Türkiye de Rekabetçilik ve Düzenleme Türkiye de Rekabetçilik, Yatırım İklimi ve Rekabet Politikasının Rolü

Transkript

1

2 Türkiye de Rekabetçilik ve Düzenleme Türkiye de Rekabetçilik, Yatırım İklimi ve Rekabet Politikasının Rolü 2007 Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Vakfı TEPAV yayınıdır. Bu kitaptaki tüm bilgiler kaynak gösterilmesi kaydıyla kullanılabilir. ISBN Söğütözü Caddesi No: 43 Tepav Binası TOBB-ETÜ Yerleşkesi Söğütözü Ankara Tel : Faks : Özkan Mat. Gzt. San. Tic. Ltd. Şti

3 İÇİNDEKİLER GENEL BAKIŞ ve TAVSİYELER Rughvir (Shyam) KHEMANI Danışman, Rekabet Politikası Özel Sektörü Geliştirme Başkan Yardımcılığı Dünya Bankası Grubu... 1 TÜRKİYE DE REKABET POLİTİKASININ HUKUKİ ve KURUMSAL YÖNLERİ ve YATIRIMLARA ETKİSİ Yrd. Doç. Dr. Gamze ÖZ, ODTÜ TÜRK TELEKOMÜNİKASYON SEKTÖRÜNDE REKABET ve DÜZENLEME İzak ATİYAS, Sabancı Üniversitesi HIZLI TÜKETİM MALLARI REKABET KOŞULLARI ve POLİTİKALARI Aydın ÇELEN, Rekabet Kurumu Tarkan ERDOĞAN, Rekabet Kurumu Erol TAYMAZ, İktisat Bölümü, Orta Doğu Teknik Üniversitesi TÜRK ELEKTRİK SANAYİİNDE YENİDEN YAPILANDIRMA, REKABET ve DÜZENLEME Esat Serhat GÜNEY TÜRKİYE İÇ HATLAR YOLCU UÇUŞLARI PİYASASINDA DÜZENLEME, SERBESTLEŞTİRME ve REKABET Türkiye de Rekabetçilik, Yatırım İklimi ve Rekabet Politikasının Rolü konusunda Proje i

4 GENEL BAKIŞ ve TAVSİYELER Rughvir (Shyam) KHEMANI Danışman, Rekabet Politikası Özel Sektörü Geliştirme Başkan Yardımcılığı Dünya Bankası Grubu

5 ÖNSÖZ Bu rapor, Türk Rekabet Kurumu ile Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği nin (TOBB) talebi üzerine hazırlanmıştır. Bu projenin bir parçası olarak, Türkiye deki danışmanlar tarafından hazırlanmış hukuki, ekonomik, düzenlemeye ilişkin, vakaya ve sektöre özel konular hakkında daha ayrıntılı bilgiler sağlayan, beş rapor daha bulunmaktadır. Bu raporlar şunlardır: Gamze Öz Türkiye de Rekabet Politikasının Hukuki ve Kurumsal Yönleri ve Yatırımlara Etkisi (Legal and Institutional Aspects of Competition Policy in Turkey and Its Impact on Investment) İzak Atiyas Türk Telekomünikasyon Endüstrisinde Rekabet ve Düzenleme (Competition and Regulation in the Turkish Telecommunications Industry) Sezin Elçin, Süleyman Cengiz and Esen Sirel (2005) Türkiye deki İç Hat Hava Yolları Piyasasında Düzenleme, Serbestleştirme ve Rekabet (Regulation, Liberalization and Competition in Turkish Domestic Airlines Market) Aydın Çelen, Tarkan Erdoğan ve Erol Taymaz, Hızlı Tüketim Malları: Rekabet Koşulları ve Politikaları (Fast Moving Consumer Goods: Competitive Conditions and Policies) Esat Serhat Güney ve F. Yeşim Akcollu, Türk Elektrik Sektöründe Düzenleme, Yatırım ve Rekabet (Regulation, Investment and Competition in Turkey s Electricity Sector) Bu rapor, Türkiye de rekabet hukuku-politikasının uygulanmasında karşılaşılan konuların alanı, niteliği ve türüne, yanı sıra, bu politikanın yatırım iklimi, verimlilik ve rekabet açısından neler ifade ettiğine dair genel bir bakış sağlamaktadır. Rapor, aynı zamanda projenin takım liderliğini de yürüten, Dünya Bankası Grubu, Washington DC, USA, Rekabet Politikası, Finans ve Özel Sektör Geliştirme Başkan Yardımcılığı ndan Danışman Dr. R. S. Khemani tarafından hazırlanmıştır. Türk Rekabet Kurumu II. Daire Başkanı Sayın Halil Baha Karabudak ile Dünya Bankası Grubu Yabancı Yatırım Danışma Servisi (FIAS) BDT Ülkeleri ve Türkiye, Bölgesel Program Koordinatörü Dr. Gökhan Akıncı nın sağladığı değerli bilgiler ve yol göstericiliği olmadan bu raporu hazırlamak mümkün olmazdı. Türk Rekabet Kurumu ve Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Enstitüsü nden, aralarında Yüksel Kaya, Sarp Kalkan ve diğer çalışanların da bulunduğu bir ekip tarafından veri ve artalan bilgileriyle katkı sağlanmıştır. FIAS FIAS yalnızca, hükümetlerin talebi üzerine, hükümetlerin belirlediği ve her iki tarafın da mutabık kaldığı konularda çalışma yapar. Böylelikle, yardımın amacına ulaşması sağlanır ve yardım alan her bir ülkenin ihtiyaçlarına ve hedeflerine uygun olacak etkin katılımın temeli atılır. FIAS dünyanın en büyük çok uluslu kurumlarından ikisine ait bir ortak hizmet olmanın verdiği benzersiz güce sahiptir: Uluslararası Finans Kurumu (IFC) ve Dünya Bankası (Uluslararası İmar ve Kalkınma Bankası IBRD). FIAS, bu oluşumu ile, IFC nin gelişmekte olan ülke yatırımına yönelik kapsamlı deneyimlerinden yararlanır ve bunları geliştirir. 3

6 YASAL UYARI Bu Kuruluşlar (Dünya Bankası/IBRD ve IFC gibi) FIAS vasıtasıyla, mevcut sürede ellerinden gelenin en iyisini yaparak, bu kapsamdaki hizmetleri yüksek kalitede sunma çabasındadır ve çok çeşitli kaynakların kendilerine sağladığı bilgilerden yararlanmaktadır. Ancak, bu raporda yer alan bilgilerin eksiksiz veya doğru olduğuna veya raporun tavsiyelerine uyularak elde edilecek sonuçlara dair, herhangi bir taahhüt veya teminatta bulunmazlar. Ayrıca, bu Raporda ifade edilen görüşler ve öne sürülen tavsiyeler bağlayıcı değildir ve/veya Uluslararası Finans Kurumu veya Dünya Bankası (IBRD) nin ve/veya bu projeye finansman sağlamış, destekçi donorler, kurumlar ve kuruluşlardan herhangi birinin, çalışanları, yöneticileri ve direktörlerinin görüşlerini mutlaka temsil etmez. 4

7 YÖNETİCİ ÖZETİ 1. Türkiye, son yirmi yıl süresince, ticaret ve yatırım üzerindeki kontrollerin serbestleştirilmesi, düzenlemelerin kaldırılması ve özelleştirme gibi, serbest piyasaya yönelik çeşitli politikalar ve başka yapısal ekonomik reformlar kabul etmiştir. Söz konusu tedbirler, Avrupa Birliği (AB) ile bir Gümrük Birliği Anlaşması imzalanmasını ve politikalarının ve kurumlarının AB dekilerle daha uyumlu hale getirilmesi için başka girişimleri içermektedir. AB ile karşılıklı ticaret, dikkat çekici bir şekilde % 50 nin üzerine çıkmışken, Türkiye nin yakın zamana kadar çektiği doğrudan yabancı yatırım (DYY) miktarı, emsal ve rakip ülkelerin ciddi biçimde altında kalarak, düşük miktarını korumuştur (2003 te 1.6 milyar dolar). Bu durum, büyük ölçüde siyasi istikrarsızlık, rekabete aykırı ticari uygulamalar, yolsuzluk, yetersiz hukuki ve düzenleyici çerçeve gibi faktörleri de içeren yatırım ortamına ilişkin çeşitli sorunlar ile kamu sektörü ve kurumsal yönetişime dair sorunlara bağlanmaktadır. Bununla birlikte Türkiye, etkin bir rekabet hukuku-politikasını da içeren, bazı iktisadi ve düzenleyici politika reformları başlatmıştır. UNCTAD tarafından yayımlanan en son istatistiklerin, DYY nin 17 Milyar Dolar a çıktığını göstermesi, yatırım ikliminde belirgin bir iyileşmeye işaret etmektedir. 2. Bağımsız bir Rekabet Kurumu ve Rekabet Kurulu, 1997 de, birkaç yıl önce çıkarılmış olan Rekabet Kanunu nu uygulamak üzere kurulmuştur. Fiyat tespitine yönelik kartel ve işbirliği anlaşmaları, pazar paylaşımı, hileli fiyat teklifi verme amacıyla yapılan gizli anlaşmalar gibi rekabeti kısıtlayıcı uygulamaları; hakim durumda olan firmaların bunu kötüye kullanmalarını; firmalar arasındaki rekabeti kısıtlayabilecek veya bozabilecek birleşme/devralmaları ve ortak girişimleri ele alan Kanun, esas olarak AB rekabet kuralları ile aynı doğrultudadır. Kanun, aynı zamanda, Kurum un, çeşitli kamu politikaları ve düzenlemeler ile gereksiz yere rekabeti sınırlandıran kurumsal düzenlemeler üzerinde gözden geçirme ve yorum yapma suretiyle rekabet savunuculuğu yapmasına imkan sağlayan hükümlere sahiptir. 3. Rekabet Kurumu, makul bir şekilde finanse edilmekte ve iyi eğitilmiş uzmanlar istihdam etmektedir. Rekabet Kurulu her ne kadar rekabet ihlallerinin gerçekleştiği ya da gerçekleşme ihtimalinin bulunduğu durumlarda resen soruşturmalar yürütebilse de, genellikle şikayetler sonucunda hareket etmektedir. Geçtiğimiz sekiz yıl içerisinde vakaların büyük çoğunluğu şikayetler sonucunda gerçekleşmiş olup, vakaların yalnızca % 11 i resen Kurul tarafından başlatılmıştır. Kurul üyelerinin seçilme ve atanma süreçleri, nüfuz sahibi siyasi ve/veya ticari menfaat gruplarının etkisi altında kalmayı amacıyla bir kontrol denge sistemi dahilinde gerçekleştirilmektedir. Rekabet Kurulu, dosya konularına ilişkin karar veren hüküm merciidir ve karalarına karşı Danıştay a temyize gitme hakkı mevcuttur. Bununla birlikte, yürütülen soruşturmalara soruşturmaya Kurul üyelerinin de katılması, soruşturma ve hüküm işlevlerinin yargı sürecinde birbirinden ayrılması ilkesi ile ters düştüğü için, tartışma konusudur. Yakın zamanda çok sayıda karar temyizde bozulmuştur. Bu durumu düzeltmek için yasal teklifler ve rekabet hukuku-politikasının etkililiğini artırmak için başka kanun değişiklikleri mevcuttur. 4. Rekabet Kurumu, Türkiye piyasaları genelinde, çok çeşitli rekabete aykırı ticari uygulamalara ilişkin olarak, 2000 den fazla dosyayı karara bağlamıştır. Kurum, en iyi yönetilen ve en etkili devlet kurumlarından biri olarak tanınmış olup, bu görüş OECD, 5

8 AB ve bu Rapor tarafından paylaşılmaktadır. Ele alınan dosyalar ve alınan kararlar özellikle hâkim durumun kötüye kullanılmasına ve piyasalarda giriş veya piyasalarda genişleme üzerindeki kısıtlamalara odaklanmıştır. Ayrıca, yabancı yatırımcıların da dahil olduğu pek çok işlemi de içeren birleşme ve devralmalar ile ortak girişim işlemlerinin büyük çoğunluğuna izin verilmiştir. Bunlar ve rekabet savunuculuğu gibi diğer faaliyetler, Kurum un genel olarak tutarlı ve istikrarlı olan yaklaşımıyla birleşince, rekabetin ve piyasalara yeni girişlerin artırılmasına faydalı olmakta, böylece yerli ve yabancı yatırımların ve verimliliğin artırılmasına katkı sağlamaktadır. 5. Bununla birlikte, rekabet hukuku-politikasının uygulamasının ve etkililiğinin daha da geliştirilmesi gereken alanlar bulunmaktadır. Tespit edilen tedbirler arasında uzlaşı kararlarının ( consent decree ) yaygın şekilde kullanılması, işe ilişkin tavsiye niteliğinde görüşlerin sunulması; ve hedefe yönelik daha fazla bilginin yayılması ve gerek kamu gerekse özel sektördeki uyum programı yer almaktadır. Böylece maliyetli soruşturmalar, diğer kamu politikaları ve düzenleyici mercilerle olan sürtüşmeler ve esasa ilişkin olmayan veya Kanun kapsamının dışında kalan ve idari kaynakları israf eden şikayetlerin sayısı da azaltılabilir. Ayrıca, Kurum un cezaların tespiti ve çeşitli tedbirler ( remedy ) değerlendirirken dikkate aldığı etmenlere, çeşitli rekabet ihlallerinde benimsenen yaklaşıma ilişkin daha fazla tebliğ ve kılavuz ilkelerin yayınlaması, ayrıca esasen küçük firmaları kapsayan anlaşmaların muaf tutulmasına yönelik olan de minimis ilkeleri oluşturması tavsiye edilmektedir. İş güveninin artırılması için, Kurum yakın zamandaki dava kararlarının yayımlanmasını hızlandırmakta ve dikkate alınan etmenler ve görüş bildirilmesi hususlarında daha ayrıntılı bilgi sağlamaktadır. 6. Sektöre özel düzenleyici kuruluşlar ile Rekabet Kurumu arasında rekabet hukukupolitikasının uygulanması bakımından, başta elektrik ve telekomünikasyon sektörlerinde olmak üzere, bir belirsizlik söz konusudur. Ayrıca, geçmiş kamu politikalarının ve düzenlemeleri, kamuya ait tekeller ile büyük özel sektör firmalarının çeşitli pazarlarda hâkim durumda olmalarına neden olmuştur. Bu durum, yerleşik firmaların rekabete aykırı uygulamalarını kolaylaştırmış ve Rekabet Kurumu bunlara karşı çeşitli önlemler almıştır. Rekabete aykırı uygulama ve pazar yapıları, kamu politikalarındaki geriye dönüşler ve düzenleyici mercilerin şeffaf olmayan veya ayrımcı kararlarının yatırımı caydırdığı hususuna yatırımcılar tarafından dikkat çekilmiştir. Sonuç olarak, özellikle elektrik ve telekomünikasyon gibi iki hayati altyapı alanında yatırım yetersizdir ve verimlilik düzeyleri düşüktür. Söz gelimi yalnızca elektrik sektöründe, ekonominin genelinde gerçekleşen DYY toplamının 5 ile 6 katına ihtiyaç duymaktadır! Bu arada, iletim ve dağıtım kayıpları % 20 civarında olup, bu rakam Yunanistan ve Macaristan gibi ülkelerden çok daha yüksektir. Telekomünikasyonda, toplam faktör verimliliği yaklaşık olarak en iyi uygulama olan ABD seviyesinin % 64 ü kadardır ve çeşitli rekabete aykırı uygulamalar, firmaların katma değerli hizmetlere doğru genişlemesini sınırlandırmıştır. Bu sektörlerin düzenlenmesine ilişkin çeşitli yönetişim sorunlarının acilen açıklığa ve çözüme kavuşturulmasına, ayrıca Rekabet Kurumu nun, bu sektörlerde rekabeti koruma ve teşvik etme rolünün güçlendirilmesine ihtiyaç duyulmaktadır. 7. Geçtiğimiz iki yılda daha evvel Rekabet Kurumu nun da rekabetin artırılmasına ve girişin kolaylaştırılmasına yönelik teklifler sunmuş olduğu, iç hatlar sivil havacılık piyasasındaki serbestleştirmeye hız verilmiştir. Artan rekabet ile iç hatlar yolcu trafiği 6

9 dede % 63 yükselmiş ve bazı şehirler arasındaki hava ulaşımı ücretlerinde % 70 e varan düşüşler yaşanmıştır. Rekabet artışının, kamu mülkiyetindeki hakim durumda olan Türk Hava Yolları üzerinde de, yolcu hacmi ve verimlilikte artışlar gibi olumlu etkileri görülmüştür. Ayrıca, bu pazara yeni girişler ve mevcut taşıyıcıların büyümesi yatırım artışına yol açmıştır. 8. İncelenen bir başka sektör de, dinamik bir değişiklikten geçmekte olan, hızlı tüketim malları (HTM) piyasasıdır. Bu sektör, çok çeşitli gıda, bakkaliye, ecza ve tıbbi mallar, kozmetik, deterjan ve diğer hane halkı tüketim kalemlerinden oluşmaktadır. Bu sektörde, rekabete ilişkin şikayetler yapılmış olsa da, soruşturma açmaya değer yalnızca birkaç dosya olmuştur. Rekabet, giriş ve yatırım artışı konusundaki daha büyük risk ise gündemdeki kanun taslaklarından kaynaklanmaktadır. 9. Rekabetin ve Türk Rekabet Kurumu nun oynadığı etkili rolün faydaları, çok çeşitli duruma özgü ve rekabet savunuculuğuna ilişkin faaliyetlerinden de açıkça görülmektedir. Bu durum, hem siyasete dayalı hem de özel sektörün kısıtlayıcı iş uygulamalarından kaynaklanan giriş engellerini azaltarak, yatırım ortamının olumlu koşullara kavuşturulması ve rekabetin artırılması açısından faydalı olmuştur. Ayrıca, uygulama sorunları ortaya çıktığından, Rekabet Kurumu idari uygulamalarında düzenlemeler yapmaktadır ve Kanun'da yapılması için değişiklikler teklif etmiştir. Bununla birlikte, rekabet hukuku-politikasının ilkelerinin etkili bir şekilde uygulanması da, hükümetin-özellikle elektrik ve telekomünikasyon sektörlerindekidüzenleme politikası ve çeşitli durumlarda aldığı kararlarda açıklık ve tutarlılığın bulunmaması ile engellenmiştir. Hükümet, ekonominin her sektöründe rekabet politikasına ilişkin bütünleşik ve tutarlı bir yaklaşıma ihtiyaç duymaktadır. Türkiye nin rekabet politikası araçları buna izin veren, aynı zamanda başka sosyo-ekonomik hedefleri yerine getirmek adına, gerekli hallerde belirli muafiyet ve istisnalara da olanak tanıyan hükümlere sahiptir. 7

10 I. REKABET POLİTİKASININ YATIRIMLAR VE REKABETÇİLİĞİN TEŞVİKİNDEKİ ROLÜ Giriş ler döneminde, Türkiye ekonomik kalkınmada izlediği yolu değiştirmiştir. Devlet öncülüğünde planlama ve stratejik müdahaleleri bırakarak, özel sektör öncülüğünde ekonomik faaliyeti teşvik etmek üzere, serbest piyasaya yönelik daha fazla politika benimsemiştir. Ayrıca, hedeflerini, Avrupa Ekonomik Topluluğu nun ileri ve daha büyük piyasa ekonomileriyle bütünleşmek üzere belirlemiştir. Onlarca yıl önce imzalanmış, uzun soluklu Ortaklık Anlaşması ndan sonra 1, politika ve kurumlarını Avrupa Birliği ninkilerle uyumlaştırmak üzere resmi adımlar atılmıştır. Ocak 1996 da, Türkiye ve AB nihayet, iki ticaret ortağı arasında yer alan birkaçı dışında tüm tarifeleri kaldıran Gümrük Birliği ni yaratmıştır. Gümrük Birliği nin gereklerinden biri de, etkili bir rekabet hukuku-politikasının uygulanmasıdır de, hükümet rekabetin korunmasını teşvik etmek amaçlı 4054 sayılı Kanun u uygulamak üzere, Türk Rekabet Kurumu nu kurmuştur. Daha önce (Aralık 2004) Resmi Gazete de yayımlanmış olan bu kanun, temelde Avrupa Ekonomik Topluluğu nun kurallarına paraleldir. Türk rekabet hukuku-politikası şu anda yaklaşık sekiz yıldır yürürlüktedir. 2. Bu raporun çıkış noktası, Türkiye nin yapısal ekonomik reformlara girişerek Avrupa Topluluğu ile bütünleşme kararının faydalar sağlamış olması; buna karşın, halen ekonomik ve hukuki politika çerçevesinde önemli eksiklikler olmasıdır. Bu eksikliklerin birçoğu, ilerideki tartışmanın da göstereceği gibi, yatırım iklimi ve ekonominin kilit sektörlerinde yaygın olan rekabetin boyutuyla ilgilidir. Bu bağlamda, bu rapor, Türkiye nin rekabet hukuku-politikasının tasarımı ve uygulamasına ve iş ortamının daha fazla rekabet, yatırım ve verimlik için biçimlendirilmesindeki rolüne dair genel bir bakış sunmaktadır. 3. Genel anlamda, rekabet hukuku-politikası terimi, hükümetin ekonomik ve düzenlemeye ilişkin politikaları ile rekabet sürecini ciddi anlamda bozarak, etkin işleyen piyasaları zayıflatan, özel sektörün kısıtlayıcı ticari uygulamalarını ele alan araçları kapsamaktadır. Rekabet süreci, mevcut (ve potansiyel) teşebbüsler arasında; fiyatlar, çıktı, pazar payı, kalite, hizmet ve/veya mal ve hizmetlerin değerini etkileyen diğer koşullar gibi etmenler bakımından bağımsız karar almalarını ve mücadelelerini kapsamaktadır. Rekabet halindeki teşebbüslerin temel hedefi, kazançlı bir şekilde, ürünlerini sürekli alan müşteriler bulmak, bunları muhafaza etmek ve artırmaktır. Bununla birlikte, münferit firmalar birbirlerine karşı rekabet ederlerken, rekabetin yaşandığı yatırım iklimi de hükümetin ekonomik politikaları ve düzenlemeleri ve özellikle yerleşik konumda olan firmaların stratejik hareketleri gibi etmenlerle belirlenir. Kamu politikaları, rekabeti teşvik edebilir veya teşebbüslerin yeni piyasalara yatırım yapma, üretimi artırma ve/veya giriş yapma konusundaki kararlarını olumsuz yönde etkileyerek rekabeti engelleyebilir. Gerçekte, deneysel bulgular, özel sektördeki rekabete aykırı iş uygulamalarının nedeninin, çoğunlukla yetersiz bir şekilde anlaşılan ve uygulanan kamu politikalarında yattığını ortaya koymaktadır. Bu 1 Ortaklık Anlaşması, Eylül 1963 te imzalanmıştır ve bir sonraki yıl yürürlüğe girmiştir. Türkiye nin reform programının özelliği, sürecin, hem iç politikalar bakımından hem de Avrupa Birliği yle olan ilişkileri bakımından dur-kalk niteliği taşıması olmuştur. 8

11 gibi durumlar özellikle, politika üretenlerin ve düzenleyicilerin, siyasi bağlantıları olan firmaların etkisi altında kalarak, kendi çıkarlarına yönelik rant elde etme yönünde davranışlarda bulunmaları halinde ortaya çıkar. 4. Rekabet hukuku-politikasının geveş olması etkili rekabetin ortaya çıkmasını önleyebilir ve yapısal reform sürecini engelleyebilir. Piyasada yerleşik konuma sahip etkin olmayan firmalar, maliyetleri düşürme, yatırım ve yenilik baskılarından korunabilir ve etkilenmeyebilir. Bunun aksine, rekabet hukuku-politikasının fazlasıyla sıkı bir şekilde uygulanması, üstün ekonomik performansa dayalı olarak hareketli bir rekabet içinde olmak veya daha az verimli firmaları satın alarak mevcut etkinliklerden yararlanmak gibi meşru iş stratejilerinin takip edilmesine engel olabilir. Etkili bir rekabet kuruluşunun bu tür durumları, tedbirli bir şekilde, birbirinden ayırt edebilmesi zorunludur. Böyle bir kuruluşun amacı, en ciddi boyuttaki rekabete aykırı politikaları ve tüketici refahını azaltan iş uygulamalarını önlemek olmalıdır. Ayrıca, bir rekabet otoritesinin, gönüllü olarak kanuna uyum sağlanmasını teşvik etmek de dâhil olmak üzere kanunun yürütülmesine ilişkin olan işlevleri ile rekabet politikası savunuculuğuna yönelik işlevlerinin, rekabeti daha iyi hale getirmek üzere, dengelenmesi gereklidir. 5. Zemin olarak, bu Rapor un odaklandığı sorular şunlardır: (i) Türkiye nin rekabet hukuku-politikasının tasarımı ve uygulama tecrübelerinin başlıca özellikleri nelerdir? (ii) (iii) Soruşturulan (ve çözüme kavuşturulan) dosyaların, ayrıca rekabet sorunlarının ortaya çıktığı sektörlerin niteliği ve türü ne olmuştur? Türk Rekabet Kurumu (RK), ne ölçüde ve hangi konularda rekabet savunuculuğu ile iştigal etmiştir? (iv) RK nın rekabet hukuku uygulaması ve rekabet savunuculuğu faaliyetlerinin, vakaya özgü, sektör ve/veya daha geniş yatırım iklimi bazında etkisi ne olmuştur? RK nın faaliyetleri, fiyatların düşüşü, üretimin artışı, yeni giriş ve artan yatırımlarla sonuçlanmış olabilir mi? (v) (vi) Türkiye de rekabetin teşvik edilmesinin önündeki engellerin niteliği ne olmuştur? Rekabet hukuku-politikasının tasarımı, uygulaması ve etkisi nasıl güçlendirilebilir? 6. Rekabet hukuku-politikasının etkisini değerlendirirken birkaç uyarı akılda tutulmalıdır. Bunlardan birincisi, tabiî ki, çok çeşitli kamu politikalarının yanında, ekonominin doğasında olan yapısal niteliklerin de, rekabet ve aynı zamanda yatırım iklimi üzerinde etkisi olduğudur. Bunun içine ticaret, yatırım, işgücü piyasası, mülkiyet ve para, maliye ve döviz kuru politikaları gibi makroekonomik araçlar dâhil edilebilir. Ayrıca coğrafya ve tabii kaynaklar gibi etmenler de. Söz konusu politikaların ve etmenlerin incelenmesi, bu Rapor un kapsamı dışına çıkmaktadır. Bir diğer uyarı da, iyi bir şekilde yorumlanan bir rekabet hukuku-politikasının bir taraftan - ekonominin tüm sektörlerini kapsayan veya kapsaması gereken - genel uygulamaya sahip genel bir politika olması, diğer taraftan vaka bazında uygulanmasıdır. Vakalar çoğunlukla münferit firmaların veya müşterilerin yaptığı şikayetlerle ortaya 9

12 çıkmaktadır. Dolayısıyla, rekabet otoritesinin belirli bir davranışı, söz konusu durum içerisinde bir veya birden fazla firmanın rekabete aykırı davranışını çözüme kavuşturabilir; ancak, sektör veya ekonomi genelinde etkiye sahip olabilir veya olmayabilir. Ayrıca, belirli bir adım ile bunu takip edebilecek ölçülebilir etki arasında oldukça uzun sürebilecek bir zaman aralığı bulunması sıklıkla karşılaşılan bir sorundur. Bu bağlamda, başarılı rekabet savunuculuğu faaliyetlerinin, sektör veya ekonomi seviyesinde daha geniş bir etki sahibi olma ihtimali daha yüksektir. Başka bir deyişle, rekabet hukuku-politikası kapsamında atılan adımların, yatırım artışı, verimlilik veya yatırım iklimindeki genel iyileşme ile mutlaka birebir ilişkisi bulunmamaktadır. Rekabet politikasının hareket araçları, faiz oranları ve para arzı gibi, makroekonomik politikada kullanılanlara benzememektedir. Bununla birlikte, güvenilir rekabet hukuku-politikasının, rekabete aykırı davranışlar karşısında yaygın caydırıcı etkileri olabilmektedir. Güvenilirlik, büyük ölçüde, yasadışı rekabete aykırı bir uygulamanın tespit edilme, soruşturulma, kovuşturulma ve uygun cezaya çarptırılma ve/veya başka çözüme kavuşturulma ihtimaline ilişkin iş dünyasında oluşan izlenim tarafından belirlenir. Ayrıca, vakaların yaygın olarak bilinmesi, bilgi yayılması, (rakiplerden ziyade özellikle müşterilerin şikayetlerine ağırlık veren) talebin itici güç olduğu, tepki verebilen bir şikayet sürecine sahip olunması, kanuna uyum sağlanmasının teşvik edilmesi ve pişmanlık programları gibi teşviklerin verilmesi, rekabet kuruluşunun ve politikasının güvenilirliğini artırmaktadır. Türkiye nin Yatırım İklimine ilişkin Karşılaştığı Zorluklar 7. Geçtiğimiz on yılda, AB-Türkiye asındaki iki taraflı ticaret, istikrarlı olarak artmıştır. Türkiye nin toplam ihracatının yaklaşık % 58 i ve ithalatının yaklaşık % 52 si AB ile yapılmaktadır. Gümrük Birliği nin her iki ekonomiye de fayda sağladığı konusunda şüphe yoktur. Bununla birlikte, artan ticaret, normalde uluslararası ticaret ile koşut olarak artma eğilimi gösteren doğrudan yabancı yatırımını (DYY) artırmamıştır. DYY, verimlilik artışı ile sonuçlanan teknoloji ve modern örgütsel yöntemlerin aktarımı için önemli bir araçtır. Ayrıca, ortalamada yerli yatırım DYY den kat kat fazla da olsa; ikisi arasında yüksek bir korelasyon eğilimi bulunmaktadır. 2 DYY, yerli yatırım için bir katalizör görevi gördüğü gibi, yerli yatırım da DYY için katalizör konumundadır. 3 Ekonomisinin boyutu ile yerel piyasaları, işgücü ve ücret yapısı ve geniş sanayi temeli ve ilgili altyapısı dikkate alındığında, Türkiye nin DYY açısından çekim yeri olması beklenir. Ancak durum böyle değildir te, tüm DYY 1.6 milyar ABD Doları kadar, yani gelişmekte olan ve geçiş piyasası ekonomilerine olan toplam DYY akışının yalnızca % 1.2 si kadar veya Türkiye nin de bir üyesi olduğu OECD ülkelerine olan akışın % 0.04 ü tutarında gerçekleşmiştir. Bulgaristan, Hırvatistan, Macaristan, Polonya ve Romanya gibi ülkelerin tamamı mutlak ve nispi olarak daha fazla DYY miktarı çekmiştir. 8. Bu DYY çelişkisine başta McKinsey Global Institute (MGI) olmak üzere birçok kaynak tarafından dikkat çekilmiştir. Bu bir çelişkidir; çünkü, Türkiye nin DYY ye karşı açıkça görülen herhangi bir engeli bulunmamaktadır. Yerli ve yabancı 2 Küresel olarak, ortalama net özel sermaye akışları DYY akışının yaklaşık beş katı kadardır. Türkiye de bunun yedi kat olması, yerli sermayenin fazla oluşundan çok DYY nin küçük boyutta olduğunu göstermektedir. Türkiye sermaye kıtlığı çeken bir ekonomi olarak görülmektedir. 3 Bakınız: Dünya Bankası Raporları: Küresel Ekonomik Beklentiler Raporu 2003 ile Dünya Kalkınma Raporu (2005): Herkes için Daha İyi bir Yatırım İklimi 10

13 yatırımcılara eşit muameleyi daha iyi korumak için, Türkiye 2003 te yeni bir DYY kanunu kabul etmiştir. Ancak, YASED (Uluslararası Yatırımcılar Derneği) tarafından, Mart 2005 te yapılan bir araştırma, üyelerin Türkiye deki ekonomik ortama ilişkin olarak iyimser olduklarını ortaya koyarken; yetersiz hukuki çerçeve, bürokratik kırtasiyecilik ve yüksek vergileri DYY için engel olarak sıralamıştır. 9. Yukarıda belirtilenlerin de aralarında olduğu çeşitli faktörler, DYY ve yerel yatırımların belirleyicisi konumundadır. Bu listenin içine, genel makroekonomik koşullar, siyasi ortam, vergiler ile mevcut teşvikler, işçi sınıfı ücretleri ve vasfı, enerji maliyetleri, ulaştırma ve telekomünikasyon altyapısı, AR-GE yeterliği gibi başka şeylerde dâhil edilebilecektir. Türkiye, 16 ülke ile yapılan bir karşılaştırmada, tüm bu faktörler bakımından alt sıralarda (12. sıra veya daha geride) yer almıştır. 4 Orta ve Doğu Avrupa daki emsal ülkeler ise daha iyi sıralamalar elde etmişlerdir. Ayrıca, bir Dünya Bankası araştırması da, araştırmaya katılan 1000 veya daha fazla firmadan, büyük bir yüzdenin, yolsuzluk (% 63), finansman (% 78), siyasi istikrarsızlık (% 88), rekabete aykırı uygulamalar (% 61) ve vergiler ile düzenlemelerin (% 73), faaliyetlerini ve yatırım kararlarını olumsuz yönde etkilemekte olduğunu tanımladığını belirtmiştir MGI, Türkiye deki verimliliğin, ortalama olarak, ABD seviyelerinin yalnızca % 40 ı kadar ve kendi potansiyelinin yarısından yalnızca biraz daha fazla olduğuna dikkat çekmektedir. Sektöre ve firmaya özel araştırmalardan yola çıkarak, verimliliğe engel olduğu tespit edilen etmenler, özellikle telekomünikasyon ve elektrik gibi hayati altyapı hizmetlerinin sağlanması alanındaki tekelci piyasaları ve rekabet baskısının yetersiz olmasını içermektedir. Bu çalışmada, verimlilik artış potansiyelleri, yeni sermaye gerektirmeden mevcut kurumlardaki işlev ve görevlerin yeniden örgütlenmesine, yeni yatırımlardan elde edilecek kazanımlara ve potansiyel yeni giriş yapacakların etkisine dayalı olarak analiz edilerek, tüm sektörlerde adil ve yoğun bir rekabetin, en verimli şirketlerde, yeniden yatırım için kullanılabilecek birikmiş kazançların ortaya çıkmasını sağlayacağı 6 böylelikle büyüme için yatırım meydana getireceğine işaret edilmiştir. 11. Türkiye deki sektörler, sadece kentlerdekiler/kırsal kesimdekiler olarak değil, aynı zamanda yabancı firmalar/yerli firmalar ve kayıtlı/kayıt dışı kesimler olarak da bir ikililik eğilimi göstermektedir. Söz gelimi, Dutz vd. (2003), DYY alan şirketlerdeki ortalama işgücü verimliliğinin, tüm imalat fabrikalarının ortalamasından % 35 daha fazla olduğuna dikkat çekmiştir. Aynı şekilde, ortalama verimlilik yabancı mülkiyetindeki fabrikalarda, yerli mülkiyetindeki fabrikalara göre daha hızlı artmıştır. Zaman içerisinde verimlilik farkı azalmakla beraber, uzun bir süre daha ortadan kalkacak gibi görünmemektedir. DYY nin daha fazla dahil olduğu sektörlerde, yerel firmaların verimlilik düzeyleri de daha yüksek olduğu için, DYY nin pozitif taşma (spill-over) etkileri de olmuştur. Bu gözlem, DYY nin yalnızca teknolojik ve diğer türdeki bilgilerin dağılmasını sağlamakla kalmayıp, yerel rakipler üzerinde daha fazla rekabet baskısı yaratmakta olduğu şeklinde yorumlanabilir. 4 Bakınız: TÜSİAD ve YASED (2004): Türkiye nin DYY yi Çekebilme Gücü: Karşılaştırmalı bir Analiz (FDI Attractiveness of Turkey: A Comparative Analysis). 5 Bakınız: Batra, Geeta, Daniel Kaufmann ve Andrew Stone (2003) Investment Climate Around the World: Voices of the Firms from the World Business Environment Survey ) 6 McKinsey Global Institute (2003) Turkey: Making the Productivity and Growth Breakthrough, sayfa 4. 11

14 12. Çeşitli ürün piyasası engelleri ve Türk sanayiinin verimliliğinin olumsuz yönde etkileyen diğer etmenlerle birlikte, MGI aynı zamanda kayıt dışılığın boyutunu da, yani piyasada faaliyet gösteren teşebbüslerin (daha çok küçük kuruluşların) vergi ödemek, çalışma kanunlarına uymak ve çeşitli ürün piyasası yükümlülüklerini yerine getirmek gibi düzenleme yükümlülüklerinden kaçma derecelerini de incelemiştir. Bu, devlet kurumlarının düzenlemeleri gevşek bir şekilde uygulamasından ve/veya uyum sağlamamak için teşvikler meydana getiren, gereğinden fazla düzenleme yükünün bulunmasından kaynaklanabilmektedir. Genel olarak, küçük işletmelerin, daha büyük firmalara göre, kolaylıkla bu tür bir yola başvurma ihtimalleri daha fazladır. Bu, her durumda, firmalar arasında maliyet farklılıkları yaratarak, daha az verimli olan kayıt dışı firmaların yatırım yapmaksızın ve işletmelerini modernleştirmeksizin faaliyetlerini sürdürmelerinden dolayı, verimliliği azaltmaktadır. 7 Etkili düzenleme reformu ve devlet politikalarının uygulama alanının düzeltilmesi, bu tür durumların ortaya çıkmasını önleyecektir. 13. Hukukun üstünlüğü ve politikaların öngörülebilirliği bakımından daha geniş bir konu olan yönetişimin, yatırımları etkilediği birkaç araştırma tarafından belirtilmiştir. 8 Dutz vd. (2003): Türkiye de DYY artışı konusunda, ele alınmamış olan temel engeller, yönetişim ve hukukun üstünlüğüne ve rekabete dair kurumsal sorunlardır. Hukuka ve yargıya ilişkin en önemli kısıt, hukukun üstünlüğü konusunda yeterince açıklık olmaması ve yeterince saygı gösterilmemesine ilişkindir..kural koyucu olarak hükümetin, altta yatan hukuki belirsizlikleri vaktinde ele almamış olması; temel kuralda bir açıklık olmamasının, kamusal karar mercilerine, siyasi bakımdan uygun olan hallerde, özel muamele ve muafiyet sağlamak için gerekli ölçüde serbestlik tanımak üzere, kasti olup olmadığı sorusunu ortaya çıkarmıştır. (sayfa 24, vurgu eklenmiştir). Yazarlar, farklı firmalar arasında adil bir oyun sahası bulunmamasının ve ilgili düzenleyici organın, rekabet yanlısı kuralları uygulatamamış olmasının, gelecek yatırımlara karşı hızla olumsuz işaretler göndermiş olduğuna dikkat çekmektedir. 14. Siyasi, ekonomik ve düzenlemeye ilişkin değişikliklerin, dünyanın önde gelen şirket liderlerinin, yabancı yatırıma dönük niyetleri ve tercihleri üzerindeki etkisinin izini süren bir araştırmaya dayalı olan bir DYY Güven Endeksi, 1998 ve 2000 yılları arasında, Türkiye nin zirvedeki 25 ülke arasında yer almadığını göstermektedir. Bununla birlikte, Türkiye 2001 de listeye girerek 23. sırada yer almış, 2002 de liste dışı kalmış, 2003 te 24. sırada yer almış ve 2004 te tekrar liste dışı kalmıştır. 9 Başlıca bir DYY merkezi olarak üst sıralarda yer almamanın yanında, bu değişkenlik Türkiye de hâkim olan istikrarsız siyasi ortamın da bir yansıması olabilir. Söz gelimi, 7 MGI, süt ürünlerinin işlenmesi gibi bazı sektörlerde, maliyet farklılıklarıyla ilgili kayıt dışılığın % 20 ye kadar çıkmış olduğunu tahmin etmektedir. Hızlı sirküle eden tüketici malları (hazırlanması pratik, paketli bakkaliye ve ilgili ürünler) söz konusu olduğunda, maliyet farkı % 10 olmuştur. Aynı yer, sayfa Bakınız örneğin: OECD (2002) OECD Düzenleme Reformu Gözden Geçirmeleri: Türkiye - Ekonomik Reform için Kritik Destek: (OECD Reviews of Regulatory Reform: Turkey-Crucial Support for Economic Reform ile Dutz, Mark, Melek Us ve Kamil Yılmaz (2003) Türkiye nin Doğrudan Yabancı Yatırımı Konusundaki Zorlukları: Rekabet, Hukukun Üstünlüğü ve AB ye Yükseliş (Turkey s Foreign Direct Investment Challenges: Competition, Rule of Law and EU Ascension) (mimeo). 9 Bakınız: A.T. Kearney, Inc., FDI Confidence Index, Küresel İş Konseyi, Ekim 2004, Cilt 7 12

15 2001 de Türk Hükümeti yap-işlet-devret (YİD) ve işletme-haklarının-devrine (İHD) dayalı olarak, sözleşmesi yapılmış 46 elektrik projesini iptal etmiştir. Sonradan, bir Anayasa Mahkemesi kararı ile hükümetin kararı bozulmuş ve bu sözleşme şartlarının yerine getirilmesi ya da tarafların tazmin edilmesi emri verilmiş ise de, bugüne kadar herhangi bir girişimde bulunulmamıştır Bununla birlikte, Türkiye de yatırımı caydıran sorunlar sadece kamu yönetimine ilişkin olanlarla sınırlı değildir. Özel sektördeki kurumsal yönetişime ilişkin olarak da sorunlu alanlar bulunmaktadır. Çok az sayıda şirket, İstanbul Menkul Kıymetler Borsası nda (İMKB) yer almaktadır. Türkiye halen bir hisse senedi kültürü geliştirmektedir. Ancak mevcut durum ve kurumsal uygulamaların devam etmesi halinde, ufukta parlak bir gelecek görünmemektedir. İMKB de yer alan şirketlerin çoğunluğu, kontrol sahibi hissedar olarak tek bir aile tarafından kontrol edilmekte olup, bu durum azınlık hissedarların pek çok güvencesini etkisiz hale getirmektedir. 11 Şirketler hisselerini birden fazla oy hakkı ile satışa sunmakta, mülkiyet yapılarına ilişkin bilgi ifşa etmeyi veya her durumda, uluslararası finansal raporlama standartlarını, enflasyon muhasebesini ve konsolide raporlamayı kabul etmemektedir. Ayrıca, hissedar uyuşmazlıklarının halli için bir araç olarak, zorunlu tahkim gerekmemektedir. Dünya Bankası nın İş Yapma Raporu na göre, Türkiye nin Açıklama Endeksi diğer yargı çevrelerininkine göre ciddi anlamda daha düşüktür (en iyi uygulama olan 7 ye, OECD yüksek gelir için olan 5.6 ya ve Doğu Avrupa-Orta Asya ülkeleri için olan 3.6 ya karşılık 2 dir.) Avrupa Toplulukları Komisyonu nun, Türkiye nin katılıma doğru kaydettiği ilerleme konusunda hazırladığı rapor, şirketler hukukunun ve aynı zamanda fikri ve sınaî mülkiyet haklarının etkili olarak uygulatılmasının sınırlı kaldığı sonucuna varmıştır Ticaret ve yatırımın serbestleştirilmesine ilişkin tedbirler, rekabet yanlısı olsa da yeterli değildir. Başka ülkelerdeki tecrübeler, yerel piyasalarda yerli ve yabancı firmalar arasında meydana getirilen karteller, münhasır bayilik ve kısıtlayıcı dağıtım sözleşmeleri, dağıtım kanalları da dâhil olmak üzere yerel girdilerin tekelleştirilmesi, yüksek ulaşım maliyetleri gibi rekabete aykırı durumlar kadar, etkin olmayan limanlar, gümrükler ve bürokratik kırtasiyecilik gibi faktörlerin de yol açtığı rekabet baskılarının yoğunluğunun etkisinden, yerel piyasaların yine de uzak kalabileceğini göstermektedir. 13 Türkiye örneğinde, işletmeler Gümrük Birliği ve diğer iki taraflı anlaşmaların hemen sonrasında bile, çeşitli ithalat politikalarına dair şikayetlerde de bulunmuşlardır. Söz gelimi, ithalat lisansları sanayi ürünleri için gerekmezken, satış sonrası parça ve hizmetler için zorunlu tutulmaktadır. Alkollü içeceklerin ithalatında tekel haklarına sahip, devletin dolaylı kontrolü altındaki şirketin özelleştirilmesine rağmen, zahmetli belge gerekleri, yüksek vergiler ve ithalat politikasının şeffaf olarak idare edilmemesi piyasaya girişi sınırlamaya devam etmektedir. Kamu ihalelerinde, 10 Telekom ve elektrik sektörüne ilişkin konular, bu Rapor un III. Kısmı nda ve Atiyas (2005) ile Güney ve Akcollu (2005) tarafından bu proje için hazırlanan tebliğlerde daha ayrıntılı olarak tartışılmaktadır. 11 Bakınız: Uluslararası Finans Enstitüsü nün raporu (Nisan 2005) Türkiye de Kurumsal Yönetişim: Bir Yatırımcı Gözüyle (Corporate Governance in Turkey: An Investor Perspective) ve ekinde yer alan basın duyurusu (sayfa 2). 12 Bakınız: Avrupa Toplulukları Komisyonu (2004) Türkiye nin Avrupa Birliğine Katılım Sürecine İlişkin İlerleme Raporu, Bölüm 5, sayfa Bu hususlarda daha fazla tartışma için bakınız: Khemani, R.S., ve Mark Dutz (1996) The Instruments of Competition Policy and Their Relevance for Economic Development PSD (Özel Sektörün Gelişimi) Vakıa Raporu No. 26, Dünya Bankası. 13

16 yerli fiyat teklifi sahiplerini yabancı firmalara kıyasla yüzde 15 daha fazla tercih eden bir kanun bulunmaktadır. Sanayi, ithal ecza ve tıbbi mallar ürünlere yönelik ayrımcı fiyat kontrolü politikaları, keyfi değişiklikler, bildirim ve bilgilendirme eksikliği, bitki sağlığı ve diğer standartların belgelendirilmesi ve uygulanmasına ilişkin endişelerini dile getirmiştir. 17. Türkiye nin imalat sektörüne ilişkin çeşitli araştırmalar da ticaret serbestleştirmesine rağmen yüksek yoğunlaşmanın direncine dikkat çekmektedir. Ayrıca, artan ithalat nüfuzu genel olarak Türk firmaları için daha düşük fiyat maliyeti veya kar marjlarına neden olmuş olsa da, yüksek derecede yoğunlaşmış piyasalardaki özel sektör firmaları için bu durum geçerli olmamıştır. Bu sonuç şöyle yorumlanmaktadır: daha fazla yoğunlaşmış sanayilerde yerli ve yabancı firmalar arasında olası bir zımni danışıklılık olması veya ithalatçılar ve yerli üretim firmalarının aynı ekonomik bütünlük içinde olmalarının sonucu olarak imalat sanayiinin dünya ticaretine açılması bu sanayilerin rekabetçiliğine etkili bir şekilde tesir etmemiştir ticaretin serbestleştirilmesi, rekabetçi iç piyasa için yeterli değildir, sanayinin rekabetçiliğini iyileştirmek için bazı ek tedbirler gerekmektedir 14. Tespit edilen tedbirler arasında etkili bir rekabet hukuku-politikası da yer almaktadır. 18. Bir önceki tartışmadan açıkça görülmektedir ki, Türkiye nin gerek yabancı gerek yerli yatırım çekmesi, verimliliğini artırması ve sürdürülebilir büyümeyi artırması için, çok çeşitli konuları ele alması gerekmektedir. Yukarıda belirtilen çoğu alanlarda ilerlemeye ve politikaları hayata geçirmeye yönelik adımların atıldığı görülmektedir. Uluslararası Yönetim Gelişimi (International Management Development-IMD) Dünya Rekabetçilik Raporu (2005), genel olarak, Türkiye nin rekabetçiliğinin yükselişte olduğunu göstermektedir. Türkiye 2004 te 60 ekonomi arasından 55. sırada yer alırken, 2005 te 48. sırada yer almaktadır. Aynı şekilde, yatırımcıların belirli işlemlere daha fazla ilgi göstermeleri nedeniyle DYY nin 8 milyar ABD doları kadar büyüyeceği tahmin edilmektedir. 15 Bununla birlikte, bu yatırımların gerçekleştirilip 14 Cihan Yalçın (2000) Price-cost Margins and Trade Liberalization in Turkish Manufacturing Industry: A Panel Data Analysis). Araştırma Departmanı, Tartışma Tebliği No. 37, T.C. Merkez Bankası, Ankara. Ayrıca, Kıvılcım Metin-Özcan, Ebru Voyvoda ve Erinç Yeldan (2000) On the Patterns of Trade Liberalization, Oligopolistic Concentration and Profitability: Reflections from Post-1980 Turkish Manufacturing, Ekonomi Departmanı, Tartışma Tebliği, No , Bilkent Üniversitesi, Ankara. Ayşe Mumcu ve Ünal Zenginobuz (2001) Competition Policy in Turkey Ekonomik Araştırma Forumu, Kahire deki 8. Yıllık Toplantı için hazırlanmış Tebliğ, Ocak, Yüksek kar ve fiyat maliyet marjları, yeşil alan yatırımlarıyla veya birleşme ve devralmalarla, yeni firmaların girişini çekme ihtimali taşıyor gibi görünebilir. Yerleşik firmaların, taklit edilmesi veya daha iyisinin yapılması güç olan avantajlara sahip olması gibi, çeşitli giriş engellerinin var olması halinde, bunlardan ilkinin gerçekleşme ihtimali bulunmamaktadır. Aynı şekilde, işlem fiyatının yüksek olması durumunda, ki yerleşik firmaların aşırı kar elde ettiği durumlarda bu muhtemeldir, Birleşme ve devralma yoluyla giriş ihtimali de düşüktür. Yatırımcı firmalardan biriye yapılan görüşmeler aslında durumun bu olduğunu göstermektedir. Türk firmaları, bildirimi yapılan (veya yapılmayan) yüksek karlarından ve yatırımları için olan geri ödeme sürelerinin çok kısa olmasından dolayı, değerlerini olduğundan fazla gösterme ve yüksek devralma fiyatları talep etme eğilimindedir. Bu tür nedenlerle, Türkiye de yabancı firmaların yer aldığı çok az sayıda her yönüyle birleşme gerçekleşmiştir. İşlemlerin çoğu, mevcut firmalarda pay sahibi olma veya onlarla ortak girişim yapma amaçlı olup, yeni yatırım yaratsalar bile, sanayide yaygın olan rekabet düzeyini artırmamaktadır. 15 Bakınız: KocsFina/Unicredito (İtalya) borç yükü altındaki Çukurova grubuna ait Yapı Kredi Bankasını (YKB) almak için ilgi göstermesinin; Türkcell in % 27 hissesini satın almak için olan Teliasonera anlaşmasının ve sigortacılık, çelik ve diğer sektörlerdeki Devlete ait çeşitli aktiflerin de özelleştirme olasılıklarının yer aldığı Oxford Analytica (12 Mayıs 2005). Ayrıca bakınız: Vorkink (2005). Bahri Yılmaz (2003) Turkey s Competitiveness in the European Union: A Comparison with Five Candidate Countries Bulgaria, The Czech 14

17 gerçekleştirilmeyeceği ve Türkiye nin göreceli rekabetçi konumunu iyileştirmeye devam edip etmeyeceği, büyük ölçüde, ekonomik ve düzenlemeye ilişkin politika çerçevesini iyileştirme konusundaki istikrarlı ve bilinçli çabalarına bağlı olacaktır. Rekabetin Önemi 19. Rekabet hukuku-politikası, yukarıda tartışılan sorunların tümünün çözümü olmamasına karşın, yatırımı teşvik etmek ve verimliliği artırmak konusunda kritik olmasa da önemli bir itici güçtür. Bununla birlikte, yalnızca rekabet hukukupolitikasının kabul edilmiş olması rekabetin gerçekleşmesini sağlamaz ve özel bir rekabet mevzuatının bulunmadığı sanayi ve piyasalarda da rekabet var olabilir. Ancak, Türkiye gibi ülkelerin serbest ticaret, yatırım ve piyasaya ilişkin diğer reformlara girişmesinden dolayı, dikkate alınması gereken önemli bir husus da rekabetin korunması, artırılması ve teşvik edilmesi için gerekli güvencelerin ne ölçüde mevcut olduğudur. Özellikle, gelişmekte veya geçiş aşamasında olan bir piyasa ekonomisinin önemli kesimleri üzerinde, az sayıdaki, büyük ve siyasi bağlantıları sağlam olan işletmeler tarafından hâkimiyet kurulmasını önlemek konusunda. Ayrıca, ampirik bulgular, firmaların bir kez hâkim konumda olmaları veya hâkim konuma gelmeleri halinde, (özellikle de bunun ulusal şampiyonların seçilmesi veya devlet firmalarının özelleştirilmesinde özel muamelede bulunmak gibi kamu politikalarının yanlış yanlış anlaşılması veya yanlış politikaların uygulanması şeklinde gerçekleşmesi halinde, rekabet disiplinin yerleştirilmesinin çok güç olduğunu açıkça göstermektedir. Piyasada yerleşik konuma sahip olmanın ex ante (ön) faydaları yeni girenler için engelleri daha da yükseltmektedir. 20. Etkili bir rekabet hukuku-politikasının önemli rol oynadığı bir nokta da; rakiplerin değil, rekabet sürecinin korunması ve teşvik edilmesi için bir çerçevenin var olmasının, tüm firmalara adil ve eşit bir şekilde muamele edilmesinin ve hükümet-iş dünyası ilişkilerinde hesap verebilirlik ve şeffaflık bulunmasının sağlanmasıdır. Ayrıca bunun böyle olmadığı hallerde, sorunlara ilişkin hüküm vermek ve makul bir şekilde çözüm sağlamak üzere hukuki başvuru mekanizmaları bulunmaktadır. Rekabet-hukuku politikası doğru bir şekilde uygulandığı takdirde kamunun ekonomi politikalarındaki tutarlılık ve istikrarı artırabilir. Bu durumda ayrıca, kötüye kullanıma yönelik ticari faaliyetleri önlemeye yönelik davranışlar, giriş engellerinin azaltılması ve daha rekabet yanlısı kamu politikalarından ve ekonomik düzenlemelerden yana olan bir rekabet savunuculuğu ile girişi kolaylaştırarak, ekonomiye katılım imkanlarını genişleyecektir. Kamu ihalesi ve özelleştirme gibi, hükümetin iş dünyası ile daha doğrudan bağlantı kurduğu alanlarda, etkili bir rekabet politikası yolsuzluk ihtimalini azaltır. Artan rekabet, bu doğrudan ve dolaylı etkiler yoluyla, yöneticileri daha maliyet etkin hale gelmeye; verimlilik, inovasyon ve AR-GE ye odaklanmaya, ürün kalitesi ve hizmetlerini artırmaya zorlayarak, işletmeleti güçlendirir. Böylece, kaynakların daha iyi tahsis edildiği daha esnek ve dinamik bir ekonomi ortaya çıkar. Republic, Hungary, Poland, Romania, and the EU15 (Ezoneplus ve Jean Monnet Avrupa Mükemmeliyet Merkezi) bu ülkelere yönelik Açıklanmış Karşılaştırmalı Üstünlük (AKÜ) ve Karşılaştırmalı İhracat Performansı (KİP) ölçütlerini hesaplamaktadır. Özetle, Türkiye ham madde ve emek-yoğun ürünlerde göreceli olarak daha rekabetçi; ancak, DYY nin genel olarak büyüme eğilimi gösterdiği katma değeri fazla sermaye-yoğun ve araştırmaya dayalı ürünlerde daha az rekabetçidir. Çek Cumhuriyeti ve Macaristan AB15 ile rekabet edebilirlik farkını azaltmak konusunda etkileyici kazanımlar elde etmektedirler. Bu iki ekonomi de gerek mutlak gerekse nispi olarak Türkiye den daha fazla DYY almaktadır. 15

18 21. Şekil 1, Dünya Bankası Grubu tarafından yapılan araştırmadan yola çıkarak kişi başına düşen GSYİH içerisindeki büyüme seviyeleri ve oranının yerel piyasaların daha fazla giriş ve rekabete sahip olduğu yerlerde daha yüksek olma eğilimine işaret etmektedir. 16 Başka ülkelerden oluşan örneklemin ile yapılan bir analizde ise, net piyasa girişinin, verimlilik büyümesinin yüzde 30 dan fazlasına karşılık gelebileceğini tespit etmiştir. Güçlü rekabet baskılarıyla karşı karşıya olan firmaların, baskıyla karşı karşıya olmayanlardan en azından yüzde 50 daha fazla yenilik yapma ihtimali bulunmaktadır. 17 Yine başka bir araştırmada, politika öngörülebilirliğini daha iyi bir hale getirmenin, yeni yatırım ihtimalini yüzde 30 dan fazla artırdığı tespit edilmiştir. Ayrıca, telekomünikasyon ve elektrik gibi sektörlerde rekabet önündeki engellerin azalması yeni bir yatırım dalgasına yol açabilir. 18 Yeni girenler, yerleşik firmaları, kârlarını muhafaza etmek üzere verimliliği artırmaya ve pazar paylarını muhafaza etmek üzere müşterilere karşı daha duyarlı olmaya teşvik etmektedir. Ayrıca, firmaların girişi ve çıkışı ile ortaya konan mikroekonomik esnekliğe daha fazla sahip olan ekonomiler, ekonomik şoklara karşı daha iyi karşı koyma eğilimi göstermektedirler. 22. Türkiye de rekabetin getireceği faydalara dair kanıtlar yok değildir. Söz gelimi, Türkiye 1980 lerde, faiz oranları üzerindeki denetimleri kaldırarak, yönlendirilmiş kredi programlarındaki azalmalarla ve giriş engellerinin hafifletilmesiyle, finansal piyasalarını serbestleştirmiştir. Peki sonuç? Yabancı bankaların girişi, yerli ticari bankaların sabit giderlerinde azalmalara neden olurken, kârlarını yükseltmiştir. Ayrıca net faiz marjları aşağıya çekilmiş, sermaye maliyeti düşmüş ve daha çeşitli finansal araçlar ve hizmetler sunulmaya başlanmıştır. Finansal ve işlem planlama, kredi analizi ve pazarlama ile insan sermayesi alanlarında da olumlu gelişmeler olmuştur. 19 Türkiye nin, yakın zamanda, belirli güzergahlarını serbestleştirmiş olduğu iç hatlar hava yolcusu piyasasında, fiyatlar yüzde 70 e kadar düşmüş ve seyahat hacmi yüzde 60 tan fazla artmıştır. Yeni giren teşebbüsler uçuşların sıklığını artırmışlar ve yeni uçaklara yatırım yapmışlardır. 20 Türkiye için zor olan, daha çeşitli kilit ekonomik sektörlerde, benzer rekabet yanlısı politika girişimlerinin uygulanmasını benimsemek ve yaymaktır. Böylece, daha fazla yatırım çekme, verimliliği artırma ve hem AB hem de geniş anlamda küresel ekonomi ile rekabetçi bir şekilde bütünleşme yönündeki arzular gerçeğe dönüşecektir. 16 Dünya Bankası (2003) Küresel Ekonomik Beklentiler Raporu (2003): Küresel Ekonomik Fırsatları Açığa Çıkartmak Üzere Yatırım Yapmak-Investing to Unlock Global Economic Opportunities. 17 Dünya Bankası (2005) Dünya Kalkınma Raporu: Herkes İçin Daha İyi Bir Yatırım İklimi (World Development Report: A Better Investment climate for Everyone). (Sayfa 3) 18 Aynı yer. Sayfa Bakınız: Cevdet Denizer (2000) Foreign Entry in Turkey s Banking Sector, Dünya Bankası, Politika Araştırma Belgesi, No: Bakınız: Esen Sirel, Sezin Elçin ve Süleyman Cengiz (2005) Regulation and Competition in Turkish Domestic Airlines Market Bu tebliğ, bu projenin bir parçası olarak hazırlanmıştır ve bu genel bakış raporunun III. Kısmı nda daha ayrıntılı bir şekilde tartışılmaktadır. 16

19 Şekil-I Rekabet, Giriş ve İktisadi Büyüme Kişi başına düşen GSYİH (ABD Doları) GDP GSYİH growth büyüme rate hızı Kişi başına düşen GSYİH (ABD Doları) competition rekabet GDP GSYİH growth büyüme rate hızı competition rekabet entry giriş entry giriş Kaynak: Dünya Ekonomi Forumu ve Dünya Bankası SIMA (İstatistiki Bilgilerin Yönetimi Analizi) Endikatörleri. Rekabet her ülkede soruya ilişkin ortalama cevaptır. Çoğu sanayide, yerel piyasadaki rekabet (1= sınırlı ve fiyat kırma nadirdir, 7= yoğun ve pazardaki liderlik zamanla değişir). Giriş soruya ilişkin ortalama cevaptır. Yeni rakiplerin girişi (1= yerel piyasada hemen hemen hiç ortaya çıkmaz, 7= yerel piyasada yaygındır). II. TÜRKİYE DEKİ REKABET HUKUKUNUN & POLİTİKASININ TASARIMI & HAYATA GEÇİRİLMESİ Giriş 1. Rekabet hukukunun-politikasının etkili şekilde hayata geçirilmesi için ilgili kanun ve sorumlu rekabet otoritesinin azından aşağıdaki niteliklere sahip olması faydalı olacaktır: i. Kanun, ister özel sektörde, ister kamu sektöründe olsunlar, tüm ticari iktisadi faaliyetle iştigal eden tüm iktisadi varlıklar için geçerli olmalıdır ii. iii. iv. Rekabet otoritesinin kararları siyaset, iş dünyası ve/veya diğer paydaşların müdahale ve etkisinden yalıtılmış olan bağımsız bir organ olmalıdır. Rekabet otoritesinin makul seviyede finansal kaynakları bulunmalıdır ve uzman personel ile kilit konumdaki karar vericiler/yönetim iş dünyası, sanayi iktisadı, finans, rekabet ve düzenleme hukuku ve ilgili diğer alanlarda gereken bilgi ve deneyime sahip olmalıdır:. Rekabet hukuku-politikanın doğası ve kapsamı ile otoritenin yetkisi, özellikle devletin diğer iktisadi ve düzenleyici politikalarıyla etkileşiminin nasıl olacağı detaylı olarak açıkça belirlenmelidir. Rekabet otoritesi devletin politika formülasyonu ve kararlarında rekabet ilkelerini teşvik etmek için rekabet savunuculuğu na girmek üzere yetkilendirilmiş olmalıdır. 17

20 v. Rekabet otoritesi, periyodik olarak genel politikalarını açıklar, usul ve başka konularda kılavuzlar çıkarır ve iş dünyası ve kamuoyunu daha iyi bilgilendirmek için kararlarını yayımlamalıdır. vi. vii. viii. ix. Rekabet otoritesi, eğitim vermek ve özellikle iş dünyasının kanuna uymasını ve kanunun anlaşılmasını sağlamak için aktif bir uyum programı na sahip olmalıdır. Dosyalar hızlı ve etkin bir şekilde ele alınır, kararlar açık ve tutarlıdır Mevzuatta kararların gözden geçirilmesi, temyiz hakkı ve mesuliyet ile şeffaflık sağlayan bir denetimler ve dengeler sistemine yönelik hükümler bulunmalıdır. Rekabet otoritesinin kararlarının rekabete aykırı uygulamalar için yetersiz telafi ve/veya tazmin sağladığının düşünüldüğü durumlarda mağdur tarafların özel hukuk yollarına başvurabilmelerini sağlayan tamamlayıcı hükümler bulunmalıdır. Hukukun ciddi şekillerde çiğnenmesi halinde, gelecekte kanuna aykırı uygulamaları caydırmak amacıyla yeterli seviyede para cezaları ve diğer cezalar uygulanmalıdır. 2. İktisadi-hukuki çerçevenin ve kurumsal tasarımın bu özellikleri, adaletin temel ilkelerinin gözetilmesini sağlamakta, belirsizliği azaltmakta ve rekabet otoritesinin gözden geçirdiği konularda iş dünyası ve yatırımcıların daha fazla güvenini temin etmektedir. 3. Genel bir bakış açısıyla, Türk Rekabet Kanunu ve Rekabet Kurumu (RK), yukarıda belirtilen özelliklerden çoğunun sahibidir. Geçen sekiz yıl süresince, RK, kanunu uygulatma ve rekabet savunuculuğu işlevlerinde, dosya ve sektöre özgü olduğu kadar, devlete ilişkin iktisadi ve düzenleyici politikayla da ilgili deneyim konusunda çeşitlilik içeren bir temel inşa etmiştir. Ek olarak, rekabet hukukunun-politikasının uygulanmasında öngörülemeyen zafiyetler ve sorunlarla karşılaşıldıkça, RK etkili olma niteliğini güçlendirip daha iyi hale getirmek için çeşitli değişiklikler teklifinde bulunmuş ve idari değişimler benimsemiştir. OECD (2004) tarafından yürütülen, yakın dönemdeki bir eşit statüdekilerin gözden geçirmesi, RK nın mükemmel bir ilerleme kaydetmiş olup, Türkiye'nin en etkili ve en iyi idare edilen kurumlarından biri olarak ün yapmış olduğunu kaydetmiştir (s. 2). Bu rapor bu görüşle tamamen mutabıktır, ancak Türk ekonomisinde rekabetin idame ettirilmesi ve özendirilmesinde RK nın rolünü güçlendirmek için halen anlamlı boyutta bir yer bulunmaktadır. Rekabeti, üretkenliği ve yatırımı teşvik etmede Türkiye deki Rekabet Kurumu nun etkili olma niteliği ve olumlu etkisi, zaman zaman şunlarla zarar görmüştür: (a) tekelci yapılar ve uygulamalarla sonuçlanır şekilde, devletin geçmişteki politika müdahalelerinin mirası kadar, bunların devam etmesi, ayrıca; (b) hem özel sektör hem de kamu sektöründe rekabet kültürünün eksikliği ve (c) rekabet hukuku-politikası ile diğer iktisadi ve düzenleyici politikalar arasındaki etkileşim yüzeyi konusunda çeşitli devlet daireleri ve kurumlarına ilişkin olarak RK nın kendi rolleri ve işlevlerinde daha fazla detaylı çizim ve açıklık ihtiyacı. Bu sorunlu alanlardan bazıları RK nın doğrudan yetkisi ve/veya direkt etkisi dışında kalırken, bizzat RK nın rekabet hukukununpolitikasının uygulanmasını daha da güçlendirmesi ve daha iyi hale getirmesi için bir 18