları derlemiş, yürürlükteki mevzuatı ve gündemde bulunan taslakları değerlendirerek önerilerde bulunmuştur. Komisyon ayrıca diğer komisyon çalışmalarını da izlemek gereğini duymuş, bu amaçla mevzuat grubu toplantılara ve komisyonlar arası çalışmalara katılmış, ortak başkanı kendi oturumlarına davet etmiştir. Deprem Şurası çalışmalarında sıkça dile getirilen bir eğilim, komisyon raporlarında ağırlıklı olarak en kısa sürede uygulamaya sokulabilecek sonuçların hedeflenmesinin istenmesi olmuştur. Bu eğilim, yönetmelik değişiklikleri, hatta genelgelerle ivedi uyulabilecek önerilere büyük değer ve öncelik vermektedir. Bir Bakanlığın kendi yaptırım alanı kapsamında yararlı uygulamalara bir an önce geçmek istemesi anlaşılabilir bir durumdur. Ne var ki, deprem konusu, hem geniş bir yelpazede eşgüdümlü (entegre), yani birbirine göndermelerde bulunan çok sayıda önlem kümelerinin geliştirilmesini gerektirmekte (yaygınlık özelliği), hem de bunların her birinin kalıcı olmasını zorlamaktadır (sürdürülebilirlik özelliği). Birincisi çok taraflı düzenlemeleri, ikincisi ise yönetmelikler kadar kanunlarda yeni düzenlemeler yapılmasını getirmektedir. Bu açıdan, başarılı girişimlerin tek Bakanlık çerçevesini aşması kaçınılmaz olmaktadır. Öte yandan, Türkiye de uzun süredir beklenen köklü bir atılım yapılması fırsatı ancak bu dönemde yakalanabilmiştir. Bu tür bir 14

16 atılımı yapabilecek tek parçalı güçlü bir siyasi iktidar kurulabilmiştir. Bu ortamda deprem konusunda gerçek bir reformun yapılabilmesi olanağı varken, küçük iyileştirmeler peşine düşmekle yetinilmesi, stratejik ve tarihi bir yanlış olacaktır. Nitekim komisyon çalışmaları boyunca uygun görülen bir yaklaşım, İmar Kanunu ndan yapı ile ilgili bölümün çıkarılarak tüm yönetmelikleri ve denetim gibi diğer mevzuat ile bütünleştirilmiş bir ayrı kanun hazırlanması olmuştur. İmar Kanunu nda yalnızca ruhsat alımına ilişkin birkaç referans hüküm bırakarak, pek çok ülkede olduğu gibi, yapılarla ilgili ayrı bir külliyatın geliştirilmesi Türkiye de gerçek bir gereksinmedir. Bu geliştirmenin deprem güvenliği konusunda da ilerlemeler getireceği açıktır. Bunun gibi, Türkiye de kent bütünü için tehlike ve mikrobölgeleme haritalarının hazırlanması, Zorunlu Deprem Sigortası ile yerel yönetimlerin dayanışmalı çalışmalara girmeleri, kentsel risk yönetimini ilgilendiren tüm faaliyetin bir ortak şemsiye altında Sakınım Planı çalışmalarında toplanarak bütünlüğün sağlanması, yasalarımızda yeni ve çok yönlü düzenlemelere ihtiyaç gösteren, ancak şehirlerimizi daha yakından izlememizi ve doğru müdahaleleri zamanında yapabilmemizi sağlayacak girişimlerdir. Bu çapta rasyonel değişiklik girişimlerine genellikle iki tür endişe ve karşı çıkış söz konusu olacaktır. Birincisi, mevcut yönetsel birimlerin yetki ve güç kaybı endişeleri ile yeni yapılanmalara karşı durma eğilimleri, ikincisi ise mevcut yapı kapsamında çalışmalar yürüten profesyoneller, çeşitli mesleklere mensup kişi ve kuruluşlardır. Bu ikinci kesim için de yenilikler rahatsızlık verici, en azından yeni adetler çıkarılması nedeniyle iş kaybına uğrama olasılığı nedeniyle ürkütücüdür. Türkiye nin bu engelleri aşacak yönetsel dirayete, konulara geniş açıdan bakabilecek yöneticilere ve meslek adamlarına gereksinmesi her zamankinden daha fazladır. İmar mevzuatı Komisyonu nun karşılaştığı bir başka özel durum ise, çalışma alanının genişliği nedeniyle ayrıntılara girmek yerine büyük yapı taşlarının doğru biçimde yerine konulmasındaki önceliktir. Bunların ayrıntılarının tanımlanması özel çalışmalar gerektirecektir. Yeni bir genel yapılanma önerisi gerektirmeyen kimi komisyonlar, mevcut mevzuatta bazı ayrıntıları tanımlama fırsatını doğrudan Şura çalışmaları sırasında bulabileceklerdir. Bu durum imar mevzuatı açısından geçerli değildir. Kapsamlı görüş ve ufuk sahibi bir vizyona sahip olunmadan kaleme alınacak ayrıntılar, yakın gelecekte yaşamsal gelişmelere engeller 15

17 oluşturabilir. Bu nedenle akla gelen pek çok ayrıntıyı bu aşamada göz ardı etmek gereği doğmuştur. Bunun gibi, imar mevzuatı yalnız afet yönetimi konuları nedeniyle yetersizlikler göstermekle kalmayıp pek çok nedenle elden geçirilmek durumundadır. Bunlar arasında kent işletmeciliği, koruma, katılımlı süreçler, çağdaş teknolojiye uyum, sorumluluklar yapısının netleştirilip cezai koşulların ağırlaştırılması gibi pek çok gereksinme gösterilebilir. Şura çalışmaları kapsamında imar mevzuatının bütün bu gereksinmelerine eğilmek olanağı da yoktur. Komisyon toplantılarında kaçınılmaz olarak bu konular da gündeme gelmişse de, bunların elden geldiğince rapor dışında bırakılmasına çalışılmıştır. Türkiye nin asıl hedefinin doğal ve teknolojik tehlikelere karşı güvenli bir çevre ve toplum yaratılması olduğu göz önünde tutulursa, imar mevzuatı çalışmaları ile varılmak istenenin de, dar çerçeveli planlama anlayışları bırakılıp, yalnızca teknokratların anladığı ve yönetimlerin hazırlatıp uyguladıkları bir teknik önlemler paketine katkıda bulunmak değil, uygulamada toplumun tüm birey ve kesimlerini ilgilendiren, bilgilendiren, görevlendiren, sorumlu tutan ve katılmasını sağlayan etkinliklerle topyekûn dirençli toplum yaratılmasına yol açılmasıdır. MEVCUT RAPORLARIN İNCELENMESİ Afet yönetimi konusunda daha önce hazırlanmış kurumsal çalışmalar, bir işbölümü içinde komisyonumuzda değerlendirilerek, imar mevzuatını ilgilendiren yönleriyle özetlenmiştir. Bu çalışmalarda imar mevzuatı ile ilişkilendirilebilen görüş ve önerilere raporumuzda da yer verilmiştir. Türkiye Milli Planı ( ) Birleşmiş Milletler tarafından yılları için ilan edilen Doğal Afet Zararlarının Azaltılması İçin Uluslararası On Yılı çalışmaları kapsamında Afet İşleri Genel Müdürlüğü nün koordinasyonunda, DSİ, MTA, Meteoroloji İşleri Genel Müdürlüğü, üniversiteler gibi kamu kurumlarının katılımıyla afetlere karşı bir strateji planı hazırlanmış ve Türkiye Milli Planı ( ) adıyla 1989 yılında yayımlanmıştır. Çalışma sürecinde, Depremler, Heyelan ve Kaya Düşmeleri, Su Baskınları, Yangınlar, Diğer Afetler (Çığ, fırtına, tsunami ve volkanlar) olmak üzere beş ayrı çalışma grubu oluşturulmuş ve her grup tarafından Tehlike ve Riskin Belirlenmesi, Gözlem, Tahmin ve Erken Uyarı Sistemleri Kurulması, Kısa Vadeli Koruyucu Önlemler ve Önceden Hazırlık Çalışmaları ve Uzun Vadeli Önleyici Tedbirler başlıkları altında yapılacak çalışmaların 10 yıllık hedefleri ortaya konulmuştur. 16

18 Türkiye Büyük Millet Meclisi Araştırma Komisyonu Raporu (1997) İstanbul sel felaketi, Senirkent sel ve heyelanı, Dinar depremi, İzmir de sel olaylarının felakete dönüşmesi üzerine Meclis tarafından kurulan araştırma komisyonu raporunda, her türlü kanun, tüzük, yönetmelik, standart gibi düzenlemeler olmasına karşın, doğal afet zararlarının azaltılamadığı belirtilmiştir. Hızlı nüfus artışına paralel olarak yaşanan kentleşme sorunlarının yanı sıra, her kademede yaşanan bilgi ve eğitim eksikliği, afet bölgelerinde alan kullanım planlamasının yapılamaması; yapı sigortası, meslek sigortası, sertifikalı mühendislik gibi çağdaş yöntemlerle yerleşme ve yapı denetim mekanizmalarının geliştirilememesi; merkezi yönetim - yerel yönetim- özel sektör - halk arasında görev ve sorumluluklar bağlamında rasyonel dengelerin oluşturulamaması gibi nedenlerle doğal afet risklerinin daha da arttığı belirlenmiştir. İmar mevzuatına ilişkin değerlendirmeler aşağıdakileri kapsamaktadır: Ana politikaları belirleyen bir afet yasasına gereksinim vardır; sayılı yasalar birleştirilerek yeni bir çerçeve yasa hazırlanmalıdır sayılı İmar Kanun u, afet girdisini kapsayacak biçimde yeniden düzenlenerek, cezai yaptırımlara yer verilmeli, imar affı niteliğinde düzenlemelerden kaçınılmalıdır. Yapıda denetim ve sorumlulukları belirleyen yeni bir yasa gereklidir. Yapı denetiminde yetkin mühendislik ile müşavirlik kavramlarını yerleştirecek düzenlemelere gidilmelidir. İmar mevzuatına aykırı yapılmış yapılara hak sahipliliği tanınmamalıdır. Nüfusu bir milyonu aşan şehirlerde afet planlaması ve yönetimi birimi oluşturulmalı, yerleşim yerlerinin belirlenmesi, yatırım alanları, altyapı tesisleri gibi konularda görüşleri esas alınmalıdır. Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, Doğal Afetler Özel İhtisas Komisyonu Raporu ( ) Beş Yıllık Kalkınma Planı hazırlıkları sürecinde ilk kez oluşturulan Doğal Afetler Özel İhtisas Komisyonu nca hazırlanan raporda, Milli Plan a atıfta bulunularak 8. Beş Yıllık Kalkınma Plan dönemine (

19 2005) yönelik olarak, Acil Durum ve Afet Müsteşarlığı gibi yeni bir kurumsal yapılanma, Ulusal Afet Bilgi Sistemi nin oluşturulması, Şehircilik ve Konut Bakanlığı nın kurulması, afet tehlikesi ve riskinin belirlenmesi ve afet zararlarının azaltılması konusundaki araştırmageliştirme faaliyetlerinin öncelikli konular arasına alınması, Afet Hekimliği ne ilişkin düzenlemeler yapılması önerilmiştir. Ulusal Deprem Konseyi, Deprem Zararlarını Azaltma Ulusal Strateji Raporu (2002) Türkiye de bir Ulusal Deprem Stratejisi geliştirilmesi amacıyla hazırlanan, yayınlanmış en geniş kapsamlı ve ayrıntılı raporda yapılması önerilen Kentsel Risk Analizleri şöyle tanımlanmaktadır: Kentsel ölçekte hazırlanan harita ve eki belgelerin, zemin ve sismik özelliklere ilişkin olarak yalnızca yüzeysel bölgelemeleri değil, üç boyutlu bir yeraltı modelini, olası heyelan ve sıvılaşma bölgelerini de göstermesi sağlanmalıdır. Bunlar dışında, su baskını, iklimsel istatistikler, vb. doğal tehlike verilerinin de eklenmesi ile bir kentsel doğal tehlikeler haritası elde edilebilir. Bu bilgi tabanının yanı sıra, bir dizi analiz yoluyla kentsel kusurlar ın tanımlanması ve bunların getirdiği risklerin ortaya konulması gereği vardır. Yerine göre farklılaşmakla birlikte bu analizler, Makroform, Kentsel Doku, Arazi ve Yapı Kullanımları, Tehlikeli Birimler ve Kullanım Biçimleri, Altyapı Sistem]eri, Yapı Stoku, Kilit Elemanlar ve Dağılımları, Açık Alan Varlığı konularını kapsaması, ayrıca Kentsel Yönetim Yetersizlikleri, Dış Etkenler, Kentsel Gelişmeler değerlendirmelerini yapması gereklidir. Kentsel sistemlerin performans yeterliliği, ayrı bir dizi değerlendirme konusu edilmelidir. Bunlar Afet Koşullarında Kentsel Donanım Performansı, Acil Hizmet Birimlerinin Yeterliği, Acil Durum Yönetim Yetkinliği analizleridir. Raporda yapılması önerilen Kentsel Sakınım Planı şöyle tanımlanmaktadır: Tehlike ve risk bilgilerinin derlenerek bunları önleme ve giderme kararlarının, Sakınım Planı adı verilen, harita ve eki raporlar ile oluşturulan bir temel kurumsal belgede toplanması sağlanmalı; burada gösterilen sektör, konu ve yerlerde hangi sorumluların, hangi görevleri, hangi sürelerde yerine getirecekleri belirlenmeli; bunların uygulama proje ve programları ile ilgili tarafları tanımlanarak bu belgenin öncelikli bir ortak protokol niteliğine kavuşturulması sağlanmalıdır. Sakınım Planı üzerinde, özel yaptırımların geçerli olacağı eylem planı uygulama alanları öncelikle gösterilmeli, ayrı güvenlik hedefleri tanımlanarak yönetilecek bu alanlarda kamu-özel kesim ortaklıkları ve işletme biçimlerini de kapsayan 18

20 iyileştirme projeleri geliştirilmesi programlanmalıdır. Üçüncü olarak, imar planlarının Sakınım Planı kararlarına uyumla değiştirilmesi sağlanmalıdır. İmar Kanunu tarafından görmezden gelinen deprem zararlarının azaltılması hedefine yaklaşabilmek için, bu yasaya işlevsel ve daha etkili bir içerik kazandırılması ve yerel yönetimlere özel yaptırım ve araçlar kazandırılması gerekmektedir. Ancak, bu çok yönlü bir konudur. Öncelikle Deprem Görebilir Yerleşme, Deprem Tehlikesi, Risk, Deprem Riskli Alan, Kentsel Mikro-Bölgeler, Kentsel Kusurlar, Özel Proje Alanları, Eylem Programı ve Projeleri, Sakınım Planlaması, 'Deprem Sigortası gibi yeni kavramların doğrudan yasada tanımlanması gerekmektedir. Yasada, Eylem Planlama Alanları için Eylem Proje ve Program paketleri hazırlanmasına; koruma, güçlendirme, kat indirimi, yıkma, kullanım kısıtlama vb uygulama yöntemlerine başvurabilmek üzere özel yaptırımlara yer verilmesi gerekmektedir. Yerel yönetimlere bu alanlarda, taşınmazların yeniden fiziki düzenlenmelerine ilişkin (geliştirilmiş 18. madde türünde) özel yetkiler tanınmalı, özel kesimle ortaklıklar kurma, imar haklarını aktarma, değişken vergileme, sigorta, gibi araçlar getirilmelidir. Kaynak geliştirme yöntemlerinin uygulanması yanı sıra, Doğal Afet Sigortaları Kurumu payı gibi fiziki ve parasal güç ve olanakların birlikte kullanılması yoluyla bu alanlarda etkin dönüşümler için gerçek kapasiteler sağlanabilmelidir. Dördüncü İzmir İktisat Kongresi, Afet Yönetimi Çalışma Grubu Raporu (2004) Türkiye İktisat Kongresi nde Afet Yönetimi Çalışma Grubu tarafından hazırlanmış olan raporda İmar Sisteminde İyileştirmeler başlığı altında, Şehirlerimizin fiziki düzenlemesinde afet güvenliği, zarar azaltma ve risk yönetimini ilgilendiren standart ve yöntemleri tanımlayan ilkelerin İmar Kanunu ve yönetmeliklerine yerleştirilmesi büyük önem ve öncelik taşımaktadır. Bu alanda ilkesel olarak, yerine getirilmesi gereken başlıca düzenlemeler şunları kapsar: Mikro bölgeleme harita ve belgelerinin hazırlanması, Planlamada Risk Yönetimi yaklaşımının sistemle bütünleştirilmesi, Sakınım Planı hazırlanmasının zorunlu tutulması, Yapılaşma ve kullanım süreçlerinde farklı güvenlik standartlarının ve programların kullanılmasının olanaklı kılınması, 19