MAHKEME KARARINA İSTİNADEN ÖDENEN TAZMİNATIN MEMURDAN TAZMİNİNE İLİŞKİN SORUŞTURMA YETKİSİ Sedat Güner Gümrük Başkontrolörü

Transkript

1 MAHKEME KARARINA İSTİNADEN ÖDENEN TAZMİNATIN MEMURDAN TAZMİNİNE İLİŞKİN SORUŞTURMA YETKİSİ Sedat Güner Gümrük Başkontrolörü İdaresi tarafından kaçak zannı ile alıkonulduktan sonra Gümrük Kontrolörlüğümüze intikal eden bir olayın soruşturularak rapora bağlanmasından sonra, Gümrük Müsteşarlığı aleyhine açılan tazminat davasının kaybedilmesine müteakiben ödenen tazminatta, Gümrük Kontrolörünün bir sorumluluğu bulunup bulunmadığının tespiti amacıyla, Gümrükler Genel Müdürlüğü nün Müsteşarlık Makamı ndan havaleli Onay ı ile soruşturmanın İç Denetçilere yaptırılması nedeniyle, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu nda gözden kaçan bir düzenleme olacağı ihtimali dikkate alınarak bu konuda bugüne kadar yapılan çok değerli çalışmalar ile anılan mevcut birincil, ikincil ve üçüncül düzey mevzuat, kanun gerekçeleri, uluslararası standartlar ve diğer mevzuatların incelenmesi yoluna gidilmesi neticesinde ortaya çıkan derleme çalışmanın, herkesle paylaşılması arzu edilmiştir. I- İÇ DENETİMLE BİRLİKTE GÜNDEME GELEN DENETİMDE YAŞANAN KAVRAM KARGAŞASI 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu isminden de anlaşılacağı gibi, Mali Yönetim ve Kontrol kavramlarına işaret ederek kamu mali yönetim sistemi ile kamu idareleri bünyesinde oluşturulacak olan kontrol sisteminin uygulama biçimi hakkında yeni bir anlayış getirmiş bulunmaktadır. Burada geçen kontrol kavramı, iç denetimi de kapsayan iç kontrol olup, bu iç kontrolün alt bileşeni olan mali kontrol anlamına gelmemektedir. Dolayısıyla, kurgulanan yeni sistemde iç denetim mali kontrolün değil, iç kontrolün bir bileşenidir sayılı Kanunun kapsamına ilişkin 2 nci maddesinde, Bu Kanun, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahallî idarelerden oluşan genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin malî yönetim ve kontrolünü kapsar. hükmüne yer verilmiştir. Söz konusu hüküm çerçevesinde, kamu idarelerinin kontrolünün, bu kanun kapsamında gerçekleştirileceği öngörülmekte olup, buradaki kontrol kavramının sadece mali kontrole indirgenerek yorumlanması, kanunun ruhuna aykırılık teşkil edecektir sayılı Kanunun 55 inci maddesinde, İç kontrol, idarenin amaçlarına, belirlenmiş politikalara ve mevzuata uygun olarak faaliyetlerin etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde yürütülmesini, varlık ve kaynakların korunmasını, muhasebe kayıtlarının doğru ve tam olarak tutulmasını, malî bilgi ve yönetim bilgisinin zamanında ve güvenilir olarak üretilmesini sağlamak üzere idare tarafından oluşturulan organizasyon, yöntem ve süreçle iç denetimi kapsayan malî ve diğer kontroller bütünüdür. şeklinde tanımlanmıştır. Görüleceği üzere iç kontrol, mali kontrolün ötesinde, mali olmayan faaliyet ve işlemleri de kapsamaktadır. Bu durum, İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esasların 6 ncı maddesinde İç kontrol mali ve mali olmayan tüm işlemleri kapsar. denilmek suretiyle herhangi bir tereddüde yer vermeyecek şekilde açıklanmıştır sayılı Kanunun 63 üncü maddesinde iç denetim, Kamu idaresinin çalışmalarına değer katmak ve geliştirmek için kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız, nesnel güvence sağlama ve danışmanlık faaliyetidir. Bu faaliyetler, idarelerin yönetim ve kontrol yapıları ile malî işlemlerinin risk yönetimi, yönetim ve kontrol süreçlerinin etkinliğini

2 değerlendirmek ve geliştirmek yönünde sistematik, sürekli ve disiplinli bir yaklaşımla ve genel kabul görmüş standartlara uygun olarak gerçekleştirilir. şeklinde tanımlanmaktadır. Bu tanımda dikkat çeken ilk husus, iç denetimin kamu idaresinin çalışmalarına değer katma ve geliştirme amacıyla ilgilidir. Burada ilgili idarenin çalışmaları ifade edilirken mali ya da mali olmayan şeklinde herhangi bir ayırıma gidilmediği ve tüm çalışmaların kastedildiği görülmektedir. İkinci bir husus ise kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini değerlendirmekle ilgili olup, performans denetimini işaret eden bu görevin gerçekleştirilebilmesi için ilgili kamu idaresinin faaliyetlerinin bir bütün halinde ele alınması gerekliliği açıktır. Bu açıklamalar çerçevesinde kamu idarelerinin tüm faaliyet ve işlemlerinin mali ve mali olmayan ayırımı yapılmaksızın iç denetime tabi tutulması gerekmektedir sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile mevzuatımıza giren İç Denetim ilişkin 63. maddenin gerekçesinde; kamu idarelerinde yapılacak iç denetim tanımlanmakta ve ne şekilde yürütüleceği açıklanmakta, bu şekilde, Türk kamu iç kontrol sisteminde uluslararası standartlar ve Avrupa Birliği uygulamalarına uygun iç denetim müessesesinin kurulduğu, belirtilmektedir. Denetim ve kontrol kavramları konusunda uluslararası literatürde bir kavram birliği olmasına rağmen, ülkemizde bir kavram kargaşası yaşanmaktadır. Avrupa Komisyonu na göre denetim; bir işlem, prosedür veya raporun her bir yönünü doğrulayacak şekilde ve sonradan yapılan her türlü incelemedir. Türk Dil Kurumu sözlüğü Denetim; bir işin doğru ve yönetime uygun olarak yapılıp yapılmadığını incelemek, murakabe etmek, teftiş etmek, kontrol etmek. olarak tanımlamaktadır. Hukuki anlamda denetleme ise; gerek devlet daire ve teşkilatının ve gerek özel hukuk hükümlerine göre kurulmuş müesseselerin kamu menfaati noktasından kanun, nizamname ve statüleri hükümlerine göre çalışıp çalışmadıklarının tetkik edilmesidir. Türk Dil Kurumu sözlüğü, Kontrol; bir işin doğru ve usulüne uygun olarak yapılıp yapılmadığını incelemek, denetlemek. olarak tanımlamaktadır. Kontrol, yönetimin en temel faaliyetidir ve idarenin her türlü faaliyetinin sonuçlarını tespit etmek ve değerlendirmek, elde edilen sonuçların önceden belirlenmiş olan yönetsel amaç ve hedeflere uygun olup olmadığını ölçmek ve bu yönde gerekli düzeltici tedbirleri almak şeklinde tanımlanabilir. Bu yönüyle baktığımızda kontrol, denetimi de kapsayan daha geniş kapsamlı bir kavramdır. Türk Dil Kurumu sözlüğüne göre soruşturma; bir sorunu açıklığa kavuşturmak amacıyla bir idari veya adli makamın yönettiği, ilgililerden ve tanıklardan bilgi toplama, konuyu inceleme işi, tahkik, tahkikattır. Başka bir sözlükte de soruşturma; [1] Soruşturmak işi, [2] Herhangi bir konuda ilgili kişilere soru yönelterek bilgi toplama işi, sormaca, tetkik, tahkik, anket, [3] Bir idarî veya adlî makamın yöneltiği inceleme, tahkikat, [4] Herhangi bir konuyla ilgili durum veya tutumu belirlemek için düzenlenmiş ayrıntılı ve kapsamlı soru dizisi.

3 Türk Dil Kurumu sözlüğüne göre teftiş; bir görevin yolunda yürütülüp yürütülmediğini anlamak için araştırmak, denetlemek, araştırma; birini veya bir şeyi bulmak için bir yeri gözden geçirmek ve inceleme; incelemek işi, tetkik. Bir bilim veya sanat konusunu her yönüyle geniş biçimde açıklayan eser veya yazılı tetkik, şeklinde tarif edilmektedir. II- İÇ DENETÇİLİK MÜESESESİ, GÖREV VE YÜKÜMLÜLÜKLERİ 24/12/2003 tarih ve sayılı Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe giren 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu nun 63 üncü maddesinde iç denetim; kamu idaresinin çalışmalarına değer katmak ve geliştirmek için kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız ve nesnel güvence sağlayan danışmanlık faaliyetidir. Ayrıca, bu faaliyetlerin, idarelerin yönetim ve kontrol yapıları ile mali işlemlerinin risk yönetimi, yönetim ve kontrol süreçlerinin etkinliğini değerlendirmek ve geliştirmek yönünde sistematik, sürekli ve disiplinli bir yaklaşımla ve genel kabul görmüş standartlara uygun olarak gerçekleştirileceği ve iç denetimin, iç denetçiler tarafından yapılacağı, belirtilmektedir. Yine aynı Kanunun 64 üncü maddesinde ; kamu idarelerinin yıllık iç denetim programının üst yöneticinin önerileri de dikkate alınarak iç denetçiler tarafından hazırlanacağı ve üst yönetici tarafından onaylanacağı belirtildikten sonra, iç denetçinin görevleri; a) Nesnel risk analizlerine dayanarak kamu idarelerinin yönetim ve kontrol yapılarını değerlendirmek, b) Kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılması bakımından incelemeler yapmak ve önerilerde bulunmak, c) Harcama sonrasında yasal uygunluk denetimi yapmak, d) İdarenin harcamalarının, mali işlemlere ilişkin karar ve tasarruflarının, amaç ve politikalara, kalkınma planına, programlara, stratejik planlara ve performans programlarına uygunluğunu denetlemek ve değerlendirmek, e) Mali yönetim ve kontrol süreçlerinin sistem denetimini yapmak ve bu konularda önerilerde bulunmak, f) Denetim sonuçları çerçevesinde iyileştirmelere yönelik önerilerde bulunmak, g) Denetim sırasında veya denetim sonuçlarına göre soruşturma açılmasını gerektirecek bir duruma rastlandığında, ilgili idarenin en üst amirine bildirmek, olarak belirtmiştir. Ayrıca, aynı maddede iç denetçinin bu görevlerini, İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından belirlenen ve uluslararası kabul görmüş kontrol ve denetim standartlarına uygun şekilde yerine getireceği ve iç denetçinin, görevinde bağımsız olduğu ve iç denetçiye asli görevi dışında hiçbir görev verilemeyeceği ve yaptırılamayacağı, iç denetçilerin, raporlarını doğrudan üst yöneticiye sunacaklarını, bu raporların üst yönetici tarafından değerlendirilmek suretiyle gereği için, ilgili birimler ile mali hizmetler birimine verileceği, iç denetim raporları ile bunlar üzerine yapılan işlemlerin, üst yönetici tarafından en geç iki ay içinde İç Denetim Koordinasyon Kuruluna gönderileceği belirtilmektedir sayılı Kanunun 64 üncü madde metninde yer almayan fakat sayılı 12/07/2006 tarihli Resmi Gazete de yayımlanan İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliği nin 15 inci maddesi ile Kamu İç Denetim Birim Yönergesi nin İç denetçinin görevleri başlıklı 11 inci maddesinde yer verilen ilave görevler; (kanun metninde yer almamasına karşın), f) bendine ve bunları takip etmek ifadesi ile ğ) Kamu idaresince üretilen bilgilerin doğruluğunu denetlemek, h) Üst yönetici tarafından gerekli görülen hallerde performans göstergelerini belirlemede yardımcı olmak, belirlenen performans göstergelerinin uygulanabilirliğini değerlendirmek, ı) Suç teşkil eden durumlara ilişkin tespitlerini üst yöneticiye bildirmek, olarak sıralanmıştır.

4 İç Denetçiler Enstitüsü; iç denetçileri, risk yönetimi, iç kontrol ve yönetim süreçlerinin etkinliği ve verimliliğinin değerlendirilmesi ve geliştirilmesi için sistematik yaklaşımlar geliştirerek kurumun hedeflerinin gerçekleştirilmesine yardımcı olanlar olarak tanımlamıştır. B.07.0.BMK.0.30 sayılı İç Denetim Koordinasyon Kurulu nun Görev Kapsamının Belirlenmesi konulu kararının 4. fıkrasında; İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 8 inci maddesine göre, kamu idarelerinde yapılacak iç denetim aşağıda belirtilen denetim uygulamalarını kapsamaktadır: a) Uygunluk denetimi: Kamu idarelerinin faaliyet ve işlemlerinin ilgili kanun, tüzük, yönetmelik ve diğer mevzuata uygunluğunun incelenmesidir, b) Performans denetimi: Yönetimin bütün kademelerinde gerçekleştirilen faaliyet ve işlemlerin planlanması, uygulanması ve kontrolü aşamalarındaki etkililiğin, ekonomikliğin ve verimliliğin değerlendirilmesidir, c) Mali denetim: Gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin hesap ve işlemlerin doğruluğunun; mali sistem ve tabloların güvenilirliğinin değerlendirilmesidir, ç) Bilgi teknolojisi denetimi: Denetlenen birimin elektronik bilgi sistemlerinin sürekliliğinin ve güvenilirliğinin değerlendirilmesidir, d) Sistem denetimi: Denetlenen birimin faaliyetlerinin ve iç kontrol sisteminin; organizasyon yapısına katkı sağlayıcı bir yaklaşımla analiz edilmesi, eksikliklerinin tespit edilmesi, kalite ve uygunluğunun araştırılması, kaynakların ve uygulanan yöntemlerin yeterliliğinin ölçülmesi suretiyle değerlendirilmesidir. Ayrıca iç denetim, yukarıda sayılan denetim uygulamalarından bir veya birkaçını kapsayacak şekilde risk odaklı olarak yapılabileceği gibi, bir faaliyet veya konu itibariyle tüm birimleri de kapsamına alınabilmektedir Sayılı 12/07/2006 Tarihli Resmi Gazete de Yayımlanan İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliği nin İç Denetçinin Görevlendirilmesi başlıklı 14 üncü maddesinde; iç denetçilerin, program kapsamında ve program dışı iç denetim görevlendirmelerinin üst yönetici tarafından yapılacağı belirtilmektedir sayılı 12/07/2006 tarihli Resmi Gazete de Yayımlanan İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliği nin İç denetçinin yetkileri başlıklı 16 ncı maddesi ve Kamu İç Denetim Birim Yönergesi nin 10 uncu maddesinde belirtildiği üzere; iç denetçi, görevlerinin yerine getirilmesiyle ilgili olarak aşağıda sayılan yetkilere sahiptir; a) Denetim konusuyla ilgili elektronik ortamdakiler dahil her türlü bilgi, belge ve dokümanlar ile nakit, kıymetli evrak ve diğer varlıkların ibrazını talep etmek, b) Denetlenen birim çalışanlarından, iç denetim faaliyetlerinin gereği olarak yardım almak, yazılı ve sözlü bilgi istemek, c) Denetim faaliyetinin gerektirdiği araç, gereç ve diğer imkanlardan yararlanmak, ç) Denetimi engelleyici tutum, davranış ve hareketleri üst yöneticinin bilgisine intikal ettirmek sayılı 12/07/2006 tarihli Resmi Gazete de Yayımlanan İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliği nin İç Denetçinin Sorumlulukları başlıklı 17 inci maddesinde; iç denetçinin, görevlerini yerine getirirken aşağıdaki hususlara riayet etmesi gerektiği belirtilmektedir; a) Mevzuata, belirlenen denetim standartlarına ve etik kurallara uygun hareket etmek, b) Mesleki bilgi ve becerilerini sürekli olarak geliştirmek, c) İç denetim faaliyetlerinde yetki ve ehliyetini aşan durumlarda iç denetim birimini haberdar etmek, ç) Verilen görevin tarafsız ve bağımsız olarak yapılmasına engel olan durumların bulunması halinde, durumu iç denetim birimine bildirmek, d) Denetim raporlarında kanıtlara dayanmak ve değerlendirmelerinde objektif olmak, e) Denetim esnasında elde ettiği bilgilerin gizliliğini korumak. İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliği nin Kamu İç Denetim Standartları Ve Etik Kurallar başlıklı 9 uncu maddesinde; iç denetçilerin, Kurul tarafından

5 belirlenen denetim standartlarına ve etik kurallara uymakla yükümlü olduğu ve bu standart ve kuralların belirlenmesinde, uluslararası genel kabul görmüş standart ve kuralların dikkate alınacağı belirtilmektedir. Uluslararası İç Denetim Meslekî Uygulama Standartları, iç denetim hizmetlerinin temel ilkeleri üzerinde yapılan titiz çalışma, istişare ve müzakerelerin sonucu oluşturulmuştur. Tüm iç denetçiler, çalışmalarını Standartlara uygun olarak yapmakla yükümlüdür. Standartların amaçları şunlardır: İç denetim uygulamasını olması gerektiği gibi temsil eden temel ilkeleri tanımlamak ve katma değerli iç denetim faaliyetlerini teşvik etmeye ve hayata geçirmeye yönelik bir çerçeve oluşturmak, iç denetim performansının değerlendirilmesine uygun bir zemin oluşturmak, gelişmiş kurumsal süreç ve faaliyetleri canlandırmaktır. İç Denetim Standartları Kurulu (Internal Auditing Standards Board), İç Denetçiler Enstitüsü nün (The Institute of Internal Auditors-IIA) standartlarını, günümüzün risk yönetimi ve kurumsal yönetim (Governance) gerekliliklerini karşılayacak şekilde ve danışmanlık faaliyetlerine ve görev sonuçlarının kurum dışı taraflara sunulması konularına temas edecek şekilde güncellemiştir. Standartlar, gerek kurum gerekse denetçi açısından, iç denetimin yerine getirilmesi sırasında rehberlik sağlar. Standartlar, iç denetim faaliyetlerinin niteliğini, iç denetim yönetmeliğinin (charter) ve yıllık faaliyet planının kilit unsurlarını, görevin ifası ve sonuçların değerlendirilmesi esaslarını ve hizmetlerin performansını değerlendirmekte kullanılan kalite kıstaslarını tanımlar. Standartlar, Nitelik (Attribute), Performans (Performance) ve Uygulama (Implementation) standartlarından oluşur. Nitelik Standartları ve Performans Standartları tüm iç denetim hizmetlerine uygulanırken, uygulama standartları güvence ve danışmanlık faaliyetleri gibi belirli görev türlerine tatbik edilir. Nitelik ve Performans Standartları; Uygulama Önerileri (Practice Advisories) ve Geliştirme ve Uygulama Yardımları (Development and Practice Aids) gibi ilgili kılavuz niteliğindeki diğer araçlarla daha iyi anlaşılabilir. İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliği nin 4 üncü maddesinin b bendinde; denetim standartları: Uluslararası iç denetim meslekî uygulama standartları ile uyumlu olarak İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından belirlenen kamu iç denetim Standartlarıdır sayılı Kanunun 67 inci maddesinin birinci fıkrasının a bendi uyarınca, İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından belirlenen ve İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 43 üncü maddesi uyarınca, iç denetim birimleri ve iç denetçilerin raporlamalarında Kamu iç denetim raporlama standartları na uymaları zorunludur. 1) İç Denetçiler Tarafından Yazılan Raporlarda Aşağıdaki İlkeler Gözetilir: Doğruluk: Raporun gerçeklere dayanmasını ifade eder. Bu amaçla rapora ait bilgiler, çalışma kağıtları ve denetim bulgularının yer aldığı denetim dosyasından elde edilir. Tarafsızlık: Gözlem, tespit, sonuç ve önerilerin gerçeğe dayalı, çarpıtmadan uzak ve önyargısız olarak ortaya konulmasını ifade eder. Açıklık: Raporun yeterli bilgiyi anlaşılır şekilde ortaya koymasını ve gereksiz teknik ifadelerden kaçınılmasını ifade eder. Ölçülebilirlik: Yapılan testlerin, örneklemelerin ve yorumların mümkün olduğunca

6 karşılaştırılabilir ve rakamsal olarak ortaya konulabilir olmasını ifade eder. Kısalık (Öz): Uzun anlatımdan ziyade konunun anlaşılabilir kısalıkta ortaya konulmasını ifade eder. Yapıcılık: Raporda kullanılacak ifade biçimi ve yapılan vurguyla ilgili olup, kişileri ve geçmişi eleştirmekten ziyade, sistemi değerlendiren ve iyileştirmeye yönelik ifadelerin seçilmesini kapsar. Tamlık: Raporun ayrıca bir açıklama ya da sözlü yorum gerektirmeyecek şekilde yazılmasını ifade eder. Zamanlılık: Raporun idareye değer katacak optimum bir zaman içerisinde düzenlenmesi ve sunulmasını ifade eder. Kararlılık (Çözüm): Raporun yapılan tespitler doğrultusunda, neyin nasıl düzeltilebileceğini gösteren önerileri içermesini ifade eder. 2) İç denetim faaliyetleri sonucunda İç Denetçiler Tarafından Aşağıdaki Raporlar Düzenlenir: a) Denetim Raporu: İç denetçiler tarafından yapılan her türlü uygunluk, performans, mali, bilgi teknolojisi ve sistem denetimi faaliyetleri sonucunda düzenlenir. b) İç Denetim Faaliyet Raporu: İç Denetim Biriminin yıllık faaliyet sonuçlarını içerir. c) İnceleme Raporu: İç denetçiler tarafından danışmanlık faaliyetleri kapsamında yapılan inceleme ve araştırma ile usulsüzlük ve yolsuzluk tespitine dair çalışmalar sonucunda düzenlenir. İnceleme Raporu; danışmanlık faaliyetleri kapsamında yapılan inceleme ve araştırmalar, usulsüzlük ve yolsuzluk iddia ve tespitlerine ilişkin olarak yapılan incelemeler, denetim programı, münferit görevlendirmeler veya iç denetçi tarafından gerek görülen hallerde yapılan inceleme ve araştırmalar sonucunda düzenlenen rapordur. aa) Danışmanlık faaliyetleri sonucunda düzenlenecek rapor: İç denetim birim yönergelerinde belirtilen alanlarda ve üst yöneticinin onayıyla, tanımlanmış iş programına uygun olarak yürütülen danışmanlık faaliyetleri sonucunda inceleme raporu düzenlenir. bb) Usulsüzlük ve yolsuzluk bulgularına ilişkin rapor: Denetim sırasında tespit edilen usulsüzlük ve yolsuzluklara ilişkin bulguların üst yöneticiye intikal ettirilmesi ile iç denetim birimine intikal eden ihbar ve şikayetlerde yer alan iddiaların incelenmesi sonucunda inceleme raporu düzenlenir. Raporda; usulsüzlük ve yolsuzluklara ilişkin bulgular, deliller ve diğer bilgiler, bilgisine başvurulanların açıklamaları, usulsüzlük ve yolsuzluğun niteliği ve boyutu, tespit ve değerlendirmeler çerçevesinde varılan sonuçlar, tavsiyeler, alınması gereken önlemler ve yapılması gereken diğer işlemler, inceleme konusuyla bağlantılı olarak tespit edilen ve denetim programının hazırlanmasında değerlendirilebilecek risk ve kontrol bilgileri ile bunlara ilişkin denetçi görüşüne yer verilir. Düzenlenen raporlar iç denetim birimi aracılığıyla üst yöneticiye sunulur. İç denetim birim yöneticisi raporun ilgili diğer mercilere iletilmesinden sorumludur. İç denetim birimi, rapor üzerine yapılan işlemleri ve sonuçlarını izler. Suç teşkil eden fiillere ilişkin raporların yetkili mercilere sunulmasıyla ilgili olarak mevzuatta öngörülen özel hükümler saklıdır. cc) Araştırma ve incelemelere ilişkin raporlar: Yıllık denetim programı ile program dışı münferit görevlendirmeler uyarınca veya iç denetçiler tarafından resen yapılan inceleme ve araştırmalar sonucunda inceleme raporu düzenlenir. Denetim raporlarında, denetimin Kamu İç Denetim Meslekî Uygulama Standartlarına uygun yapıldığı" belirtilmelidir. Ancak bu ibarenin kullanabilmesi için, iç denetim birim/faaliyetinin 1312 No lu standart kapsamında kalite geliştirme programı değerlendirmesinin yapılması ve değerlendirme sonucunda standartlara uygunluğunun teyidi gerekir. Denetim görevinin

7 yürütülmesi esnasında söz konusu Standartlara aykırılıkların ortaya çıkması halinde ise tam olarak uyulmayan standartlar, aykırılık sebepleri ve aykırılığın göreve etkisi özel durum açıklaması olarak raporda belirtilmelidir. III SAYILI KANUNA GÖRE KAMU ZARARI VE SORUMLULARIN TESPİTİ 5018 sayılı KMYK Kanunun Kamu zararı başlıklı 71 inci maddesinde ; Kamu zararı, mevzuata aykırı karar, işlem, eylem veya ihmal sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır. Kamu zararının belirlenmesinde; a) İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması, b) Mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması, c) Transfer niteliğindeki giderlerde, fazla veya yersiz ödemede bulunulması, d) İş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması veya yaptırılması, e) İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması, f) Kamu kaynakları ile yükümlülüklerinin yönetilmesinde, değerlendirilmesinde, korunmasında veya kullanılmasında gerekli önlemlerin alınmaması veya özenin gösterilmemesi suretiyle öz kaynağın azalmasına sebebiyet verilmesi, g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması, esas alınır. Kontrol, denetim, inceleme, kesin hükme bağlama veya yargılama sonucunda tespit edilen kamu zararı, zararın oluştuğu tarihten itibaren hesaplanacak kanuni faiziyle birlikte ilgililerden tahsil edilir. Alınmamış para, mal ve değerleri alınmış; sağlanmamış hizmetleri sağlanmış; yapılmamış inşaat, onarım ve üretimi yapılmış veya bitmiş gibi gösteren gerçek dışı belge düzenlemek suretiyle kamu kaynağında bir artışa engel veya bir eksilmeye neden olanlar ile bu gibi kanıtlayıcı belgeleri bilerek düzenlemiş, imzalamış veya onaylamış bulunanlar hakkında Türk Ceza Kanunu veya diğer kanunların bu fiillere ilişkin hükümleri uygulanır. Ayrıca, bu fiilleri işleyenlere her türlü aylık, ödenek, zam, tazminat dahil yapılan bir aylık net ödemelerin iki katı tutarına kadar para cezası verilir. Kamu zararlarının tahsiline ilişkin usul ve esaslar, Maliye Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirlenir. hükmüne yer verilmiştir sayılı Kanunla öngörülen mali sorumluluk, sistemin de doğal bir sonucudur sayılı Kanundan önceki mevzuatımızda mali sorumluluk için yegâne şart, mevzuata aykırılık olup, buna ilaveten zarar, kusur gibi başkaca bir şart öngörülmemiştir. Sorumlulukta sadece mevzuata aykırılığı yeterli sayan 1050 sayılı Kanundaki sistem, 5018 sayılı Kanunla değiştirilmiş bulunmaktadır. Gerçekten, bu Kanunun 71 inci maddesinde Kamu zararını; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olmaları şeklinde tanımlanarak kamu zararının belirlenmesinde esas alınacak unsurlar a-g işaretli bentlerde sayılmıştır. Gerek bu madde gerek diğer maddeler nazara alındığında 5018 sayılı Kanuna göre mali sorumluluğun şartları şöylece sıralanabilir: a) Kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem, eylem bulunmalıdır, b) Ortada bir kamu zararı olmalıdır, c) Mevzuata aykırı karar, işlem ve eylemle zarar arasında bir illiyet olmalıdır. Bu yeni sorumluluk sisteminde, objektif kusursuz sorumluluk anlayışından vazgeçilmiş bulunulmaktadır sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunun 71 inci maddesine dayanılarak hazırlanarak, 2006/11058 sayı ve 27/9/2006 tarihli Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan ve sayılı, tarihli Resmi Gazete de yayımlanan Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin Kapsam başlıklı 2 nci maddesinde; 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunun 1 inci maddesinin

8 birinci fıkrası kapsamında bulunan kamu idarelerinde görevli memurların, kullanımlarındaki taşınır ve taşınmazların korunması ve her an hizmete hazır halde bulundurulması için gerekli tedbirleri almamaları nedeniyle Devlete verdikleri zararlar ile kamu hukukuna tabi görevlerle ilgili olarak kişilere verdikleri zararlar hakkında, 657 sayılı Kanunun 13 üncü maddesi uyarınca 27/6/1983 tarihli ve 83/6510 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulan Devlete ve Kişilere Memurlarca Verilen Zararların Nevi ve Miktarlarının Tespiti, Takibi, Amirlerinin Sorumlulukları, Yapılacak Diğer İşlemler Hakkında Yönetmelik hükümleri uygulanır. hükmü yer almaktadır. 657 sayılı Devlet Memurları Kanunun 13 üncü maddesi uyarınca, 83/6510 sayılı, tarihli Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan ve sayılı, tarihli Resmi Gazete de yayımlanan Devlete Ve Kişilere Memurlarca Verilen Zararların Nevi Ve Miktarlarının Tespiti Takibi Amirlerinin Sorumlulukları Yapılacak Diğer İşlemler Hakkında Yönetmeliğin 1 inci maddesinde Bu yönetmelik memurların kasıt, kusur, ihmal ve tedbirsizlik sonucu idareye verdikleri zararlar ile kamu hukukuna tabi görevlerle ilgili olarak kişilerin uğradıkları zararların nevi ve miktarlarının tesbiti, takibi, amirlerin sorumlulukları, yapılacak işlemlerle ilgili usul ve esasları belirlemek amacıyla hazırlanmıştır. denilmektedir. Anılan yönetmeliğin 3 üncü maddesinde; kasdi zarar Memurların idare veya kişilere bile bile, isteyerek zarar vermesi hali, ihmal sonucu zarar Memurların sorumlu oldukları işlere gerekli özeni göstermemeleri veya işleri savsaklamaları sebebiyle idare veya kişilerin zarara uğraması hali ve tedbirsizlik sonucu zarar: Memurların gerekli önlemleri zamanında almamaları veya eksik olarak almaları sonucunda idarenin veya kişilerin zarara uğraması hali olarak kabul edilmiştir. Aynı yönetmeliğin 4 üncü maddesinde; memurların, bu görev ve sorumlulukların yerine getirilmemesi sebebiyle doğan zararları bu yönetmelikte belli edilen usul ve esaslar uyarınca tazminle mükellef olduğu, 5 inci maddesinde de; bu yönetmelik hükümlerine göre memurlarca tazmin edilecek zararlar: Kanun, tüzük ve yönetmelik hükümleri ile belirlenmiş görevlerini kasıt, ihmal veya tedbirsizlik sonucu gerekli dikkat ve itina ile yapmamaları sebebiyle idarenin veya kişilerin uğradığı zararlar, olarak belirtilmiştir. Yönetmeliğin Zararların tazmini için gerekli şartlar başlıklı 6 ncı maddesinde; memurların zararları tazmin mükellefiyetinin doğması için; zararın mevcut olması, zararın doğrudan doğruya memurun fiilinden doğması ve zararın mücbir sebepten hasıl olmaması şartına bağlanmıştır. Yine Yönetmeliğin 10 uncu maddesinin son paragrafında; idareye verdikleri zararı ödemeyi kabul etmeyen memurlar hakkında, genel hükümlere göre takibat yapılmak ve dava açılmak üzere zarara ait bütün bilgi ve belgeler kurum ve kuruluşun en üst yöneticilerince konuyla ilgili mercilere gönderilir, denilmektedir. Görüldüğü üzere, 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununun Kamu zararı başlıklı 71 inci maddesinde; ön mali kontrol ve kamu harcamalardan sorumlu olanların, yapmış oldukları işlemler neticesinde, mevzuata aykırı karar, işlem, eylem veya ihmal sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması suretiyle kamu zararı verenlere yöneliktir. Zaten bu paralelde, 5018 sayılı KMYK Kanunun 71 inci maddesine dayanılarak hazırlanarak, 2006/11058 sayı ve 27/9/2006 tarihli Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan ve 26324

9 sayılı, tarihli Resmi Gazete de yayımlanan Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin Kapsam başlıklı 2 inci maddesinde, ön mali kontrol ve kamu harcamalardan sorumlu olanların dışında kalanların, devlete vermiş oldukları kamu zararına ilişkin olarak, 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunun 13 üncü. maddesi ile yine bu maddeye uyarınca 27/6/1983 tarihli ve 83/6510 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulan Devlete ve Kişilere Memurlarca Verilen Zararların Nevi ve Miktarlarının Tespiti, Takibi, Amirlerinin Sorumlulukları, Yapılacak Diğer İşlemler Hakkında Yönetmelik hükümlerinin uygulanacağına yönelik atıf yapmıştır. IV- İÇ DENETÇİLERİN SORUŞTURMA YETKİSİ KMYKK ve ilgili mevzuatta, İç denetçilerin görev, yetki ve sorumlulukları açık bir şekilde sayılmıştır. Fakat, iç denetçilerin soruşturma nitelikli görevleri yürütüp yürütemeyecekleri hususu tartışma konusu olmuştur. Açıkça belirtilmelidir ki, iç denetçi ne sadece bir mali denetçidir, ne de mali kontrolördür. İç denetçiler, iç denetim faaliyetinin geniş kapsamının gerektirdiği tüm görevleri yürütmekle görevli, yetkili ve sorumludurlar. Yasal ve idari düzenlemeler iç denetimin kapsam ve sınırını, uygulama alanlarını sarih bir şekilde belirlemiş olup, iç denetim idarenin mali veya mali olmayan tüm faaliyet, süreç ve işlemlerini kapsamaktadır. İç denetçilerin görev, yetki ve sorumlulukları geniş bir alana yayılmış bulunmaktadır. Bu noktada, soruşturma görevlerinin (disiplin soruşturması, ön inceleme, özel soruşturmalar) iç denetçilerce yürütülüp yürütülemeyeceği hususu önem kazanmaktadır. İç denetçilerin soruşturma görevlerini yürütmeleri gerek mevzuata gerekse de denetim standartlarına aykırılık teşkil edecektir. Ayrıca, soruşturma yetkisi kullanılarak yapılacak denetimlerin modern denetim yaklaşımının sağlayacağı faydaları ortadan kaldırarak, idaredeki memur ve amirler üzerinde korku ve güvensizlik yaratacağından, iç denetimi geleneksel teftiş ve soruşturma görevlerine, iç denetçiliği de müfettişliğe ve muhakkikliğe indirgeyerek, 5018 sayılı Kanunla getirilmek istenen sisteme ters bir uygulama ortaya çıkacaktır. KMYKK ya göre, iç denetçilerin görevlerinden biriside; denetim sırasında veya denetim sonuçlarına göre soruşturma açılmasını gerektirecek bir duruma rastlandığında, durumu ilgili idarenin en üst amirine bildirmektir. Bu görev, İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik in 15/h bendinde suç teşkil eden durumlara ilişkin tespitlerini üst yöneticiye bildirmek biçiminde ifade edilmiştir. İç denetçilerin görevleri KMYKK nın 64 üncü maddesinde sayılmış ve iç denetçilere asli görevleri dışında hiçbir görev verilemeyeceği ve yaptırılamayacağı emredici bir şekilde hükme bağlanmıştır. Benzer bir şekilde, İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelikte de iç denetçilere bu Yönetmelik ve iç denetim birim yönergelerinde belirtilen görevler dışında hiçbir görev verilemeyeceği ve yaptırılamayacağı hükmüne yer verilmiştir. Öte yandan, İDKK tarafından belirlenen Kamu İç Denetim Standartlarında da (Standart No:1210.G2); iç denetçi, yolsuzluk belirtilerini tespit edebilecek yeterli bilgiye sahip olmalıdır. Ancak, iç denetçinin, esas görevi ve sorumluluğu yolsuzlukları tespit etmek ve soruşturmak olan savcı ve polis gibi kişilerin uzmanlığına sahip olması beklenmemelidir. biçimindeki standart yer almıştır. Her ne kadar, standartta soruşturmacı niteliğini haiz müfettiş ve kontrolör gibi meslek mensuplarından söz edilmese de bunların da aynı kapsama girdiği açıktır.

10 26226 Sayılı 12/07/2006 Tarihli Resmi Gazete de Yayımlanan İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğinin Yolsuzluk Tespitleri başlıklı 52 nci maddesinde; İç denetçi, yolsuzluğa ilişkin delilleri tespit edebilecek bilgi, beceri ve donanım ile denetim faaliyetini sürdürür. İç denetçi yolsuzluk yapıldığına ilişkin tespitlerini ve elde ettiği delilleri ivedilikle üst yöneticiye intikal ettirir. İç Denetçilerin, görevlerini yerine getirirken Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 17 nci maddesinin c bendine göre, Yetki ve ehliyetlerini aşan durumlarda iç denetim birimlerini haberdar etmek zorundadır. Kamu idarelerinde iç denetim biriminin işleyişi ile iç denetçilerin ve üst yöneticinin iç denetime ilişkin sorumluluklarına yönelik esas ve usulleri düzenlemek üzere ilgili idarelerce hazırlanacak iç denetim birimi yönergelerinin temel esaslarını belirlemek amacıyla hazırlanan Kamu İç Denetim Birim Yönergesinin Yolsuzluk ve usulsüzlük halleri başlıklı 35 inci maddesinde; İç denetçi, yolsuzluğa ilişkin delilleri tespit edebilecek bilgi, beceri ve donanım ile denetim faaliyetini sürdürür. İç denetçi, denetim görevi sırasında bir yolsuzluk ve usulsüzlük bulgusuna ulaştığında, tespitlerini ve elde ettiği delilleri ivedilikle iç denetim birim yöneticisi aracılığıyla üst yöneticiye intikal ettirir. İç denetçiler, mevcut kontrol sisteminin yolsuzluk ve usulsüzlükleri önleme kabiliyetini de değerlendirir, denilmektedir. Bu düzenlemeler birlikte değerlendirildiğinde şunları söyleyebiliriz: Konuyu evvela yasal düzenlemeler ve ilgili mevzuat açısından irdeleyelim. KMYKK ve ilgili mevzuata bakıldığında açıkça şu söylenebilir. İç denetim faaliyeti kişi ve olaya özgü yolsuzluk ve usulsüzlüklerin, disiplini veya suç niteliğindeki fiillerin incelenip değerlendirilmesi biçimindeki soruşturmaların yürütülmesini kapsamamaktadır. Bu tür faaliyetler teftiş ve geleneksel denetim uygulamalarını deruhte eden veya edecek olan diğer personelle (müfettiş, kontrolör ve denetmenler ile soruşturma/ön inceleme görevi verilen diğer kamu görevlileri) idarelerin yöneticilerinin görev ve sorumluluğu kapsamında değerlendirilmelidir. İç Denetim Koordinasyon Kurulu nun bu yönde verdiği,.07.0.bmk.0.30 sayılı Kararı nda; iç denetçilerin görevleri arasında 4483 sayılı Kanun kapsamında soruşturma yapma görevi olmadığı gibi 5018 sayılı Kanunun 64 üncü maddesinin (g) bendinde de belirtildiği üzere iç denetçinin denetim sırasında veya denetim sonuçlarına göre soruşturma açılmasını gerektirecek bir duruma rastlanıldığında ilgili idarenin en üst amirine bildirmek ile sınırlı bir görevi olduğu belirtilerek iç denetçilere 4483 sayılı Kanuna göre soruşturma görevi verilemeyeceği belirtilmiştir. Kurulun bu kararı iç denetçileri bağlamakta olup, bu yönde uygulama yapılması gerekmektedir. Bu bilgiler ışığında; disiplin soruşturmaları (657 s. Kanun, 2802 s. Kanun, 926 s. Kanun, 2547 s. Kanun gibi) ve özel kanunlar çerçevesinde (4483 s. Kanun, 3628 s. Kanun vb.) ifa edilecek soruşturma/ön inceleme gibi görevler, iç denetim kapsamında değildir ve iç denetçilere verilemez. Ayrıca; İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından yayımlanan Kamu İç Denetim Raporlama Standartlarında da, denetim sırasında tespit edilen usulsüzlük ve yolsuzluklara ilişkin bulguların üst yöneticiye intikal ettirilmesi ile iç denetim birimine intikal eden ihbar ve şikayetlerde yer alan iddiaların incelenmesi sonucunda inceleme raporu düzenleneceği belirtilmiş ve raporda yer alacak bilgiler sayılmıştır. Raporlama Standartlarının usulsüzlük ve yolsuzluk bulgularının raporlanmasına ilişkin bölümüne ve Standartlar ekinde yer alan rapor şablonuna bakıldığında, iç denetçilerin bu bağlamda yürütecekleri görevin yolsuzluk ve

11 usulsüzlüğe ilişkin bulguların üst yöneticiye ve yetkili mercilere iletilmesinden ibaret, olduğu belirtilmektedir yılının Haziran ayında yayımlanan İç Denetim Standartlarına İlişkin 3 No lu Tebliğin İç Denetim Elemanı bölümünde de; sahteciliğin ortaya çıkarılması, yapılması uygun görülen bir soruşturmayı haklı çıkarabilecek göstergelerin belirlenmesinden ibarettir. Bu göstergeler yönetimce öngörülen kontrolların sonuçlarından, denetçilerce yapılan testlerden ve kuruluş içinde ve dışında diğer kaynaklardan çıkabilir. Denetim görevlerini yürütürken, iç denetim elemanının sahteciliği ortaya çıkarma sorumluluğu şunların yapılmasını gerektirir: a)-. İşlenmiş olması muhtemel sahteciliğe ilişkin göstergeleri belirleyebilecek kadar sahtecilik hakkında yeterli bilgi sahibi olunmalıdır. Bu bilgi sahteciliğin karakteristiklerinin, işlenmiş olan sahtecilik yöntemlerinin ve denetlenen faaliyetlerle sahteciliklerin türleri arasındaki bağlantının bilinmesini içerir. b)- Sahteciliğe meydan verebilen fırsatlara (örneğin kontrol zaaflarına) karşı uyanık olmak gerekir. Önemli kontrol zayıflıkları ortaya çıkarılmışsa, iç denetim elemanlarınca yapılan ilave testler sahteciliğin diğer göstergelerinin belirlenmesine yönelik testleri ihtiva etmelidir. Yetersiz işlemler, kontrolların ihmal edilmesi, açıklanamayan fiyat istisnaları ve alışılmadık ölçüde üretim kayıpları bu göstergelerin bazı örnekleridir. İç denetim elemanları herhangi bir zamanda birden çok göstergenin varlığının, sahtecilik yapılabilme olasılığını arttırdığını bilmelidirler. c)- Sahtecilik yapılmış olabileceğini gösteren göstergeler değerlendirilmeli ve daha fazla önlem alınmasına gerek olup olmadığına ya da soruşturma istenip istenmeyeceğine karar verilmelidir. d)- Bir soruşturma tavsiyesini gerektirecek sahtecilik fiili ile ilgili yeterli göstergelerin bulunduğu anlaşılmışsa, kuruluş bünyesindeki uygun makamlara haber verilmelidir.. İç denetim elemanlarından temel sorumluluğu sahteciliği ortaya çıkarmak ya da soruşturmak olan kişininkine eşdeğer bir bilgiye sahip olmaları beklenmemektedir. Ayrıca, inceleme prosedürleri tek başına, hatta gerekli meslekî özenle uygulandıkları zaman bile, sahteciliğin ortaya çıkarılmasının garantisi olamaz. Bir iç denetim elemanı yasadışı bir hareketten kuşkulandığında, bunu kuruluş bünyesindeki uygun makamlara bildirmelidir. İç denetim elemanı hangi soruşturmanın gerekli görüldüğünü tavsiye edebilir. Denetçi, daha sonra, iç denetim biriminin sorumluluğunun yerine getirilip getirilmediğini anlamak bakımından izlemede bulunmalıdır. İç denetim Standartlarına İlişkin 3 No lu Tebliği nde görüleceği üzere, İç denetçiler görevlerinin mahiyeti ve niteliği gereği, denetim görevleri sırasında yolsuzluk tespit edebilecekleri, hatta yolsuzluk belirtilerini tespit edebilmelerinin mesleki birikimlerinin gereği olarak değerlendirilmektedir. Bununla birlikte, iç denetçilerden beklenen, sadece yolsuzluk tespitleri yapmalarıdır. Bunlara yönelik olarak idari veya cezai yönden soruşturma nitelikli görev yürütmeleri değildir. İç denetçiler kamu idarelerinin iç kontrol sistemlerinin yolsuzluk ve usulsüzleri önleme kabiliyetini değerlendirir, faaliyet ve işlemlerin yürütülmesi sırasında yolsuzluk veya usulsüzlük yapılıp yapılmadığını inceler ve bunları tespit eder. Görüleceği üzere; yolsuzluk ve usulsüzlük tespit edildikten ve bunların üst yöneticiye veya duruma göre diğer yetkili mercilere intikal ettirilmesinden sonra iç denetçilerin görevi sona erer. Yolsuzluk veya usulsüzlüğü gerçekleştirenlerin idari veya cezai sorumluluklarının ortaya konulması, bunların fillerinin disiplin hükümleri yönünden analiz edilip suçun belirtilmesi, verilmesi gerekli cezanın önerilmesi yahut suç konusu fiillerin maddi ve manevi yönden tahlillerinin yapılıp soruşturma izni verilip verilmemesi gerektiği konularında görüş beyan edilmesi gibi hususlar iç denetçilerin görevleri kapsamında değildir. Bu görevler, ilgili

12 mevzuatı çerçevesinde idarelerin yöneticileri veya bu konuda özel görev verilmiş teftiş veya diğer denetim elemanları tarafından yapılabilir. İç denetçi atamalarının hemen akabinde birçok idarenin üst yöneticisi, bazı idarelerde, teftiş kurulu bulunduğu halde iç denetçilere, soruşturma görevi verme yoluna gitmiş ise de, sağduyulu bir çok iç denetim birim başkanları bunun kendilerinin görev alanlarına girmediğini ve bu görevlerin kuruluş amaçlarına ters düşeceği belirtilerek, üst yöneticilerin konuyu, mesleki standartlara ve mevzuata uygunluktan çok, idari işleyişten doğan ihtiyaçları pratik bir şekilde çözme bağlamında ele almaları nedeniyle konu somut görev talepleri iç denetçilerce karşılanmamıştır. İdarelere tahsis edilen iç denetçi kadrolarının az ve yetersiz oluşu ve genel olarak denetim kaynaklarının (zaman, bütçe vs.) kısıtlılığı dikkate alındığında, üst yöneticilerin talepleri ve çeşitli nedenlerle denetim ve danışmanlık faaliyetlerinden çok soruşturma görevlerine ağırlık verileceğini şimdiden görmek zor değildir. İç denetçilere verilen soruşturma görevinden kaçmak amaç olmadığı, mesleğin niteliğinden, standartlardan ve mevzuattan kaynaklanan bir gereklilik olduğu anlatılmalıdır. Görev alanları ile ilgili belirsizlik İDKK kararlarıyla kısmen çözülmüş olmakla birlikte, soruşturma konusundaki tartışmalara meydan vermemek için, teftiş kurulları ve denetim birimleri ile iç denetim birimleri arasındaki görev ve fonksiyon ayrımına yönelik yasal düzenlemeler yapılmalıdır. Soruşturma görevlerinin iç denetçiler tarafından üstlenilmesi halinde iç denetçilerin mevzuatta ve denetim standartlarında öngörülen yeni denetim yaklaşımının gerektirdiği konumu koruyabileceklerini ve kendilerine verilen diğer görevleri gereği gibi yapabileceklerini söylemek mümkün olmayacaktır. Ayrıca, iç denetçilerin de önceki teftiş/denetim uygulamalarımızda olduğu üzere; suçlu bulmaya yönelik, soruşturma odaklı bir yaklaşım benimsemelerine, sistem ve süreçlerden çok şahıslara yönelmelerine ve sistemin bütünü üzerinde değerlendirme yapan bakış açılarını yitirip körelmelerine ve kişi-olay bazlı görev yürütmelerine zemin ve sebep oluşturacaktır. Keza, soruşturma görevleri içinde boğulan iç denetçilerin mesleğin gerektirdiği geniş perspektifli bakış açısını yitirmeleri, denetlenen birimlerin ve personelin denetim konusundaki algılamalarının negatifleşmesi, denetlenenler ile denetleyenler arasındaki pozitif ve güven esasına dayanan ilişkinin bundan zarar görmesi de karşılaşılabilecek risklerdendir. Bu itibarla, soruşturma görev ve yetkisinin üstlenilmesiyle ilgili olarak yapılacak değerlendirmelerde meseleye sadece iç denetim biriminin veya iç denetçilerin denetlenecek birimler veya denetlenecek personel üzerinde sağlayacağı güç ve yaptırım imkanı açısından bakılması yanlış olacaktır. Konunun daha geniş bir açıyla ve yeni denetim yaklaşımı, mesleğin niteliği, bu konuda görev üstlenmenin doğuracağı sonuçlar, iç denetçi sayıları, soruşturma nitelikli görevlerin yoğunluğu gibi unsurlar açısından da ele alınması gerekmektedir. V SAYILI KANUNDA SORUŞTURMACILARA İLİŞKİN DÜZENLEME 5018 sayılı KMYK Kanununun 75 inci maddesinin 2 nci paragrafında; Mali yönetim ve kontrol sisteminin tümüyle zaafa uğradığı, belirgin yolsuzluk veya kamu zararına yönelik emarelerin ortaya çıktığı durumlarda; ilgili bakanın talep etmesi veya doğrudan Başbakanın onayı üzerine Maliye Bakanı, yetkili denetim elemanlarına, kamu idarelerinin tüm mali yönetim ve kontrol sistemlerini, mali karar ve işlemlerini mevzuata uygunluk yönünden teftiş ettirir. Bu teftişler sonucunda düzenlenecek raporların bir örneği İç Denetim Koordinasyon

13 Kuruluna, bir örneği de gerekli işlemlerin yapılması için ilgili bakana gönderilir. hükmüne yer verilmiştir sayılı KMYKK.nun 75 inci maddenin gerekçesinde; kamu iç kontrol sisteminin etkili bir şekilde yürütülmesi ve ortaya çıkabilecek aksaklıkların giderilmesi amacıyla Maliye Bakanlığınca yürütülecek hizmetleri belirlemektedir. Birinci fıkra, harcama öncesi kontrol sisteminin sağlıklı bir şekilde işlemesi için Maliye Bakanlığınca alınabilecek zaafların giderilmesi ve sistemin etkili bir şekilde işlemesi için Maliye Bakanına denetim yaptırma yetki ve görevi verilmektedir. Maddede öngörülen hususlar, tümüyle yeni ilke ve esaslara dayanan kamu iç mali kontrol sisteminin işleyişinin teminat alınmasını amaçlamaktadır. denilmektedir. Kanunda iç ve dış denetim olmak üzere iki tür denetim fonksiyonu tanımlanmıştır. Maliye Bakanlığınca denetim birimleri marifetiyle diğer kurumlar üzerinde yapılan mali denetime son verilmekte, bunun yerine Bakanlığa istisnai ve sınırlı bir denetim yetkisi tanınmaktadır. Bu yetki ancak muayyen hallerde kullanılabilecek istisnai bir yetkidir. Kanun gereği, malî yönetim ve kontrol sisteminin tümüyle zaafa uğradığı, belirgin yolsuzluk veya kamu zararına yönelik emarelerin ortaya çıktığı durumlarda; ilgili bakanın talep etmesi veya doğrudan Başbakanın onayı üzerine Maliye Bakanı, yetkili denetim elemanlarına, kamu idarelerinin tüm malî yönetim ve kontrol sistemlerini, malî karar ve işlemlerini mevzuata uygunluk yönünden teftiş ettirebilecektir. Bu teftişler sonucunda düzenlenecek raporların bir örneği iç Denetim Koordinasyon Kuruluna, bir örneği de gerekli işlemlerin yapılması için ilgili bakana gönderilir. Keza, İçişleri Bakanlığının mahalli idareler üzerinde yaptığı mali denetim yetkisi sınırlandırılmaktadır. Kanuna göre, ancak mali yönetim ve kontrol sisteminin tümüyle zaafa uğradığı, belirgin yolsuzluk veya kamu zararına yönelik emarelerin ortaya çıktığı durumlarda; il özel idareleri için ilgili vali, belediyeler için ilgili belediye başkanının talep etmesi veya doğrudan Başbakanın onayı üzerine İçişleri Bakanı, yetkili denetim elemanlarına, ilgili mahalli idarelerin tüm mali yönetim ve kontrol sistemlerini, mali karar ve işlemlerini mevzuata uygunluk yönünden teftiş ettirebilecektir. Bu teftişler sonucunda düzenlenecek raporların bir örneği İç Denetim Koordinasyon Kuruluna, bir örneği de gerekli işlemlerin yapılması için ilgili vali veya belediye başkanına gönderilir. Müfettiş, uzman, kontrolör, murakıp, denetmen ve denetçi gibi kadro unvanlarıyla oluşturulan mevcut Türk teftiş ve denetim sistemi; uluslararası standartlardan ve AB nin öngördüğü sistemden çok farklı özellikler göstermektedir. Türk teftiş ve denetim sisteminin en temel sorunlarından birisi, denetim ve teftişin AB standardından farklı olarak, birlikte yapılması ve çoğu kez teftişin denetim, denetimin de teftiş olarak algılanmasıdır. Bu noktada, teftişin idari nitelikte ve her yönetim kademesinde, üstlerin astlar üzerindeki kontrol faaliyeti olmasına karşın, denetimin; idareden bağımsız objektif bir değerlendirme fonksiyonu olduğunu vurgulamak ve sistemi buna göre oluşturmak gerekli olmaktadır. Türkiye de denetim sisteminin istenen düzeyde etkili olamamasının en önemli nedenlerinden biri, denetim standartlarının geliştirilmemiş olması, dolayısıyla denetim faaliyetlerinin kaliteli gerçekleştirilememesidir. Örneğin ABD de denetim elemanlarının raporlarını, nasıl ve ne şekilde hazırlaması gerektiği ile ilgili bir dizi bağlayıcı standart mevcutken, Türkiye de standartlar yerine, herhangi bir yükümlülük getirmeyen ve müeyyidesi bulunmayan teamüller geçerlidir. Modern iç denetim, günümüzde kamu idarelerinin ihtiyaçları dikkate alındığında geriye dönük klasik denetimi kapsamakla birlikte, mutlaka ileriye dönük olmalı, daha iyiye ve

14 yeniliğe dayalı değişimi hedeflemelidir. Maliyet düşürücü, yenilik getirici, sistemleri sorgulayıcı, iş ve hizmetlerin kalitesini yükseltici, eğitici, etkin, ekonomik ve verimliliği artırıcı olmalıdır. Değişime ve yeniliklere açık ve dinamik, idarenin iş ve işlem akışlarına, iç kontrol mekanizmalarının ve idari sistemlerin çalışmalarına bağlı olarak doğabilecek riskleri proaktif biçimde önceden öngörebilecek yapıda olmalıdır. Doğabilecek risklere ilişkin proaktif tedbirler almayı amaçlayan, çağdaş ve uluslar arası standartlara uygun, uygulayıcı gözü dahil makro, mikro çok çeşitli açılardan bakabilen kaliteli ve üstün vasıflı objektif bir denetim niteliği taşımalıdır. Bütün kurumlarda karşılaşılabilecek olan ve otokontrol mekanizmaları ile sürekli izlenip mücadele edilmesini gerektiren istisnai olumsuzluklar bir tarafa bırakıldığında, teftiş kurullarının ve soruşturma yapmak üzere yetiştirilen diğer denetim elemanlarının kamudaki soruşturma sürecini kurumsal olarak sahiplenmelerinin güvenli bir soruşturma ortamı oluşturacağı, bu durumun da daha adil bir yargılama ortamının yaratılmasına hizmet edeceği kuşkusuzdur. Diğer taraftan; Türk Kamu Yönetimi ile ilgili olarak 1963(<Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi Yönetim Kurulu (Mehtap Projesi) ve 1991 (Kaya Yönetimi Araştırması - Kaya Projesi) yıllarında hazırlanan raporlarda bahis konusu yapılan, teftiş sistemi ile ilgili eleştirilerin bu gün de güncelliğini koruması düşündürücüdür. Bu nedenle; Müfettiş, uzman, kontrolör, murakıp, denetmen ve denetçi gibi kadro unvanlarıyla oluşturulan mevcut Türk teftiş ve denetim sisteminde, uluslararası standartlardan ve AB ne uygun normlarda, yeniden yapılanma, görev ve raporlama standartlarına geçmesi ve düzenlemeleri koordine ve denetleyen, iç denetim koordinasyon kurulu gibi denetim üst kurulu kurulması gerekmektedir. VI- SONUÇ 5018 sayılı KMYK. ve buna ilişkin düzenlemiş ikincil ve üçüncül mevzuatlarda ve gerekse uluslararası ve AB standartları doğrultusunda, İç denetçi; yolsuzluğa ilişkin delilleri tespit edebilecek bilgi, beceri ve donanım ile denetim faaliyetini sürdüren, denetim görevi sırasında bir yolsuzluk ve usulsüzlük bulgusuna ulaştığında, tespitlerini ve elde ettiği delilleri ivedilikle iç denetim birim yöneticisi aracılığıyla üst yöneticiye intikal ettiren ve mevcut kontrol sisteminin yolsuzluk ve usulsüzlükleri önleme kabiliyetini de değerlendirebilen kişidir. 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 13 üncü maddesi uyarınca, 83/6510 sayılı, tarihli Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan ve sayılı, tarihli Resmi Gazete de yayımlanan Devlete Ve Kişilere Memurlarca Verilen Zararların Nevi Ve Miktarlarının Tespiti Takibi Amirlerinin Sorumlulukları Yapılacak Diğer İşlemler Hakkında Yönetmeliğine göre, Devlet memurlarının, kamu hukukuna tabi görevlerle ilgili olarak kişilere verdikleri zararlara ilişkin yargı kararlarına istinaden idarece ödenen tazminatların memurlardan rucu edilebilmesin için, zararın doğrudan doğruya memurun fiilinden doğup doğmadığı ve zararın mücbir sebepten hasıl olup olmadığının, yapılacak soruşturulma ile tespit edilmesi gerekmektedir. Zaten zarara neden olduğu iddia edilen memurun, 5237 sayılı ve 657 sayılı Kanunlar çerçevesinde soruşturulması yapılarak, memurun Kanun, tüzük ve yönetmelik hükümleri ile belirlenmiş görevlerini kasıt, ihmal veya tedbirsizlik sonucu gerekli dikkat ve itina ile yapmadığının tespiti ve bu fiillerine ilişkin maddelere göre cezalandırılması gerekmektedir. Yoksa, tazminata konu bir olayda, örneğin

15 soruşturma yapan denetim elemanının sadece tazminata mahkum edilmesi, mevzuatlara aykırıdır. Dolayısıyla, 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununun Kamu zararı başlıklı 71 inci maddesinde; ön mali kontrol ve kamu harcamalardan sorumlu olanlar hakkında, iç denetçiler araştırma ve inceleme yapmasına karşın, bunun dışında kalan devlet memurları hakkında, 657 ve 5237 sayılı Kanunlar yönünden, eskiden beri olduğu üzere mevcut teftiş ve denetim elemanları tarafından inceleme ve soruşturma yapılması gerekmektedir. Sonuç olarak; 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu na ilişkin mevzuata ve gerekse İç Denetim Koordinasyon Kurulu kararları doğrultusunda; İç denetçilere, 657, 4483 ve 3628 sayılı Kanunlara yönelik soruşturma/ön inceleme gibi görevlerinin, iç denetim kapsamında olmamasından dolayı verilemez. Peter Drucker Gideceğiniz Yeri Bilmiyorsanız Vardığınız Yerin Önemi Yoktur Hasan Türedi Denetim Trabzon-2001 Celepler Matbaacılık s /12/2005 tarihli ve 5436 sayılı Kanunun 10 uncu maddesiyle 63 üncü maddenin birinci cümlesinde yer alan "ve nesnel güvence sağlayan danışmanlık faaliyetidir." ibaresi, ", nesnel güvence sağlama ve danışmanlık faaliyetidir. ; olarak düzenlenmiş ve ikinci cümlesi ikinci fıkra olarak düzenlenmiştir sayılı Kanunun İç denetçinin görevleri başlıklı 64. maddesinin kanun gerekçesinde; bu maddede, iç denetçilerin görevleri sayılarak, iç denetçilerin İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından belirlenen standartlara uygun bir şekilde denetim yapmaları esasının getirildiği, ayrıca iç denetçiler tarafından düzenlenen raporlar üzerine üst yöneticilerce yapılacak işlemlere değinildiği, belirtilmektedir. ( tr/d22/1/ pdf) 22/12/2005 tarihli ve 5436 sayılı Kanunun 10 uncu maddesiyle, 64 üncü maddenin (d) bendinde yer alan, "izlemek" ibaresi, "denetlemek" olarak değiştirilmiştir.

16 5018 sayılı Kanun un 64 üncü maddesine sayılmamakla birlikte, İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliği nin, İç Denetçinin Görevleri başlıklı 15. maddesi ve Kamu İç Denetim Birim Yönergesi nin 11. maddesinde (ğ, h, ı) bentleri ilave edilmiştir. The Institute of Internal Auditors- IIA, 2002 Uluslararası İç Denetim Meslekî Uygulama Standartları sayılı Kanunun Kamu zararı başlıklı 71. maddesinin kanun gerekçesinde; maddede, kamu zararı tanımlanmış ve kamu zararının belirlenmesinde esas alınacak kriterlerin belirtildiği, ayrıca kamu zararının oluşması halinde ne tür işlemlerin yapılacağı konusu da hükme bağlandığı, belirtilmektedir. ( tbmm.gov.tr/d22/1/ pdf) 5189/1 sayılı tarihli Sayıştay Genel Kurul Kararı - dosyagoster.aspx?dil=1&belgeanah=19945&dosyaisim=saygenkurkar.doc dosyası sayılı Kanunun Kamu zararı başlıklı 71. maddesinin kanun gerekçesinde; maddede, kamu zararı tanımlanmış ve kamu zararının belirlenmesinde esas alınacak kriterlerin belirtildiği, ayrıca kamu zararının oluşması halinde ne tür işlemlerin yapılacağı konusu da hükme bağlandığı, belirtilmektedir. ( tbmm.gov.tr/d22/1/ pdf) 5189/1 sayılı tarihli Sayıştay Genel Kurul Kararı - dosyagoster.aspx?dil=1&belgeanah=19945&dosyaisim=saygenkurkar.doc dosyası. Cemil Sabri Midyat Kamuda İç Denetim Tartışmalı Birkaç Husus ve Yapılması Gerekenler (I) s.3 Midyat, a.g.e s.4 Midyat, a.g.e. s.5 Midyat, a.g.e. s Baran Özeren Sayıştay Uzman Denetçi Çeviri İç Denetim Mesleği Uygulama Standartları Ve Yönlendiren İlkeler 1999 s Midyat, a.g.e. s.7 Midyat, a.g.e. s.6 Ekrem Candan Eski ve Yeni Kamu Mali Yönetim Sisteminin Mukayeseli Olarak Değerlendirilmesi ve 5018 Sayılı Kanun İle Öngörülen Esaslar ve Getirilen Yenilikler II Vergi Dünyası Dergisi Sayı:Nisan/ s.5

17 Maliye Bakanlığı Kontrolörleri Dernekleri Kamu Denetiminin Yeniden Yapılandırılması Ekim T.C. Millî Eğitim Bakanlığı İç Denetim Birimi Başkanlığı İç Denetim /%C4%B0c denetim/icdenetim.html s.3 Dr. Tamer Aksoy Tüm Yönleriyle Denetim, Yetkin Hukuk Yayınları, Ankara-2002 s.62 TODAİE, Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi Yönetim Kurulu Raporu (Mehtap Projesi) KAMU YÖNETİMİ ARAŞTIRMASI GENEL RAPOR (Kaya Projesi) KAYA.PDF dosyasının html sürümüdür