MSPD Çalışma Raporları : 2001/2. Bankacılık Sektöründe Yeniden Yapılandırma: Arjantin Örneği. Yasemin Türker Kaya

Transkript

1 MSPD Çalışma Raporları : 2001/2 Bankacılık Sektöründe Yeniden Yapılandırma: Arjantin Örneği Yasemin Türker Kaya Mali Sektör Politikaları Dairesi Şubat 2001

2 BANKACILIK DÜZENLEME VE DENETLEME KURUMU MSPD Çalışma Raporları No: 2001/2 Bankacılık Sektöründe Yeniden Yapılandırma: Arjantin Örneği Yasemin Türker Kaya * Şubat 2001 Bu çalışma Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumunun görüşlerini yansıtmaz. Sorumluluğu yazarına aittir. * Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu Uzmanı yturker@bddk.org.tr Tel: Fax:

3 Bankacılık Sektöründe Yeniden Yapılandırma: Arjantin Örneği * Özet Arjantin'de 1980'li yıllarda başarısızlıkla sonuçlanan istikrar çabaları, 1991 yılında uygulamaya konulan Konvertibilite Programıyla sağlanmıştır. Bu program kapsamında en önemli yapısal değişiklikler bankacılık sektöründeki düzenlemelerdir. Arjantin'de bankacılık sektörü 1980'li yıllarda her zaman sistemin yumuşak karnı olarak görülmüştür. Bu dönemde krizle sonuçlanan istikrar programlarının en önemli maliyeti bankacılık sektöründe yaşanmıştır. Hükümet iflas eden bankaların borçlarını üstlenmiş ve bu borçlar para basarak ödenmiştir. Yüksek enflasyon ve ardından gelen hiperenflasyon bankacılık sektöründe orta vadeli bir perspektifin oluşmasını engellemiş, düzenleme ve denetleme fonksiyonlarını yerine getirecek kurumsal bir otoritenin eksikliği sorunların bütüncül olarak ele alınıp çözülmesini engellemiştir yılında uygulamaya konulan Konvertibilite Programının en önemli ayağı olan bankacılık sektöründeki yeniden yapılanma, tüm gelişmekte olan ülkeler için önemli dersler içermektedir. Bankacılık sektöründe etkinliği ve istikrarını artırmaya yönelik düzenlemeler, denetim ve düzenleme fonksiyonlarının piyasa güçleriyle işbirliği halinde yapılmasını sağlayan BASIC sistemi, bankacılık sistemini disipline etmek isteyen diğer gelişmekte olan ülkeler için önemli referans noktalarıdır. Arjantin'de bankacılık sektöründe yapılan düzenlemelerin başarıya ulaşmasında programın arkasındaki politik iradenin payı büyüktür. Dolayısıyla Arjantin örneği, sorunun sadece etkin bir bankacılık sistemi tasarlanmasıyla bitmediğini, bu sistemi uygulanabilir ve desteklenebilir hale getirecek olan siyasi koşulları yaratmanın önemini göstermektedir. Her ne kadar ülkelerin bankacılık sektörlerinin uluslararası şoklardan etkilenmemesi, deyim yerindeyse bağışıklık kazanması pek mümkün görünmese de, Arjantin gelişmekte olan ülkeler içinde bankacılık yapısıyla bu konuda en güçlü ülkelerden biri konumundadır. Ülkedeki güçlü bankacılık sektörü özellikle son dönemde yaşanan global krizlerden Arjantin'in en az zararla çıkmasında önemli rol oynamıştır. i

4 Restructuring in Banking Sector: The Case of Argentina Abstract Until 1990s, Argentina s stabilization efforts had resulted in failure. Stabilization has been realized with the introduction of the Convertibility Program in In this program, the most important structural changes have been done in banking sector. Banking sector always seems Achilles heel of Argentina economy until Cost of unsuccessful stabilization programs were mostly on the banking sector. Debts of bankrupt banks were undertaken by government and were paid by printing money. Chronic inflation and periodic hyperinflation has led to low intermediation and prevented the medium term perspective in banking sector. Furthermore, absence of institutional authority for supervision and regulation purposes made it difficult to solve the problems in banking sector effectively. The most important pillar of Convertibility Program was restructuring in banking sector. Argentina has introduced a very comprehensive program to strengthen the supervision and regulation structure of the banking sector. The program included regulations to increase stabilization and efficiency, tightening capital requirement, cooperation between market and regulatory and supervisory bodies by adopting BASIC system. All these measures make banking system more resilient to systemic shocks like in Tequila Crisis during Argentina experience shows that political commitment is very important for the success. Therefore, the problem is not just designing the perfect banking system; it is also crucial to create/have political environment that makes the system workable and supportable. Even though immunization against external shocks is not possible for an economy, sound and safe banking sector mitigate the negative effects of shocks and become a shield for the economy. Argentina s bank restructuring is a reference point for developing countries and there are very important lessons to be taken from this experience. ii

5 İÇİNDEKİLER 1. GİRİŞ...1 II DÖNEMİ... 2 III DÖNEMİ... 3 IV. KONVERTİBİLİTE PROGRAMI... 5 V. BANKACILIK SEKTÖRÜNDE YENİDEN YAPILANDIRMA: A. KONVERTİBİLİTE KANUNUNDAN TEKİLA KRİZİNE KADAR OLAN DÖNEM... 8 B. TEKİLA KRİZİ DÖNEMİ (ARALIK 1994-ARALIK 1995)...12 C. TEKİLA KRİZİ SONRASI D ÖNEM ( ) Bankacılık Sisteminde Yeni Yapılar a) Seguro de Depositos Sociedad Anonima (Mevduat Sigorta Fonu-SEDESA)...17 b) Fondo Fiduciario de Capitalizacion (Bankalara Sermaye Desteği Fonu-BSDF)...19 c) Fondo Fiduciario para el Desarollo Provincial (Eyaletlerin Kalkınmasına Destek Fonu-EKDF) BASIC Programı Yeniden Yapılanmanın Sonuçları: Yabancı Bankalar, Konsolidasyon ve Dayanıklılık a) Yabancı Bankalar...25 b) Konsolidasyon...26 c) Dayanıklılık Son Gelişmeler VI. SONUÇ VE DEĞERLENDİRME KAYNAKÇA: EK: FİNANSAL KURUMLAR YASASI 35 NCİ MADDE UYGULAMASI: ALMAFUERTE BANKASI ÖRNEĞİ... 32

6 Bankacılık Sektöründe Yeniden Yapılandırma: Arjantin Örneği 1 1. GİRİŞ Arjantin de 1990 ların başında uygulamaya konulan Konvertibilite Programı tüm ekonomik yapıyı değiştirmiştir. Özellikle bankacılık sisteminde yapılan düzenlemeler Konvertibilite Programının başarısında önemli pay sahibidir. Bu düzenlemeler mali sistemde disiplini sağlayarak makro ekonomik yapıyı güçlendirmiştir. Arjantin de Tekila krizi sonrasında yapılan düzenlemeler daha sonraki dönemde yaşanacak olan krizlerin yaratacağı olumsuz etkileri hafifletmiştir. Bankacılık sistemiyle ilgili düzenlemelerde piyasa güçleriyle işbirliğine gidilmiş, düzenlemelerin etkinliğine özel önem verilmiştir. Her ne kadar hiç bir bankacılık sisteminin krizlere karşı bağışıklık kazanması beklenemezse de, güçlü bir bankacılık sistemiyle krizlerin olumsuz etkilerinin asgariye indirilmesine çalışılmalıdır. Bu bağlamda, Arjantin ev ödevini iyi yapmış bir ülke konumundadır. Dünya Bankası tarafından yapılan araştırmaya göre gelişmekte olan ülkelerdeki bankacılık sektöründeki düzenleyicilik kalitesi açısından Arjantin, Singapur ve Hong Kong ile birlikte en başarılı sistemdir (Tablo 1). Tablo 1: Gelişmekte Olan Ülkelerde Banka Düzenleyicilik Kalitesinin Karşılaştırılması Toplam Not Sermaye Pozisyonu Kredi Sınıflaması Yönetimde Yabancı Ortaklığı Likidite Uygulama Ortamı Singapur Arjantin Hong Kong Şili Brezilya Peru Malezya Kolombiya Kore Filipinler Tayland Endonezya Kaynak: Dünya Bankası (1998) Not:: Düşük notlar yüksek sıralamayı getirmekte, toplam not altı değerlendirme kategorisinin toplamı alınarak hesaplanmaktadır. Şeffaflık 1

7 Bankacılık Sektöründe Yeniden Yapılandırma: Arjantin Örneği 2 Bu çalışmada Arjantin de 1990 lı yıllara damgasını vuran Konvertibilite Programının temel taşı olan bankacılık sistemindeki yeniden yapılanma incelenmektedir. İkinci Bölüm 1980 öncesi dönemi kısaca değerlendirmektedir. Üçüncü Bölümde döneminde bankacılık sektöründeki yeniden yapılanma çabaları özetlenmiştir. Dördüncü Bölümde Konvertibilite Programı ana hatlarıyla incelenmektedir. Beşinci Bölümde bankacılık sistemindeki yeniden yapılanma süreci sunulmaktadır. Bu süreç üç dönem halinde incelenmiştir. Birinci dönemde 1991 yılından başlayarak 1994 yılında yaşanan Tekila Krizine kadar geçen sürede bankacılık sistemindeki gelişmeler sunulmaktadır. İkinci dönem Tekila krizi süresince yaşanan gelişmeleri değerlendirmektedir. Üçüncü dönem Tekila krizi sonrasından günümüze kadar geçen dönemi kapsamaktadır. Altıncı Bölüm sonuç ve değerlendirmeye ayrılmıştır. II DÖNEMİ Arjantin, I. Dünya Savaşı ndan önceki dönemde yabancı sermayenin, özellikle İngiliz yatırımcıların en gözde ülkesi olmuştur. Öyle ki, 1913 de ülkedeki sermayenin yarısı yabancıların elinde bulunmaktadır. Arjantin bu yıllarda finansal gelişme açısından dünyada ilk 5-6 ülke arasında yer almış olup, çekirdek ülkeler olarak adlandırılan İngiltere, Almanya ve ABD arasına girmeye en güçlü aday olarak gösterilmekteydi. Ancak, I. Dünya Savaşı sırasında ve sonrasında yabancı sermaye girişi sekteye uğradı, yatırımları finanse edecek olan yurtiçi tasarruf istenen ölçüde artmayarak büyümenin düşmesine neden oldu.1 I. Dünya Savaşı sonrası dönemde de mali sistemin yeterince etkin çalışmadığı görülmektedir. Her ne kadar döneminde vadeli mevduat/gsyih oranının % 8 lerden döneminde % 22 ye çıkması ilk bakışta mali piyasaların genişlemesi gibi algılansa da, mali gelişmenin iç göstergeleri bu gelişmeyi doğrulamamaktadır. Örneğin, bu iki dönem karşılaştırıldığında bankaların verdiği kredi miktarında azalma görülmektedir. Mali gelişmişlik düzeyini ölçmede kullanılan bir diğer gösterge olan M3/GSYİH oranı 1900 lerde % 35, 1929 da % 50 ve 1935 te % 41 olarak gerçekleşmiştir. 1 Paolera, della G. (1997), Finance and Development in an Emerging Market: Argentina in the Interwar Period., NBER Working Paper No:

8 Bankacılık Sektöründe Yeniden Yapılandırma: Arjantin Örneği 3 İkinci Dünya savaşı sonrası dönemde Latin Amerika ülkeleri içe dönük ithal ikameci, Asya ülkeleri dışa dönük ihracata dayalı büyüme modellerini benimsemişlerdir. Arjantin de diğer Latin Amerika ülkeleri gibi dışa kapalı bir büyüme modeli izleyerek yatırımlarını yurtiçi tasarruflarla finanse etmiştir. Sermaye hareketleri üzerine konulan sınırlamalar maliyetleri artırarak Arjantin gibi sermaye stoğu az bir ülkenin büyümesini olumsuz etkilemiştir. Sermayede göreli fiyat yapısının değişmesi ve dünya fiyatlarından sapmanın sonucunda oluşan düşük sermaye getirisi ve kısıtlı sermaye girişi düşük bir büyüme performansına neden olmuştur. 2 III DÖNEMİ Arjantin in 1980 lerin başında yaşanan borç krizinin ardından uygulamaya koyduğu istikrar programları başarısız olmuştur. Bu dönemde demokrasiye geçişle birlikte kamu harcamaları artmış, dış piyasadan borçlanmada yaşanan kısıtlamalar nedeniyle bütçe açıkları para basarak finanse edilmiştir. Bunun sonucu ekonomide hızlanarak artan enflasyonist bir dönem başlamıştır. Bu süreçte yüksek enflasyon ve makro ekonomik istikrarsızlık ekonomideki dolarizasyonu artırmıştır ların başlarına kadar Arjantin bankacılığının temel sorunları makro ekonomik yapıdaki istikrarsızlığın ve yüksek enflasyonun sektöre yansımalarıdır. Hiperenflasyona ulaşan fiyat istikrarsızlığı, artan belirsizlik ve bunların yarattığı dolarizasyon mali sistemin derinleşmesini tümüyle engellemiş, hatta gerilemesine yol açmıştır. Öyle ki, 1930 lu yıllarda % 40 larda olan M3/GSYİH oranı hızlı bir azalma trendi sonunda 1990 da % 7 ye kadar gerilemiştir. Yüksek kamu açıklarının finansmanı özel sektörün kredi piyasalarındaki payını azaltmıştır. Bankacılık sektöründe kamunun ağırlığı artmıştır ların başında kur bir bant içinde dalgalanmaya bırakılmış fakat bu politikadan da sonuç alınamamış ve ekonomideki istikrarsızlık sürmüştür. 2 Taylor, Alan (1997), Argentina and the World Capital Market,: Saving, Investment and International Capital Mobility in the Twentieth Century., NBER Working Paper No:

9 Bankacılık Sektöründe Yeniden Yapılandırma: Arjantin Örneği 4 Tablo 2: Temel Ekonomik Göstergeler Büyüme (%) Enflasyon (TÜFE, %) Nominal Devalüasyon (%) Mevduat Faizleri (%) Cari İşlemler Dengesi (Milyar $) Uluslararsı Rezervler (Milyar $) Kişi Başına GSMH ($) Kaynak: Bahceci (1997) döneminde kuru çıpa olarak kullanan dezenflasyon programı uygulanmıştır. Bu program enflasyonda beklenen hızlı düşüşü sağlayamamış, hızla düşen nominal faizler sistemde negatif reel faizler oluşmasına neden olmuştur. Bunun sonucu sermaye çıkışı yaşanmıştır. Uygulanan sabit kur politikası dış ticareti olumsuz etkilemiş, ihracat azalarak cari açık büyümüştür yılında krizle biten programın başarısızlığının bir diğer nedeni ise, bankacılık sektöründeki problemlerdir. Enflasyonun kontrol edilememesi nedeniyle bankalardaki mevduatın vadesi giderek azalmış, ekonomide artan durgunluk nedeniyle bankaların batık kredileri artarak banka bilançolarını olumsuz etkilemiştir. Diğer taraftan mevduatların yüzde yüz güvence altına alınması yatırımcıları seçici davranmayarak yüksek faizler veren ancak mali yapısı zayıf olan riskli bankalara yöneltirken, bankaları da daha riskli işlemlere yöneltmiştir. Denetim ve gözetim sistemindeki yetersizlik mali yapısı bozuk olan banka ve finansal kurumların krize girmesini hızlandırmıştır yılında patlak veren finansal krizde merkez bankası bankacılık sektöründeki tüm finansal kuruluşlara el koymuş ve düzelemeyecek durumda olanlar tasfiye edilmiştir. Çoğu güvence altında olan mevduatların ödenmesi için para basılmıştır. Bu dönemde 83 mali kuruluş iflas etmiştir. Hükümet bankaların yabancı kuruluşlara borcunu üstlenmiş ve ödemeyi para basarak yapmıştır döneminde bankacılık sektöründeyaşanan gelişmelerin toplam maliyeti GSYİH nın yüzde 55 i gibi çok yüksek bir orana ulaşmıştır. Enflasyonun 1984 yılında neredeyse ikiye katlanarak yüzde 600 lere fırlaması üzerine, Austral planı uygulamaya konulmuştur. Amaç enflasyonu hızlı bir şekilde 4

10 Bankacılık Sektöründe Yeniden Yapılandırma: Arjantin Örneği 5 düşürürken kamu finansmanına disiplin getirmektir. Programda fiyat ve ücretler dondurulmuş, eski peso devalüe edilmiş, kamu mal fiyatları artırılarak yeni vergiler getirilmiştir. Parasal reform ilan edilerek Merkez Bankasının para basmayacağı ilan edilmiş, üç sıfır atılıp yeni para birimine geçilmiştir. IMF ile yeni bir anlaşma imzalanıp dış borçların konsolidasyonu yoluna gidilmiştir. Plan ilk aylarda başarılı olmuş, enflasyon düşerek mali denge sağlanmış, ancak bu politikalar gevşetilmeye başlanınca enflasyon yükselmiştir da ücret dondurma kaldırılmış artan bütçe açıklarının para basılarak finanse edilmesi enflasyonu artırmıştır. Arkasından hazırlanan ikinci planda sıkı para politikası uygulanmış ancak başarılı olunamamıştır. Reel kesimin zayıflaması bankaların aktif kalitesini olumsuz etkilemiştir yılı seçimleri öncesi kamu finansmanı yüzünden yaşanan parasal genişleme, yüksek karşılık oranlarıyla emilmeye çalışılmış4, bunun sonucu yatırımlar düşerek büyümeyi azaltmıştır. Banka kredilerinin geri ödenmesinde problemler yaşanmıştır. Yüksek enflasyon, dolarizasyon ve banka iflasları 1989 da ikinci krize yol açmıştır yılında aylık enflasyonun yüzde 200 lere ulaşması sonucunda Menem iktidarı yüksek oranlı bir devalüasyonun ardından rezervleri korumak için dalgalı kur sistemine geçmiştir reform çabalarında kısmi başarı sağlanmıştır. Kamu finansmanı dengesinin kurulamaması ve uygulanan kur politikası nedeniyle enflasyonun düşmemesi programın başarısını engellemiştir. Bu istikrarsız dönem 1991 yılında Konvertibilite Programının uygulanmaya başlamasıyla birlikte sona erecek ve Arjantin in başarılı performansı tüm gelişmekte olan ülkelere örnek olarak gösterilecektir. IV. KONVERTİBİLİTE PROGRAMI Bu program kapsamında belli başlı 5 alanda önemli politika değişikliklerine gidilmiştir. 1. Konvertibilite: 1991 Nisan ayında Konvertibilite Kanunu çıkarılmış ve 10,000 Austral=1 dolar paritesinde kur nominal çıpa olarak kullanılmaya başlanmıştır. Parasal taban tamamıyla Merkez Bankasının uluslararası 3 Bahçeci, S. (1997), Ortodoks ve Heterodoks İstikrar Programları: Seçilmiş Ülke Örnekleri ve 1994 Türkiye Deneyimi, DPT Uzmanlık Tezleri. 4 Bu dönemde, karşılık oranları tüm mevduatın yüzde 65 i, tüm yükümlülüklerin ise yüzde 25 ine ulaşmıştır. 5

11 Bankacılık Sektöründe Yeniden Yapılandırma: Arjantin Örneği 6 rezervlerine dayalı hale getirilmiştir. 5 Merkez Bankası sadece kuru korumaya yönelik politika uygulayacak ve bir para kurulu gibi çalışacaktır. Dolayısıyla Merkez Bankasının keyfi (discretionary) para ya da kur politikası uygulama imkanı kalmamıştır. Bu uygulama Arjantin in yeterli rezervi olması ve geçmişte benzer bir tecrübesi olması nedeniyle itibar bulmuştur. Ocak 1992 de yeni para birimi peso dolar karşısında 1:1 oranında işlem görmeye başlamıştır. Bu kanunla birlikte Merkez Bankasının kamu açıklarını finanse etmesi ortadan kalkmış, yabancı paranın piyasa işlemlerinde kullanılmasına ve yabancı para cinsinden likit varlık tutulmasına izin verilmiştir yılı Eylül ayında yapılan kanuni değişiklikle Merkez Bankası bağımsız bir yapıya dönüştürülmüştür. 2. Dış Ticaret: Dış ticaret rejiminde serbestleştirici politikalar uygulamaya konulmuştur. İhracat ve ithalat üzerindeki fiyat ve miktar kısıtlamaları kaldırılmıştır. Dış ticaretteki serbestleşme, özellikle dış ticarette önemli paya sahip tarım sektöründe faydalı olmuştur. Sermaye malları ithalatı üzerindeki kısıtlamaların kaldırılması yurtiçi yatırımları olumlu etkilemiştir. 3. Deregülasyon: Piyasalarda fiyat kontrolleri ve diğer fiyat dışı sınırlamalar kaldırılarak sistemi piyasa güçlerinin işletmesi amaçlanmıştır. 4. Kamu Kesiminde Düzenlemeler: yılları arasında hükümet kamu teşebbüslerinin % 90 ını (20 milyar ABD Dolarının üzerinde) özelleştirmiştir. Elde edilen gelirin büyük bölümü kamu borçlarının geri ödenmesinde kullanılmıştır. Özelleştirmeyle birlikte ekonomide etkinlik artarken gizli işsizlik su yüzüne çıkmıştır. Bu dönemde, Kamu sektöründen 164,000 kişi işten çıkarılmıştır. Kamunun yeniden yapılandırılması kapsamında sosyal güvenlik sistemi yenilenmiştir. Özel emeklilik sistemi uygulamaya konulmuş, kamu sektöründe teşvik ve sübvansiyonlar azaltılmıştır. Katma değer vergisi, tüketim ve gelir vergisi oranları artırılmış, 5 Merkez Bankası nın para ve kur piyasalarındaki dalgalanmaları azaltmak amacıyla parasal tabanın 1/3 üne kadar dolar bazlı kamu kağıdı (bonex) ihraç edebilme imkanı bulunmaktadır. Ancak, bu imkan Tekila Krizi dönemi dışında hiç kullanılmamıştır. 6

12 Bankacılık Sektöründe Yeniden Yapılandırma: Arjantin Örneği 7 ayrıca bazı hizmetler için vergi tabanı genişletilmiştir. Bunun sonucu kamu kesimi dengelerinde iyileşme sağlanmıştır. 5. Mali Sistemde Reform: 1980 lerin sonundaki hiperenflasyon döneminde çok küçülen bankacılık sektörü fiyat istikrarının sağlanması ve yapısal reformların birbiri ardına başlamasıyla birlikte yeniden gelişmeye başlamıştır. Bankacılık sektöründe yapılan düzenlemelere ve gelişmelere gelecek bölümde ayrıntılı olarak değinilecektir. Yukarıda sıralanan önlemler sonucunda enflasyonda hızlı bir düşüş sağlanmış, programın dış dünyada kabul görmesi sonucu ülkeye sermaye girişi artmaya başlamıştır. Sermaye girişlerinin yatırımları artırması yoluyla büyümede artış sağlanmıştır. 6 Arjantin deki Konvertibilite Programı dış dünyadan da destek görmüş ve 1992 yılında IMF den sağlanan 3.8 Milyar $ lık kaynak reform çabalarını desteklemiştir. Tablo 3: Ekonomik Göstergeler ( ) Enflasyon (yıl sonu, %) Büyüme (%) Nominal Faiz (%) Kamu Dengesi/GSYİH (%) Uluslararası Rezervler (Milyar $) Kaynak: Hanke (2000) V. BANKACILIK SEKTÖRÜNDE YENİDEN YAPILANDIRMA: Arjantin de Konvertibilite Kanunundan dolayı Konvertibilite Programı olarak bilinen programın en geniş ve güçlü düzenlemeleri bankacılık sektöründe yapılmıştır. Programın sektörü ilgilendiren kararları aşağıda kronolojik olarak sunulmaktadır. 6 Sermaye girişi sonucu ekonomideki dolar miktarı artmakta, Merkez Bankası tarafından alınan dolarlar sistemdeki para arzını artırmaktadır. Bunun sonucu düşen faizler yatırımları ve büyümeyi canlandırmaktadır. 7

13 Bankacılık Sektöründe Yeniden Yapılandırma: Arjantin Örneği 8 1. Nisan 1991 Merkez Bankasının Para Kuruluna dönüştürülmesi 2. Eylül 1992 Merkez Bankasının bağımsız hale dönüştürülmesi 3. Aralık 1992 Tasarruf mevduatı sigortasının kaldırılması BASEL Sermaye yeterliliği uygulamasının yürürlüğe girmesi 5. Aralık 1994 Sermaye yeterliliği rasyosunun yüzde 11,5 e yükseltilmesi Bankaların kredi karşılık oranlarının yükseltilmesi 7. Aralık 1994 Tekila krizinin başlaması 8. Nisan 1995 Tasarruf mevduatı sigortasının yeniden uygulanmaya başlanması 9. Ağustos 1995 Likidite yeterliliğinin getirilmesi 10. Aralık 1995 Tekila krizinin sona ermesi 11. Eylül 1996 Piyasa riski sermaye gereğinin uygulamaya konulması BASIC uygulamasının başlatılması 13. Mart 1999 Faiz riski için sermaye gereği uygulamasının başlatılması Bankacılık sektörünün yeniden yapılandırılmasını üç ana dönemde incelemekte yarar vardır: 1. Konvertibilite Kanununun çıkmasından Tekila krizine kadar olan dönem (1991-Aralık 1994) 2. Tekila krizi dönemi (Aralık 1994-Aralık 1995) 3. Tekila krizinden sonraki dönem ( Aralık 1995-günümüze kadar). A. Konvertibilite Kanunundan Tekila Krizine Kadar Olan Dönem Arjantin Bankacılık sektörünün yeniden yapılanmasında 1991 de uygulamaya başlanılan program ve arkasından 1992 de Merkez Bankasının bağımsızlığının ilanı çok önemlidir. Merkez Bankası yasasında yapılan değişiklikle bankanın tek amacının ülke parasının istikrarını sağlamak olduğu vurgulanmış 7 ve Bankanın eyaletlere ve merkezi hükümete kredi açması yasaklanmıştır. Bu yasayla birlikte Banka doğrudan kongreye rapor vermeye başlamıştır. Merkez Bankasının bağımsızlığının sağlanması Konvertibilite Programının tamamlayıcısı olmuş ve programın kredibilitesi artmıştır. Eyalet Bankaları: 1990 lı yılların başında Arjantin de bulunan 23 eyaletten 20 sinin birer, kalan 7 Bankanın önceki fonksiyonları arasında düşük işsizlik ve büyümenin sağlanması da bulunmaktaydı. 8

14 Bankacılık Sektöründe Yeniden Yapılandırma: Arjantin Örneği 9 üçünün ikişer bankası bulunmaktaydı. Bu bankaların kuruluşu yerel hükümetler tarafından çıkarılan kanunlara dayanmaktaydı. Bu bankalar yerel hükümetlerin kasası olarak çalışmış, bütçe açıklarını finanse etmiş ve yetersiz teminatlara dayanan ve siyasi itibarı olan kişilere krediler açmıştır. Sonuçta mali yapısı gitgide bozulan bankalar Merkez Bankasından sağlanan destek ve kamu kesimi mevduatıyla iflastan kurtulmuşlardır. 8 Bu yapı Konvertibilite Kanunuyla birlikte değişmiş ve Merkez Bankasının bu bankalara kredi açması yasaklanmıştır. Bunun sonucu olarak Merkez Bankasından bu bankalara açılan krediler 1990 da toplam varlıklarının % 70 ine denk gelirken, bu oran 1994 te % 5 e inmiştir. Ancak, Merkez Bankasından sağlanan kredilerin kesilmesi bu bankaların yeniden yapılanması için yeterli olmamıştır. Konvertibilite Planının başarısı sonucu bankacılık sisteminde artan likidite ve hızlı yabancı sermaye girişi sonucunda yaşanan büyüme bu bankaların yapısal sorunlarının çözümünün ertelenmesine yol açmıştır döneminde eyalet bankalarının mevduatları % 169 artmıştır. Ayrıca kamuya özellikle eyalet hükümetine açılan krediler azalmasına rağmen devam etmiştir. Örneğin, toplam krediler içinde kamunun payı 1991 de % 31 iken, bu oran 1994 te % 17 ye inmiştir. Bu kredilerin geri dönmesinde önemli sıkıntılar yaşanmaya devam etmiş, bu bankaların kredilerinin % 30 u tahsili gecikmiş alacak (TGA) durumuna düşmüştür. 9 Tablo 4 den de izlenebileceği gibi Tekila krizine kadar bu bankalardan sadece 3 tanesi özelleştirilebilmiştir. Bu bankaların kuruluşunun yerel hükümetler tarafından çıkarılan kanunlara dayanması nedeniyle kapatılması ya da özelleştirilmesi için yerel otoritelerin onayına ihtiyaç duyulmaktadır. Yerel hükümetler, ancak Tekila krizinden sonra sözkonusu yapı sürdürülemez bir hal aldığı için bu alternatiflere başvurmak zorunda kalmışlardır. Tablo 4: Gruplara Göre Bankalar Kamu Özelleştirilen Özel Toplam Kaynak: T. Burdisso, l. D Amato ve A. Molinari (1998) 8 Carrizosa,, M., D. Leipziger ve H. Shah (1996), The Tequila Effect and Argentina s Banking Reform, Finance and Development, Mart. 9 Bu oran özel bankalarda % 10 dur. 9

15 Bankacılık Sektöründe Yeniden Yapılandırma: Arjantin Örneği döneminde kamu bankalarının piyasa payı tedrici bir azalma gösterirken, özel sektör bankalarının payı artmıştır. Tablo 5: Banka Gruplarının Piyasa Payları (Toplam Varlıklar İçindeki % Payları) Kamu Bankaları Özel Bankalar Ulusal Eyalet Özelleştirilmiş Özel ,1 14,6 0,0 39, ,2 13,5 0,0 46, ,8 13,4 0,3 54, ,2 12,8 0,4 56,7 Kaynak: T. Burdisso, l. D Amato ve A. Molinari (1998) Yapılan Düzenlemeler: Tasarruf Mevduatı Sigortasının Kaldırılması: 1980 li yıllarda yürürlükte olan mevduat sigortası fonundan, batan bankalardaki mudilere önemli miktarda ödemeler yapılmıştır. Konvertibilite Programı döneminde, 1980 li yıllarda yaşanan ahlaki istismar (moral hazard) problemlerini asgariye indirgemek için mevduat sigortası uygulaması Aralık 1992 de kaldırılmıştır. Dolayısıyla tasarruf sahipleri bir bankacılık krizi durumunda bankalardaki mevduatlarını kaybetme riskini göze almayı öğrenmişlerdir. Merkez Bankası döneminde ödeme güçlüğüne düşen veya likidite problemleri yaşayan bankalara bir rehabilitasyon planı hazırlamış, eğer banka bu plana uymazsa lisansı iptal edilerek tasfiyesi yoluna gidilmiştir. Bankaların bankacılık izinlerinin kaldırılmasına bir başka neden de mevzuata uygun davranmadıklarının tespitidir. Kapatılan bankalarda mevduatları olan tasarruf sahipleri paralarının ödenmesi için uzun süre beklemek zorunda kalmışlardır. Uygulanan bu sistemin ahlaki istismar sorununu asgariye indirgediği açıktır. Sistemin bu yapısı mevduat sahiplerini bankaların performanslarına karşı daha hassas hale getirmiştir. Sermaye Yeterliliği Konusunda Yapılan Düzenlemeler: Merkez Bankası bankacılık sistemini güçlendirmek ve krizlere karşı direncini artırmak için 10

16 Bankacılık Sektöründe Yeniden Yapılandırma: Arjantin Örneği 11 uluslararası kabul görmüş uygulamaları sisteme adapte etmeye başlamıştır. Bu bağlamda, BASEL sermaye yeterliliği rasyosu 1992 sonunda % 9.5 olarak belirlenmiş, altı ayda bir yarım puanlık artışlarla 1994 sonunda % 11.5 e yükseltilmiştir. Kredi riskine karşılık kredilere uygulanan faiz oranlarındaki artışa paralel olarak, sermaye tutma gereği uygulanmaya başlanmıştır. Uygulanmaya başlanan yüksek karşılık oranları ve sıkı denetimle sistemin piyasa ve kredi riskinin azaltılması hedeflenmiştir. Denetleme: 1992 yılında Merkez Bankası bünyesinde yarı bağımsız Mali Kuruluşların Denetimi (Superintendency of Financial Institutions, SEFC) birimi oluşturulmuştur. Bu birim tarafından tüm bankacılık sisteminin üst standartlarda denetlenmesi için bir el kitabı hazırlanmıştır. Bu tarihten itibaren denetim konusunda çok önemli gelişmeler olmuştur. En iyi uygulama (best practice) örneklerinin uygun şekilde tatbiki ve uygulamalarla düzenlemeler arasındaki uyumla dünyadaki en iyi denetim sistemi örneklerinden biri oluşturulmuştur. SEFC uygulamasıyla tüm büyük bankalar senede bir, küçük bankalar ise 18 ayda bir denetlenmekte, ayrıca 1994 yılından itibaren FED ve The Office of the Comptroller of the Currency nin (OCC) yardımlarıyla oluşturulan bir el kitabı ile off-site incelemeler de yürütülmektedir. Bu süreçte SEFC insan kaynaklarına da önem vermiş ve bankacılık sektöründe deneyimli uzman ve müfettişleri bünyesine katmıştır. Kredi Riskinin Kontrol Edilmesi: 1992 yılında Merkez Bankasında kurulan bir veri tabanı yoluyla Arjantin bankalarından 200,000 $ ın üzerinde borç alan tüm firma ve kişilerin bilgilerinin saklanmasına başlanmıştır. Bu bilgiler kamuya açıktır. Bu sayede bankalar büyük borçlularının diğer bankalara olan borçlarını öğrenebilmekte, böylece kredi riskinin kontrol edilmesine çalışılmaktadır. Böylesine bir bilginin kamuya açık olması kişileri borçlarını ödeme konusunda teşvik etmekte ve sistemin şeffaflığını artırmaktadır. Ancak, bankaların rakip bankaların müşterileriyle ilgili bilgileri kullanmasının yarattığı problemler sonucunda, bu veri tabanından geri ödenmekte olan, takibe girmemiş krediler çıkarılmıştır. 11

17 Bankacılık Sektöründe Yeniden Yapılandırma: Arjantin Örneği 12 B. Tekila Krizi Dönemi (Aralık 1994-Aralık 1995) 1994 yılı aralık ayında Meksika nın yaptığı devalüasyonla başlayan ve Tekila etkisi olarak bilinen kriz bölge ekonomilerinin güçlülüğüne rağmen bölgeden sermaye çıkışı yaratmıştır. Kriz, Arjantin ekonomisini ve bankacılık sektörünü olumsuz etkilemiştir. İlginç olan pek çok iktisatçının Meksika daki devalüasyondan birkaç gün öncesinde dahi Arjantin de olası bir krize fazla ihtimal vermemeleridir. 10 Krizin Arjantin e sıçrayacağını düşünenlerin temel dayanağı ise 1982 yılındaki krizde Meksikadaki devalüasyonun ardından Arjantin de de devalüasyon yapılmasıdır. Krizin başlaması, portföyünde önemli miktarda Meksika hükümet tahvili bulunan Extrader Bankasının, mudilerin Meksika daki devalüasyonun ardından bankaya hücüm etmesi sonucunda ödeme güçlüğüne düşmesiyle başlamıştır. Sistemde ciddi bir problem olmamasına rağmen kriz yayılmıştır. Tekila krizinin etkileri ilk olarak döviz piyasalarını etkilemiş, devalüasyon beklentisiyle Peso hesaplardan dolar hesaplara bir kayma olmuştur. Daha sonra başlayan sermaye çıkışı yerli para arzının azalmasına ve bankacılık sisteminde kredi riskinin artmasına neden olmuştur. Bu şartlar altında ya devalüasyon yapılarak kriz beklentileri doğrulanır ve bunun ekonomik ve siyasi faturasına katlanılır 11 ya da Konvertibilite Programına sadık kalınarak sistemin yeniden güvenilirliğinin kazanılması ve kriz karşısında kırılganlığının giderilerek esnek bir yapıya dönüşmesi yönünde politikalar geliştirilebilirdi. Hükümet aldığı siyasi destekle ikinci yolu izlemiş ve bankacılık reformunda ikinci dönem başlamıştır. Merkez Bankası devalüasyon korkusu ve mevduat kaçışını önlemek için harekete geçmiştir. Şubat 1995 sonuna kadar olan dönemde mudiler zayıf yerli bankalardan güçlü özel ya da yabancı bankalara geçmişlerdir. Bu durum kaliteye kaçış (flight to quality ) olarak adlandırılmaktadır. Bu dönemde menkul kıymet piyasasalarında ciddi kayıplar meydana gelmiştir. İkinci aşamada kriz, Mayıs seçimlerinin sonucuyla ilgili belirsizliğin artması, bütçe açığındaki artış ve hükümetin mevduatları 1989 da yaptığı gibi donduracağı yönündeki söylentiler nedeniyle sadece pesodan değil tüm bankacılık sisteminden bir kaçışa dönüşmüştür. Beş aylık dönemde bankacılık 10 Alston, L. ve G. Andrés (2000), Evolution and Revolution in the Argentine Banking System Under Convertibility: The Roles of Crises and Path Dependence., NBER Working Paper No: Mayıs 1995 de genel seçim yapılacaktı ve Konvertibilite Programı Başkan Menem in prestijiydi. 12