Belediyelere Yetki Devri Değerlendirme Raporu

Transkript

1 2015 Belediyelere Yetki Devri Değerlendirme Raporu Bu rapor, Ambalaj Atıklarının ve Tehlikeli Atıkların Kontrolüne ilişkin yetki devri yapılmak suretiyle belediyelerin de denetim ve idari mekanizmalara dâhil edilmesinin kapsamlı bir şekilde değerlendirmesini içerecek şekilde Marmara Belediyeler Birliği tarafından üyeleriyle gerçekleştirilen istişareler sonucunda hazırlanmıştır.

2 İÇİNDEKİLER 1. GİRİŞ AMAÇ DAYANAK GEREKÇE Ambalaj Atıklarının Kontrolü Tehlikeli Atıkların Kontrolü UYGULAMA Denetim Yeterliliği İdari Cezalar Raporlama SONUÇ KAYNAKLAR ve KOORDİNASYON... 9

3 1. GİRİŞ Doğal afetler ya da insan kaynaklı faaliyetler ile tahrip olmaya müsait olan çevrenin, ilk etapta tahribatını minimum seviyede kontrol altında tutmak, sonrasında ise doğanın kendini onarma gücünden de istifade ederek tahribatı ortadan kaldırmak için etkin bir çevre yönetim sistemini kurgulamak önem arz etmektedir. Etkin bir çevre yönetimi için çevre hassasiyeti olan bireylerin varlığı ne kadar önemli ise, bu bireylerin çevre hassasiyetlerini karşılayabilecek bir çevre altyapısı da mutlak suretle inşa edilmelidir. Çevre altyapısının inşası çoğu zaman yerel ve bölgesel planları aşarak ulusal ve hatta uluslararası bir takım projeksiyonların ışığında bütüncül bir değerlendirme ile mümkün kılınmaktadır. Birden fazla etken parametreye göre altyapının belirlenmesi ve politikaların oluşturulması, sahip oldukları geniş bakış açıları ve büyüklüklerinden doğan esnek idari yapılanmaları nedeniyle ulusal idarelerin daha verimli oldukları alanların başında gelmektedir. Kurgulanan sitemlerin sürdürülebilirliği, özellikle dünya kaynaklarının sınırlı olmasının insanlar tarafından kavranmasıyla son zamanlarda oldukça önemli bir boyut kazanmıştır. Sürdürülebilirliği olumsuz boyuta taşımayacak şekilde planlanan sistemler, istikrarsız ve geleceği öngörülemeyen sistemlere göre oldukça avantajlı bir eğilim içerisinde görülmektedirler. Bu bağlamda, önemli her konuda olduğu gibi inşa edilen çevre altyapısının sürdürülebilirliğinin sağlanması ve bu süreçte sistemin tüm paydaşlarının optimum seviyede sorumlu tutulması gerekmektedir. Merkezi yönetim birimlerinin, yerel yönetim birimleri ile birlikte yürüttüğü çalışmalarda görülmüştür ki; etkin bir işbirliği, pratikte de beklenene çok yakın sonuçlar vermektedir. Görev, yetki ve sorumlulukların, kurumsal kapasiteler dikkate alınarak pay edilmesi, her kurumun hem aktif olarak çözümün bir parçası olma motivasyonu kazanmasına, hem de sorumlu kılınan tarafların yetkin bir kimlik kazanmasına da yarar sağlayacağı düşünülmektedir. Bu rapor, merkezi yönetimce uygun görülen yeterlilikleri sağlaması koşuluyla, etkin bir çevre yönetim sistemi için çok önemli olan ambalaj atıklarının kontrolü ve tehlikeli atıkların kontrolü süreçlerinde, yerel yönetimlerin en önemli temsilcileri konumundaki belediyelerin idari anlamda daha aktif bir pozisyon üstlenmesini tüm yönleriyle değerlendirmektedir.

4 2. AMAÇ Hazırlanan bu rapor ile, Ambalaj Atıklarının Kontrolü ve Tehlikeli Atıkların Kontrolü kapsamında; Ambalaj Atıklarının kaynağında ayrı toplanmaksızın alıcı ortama bırakılması, mevzuata uygun olmayan şekillerde depolanması, taşınması ve uzaklaştırılması ile belediye sistemine bedelsiz olarak verilmemesi hallerinin kontrol edilmesi ve varsa bu hallerin tespit edilmesi için, Tehlikeli Atıkların üreticileri tarafından mevzuatça belirlenmiş esaslara göre bertaraf edilip edilmediğinin kontrol edilmesi ve varsa bu husustaki ihmallerin tespit edilmesi için belediyelerin Çevre Kanunu na göre işlem yapabilmesinin mümkün kılınması adına Çevre Kanunu nun 12. Maddesi gereği Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından yetkilendirilmesi hususu değerlendirilmektedir. 3. DAYANAK Bu rapor, 2872 Sayılı Çevre Kanunu nun ( tarihli sayılı Resmi Gazete) 3. Maddesi (b) bendi ile çevrenin korunması ve çevrenin bozulmasının önlenmesi ile kirliliğin giderilmesi alanlarındaki her türlü faaliyette Bakanlık ile yerel yönetimlerin ve Birliklerin işbirliği yapabileceğinin ifade edilmesine dayanılarak, 2872 Sayılı Çevre Kanunu nun ( tarihli sayılı Resmi Gazete) 12. Maddesinin birinci fıkrası ile bahsi geçen Kanun hükümlerine uyulup uyulmadığının denetlenmesi Bakanlığın yetkisinde olup, bu yetkinin gerektiğinde çevre denetim birimini kuran belediyelere devredilebileceğinin ifade edilmesine dayanılarak, hazırlanmış bulunmaktadır. Ayrıca bu hususta; 2006/16 sayılı Genelge ile Çevresel Gürültünün Değerlendirilmesi ve Yönetimi Yönetmeliği kapsamında, 2009/13 sayılı Genelge ile Gemilerden kaynaklanan deniz kirliliğinin tespiti kapsamında, 2008/06 sayılı Genelge ile Hafriyat Toprağı, İnşaat ve Yıkıntı Atıkları Kontrolü Yönetmeliği kapsamında, 2006/19 sayılı Genelge ile Isınmadan Kaynaklanan Hava Kirliliğinin Kontrolü Yönetmeliği kapsamında Çevre Kanunu nun 12. Maddesi gereği Belediyelere yetki devri yapıldığından, Ambalaj Atıklarının Kontrolü Yönetmeliği kapsamına ve Tehlikeli Atıkların Kontrolü Yönetmeliği kapsamına giren konulara emsal teşkil edebileceklerdir.

5 4. GEREKÇE 4.1. Ambalaj Atıklarının Kontrolü Bilindiği üzere belediyeler tarihinde sayılı Resmi Gazete ile yayınlanan Ambalaj Atıklarının Kontrolü Yönetmeliği doğrultusunda hazırladıkları ve Bakanlıkça 1 da onaylanan Ambalaj Atıkları Yönetim Planları doğrultusunda Ambalaj Atığı na ilişkin kaynağında ayrı toplama çalışmalarını konutlar, siteler, alışveriş merkezleri, okullar, satış noktaları, işyerleri vb. gibi noktalarda özveriyle devam ettirmektedirler. Belediyelerin; Ambalaj Atıklarının Kontrolü Yönetmeliği (AAKY) nin 8. Maddesi gereği ve hazırladıkları Ambalaj Atıkları Yönetim Planları gereği yürütmekle görevli ve yükümlü oldukları faaliyetleri yürütürken karşılaştıkları olumsuz durumlar karşısında herhangi bir yetkileri bulunmamaktadır. Son yıllarda hız kazanan kentsel dönüşüm projeleri ile özellikle büyükşehirlerde sayıları hayli artan sitelerin ambalaj atıklarını kaynağında ayrı toplaması ve bunu bedelsiz olarak belediye sistemine vermesi konusunda belediyelerimizce yürütülen çalışmaların önünde bir takım engeller bulunmaktadır. Bu engellerden birisi de 2872 sayılı Çevre Kanunu dayanak kabul edilerek hazırlanan AAKY ile görev ve sorumluluk atanan belediyelerin aynı Kanun a göre herhangi bir yetkisinin bulunmaması olarak görülmektedir. Belediyeler, görev ve sorumluluklarını yerine getirirken buna mukavemet gösteren taraflara karşı hukuki olarak savunmasız durumdadırlar. Belediyeler, gerek AAKY kapsamında, gerekse Çevre Kanunu nun herhangi bir maddesi gereğince tespit ettikleri bir olumsuzluğu tutanak tutmak suretiyle ilgili Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğüne bildirmektedirler. Gerek Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüklerinin bölgeye olan olası uzaklığı, gerekse denetimden sorumlu teknik personelin (özellikle İstanbul gibi sanayinin yoğun olduğu kalabalık şehirlerde) nicelik olarak yeterli olmaması nedeniyle suç unsurunun ortadan kalkmasından çok sonra olay ile ilgilenebilmektedirler. Fakat her ne kadar suç unsuru ortadan kalksa da geçen sürede çevresel tahribat meydana gelmiş ve devam edebilmektedir. Özellikle Büyükşehir İlçe Belediyeleri, her biri bünyelerinde bulundurdukları nitelikli ve yeterli sayıdaki Çevre Mühendisi ile sürekli denetim halinde olabilecek ve olumsuzluklara daha hızlı müdahale edebileceklerdir. Bu raporun Dayanak başlığında da belirtildiği gibi, özellikle Çevresel Gürültünün Yönetimi Yönetmeliği kapsamında Çevre Kanunu nun 12. Maddesi gereği yayınlanan 2006/16 Genelge ile, belediyelerin denetim yapabilme ve cezai müeyyide uygulayabilme yetkisini almasıyla bu konuda önemli ölçüde başarılar kaydedilmiştir. Çevre Kanunu nun 12. Maddesi ne dayanılarak belediyelere yetki verilen bir diğer konu ise Bitkisel Atık Yağların Kontrolü Yönetmeliği kapsamındaki uygulamalar olup, 1 Bakanlık: Çevre ve Şehircilik Bakanlığı

6 bu hususta da belediyeler etkin bir denetim ve kontrol sistemi oluşturdukları somut verilerle gözlenmiştir. Yerel Yönetimler tüm dünyada olduğu gibi ülkemizde de vatandaş ile en yakın ilişkiler kuran yönetim birimidir. Bu bağlamda vatandaş belediyenin görev, yetki ve sorumluluğunda olsun ya da olmasın her konuda şikâyetlerini belediyelere taşımaktadırlar. Sorumluluğun belediyede olmadığı hallerde dahi vatandaş bunu kabul etmeksizin belediyeyi sorumlu tutmakta ve belediyenin bu konuda vazifesini yerine getirmediğini düşünmektedir. Bu ise belediyeler açısından olumsuz bir tablo oluşturmaktadır. Ambalaj Atıklarının Kontrolü Yönetmeliği kapsamında yükümlülüklerini yerine getiren tüketicilerin (vatandaşların), yükümlülüklerini yerine getirmeyen ve bunun karşılığında belediye yetkililerince hiçbir şekilde yaptırıma tabi tutulamayan tüketicilere kötü örnek oluşturarak, yükümlülüklerini yerine getiren tüketicilerin motivasyonunu olumsuz yönde etkilemektedirler. Kısa zaman içerisinde sonuç vermeyen, ancak istikrar ve devamlılıkla başarılı olunabilecek bir konu olan kaynağında ayrı toplama kültürü, olumsuz örneklerin doğuracağı tahribattan ciddi şekilde etkilenmektedir. Bu husus işyerlerinden ve satış noktalarından kaynaklanan ambalaj atıklarının belediye sistemine bedelsiz olarak verilmesi hususunda da benzerlik göstermekte, kötü örnekler sistemin mali ve idari sürdürülebilirliğini tehdit etmektedir Tehlikeli Atıkların Kontrolü Bilindiği gibi Marmara Bölgesi gerek nüfus yoğunluğu bakımından, gerekse endüstriyel faaliyetler bakımından Türkiye nin en dinamik bölgesi konumundadır. Bu dinamizmin sonucu olarak evsel tehlikeli atıkların oluşumunun yanı sıra, endüstriyel tehlikeli atıkların oluşumu da her atık sınıfında olduğu gibi nicelik olarak hayli fazladır. Atık miktarının çokluğu sorumluları çok çeşitli atık karakterleriyle karşı karşıya getirmektedir tarihinde sayılı Resmi Gazete de yayınlanarak yürürlüğe giren Atık Yönetimi Genel Esaslarına İlişkin Yönetmelik te belirtilen tehlikeli atıkların oluşumlarından bertaraflarına kadar çevre ve insan sağlığına zarar vermeden yönetimlerinin sağlanması esas kabul edilmektedir sayılı Umumi Hıfzısıhha Kanunu ile sınıflandırılması yapılan Gayrısıhhi Müesseseler, tarihli ve 2005/9207 karar sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik ile belediyeler tarafından ruhsatlandırılmaktadır. Bu hususta ruhsata ilişkin denetimler ve cezai müeyyide işlemleri de yine belediyeler tarafından gerçekleştirilmektedir. Bu işyerlerinin açılmasından ve faaliyet göstermesinden sorumlu olan kurum vatandaş açısından değerlendirildiğinde belediyeler olarak gözükmektedir. Bu nedenle bu müesseselerin çevre ve insan sağlığına zarar verecek şekilde tehlikeli atıklarını Atık Yönetimi Genel Esaslarına İlişkin Yönetmelik te belirtilen yöntemler dışında uygunsuz olarak alıcı ortama vermesi ya da aynı yönetmeliğin şartlarına uymaksızın depolaması her ne kadar belediyelerimizce Çevre Kanunu na atıf yapılarak hazırlanan tutanaklar ile Çevre ve

7 Şehircilik İl Müdürlüklerine ihbar edilse de çoğu zaman bir sonuç alınamamakta, dönüş olduğunda ise suç unsurunun ortadan bir şekilde kaldırıldığı tecrübe edilmektedir tarihinde sayılı Resmi Gazete ile yayınlanan Tehlikeli Atıkların Kontrolü Yönetmeliği nde de ifade edildiği gibi, kaza sonucu ya da kasti olarak herhangi bir çevre kirliliğine maruz kalındığında kirliliğin ortadan kaldırılması her ne kadar kirliliğin faillerinin sorumluluğunda olsa da, bu konuda görev ve sorumlulukların yerine getirilmemesi belediyenin harekete geçmesini sağlamaktadır. Kirliliğin ortadan kaldırılmasına yönelik gerçekleştirilen faaliyetler tarihli 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun kapsamında değerlendirilmekte ve kirlilik faillerine yönelik araştırmalar gerçekleştirilmektedir. Hâlihazırda bu çalışmalar belediye tarafından gerçekleştirildiği için, aynı vaka ile ilgili Çevre Kanunu nun Kirletme Yasağı başlıklı 8. Maddesi ne muhalefet etmekten de işlem başlatılması gerekmektedir. Söz konusu bu işlemler için ikinci bir araştırmaya gerek duyulmaması için, Çevre Kanunu gereği belediyelerin işlem yapabilmesi önem arz etmektedir. Bu hem personel verimliliği hem de kaynakların verimli kullanılması açısından önemli görülmektedir. 5. UYGULAMA 5.1. Denetim Yeterliliği 2872 sayılı Çevre Kanunu nun 12. Maddesinin birinci fıkrasında Bu Kanun hükümlerine uyulup uyulmadığını denetleme yetkisi Çevre ve Şehircilik Bakanlığı na aittir. Gerektiğinde bu yetki, Bakanlıkça; il özel idarelerine, çevre denetim birimlerini kuran belediye başkanlıklarına, Denizcilik Müsteşarlığına, Sahil Güvenlik Komutanlığına tarihli ve 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu na göre belirlenen denetleme görevlilerine veya Bakanlıkça uygun görülen diğer kurum kuruluşlara devredilir. Denetimler, Bakanlığın belirlediği denetim usul ve esasları çerçevesinde yapılır. hükmü yer almaktadır. Ayrıca bahsi geçen Kanun un 15. Maddesinde Bu Kanun ve bu Kanun uyarınca yayımlanan yönetmeliklere aykırı davrananlara Bakanlıkça belirlenmiş idari yaptırımların uygulanması ile ilgili ifade yer almaktadır. Bu bağlamda Çevre Kanunu nun ilgili maddelerine dayanılarak hazırlanan Ambalaj Atıklarının Kontrolü Yönetmeliği nden ve Tehlikeli Atıkların Kontrolü Yönetmeliği nden kaynaklanan denetimlerin, müfredatı Bakanlıkça belirlenecek eğitimleri alan, Çevre Mühendisi unvanına sahip ve gözetiminde bir personeli (iki yıllık yüksekokul veya lise ve dengi okullardan mezun olmuş) olan ve Çevre Denetim Birimi kurulmuş belediyelerce yapılabilmesi talep edilmektedir. Gerek gürültü denetimleri, gerekse bitkisel atık yağ denetimleri belediyelerin bu hususta tecrübe sahibi kılmaktadır. Bakanlıkça uygun görülen müfredatlara haiz eğitimler, Çevre ve Şehircilik Uzmanlarının anlatım ve sunumlarıyla Marmara Belediyeler Birliği nin organizasyonuyla verilebilecektir.

8 5.2. İdari Cezalar 2872 sayılı Çevre Kanunu nun İdari nitelikli cezalar başlıklı 20. Maddesi nde Çevre Kanununca uygulanacak idari cezalar belirtilmiştir. Ambalaj atıklarını Danıştay Ondördüncü Daire nin 2011/16096 Esas No ile gündemine aldığı ve 2013/7348 Karar No ile neticelendirdiği davaya göre belediyelerin yönetim sistemlerine bedelsiz olarak vermesi gereken işletmelerin, bu karara uymamaları halinde Çevre Kanunu nun 20. Maddesi nin (r) bendi ile işlem görmeleri gerekmektedir tarihinde sayılı Resmi Gazete ile yayınlanan 2872 Sayılı Çevre Kanunu Uyarınca Verilecek İdari Para Cezalarına İlişkin 2014/1 numaralı Tebliğ de (r) bendini esas kabul eden idari para cezası miktarının TL olduğu görülmektedir. Ancak küçük ve orta ölçekli işletmelerin (tanımları tarihli ve sayılı Resmi Gazete de yayınlanan Küçük ve Orta Büyüklükteki İşletmelerin Tanımı Nitelikleri ve Sınıflandırılması Hakkında Yönetmelik ile belirlenen) söz konusu meblağlardaki cezaları ödemelerinin mümkün ve uygulanabilir olmaması, söz konusu hüküm gereği ceza kesilememesi sonuçlarını doğurduğu gözlemlenmektedir. Çevre Kanunu nun 20. Maddesi nin (r) bendi ile işlem yapılması gereken durumlarda ceza miktarlarının işletmelerin çalışan sayısı parametresine göre sınıflandırılması ve bu hususta gerçekleştirilecek sınıflandırmaya göre tavan ceza miktarlarının mevcut miktarları koruması, taban ceza miktarlarının ise Çevre Kanunu nun 20. Maddesi nin (h) bendinde belirtilen seviyelere (4.000TL TL) çekilmesi yarar sağlayacaktır. Bu vesileyle hem etkin bir denetimin mümkün kılınacağı, hem de tahakkuk ettirilen cezaların tahsil edilme oranının artırılacağı düşünülmektedir. Kademeli bir ceza sisteminin getirilmesi ile denetim yetkilerinin tamamını belediyelere devretmek söz konusu olabilecekken, belirli bir kademeye kadar belediyeye denetim yetkisinin verilmesi şeklinde bir seçenek de oluşturulabilecektir sayılı Çevre Kanunu nda İdari cezalarda yetki başlığındaki 24. Maddesi nin dördüncü fıkrasında Bu Kanunun 12. Maddesinin birinci fıkrası uyarınca denetim yetkisi verilen kurum ve merciler tarafından verilen idari para cezalarının yüzde ellisi, bu Kanun uyarınca yapılan denetimlerle ilgili harcamaları karşılamak ve diğer çevre hizmetlerinde kullanılmak üzere bu kurumların bütçesine gelir kaydedilir, yüzde ellisi ise genel bütçeye gelir kaydedilir. ifadesi yer almaktadır. Bu bağlamda gerek ambalaj atıklarının kontrolünü sağlamak ve gerekse tehlikeli atıkların kontrolünü sağlamak üzere gerçekleştirilecek denetimler esnasında uygulanacak idari cezai yaptırımların yüzde ellisi denetim masrafları ve ilgili diğer masrafları karşılamak adına yetki devrini almış belediyeye gelir kaydedilmesinin, diğer yarısının ise genel bütçeye gelir kaydedilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir Raporlama Belirlenecek yeterliliklere haiz olan belediyeler yetki devri talep etmeleri ve Bakanlıkça bu yetkilerin kendilerine verilmesi halinde, 6 aylık periyotlarda yılda iki defa olmak üzere Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüklerine raporlama yapmak suretiyle bilgilendirmelerinin ve aynı

9 periyodik programla tahsil edilen cezaların %50 sini genel bütçeye göndermelerinin uygun olacağı düşünülmektedir. 6. SONUÇ Marmara Belediyeler Birliği Çevre Yönetim Merkezi nin öncülüğünde, Birlik üyeleri ile istişareler sonucunda geliştirilen bu rapor ile Ambalaj Atıklarının Kontrolünü ve Tehlikeli Atıkların Kontrolünü sağlamak amacıyla gerçekleştirilecek denetimlerde Belediyelerin yetkili kılınmasının önemine ve bu hususta uygulamaya yönelik önerilere yer verilmiştir. Talep edilen yetki devri, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı nın ve Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüklerinin denetim ve idari yaptırım yetkilerini saklı tutmakla beraber yerele olan hâkimiyeti daha güçlü olan belediyeleri çözümün bir parçası haline getirmeyi amaçlamaktadır. Bu sayede; Denetim sorumluluklarını belediyeler ile paylaşan Bakanlık ve İl Müdürlükleri strateji geliştirme ve planlama gibi asli görevlerine daha etkin yoğunlaşabileceklerdir, Yerel Yönetimler ile Merkezi Yönetimler arasındaki diyaloglar gelişecek ve bu sinerji ile daha başarılı çalışmalar yürütülecektir, Belediyenin hâlihazırda gerçekleştirdiği denetimler sonuç verecek böylece ilave iş gücüne ihtiyaç kalmaksızın aşama kaydedilecektir, Atık yönetimi faaliyetlerinde sorumlulukları olan belediyeler yetkiye de kavuşarak yaptırım gücü kazanacak ve böylece denetim mekanizması güçlenecektir.

10 7. KAYNAKLAR ve KOORDİNASYON 2872 sayılı Çevre Kanunu 5393 sayılı Belediye Kanunu 5326 sayılı Kabahatler Kanunu 1593 sayılı Umumi Hıfzısıhha Kanunu 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun tarihli sayılı Resmi Gazete de yayınlanarak yürürlüğe giren Atık Yönetimi Genel Esaslarına İlişkin Yönetmelik tarihli sayılı Resmi Gazete de yayınlanarak yürürlüğe giren Ambalaj Atıklarının Kontrolü Yönetmeliği tarihli sayılı Resmi Gazete de yayınlanarak yürürlüğe giren Tehlikeli Atıkların Kontrolü Yönetmeliği tarihli 2005/9207 karar sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik tarihli sayılı Resmi Gazete de yayınlanarak yürürlüğe giren Küçük ve Orta Büyüklükteki İşletmelerin Tanımı Nitelikleri ve Sınıflandırılması Hakkında Yönetmelik Bu raporun oluşmasında aktif olarak yer alan ve raporu faydalı bulan belediyeler: Ataşehir Belediyesi, Bağcılar Belediyesi, Çayırova Belediyesi, Kâğıthane Belediyesi, Kartal Belediyesi, Maltepe Belediyesi, Pendik Belediyesi, Şişli Belediyesi, Çekmeköy Belediyesi, Çınarcık Belediyesi, Sakarya Büyükşehir Belediyesi, Silivri Belediyesi, Gebze Belediyesi, Bayrampaşa Belediyesi, Başakşehir Belediyesi,

11