Türkiye de Belediyelerin Farklılaşmasına Göre Öz Kaynak Kapasitelerini Arttırmaya Yönelik Mali Alan Yaklaşımı

Transkript

1 Türkiye de Belediyelerin Farklılaşmasına Göre Öz Kaynak Kapasitelerini Arttırmaya Yönelik Mali Alan Yaklaşımı Doç. Dr. H. Hakan Yılmaz AÜ SBF Maliye Bölümü Başkanı Arş. Gör. A. Ceren Saral AÜ SBF Maliye Bölümü 27 Kasım 2011 Ankara

2 Giriş Mali alan Kavramı Türkiye de Belediyelerin farklılaşması Belediyelerin farklı farklılaşmasına göre mali yapıları Küçük belediyelerin gelirlerinin artırılmasına ilişkin bir politika önerisi ve mali alan yaklaşımı Çalışmanın temel bulguları

3 Mali Alan Kavramı-1 IMF Yaklaşımı: Devletin,, mali sürdürülebilirlik ve finansal pozisyonunu ve ekonomik istikrarı tehlikeye atmadan bütçesinde arzu edilen bir amaç için sağlanacak kaynak kullanımına izin veren alan (Heller,2005) UNDP Yaklaşımı: Kaynakların hareketliliğini arttırmaya yönelik somut politikalar ile bu somut politikaların etkinliğini sağlamaya yönelik olarak; iyi yönetişim, kurumsal ve ekonomik ortam için gerekli reformların sonucunda ortaya çıkan; belirli bir kalkınma hedefleri seti için devlet tarafından kullanılabilecek finansman olarak tanımlanmaktadır. (Roy at all,2007)

4 Mali Alan Kavramı-2 Sürdürülebilir mali politikalar Ekonomik istikrar Kurumsal Altyapının Geliştirilmesi-uzun vadeli sürdürülebilirlik Özellikle kalkınma hedeflerine yönelik amaçlar (Altyapı yatırımları, yoksulluğu azaltıcı,sosyal faydası yüksek harcamalar)

5 Mali Alan Kavramına Yönelik Farklı Yaklaşımlar IMF, kısa vadeli mali sürdürülebilirlik tercihi ile, sosyal amaçlı harcamaların yapılması için gerekli kaynakların kamu borç stokunu arttırmadan bulunması fikrini yansıtmaktadır. UNDP ise, uzun vadeli mali sürdürülebilirlik tercihi ile, özellikle kriz dönemlerinde borç stokunun ne pahasına olursa olsun düşük tutulması endişelerinin kısa dönemde yersiz olduğunu ancak mali istikrarın daha uzun dönemde dikkate alınması suretiyle kısa dönemde mali genişleme yaratılarak sosyal amaçlı harcamaların finanse edilebileceğini vurgulamaktadır.

6 Mali Alan Kavramı-2 Belirli bir amaç için Mali alan yaratımı için 4 seçenek öngörülmektedir: Dış yardımlar Gelir arttırmaya yönelik çabalar Harcamaların yeniden önceliklendirilmesi ve harcama etkinliği Borçlanma

7 Mali Alan Kavramı-3 Belediyeler nüfus, ekonomik ve sosyal yapı, bölgesel koşullar, türleri ve tabi oldukları yasal çerçeve bakımından farklılaşmaktadırlar, bu nedenle farklı mali alan yaratımı seçenekleri söz konusudur. Harcamaların etkinliğinin sağlanması ve yeniden önceliklendirilebilmesi için,harcama yapısının esnekliğine bakmak gerekmektedir. Sürdürülebilir mali politikalar için finansman kaynaklarının sürekliliği önemlidir. Süreklilik ise, mali bağımlılık ve özkaynakların yapısı ile belirlenmektedir.

8 Belediyelerin gelir yapısı ( ) GSYH Oranları (%) Vergi Gelirleri 0,44 0,44 0,43 0,38 0,53 Mülkiyet Üzerinden Alınan Vergiler 0,21 0,20 0,21 0,22 0,27 Dahilde Alınan Mal ve Hizmet Vergileri 0,09 0,08 0,09 0,03 0,10 Harçlar 0,14 0,15 0,13 0,12 0,16 Teşebbüs ve Mülkiyet Gelirleri 0,40 0,44 0,39 0,43 0,44 Alınan Bağış ve Yardımlar ile Özel Gelirler 0,05 0,07 0,05 0,04 0,04 Faizler, Paylar ve Cezalar 1,52 1,62 1,65 1,76 1,85 Merkezi id. Vergi Gel. Alınan Paylar 1,24 1,24 1,32 1,40 1,57 Sermaye Gelirleri 0,24 0,23 0,18 0,13 0,23 Alacaklardan Tahsilat 0,04 0,01 0,00 0,07 0,02 TOPLAM 2,69 2,80 2,71 2,82 3,10 Ağırlık merkezi idareden aktarılan paylar.. Düşük yerel vergi payı Kaynak: Muhasebat Genel Müdürlüğü, erişim tarihi Kasım 2011

9 Belediyelerin arası kullandığı Mali Alan ve Harcama türlerine Göre Dağılımı-Ekonomik Kodlama GSYH Oranları(%) Personel Giderleri 0,63 0,60 0,63 0,68 0,63 Sosyal Güv. Kur. Dev. Primi Gid. 0,08 0,09 0,09 0,10 0,11 Mal ve Hizmet Alım Giderleri 0,88 0,98 1,11 1,10 1,11 Faiz Giderleri 0,07 0,05 0,07 0,11 0,09 Cari Transferler 0,14 0,15 0,16 0,17 0,18 Sermaye Giderleri 0,99 1,14 1,16 0,91 0,87 Sermaye Transferleri 0,03 0,02 0,01 0,05 0,01 Borç Verme 0,04 0,04 0,04 0,14 0,13 Belediyelerin kullandıkları mali alan % 3 civarındadır (toplam yerel yönetimler % 5). EU ülkelerinde ise %17 (Eurostat, 2011) Sermaye giderleri dalgalı bir yapı göstermekte. Mal ve hizmet alımları ile personel harcamaları daha istikrarlı bir yapıya sahip. TOPLAM 2,85 3,06 3,26 3,26 3,12 Kaynak: Muhasebat Genel Müdürlüğü, erişim tarihi Kasım 2011

10 Belediyelerin arası kullandığı Mali Alan ve Harcama türlerine Göre Dağılımı- Fonksiyonel Kodlama GSYH Oranları(%) Genel Kamu Hizmetleri 0,98 0,97 1,06 1,22 1,10 Savunma Hizmetleri 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 Kamu Düzeni ve Güvenlik Hiz. 0,11 0,12 0,14 0,13 0,13 Ekonomik İşler ve Hizmetler 0,54 0,63 0,73 0,71 0,71 Çevre Koruma Hizmetleri 0,27 0,29 0,31 0,33 0,32 İskan ve Toplum Refahı Hizmetleri 0,74 0,80 0,75 0,60 0,61 Sağlık Hizmetleri 0,03 0,03 0,03 0,04 0,04 Dinlenme Kültür ve Din Hizmetleri 0,14 0,16 0,18 0,17 0,16 Eğitim Hizmetleri 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 Sosyal Güv. ve Sosyal Yardım Hiz. 0,04 0,04 0,05 0,05 0,04 TOPLAM 2,85 3,06 3,26 3,26 3,12 Kaynak: Muhasebat Genel Müdürlüğü, erişim tarihi Kasım 2011 Genel kamu hizmetleri ilk sırada çıkarken bunu özellikle altyapı yatırımlarının olduğu ekonomik işler ve hizmetler ile İskan ve toplum refah hizmetleri izlemiştir. Özellikle eğitim sektörüne belediyelerin aktardığı kaynak beklenenin aksine oldukça düşük oranda çıkmaktadır. Bu ise yerel yönetimlerde eğitim hizmetinin sunum ve kalitesine yönelik bir algılama (eğitimin, Milli Eğitim Bakanlığının sorumluluğundadır anlayışı) sorunu olduğunu bize göstermektedir.

11 Belediye Türlerine Göre Gelirlerin Dağılımı (2009) İlçe ve Belde Belediyeleri Büyükşehir Büyükşehir Dışı İl Belediyeleri Belediyeleri Toplam Belediyeler İlçe ve Belde Belediyeleri Büyükşehir Belediyeleri Büyükşehir Dışı İl Belediyeleri Toplam Belediyeler BÜTÇE GELİRLERİ HESABI 49,76 40,13 10,11 100,00 46,91 42,23 10,87 100,00 Vergi Gelirleri 85,40 5,66 8,94 100,00 82,12 6,87 11,02 100,00 Mülkiyet Üzerinden Alınan Vergiler 92,73 0,01 7,26 100,00 89,06 0,24 10,70 100,00 Dahilde Alınan Mal ve Hizmet Vergileri 77,96 11,84 10,20 100,00 55,71 33,23 11,06 100,00 Harçlar 78,30 10,81 10,89 100,00 77,03 11,68 11,29 100,00 Teşebbüs Alınan Bağış ve Mülkiyet ve Yardımlar Gelirleri ile Özel 53,37 25,75 20,87 100,00 46,60 32,71 20,69 100,00 Gelirler 72,95 16,62 10,43 100,00 78,71 10,13 11,16 100,00 Faizler, Paylar ve Cezalar 40,82 50,89 8,28 100,00 40,06 50,96 8,98 100,00 Merkezi idare Vergi Gel. Alınan Paylar 39,84 51,42 8,74 100,00 41,56 48,46 9,98 100,00 Sermaye Gelirleri 36,74 56,53 6,73 100,00 53,48 37,41 9,11 100,00 Alacaklardan Tahsilat 12,39 81,83 5,77 100,00 0,65 99,21 0,14 100,00 Toplam belediye gelirlerinin ortalama % 47 si ilçe ve belde belediyeleri tarafından tahsil edilirken, büyükşehirlerin payı % 42, büyükşehir dışı il belediyelerinin payı ise % 11 ler civarındadır. Bu dönemde büyükşehir belediyelerinin payı az da olsa yükselirken ilçe ve belde belediyelerinin payı ise hemen hemen aynı oranda azalmıştır. Büyükşehir kapsamındaki ilçe belediyeleri ile bağlı idareler eklendiğinde bu oran % 73 e çıkmaktadır (genel toplama bağlı idareler eklenerek hesaplama yeniden yapılmıştır).

12 Belediye Türlerine Göre Giderlerin Dağılımı (2009) Büyükşehir İlçe ve Belde Büyükşehir Dışı İl Belediyeleri Belediyeleri Belediyeleri Toplam Belediyeler İlçe ve Belde Belediyeleri Büyükşehir Belediyeleri Büyükşehir Dışı İl Belediyeleri Toplam Belediyeler BÜTÇE GİDERLERİ 50,0 38,7 11,3 100,0 45,5 44,0 10,5 100,0 Personel Giderleri 65,3 19,0 15,7 100,0 64,5 20,2 15,3 100,0 Sosyal Güvenlik Kur. Devlet Primi Gid. 63,4 22,0 14,6 100,0 62,8 22,1 15,1 100,0 Mal ve Hizmet Alım Giderleri 61,5 25,1 13,4 100,0 57,1 30,5 12,4 100,0 Faiz Giderleri 16,3 78,8 4,8 100,0 19,7 70,7 9,7 100,0 Cari Transferler 40,3 51,2 8,4 100,0 41,1 50,7 8,2 100,0 Sermaye Giderleri 35,1 57,0 7,9 100,0 28,1 65,2 6,7 100,0 Sermaye Transferleri 14,9 82,7 2,4 100,0 8,0 89,6 2,3 100,0 Borç Verme 4,3 94,8 0,9 100,0 1,7 98,0 0,3 100,0 Belediyelerin yaptığı toplam harcamaların 2006 yılında % 39 unu, 2009 yılında ise % 44 ünü büyükşehir belediyeleri yapmıştır. Büyükşehir kapsamındaki ilçe belediyeleri eklendiğinde bu pay % 52 ye, bağlı idarelerle birlikte düşünüldüğünde bu pay % 75 e kadar çıkmaktadır (bağlı idareler genel toplama dahil edilerek pay yeniden hesaplanmıştır) döneminde büyükşehir belediyelerinin payı belirgin bir şekilde artmıştır. Harcamalar içinde büyükşehir belediyelerinin payı artarken diğer belediyelerinin payı ise düşmüştür.

13 Farklılaşma düzeylerine göre belediyeler-nüfus 2010 ADNKS- NÜFUS SAYIMINA GÖRE TÜRLERİNE VE NÜFUSLARINA GÖRE BELEDİYELERİN DAĞILIMI Nüfus Büyükşehir il Belediyeleri Büyükşehir dışı il Belediyeleri Büyükşehir İlçe Belediyeleri İlçe Belediyeleri Belde Belediyeleri TOPLAM TOPLAM belediyenin 2058 i 5000 altı nüfusa sahip. Bu belediyelerin tamamı ilçe ve belde belediyeleri, bunların % 86 ile büyük çoğunluğu belde belediyesi. Nüfusu 500 ooo nin üzerinde olan belediyelerin tümü büyükşehir il ve ilçe belediyeleri Kaynak: Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü, erişim tarihi Kasım 2011

14 Hizmet verdikleri nüfus aralığına göre kişi başına belediye harcamaları TL (2009)* Kişi başına düşen personel, mal ve hizmet alımı ve toplam harcamalar ölçek azaldıkça artarken, sermaye giderleri azalmaktadır. * Büyükşehir il ve ilçe belediyeleri hariç

15 Hizmet verdikleri nüfus aralığına göre kişi başına belediye gelirleri TL (2009)* * Büyükşehir il ve ilçe belediyeleri hariç

16 Büyükşehirlerde kişi Başına düşen belediye harcamaları*- nüfusa göre (2009) *Büyükşehir il ve ilçe belediyelerini kapsamaktadır. Büyükşehir ilçe belediyeleri, ait oldukları ile dahil edilmiştir.

17 Belediyelerin Borç Durumları Kişi başına düşen borç TL( ) Kaynak: Yılmaz, Tüm Belediyeler Büyükşehir Belediyeleri 583 Belediyelerin toplam yükümlülüklerinin ortalama olarak % 70 i büyükşehir belediyelerine aittir. Emanetler hariç bakıldığında bu oran % 78 ler düzeyindedir. Büyükşehir sınırındaki belediyelerin borçları da dikkate alındığında belediyelerin toplam borçlarının aslında yaklaşık % 80 den fazlası 16 ile aittir.

18 Farklılaşma düzeylerine göre belediyeler-bölgesel Farklılıklar Kişi Başına Toplam Bel. Giderleri (TL) R² = 0, Kişi Başına GSKD (TL) Kaynak: Yılmaz,2011 Göreli bir şekilde ekonomik olarak daha gelişkin olan bölgelerde belediyelerin harcamaları daha yüksektir. Bu ise belediyelerin mali kapasitelerini belirleyen faktörler arasında bölgesel gelişmişlik faktörünün olduğunu bize göstermektedir. Benzer sonuç gelirler için de çıkmıştır

19 Küçük Belediyelerinin Kaynaklarının Artırılmasına Yönelik Politika Önerisi ve Mali Alan Yaklaşımı

20 Model ve varsayımlar (1) Küçük belediyelere yönelik bütçe kaynaklı kamusal politikaların mali etkisi iki senaryo çerçevesinde ele alınmıştır: Birinci politika seçeneğinde nüfusu 5 binin altındaki belediyelerin gelirleri 2012 yılında % 50 artırılmış İkinci politika seçeneğinde ise % 100 artırılması öngörülmüştür. İlave kaynağın yarısı doğrudan belediyeye, yarısı ise birlik faaliyetlerine aktarılması (birlik şartı ile birlikte) Birliğe aktarılan kaynakların önceden belirlenen alanlarda kullanımı (genel şart: altyapı ve eğitim)

21 Model ve varsayımlar (2) Altyapı ve eğitim alanları Altyapı (imtiyaz devri, üye olma): Katı atık İçmesuyu ve atık su Eğitim Okul öncesi (gezici ana okulları, okul öncesi kurumların desteklenmesi gibi) Meslek edindirme kursları Eğitim desteği (öğretmen, öğrenci, kütüphane)

22 Belediye Hizmet Birlikleri Belediye hizmet birlikleri, kendi bütçeleri olan ve 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanununa dayanarak Bakanlar Kurulu İzni ile kurulan kurumlardır. Kontrat yolu ile resmi olmayan işbirlikleri de kurulabilir. Belediyeler tarafından kuruluşu sağlanan birlikler finansman eksikliğinden dolayı uzun ömürlü olmuyorlar (Péteri,2010). Belediyeler arası işbirliği alanları: Ulaşım Sulama Atık yönetimi Yangından korunma Yol onarımı Planlama Şehir düzenleme Çevre koruma Sosyal hizmetler Turizm geliştirme Kaynak: LARII, Belediye İşbirlikleri Destek Ağı Raporu,2010

23 Model ve varsayımlar (2) Bu politikaların mali sonuçları mali alan ve kamu borcunun sürdürülebilirliği çerçevesinde baz, orta ve kötümser olmak üzere üç senaryo üzerinden simülasyon yapılmak suretiyle analiz edilmiştir.

24 Yöntem Aşağıda yer alan formül kullanılarak, izleyen yıllarda küçük belediyelerde yerel hizmetin düzeyini ve kalitesini artırmaya yönelik bir transferin yapılmaya devam edilmesinin kamu borç stokuna olan etkileri hesaplanmıştır. Burada b t yerli para cinsinden toplam kamu borç stokunun GSYH ya oranını, TL/dolar ve avro değişim oranını toplam kamu borç stoku içindeki dövizlerin kompozisyonunu,r t iç ve dış borca ödenen faizi, z nominal GSYH büyüme oranını, x faiz dışı dengenin GSYH ya oranını ve senyoraj gelirinin GSYH ya oranını göstermektedir

25 Baz Senaryo sonuçları Mevcut mali alan (Merkezi Yönetim Faiz dışı harc./gsyh) 21,10 21,10 20,80 20,40 Net Kamu Borç Stoku/GDP 26,51 24,45 22,46 18,49 Politika 1 (%50 artış) 0,00 0,23 0,23 0,23 Net Kamu Borç Stoku/GDP 26,51 24,68 22,92 19,17 Politika 2 (%100 artış) 0,00 0,33 0,33 0,33 Net Kamu Borç Stoku/GDP 26,51 24,78 23,12 19,47 Baz Senaryoda, OVP öngörüleri kullanılmıştır. Çıkan sonuçlara göre, Politika 1 seçeneği uygulandığında, net kamu borç stoku, bu politikanın uygulanmaması haline göre çok düşük bir seviyede artarken, azalma trendi değişmemektedir. Politika 2 seçeneğinin uygulanması durumunda, borç stoku biraz daha fazla artarken aynı şekilde azalma eğilimi etkilenmemektedir.

26 Orta Senaryo sonuçları Mevcut mali alan (Merkezi Yönetim Faiz dışı harc./gsyh) 22,20 21,10 21,00 21,50 Net Kamu Borç Stoku/GDP 26,51 25,70 24,66 20,58 Politika 1 (%50 artış) 0,00 0,23 0,23 0,23 Net Kamu Borç Stoku/GDP 26,51 25,93 25,12 21,26 Politika 2 (%100 artış) 0,00 0,33 0,33 0,33 Net Kamu Borç Stoku/GDP 26,51 26,03 25,32 21,56 Orta Senaryoda, Reel büyüme oranın baz senaryo ile kötümser senaryo arasında gerçekleşeceği (küresel kriz riski) İç borç faiz oranlarının değişmeyeceği Merkezi yönetim bütçesinin birincil dengesinin baz senaryo ile kötümser senaryo arasında, pozitif olarak gerçekleşeceği varsayılmıştır. Çıkan sonuçlara göre, Politika 1 seçeneği uygulandığında, net kamu borç stoku uygulanmaması haline göre, çok düşük bir seviyede artarken, azalış trendi önemli şekilde etkilenmemektedir. Politika 2 seçeneği uygulandığında, net kamu borç stoku biraz daha fazla artarken aynı şekilde azalış trendi etkilenmemektedir.

27 Kötümser Senaryo sonuçları Mevcut mali alan (Merkezi Yönetim Faiz dışı harc./gsyh) 21,10 21,50 23,00 22,00 Net Kamu Borç Stoku/GDP 26,51 28,35 30,50 31,61 Politika 1 (%50 artış) 0,00 0,23 0,23 0,23 Net Kamu Borç Stoku/GDP 26,51 28,58 30,97 32,36 Politika 3 (%100 artış) 0,00 0,33 0,33 0,33 Net Kamu Borç Stoku/GDP 26,51 28,68 31,18 32,69 Kötümser Senaryoda, Reel büyüme oranın pozitif olmakla beraber baz senaryoya göre daha düşük olacağı İç borç faiz oranlarının kademeli olarak artacağı Merkezi yönetim bütçesinin birincil açık vereceği ve gelirlerin azalacağı varsayılmıştır. Çıkan sonuçlara göre, Politika 1 seçeneği uygulandığında, net kamu borç stoku uygulanmaması haline göre, çok düşük bir seviyede artarken, artış trendi önemli şekilde etkilenmemektedir. Politika 2 seçeneği uygulandığında, net kamu borç stoku biraz daha fazla artarken aynı şekilde artış eğilimi etkilenmemektedir.

28 Çalışmanın Temel Bulguları Düşük gelire sahip belediyeler için mali alan seçeneği olarak belediye hizmet birlikleri öne çıkmaktadır. Ölçek ekonomilerinden kaynaklı getiriler Altyapı yatırımlarının büyük ölçekte verimli olması Dış yardım kaynaklı getiriler Hem yurtiçi hem de yurtdışı bazı Harcamaların paylaşılması kaynaklı getiriler

29 Çalışmanın Temel Bulguları Görece daha geniş bir mali alana sahip olan büyükşehir il ve ilçe belediyelerinde, harcama etkinliği ve harcamaların yeniden önceliklendirilmesi yolu ile kısmi bir mali alan yaratımı mümkün görünmektedir. Belediyeler için borçlanarak finansman sağlama, artan faiz giderlerinin mali alanı daraltması ve mali sürdürülebilirliliği tehlikeye atması nedeniyle tercih edilmemelidir. Ancak bazı koşullar altında uzun dönemli yatırımlar için bir seçenek olarak ortaya çıkabilir. Türkiye de belediyelerin mevcut borç yükü ve faiz giderlerindeki artış göz önüne alındığında borçlanma yolu ile finansman riskli görünmektedir.

30 Çalışmanın Temel Bulguları: Maliyet Etkinlik Belediye açısından Kaynağın hem hizmetlerin devri hem de ilave kaynak ile artması sonucunda belediyelerin hizmet düzeeyinde ve kalitesinde artış Birlik Açısından Birlikler eliyle altyapı hizmetlerinin görülmeye başlanması ile hizmette standardizasyon ve hizmet maliyetlerinin (birim maliyetlerin düşmesi) rasyonelleştirilmesi Bölgesel Etki Açısından Ağırlıklı olarak yoksul olan bu bölgelere aktarılacak eğitim desteği ile fırsat eşitliği sağlanması Bölgeler arası dengesizliği azaltmaya yönelik sonuçlar doğurması (hizmet yönlü) Tersine göç

31 Çalışmanın Temel Bulguları (3) Sonuç olarak küçük belediyelerin yerel hizmet üretme düzeyi ve kalitesini artırmaya yönelik politika uygulamalarının kamu borçları üzerindeki etkisi 3 senaryo çerçevesinde değerlendirilmiştir. Burada Türkiye de düşük olan vergi yükünün (bu çalışma kapsamında yerel vergiler odakta) artırılması ve veya harcamalarda etkinliği artıracak düzenlemelere gidilmesinin borçların sürdürülebilirliği üzerinde olabilecek riski azaltacağı açıktır.

32 TEŞEKKÜRLER

33 Kaynakça Eurostat, Heller, Peter S. (2005), Understanding Fiscal Space IMF Policy Discussion Paper, No: 05/4, 2005, URL Muhasebat Genel Müd., Kamu Hesapları Bülteni, URL 0&_adf.ctrl-state=pcx2eyiwp_9 Péteri, Gabor, Sevinç, Fikret, Enabling regulatory enviroment for domestic intermunicipal coorperation in Turkey, support raport for LARII Roy, Rathin, Antoine Heuty, Emmanuel Letouzé (2007), Fiscal Space for What? Analytical Issues From a Human Development Perspective, Paper for the G-20 Workshop on Fiscal Policy, UNDP, URL H. HYılmaz,akan (2011), Türkiye de Belediyelerin Mali Yapıları Ve Mali Farklılaşma