BÖLGESEL KALKINMADA ARACI KURUMLAR OLAN KALKINMA AJANSLARININ TÜRK İDARİ TEŞKİLATI İÇERİSİNDEKİ KONUMU Benazir KILIÇ Yüksek Lisans Tezi Kamu Yönetimi

Transkript

1 BÖLGESEL KALKINMADA ARACI KURUMLAR OLAN KALKINMA AJANSLARININ TÜRK İDARİ TEŞKİLATI İÇERİSİNDEKİ KONUMU Benazir KILIÇ Yüksek Lisans Tezi Kamu Yönetimi Anabilim Dalı Doç. Dr. Elif ÇOLAKOĞLU 2014 Her Hakkı Saklıdır

2 ATATÜRK ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ KAMU YÖNETİMİ ANABİLİM DALI Benazir KILIÇ BÖLGESEL KALKINMADA ARACI KURUMLAR OLAN KALKINMA AJANSLARININ TÜRK İDARİ TEŞKİLATI İÇERİSİNDEKİ KONUMU YÜKSEK LİSANS TEZİ TEZ YÖNETİCİSİ Doç. Dr. Elif ÇOLAKOĞLU ERZURUM-2014

3 T.C. ATATÜRK ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLERİ ENSTİTÜSÜ TEZ BEYAN FORMU SOSYAL BİLİMLERİ ENSTİTÜSÜ MÜDÜRLÜĞÜNE BİLDİRİM Atatürk Üniversitesi Lisansüstü Eğitim-Öğretim ve Sınav Yönetmeliğine göre hazırlamış olduğum "BÖLGESEL KALKINMADA ARACI KURUMLAR OLAN KALKINMA AJANSLARININ TÜRK İDARİ TEŞKİLATI İÇERİSİNDEKİ KONUMU" adlı tezin/raporun tamamen kendi çalışmam olduğunu ve her alıntıya kaynak gösterdiğimi taahhüt eder, tezimin/raporumun kağıt ve elektronik kopyalarının Atatürk Üniversitesi S osyal Bilimler Enstitüsü arşivlerinde aşağıda belirttiğim koşullarda saklanmasına izin verdiğimi onaylarım: Lisansüstü Eğitim-Öğretim yönetmeliğinin ilgili maddeleri uyarınca gereğinin yapılmasını arz ederim. Tezimin/Raporumun tamamı her yerden erişime açılabilir. Tezimin/Raporumun 3 yıl süreyle erişime açılmasını istemiyorum. Bu sürenin sonunda uzatma için başvuruda bulunmadığım takdirde, tezimin/raporumun tamamı her yerden erişime açılabilir. Benazir KILIÇ

4 I

5 I İÇİNDEKİLER ÖZET... V ABSTRACT... VI KISALTMALAR DİZİNİ... VII TABLOLAR DİZİNİ... IX ÖNSÖZ... X GİRİŞ... 1 BİRİNCİ BÖLÜM TÜRKİYE DE YÖNETİM SİSTEMİ VE TÜRK İDARİ TEŞKİLAT YAPISI İÇERİSİNDE KAMU YÖNETİMİ KURULUŞLARI 1.1. YÖNETİM KAVRAMI VE TÜRKİYE DE KAMU YÖNETİMİ YAPISI Yönetim Söyleminin Dönüşümü: Yönetişim ve Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı Türk İdari Teşkilatının Temel Yapılanması Merkezi Yönetim Başkent Teşkilatı Taşra Teşkilatı Yerel Yönetim Yer Yönünden Yerinden Yönetim Hizmet Yönünden Yerinden Yönetim Yetki Genişliği İlkesi ve İdari Vesayet İdarenin Bütünlüğü, Yerelleşme ve Yerel Özerklik (Subsidiarite) TÜRK İDARİ YAPISINDA GERÇEKLEŞEN REFORMLAR VE TÜRKİYE DEKİ YÖNETİŞİM UYGULAMALARI Sayılı Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı ve Yeniden Yapılanma Türk İdari Teşkilatında Yerel Yönetimlerin Yeniden Yapılanması Sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu Sayılı İl Özel İdaresi Kanunu Sayılı Belediye Kanunu... 49

6 II Sayılı On Üç İlde Büyükşehir Belediyesi Kurulmasına İlişkin Kanun Yönetişim Uygulamalarından Olan Üst Kurullar Bölge Yönetişimi Uygulaması Olan Kalkınma Ajansları İKİNCİ BÖLÜM TÜRKİYE DE BÖLGESEL KALKINMANIN GELİŞİM SÜRECİ VE DÜNYADA BÖLGE KALKINMA AJANSLARI 2.1. BÖLGESEL KALKINMA VE TÜRKİYE DE BÖLGESEL KALKINMA POLİTİKALARI Bölgesel Kalkınmada Temel Kavramlar Bölge, Bölgecilik, Bölgeselleşme ve Kalkınma Yerel ve Bölgesel Kalkınma Bölgesel Kalkınma Politikaları ve Araçları Türkiye de Bölgesel Örgütlenmenin Anayasal Tarihçesi ve Bölgesel Farklılıklar Türkiye de Uygulanan Bölgesel Kalkınma Politikaları Planlı Dönem Öncesi ( ) Dönemi Dönemi Planlı Dönem (1960- ) Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planı Dönemi ( ) İkinci Beş Yıllık Kalkınma Planı Dönemi ( ) Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı Dönemi ( ) Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı Dönemi ( ) Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planı Dönemi ( ) Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planı Dönemi ( ) Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı Dönemi ( ) Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı Dönemi ( ) Dokuzuncu Kalkınma Planı Dönemi ( ) Onuncu Kalkınma Planı Dönemi ( ) Bölgesel Kalkınmada Devlet Planlama Teşkilatının Rolü... 96

7 III Bölgesel Kalkınma Politikasının Bir Diğer Aracı: Kalkınma Ajansları DÜNYADA BÖLGESEL KALKINMA AJANSLARI Bölge Kalkınma Ajansları Kavramı ve Genel Özellikleri Bölge Kalkınma Ajanslarının Kurumsal Yapısı Bölge Kalkınma Ajanslarının Yasal Statüleri Bölge Kalkınma Ajanslarının Türleri Kuruluş Biçimine Göre Bölge Kalkınma Ajansları Faaliyet Alanlarına Göre Bölge Kalkınma Ajansları Bürokratik Özerkliklerine Göre Bölge Kalkınma Ajansları Mali Kaynaklarına Göre Bölge Kalkınma Ajansları Fonksiyonlarına Göre Bölge Kalkınma Ajansları Geleneksel ya da Yenilikçi Hizmet Sunumuna Göre Bölge Kalkınma Ajansları Bölge Kalkınma Ajanslarının Amaç ve Faaliyetleri Bölge Kalkınma Ajanslarının Görev ve Sorumlulukları Bölge Kalkınma Ajanslarının Personel Yapısı Bölge Kalkınma Ajanslarının Finansman Kaynakları ÜÇÜNCÜ BÖLÜM TÜRKİYE DE KALKINMA AJANSLARI VE TÜRK İDARİ TEŞKİLAT YAPISI İÇERİSİNDE KALKINMA AJANSLARININ YASAL STATÜSÜ 3.1. TÜRKİYE DE KALKINMANIN YENİDEN ADLANDIRILMASI: KALKINMA AJANSLARI Kalkınma Ajanslarının Kuruluş Süreci Kalkınma Ajanslarının Genel Özellikleri ve Koordinasyonu Kalkınma Ajanslarının İdari Yapısı Kalkınma Kurulu Yönetim Kurulu Genel Sekreterlik Yatırım Destek Ofisi (Tek Durak Ofisleri) Kalkınma Ajanslarının Yetki, Görev ve Sorumlulukları Kalkınma Ajanslarının Amaç ve Faaliyetleri

8 IV Kalkınma Ajanslarının Finansman Kaynakları Kalkınma Ajanslarının Proje ve Faaliyet Destekleme Mekanizması Kalkınma Ajanslarının Personel Rejimi TÜRK İDARİ TEŞKİLAT YAPISI İÇERİSİNDE KALKINMA AJANSLARI VE YASAL STATÜLERİ İdari Yapılanma İçerisindeki Yeri Kalkınma Ajanslarının Merkezi Yönetim ile İlişkisi Kalkınma Ajanslarının Kalkınma Bakanlığı ile İlişkisi Kalkınma Ajanslarının Türkiye Yatırım Destek ve Tanıtım Ajansı ile İlişkisi Kalkınma Ajanslarının Yerel Yönetim ile İlişkisi Kalkınma Ajanslarının Yasal Statüsü Kalkınma Ajanslarının Kamu Tüzel Kişiliği Kalkınma Ajanslarının Özel Hukuk Tüzel Kişiliği Kalkınma Ajanslarının Denetimi ve Sayıştay İlişkisi Kalkınma Ajanslarının Sosyal Devlet ve Sosyal Politika Yönü Federal Devlet Bölgesel Birimleri Olarak Kalkınma Ajanslarının Üniter Devlet Yapısı İçerisindeki Konumu SONUÇ VE ÖNERİLER KAYNAKÇA ÖZGEÇMİŞ

9 V ÖZET YÜKSEK LİSANS TEZİ BÖLGESEL KALKINMADA ARACI KURUMLAR OLAN KALKINMA AJANSLARININ TÜRK İDARİ TEŞKİLATI İÇERİSİNDEKİ KONUMU Benazir KILIÇ Tez Danışmanı: Doç. Dr. Elif ÇOLAKOĞLU 2014, 211 sayfa Jüri: Doç. Dr. Elif ÇOLAKOĞLU (Danışman) Prof. Dr. Önder BARLI Prof. Dr. Kerem KARABULUT Bu çalışma ile bölgeselleşme, yerelleşme ve yerel özerklik kavramları doğrultusunda şekillenen ve bölgesel kalkınmada merkez ile yerel arasında aracı kurumlar olarak nitelendirilen Kalkınma Ajanslarının yönetişim esaslı yapılar olarak Türk İdari Teşkilatı içerisindeki konumunun incelenmesi amaçlanmıştır. Bu amaçla çalışmada öncelikle Türk İdari Teşkilatının genel çerçevesi ve sınırlılıkları belirtilmiş, ülkede yapılan ulusal ve yerel kamu yönetimi reformları ele alınmış, yerelleşme ve yerel özerklik kavramları doğrultusunda uygulanan bölgesel kalkınma politikaları incelenmiştir. Sonrasında Bölge Kalkınma Ajanslarının genel yapısı ve dünyadaki durumu incelenerek, Türkiye deki Kalkınma Ajanslarının idari sistem içerisindeki yeri, tüzel kişiliğinin tespiti, merkezi ve yerel yönetimlerle ilişkileri, Sayıştay denetimi kapsamına alınmaları, sosyal politika yönleri ve üniter yapıdaki konumları açısından belli saptamalar yapılmıştır. Çalışmanın sonunda, Kalkınma Ajanslarının, yönetişim esaslı yapılar oldukları için idari yapı içerisindeki yönetim esaslı birimler arasında yer almadıkları tespit edilmiştir. Kamu tüzel kişiliği niteliklerine sahip olmaları nedeniyle kamu tüzel kişilikleri olarak kabul edilen ajansların özel hukuk tüzel kişiliği nedeniyle tüzel kişiliklerinin netlik kazanmadığı, bu durumunda idari sistemdeki kamu kurumları şeklinde kabul edilmelerine engel olduğu saptanmıştır. Devletin üniter yapısı açısından güçlü merkeziyetçi yapı ve merkezle bağlantılı birimler olmaları nedenleriyle sorun teşkil etmediği, sosyal devlet ve politikaları açısından ise gerekli kurumlar oldukları, sosyal devlete katkı sağladıkları tespit edilmiştir. Bölgesel kalkınmadaki rolleri ve işlevsellikleri açısından merkezle yerel, il ile bölge, bölge ile bölge arasında aracı kurumlar oldukları belirtilmiştir. Anahtar Kelimeler: Kalkınma Ajansları, Bölgesel Kalkınma, Yönetişim, İdari Teşkilat, Kamu Tüzel Kişiliği, Özel Hukuk Tüzel Kişiliği

10 VI ABSTRACT MASTER THESIS THE STATUS OF DEVELOPMENT AGENCIES BEING INTERMEDIARY FOR REGIONAL DEVELOPMENT WITHIN THE TURKISH ADMINISTRATIVE ORGANIZATION Benazir KILIÇ Advisor: Assoc. Prof. Dr. Elif ÇOLAKOĞLU 2014, page: 211 Jury: Assoc. Prof. Dr. Elif ÇOLAKOĞLU (Advisor)) Prof. Dr. Önder BARLI Prof. Dr. Kerem KARABULUT Through this study it is aimed that the status of development agencies that are described as intermediaries between local and centre for regional development and that are shaped in accordance with localization and local autonomy notions are analyzed as governance-based structures within the Turkish Administrative Organization. In this study firstly the general framework and restrictions of the Turkish Administrative Organization and limitations are specified for that purpose, national and public administration s reforms made in country are dealt, the regional development policies implemented in line with localization and local autonomy notions are examined. Secondly by examining the general structure and the status of regional development agencies in the world, the position of Turkish development agencies within the administrative system, their determination of legal entity, their relations with centralized and local administration, their being under the scope of Court of Accounts are determined in terms of social policy aspects and positions in the unitary structure. At the end of the study, as the development agencies are governance-based structures, it is determined that they are not among the administration-based units within the administration system. On the grounds that they have public entity qualities, it is determined that as the agencies accepted as public entities have private legal entity, their legal entity does not turn out to be clear, so this situation hinder their identity as public enterprises within administration system. As they are the units that are strong centralized structure to a unitary structure of the state and is connected to center, it is addressed that they should not pose a problem. It is identified that they are required institutions in terms of social state and policies and they contribute to social state. It is determined that they are intermediaries between centre and local, province and region, region and region with regards to their roles within regional development and performance. Keywords: Development Agencies, Regional Development, Governance, Administrative Organization, Public Entity, Private Legal Entity

11 VII KISALTMALAR DİZİNİ AB Ar-Ge AYYÖŞ BELDES BKA BM BKYP ÇUŞ DAP DB DOKAP DPT EBRD EIB EURADA GAP GAP-GİDEM GSYİH GÜSAM IADB IMF IPA İBBS KDV KİT KOBİ KOSGEB KÖİ KÖY : Avrupa Birliği : Araştırma ve Geliştirme : Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı : Belediyelerin Altyapısının Desteklenmesi Projesi : Bölge Kalkınma Ajansı : Birleşmiş Milletler : Beş Yıllık Kalkınma Planı : Çok Uluslu Şirketler : Doğu Anadolu Projesi : Dünya Bankası : Doğu Karadeniz Projesi : Devlet Planlama Teşkilatı : European Bank for Reconstruction and Development : European Investment Bank : European Association of Development Agencies : Güneydoğu Anadolu Projesi : Güneydoğu Anadolu Projesi-Girişimci Destekleme Merkezleri : Gayri Safi Yurtiçi Hasıla : Gaziantep Üniversite-Sanayi Araştırma Merkezi : Inter-American Development Bank : International Monetary Fund : Katılım Öncesi Mali Yardımlar : İstatistiki Bölge Birimleri Sınıflandırması : Katma Değer Vergisi : Kamu İktisadi Teşebbüsleri : Küçük ve Orta Büyüklükteki İşletmeler : Küçük ve Orta Ölçekli İşletmeleri Geliştirme ve Destekleme İdaresi Başkanlığı : Kamu Özel İşbirliği : Kalkınmada Öncelikli Yöreler

12 VIII KÖYDES KYTKT NUTS OECD ORTKA SODES STK TBMM TRT TSK TÜİK TÜSİAD TYDTA UNDP YKİ YKY YÖK YPK ZİGEM : Köylerin Altyapısının Desteklenmesi Projesi : Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı : Nomenclature of Territorial Units for Statistics : Organisation for Economic Co-operation and Development : Ortak Kullanım Atölyeleri/Laboratuarları : Sosyal Destek Programı : Sivil Toplum Kuruluşları : Türkiye Büyük Millet Meclisi : Türkiye Radyo Televizyon Kurumu : Türk Silahlı Kuvvetleri : Türkiye İstatistik Kurumu : Türk Sanayicileri ve İşadamları Derneği : Türkiye Yatırım Destek ve Tanıtım Ajansı : United Nations Development Programme : Yeni Kamu İşletmeciliği : Yeni Kamu Yönetimi : Yüksek Öğretim Kurumu : Yüksek Planlama Kurulu : Zonguldak İş Geliştirme Merkezi

13 IX TABLOLAR DİZİNİ Tablo Yılında Kurulan Kalkınma Ajansları 133 Tablo Yılında Kurulan Kalkınma Ajansları 133 Tablo Yılında Kurulan Kalkınma Ajansları 134

14 X ÖNSÖZ Bu çalışmanın konusunu, Türk İdari Teşkilatında yönetişim kurumları olan bölgesel kalkınmada merkez ile yerel birimler arasında aracı kurum işlevine sahip Kalkınma Ajansları oluşturmaktadır. Kalkınma Ajansları YKİ, YKY ve yönetişim anlayışları çerçevesinde oluşturulmuş, klasik kamu yönetimi kurumlarının taşıdığı niteliklerden farklı olarak yapılandırılmış ve tüzel kişilikleri netlik kazanmamış yönetişim esaslı yapılar olduklarından idari yapıdaki mevcut birimler arasında konumlandırılamamışlardır. Ancak idari sistemdeki sınıflandırmalara tabi olmamasına rağmen bölgesel kalkınmadaki öncü, destekleyici, yönlendirici ve aracı konumları nedeniyle mevcut kalkınma anlayışına yeni bir boyut kazandırmış aracı kurumlar şeklinde değerlendirilmişlerdir. Tez çalışması Kalkınma Ajanslarının bölgesel kalkınmadaki aracı kurumlar olarak idari teşkilattaki konumu ile ilgili olmakla birlikte, genel bir çerçeve oluşturması açısından Kalkınma Ajansları bütüncül bir yaklaşımla incelenmiştir. Çalışmada betimsel ve niteliksel araştırma yöntemleri kullanılarak, basılı ve elektronik ortamdaki yazılı kaynaklar taranarak bilgi toplanmış, elde edilen bulgular niteliksel olarak çözümleme teknikleriyle işlenmiştir. Yukarıda belirtilen kapsamda hazırlanan tez çalışması, bölgesel kalkınmadaki rolleri açısından Kalkınma Ajanslarının Türk İdari Teşkilatındaki konumunun belirlenmesine bir parça katkı sağlarsa amacına ulaşmış olacaktır. Tez çalışmama bilgi ve tecrübeleriyle değerli katkı ve önerilerde bulunan, kıymetli vakitlerini ayıran danışman hocam sayın Doç. Dr. Elif Çolakoğlu na teşekkürlerimi arz ederim. Erzurum-2014 Benazir KILIÇ

15 1 GİRİŞ Dünyadaki değişim hareketlerine kayıtsız kalamayan ülkeler zamanın gerisinde kalmamak adına siyasi, ekonomik ve sosyal yapılarında değişimler gerçekleştirmiş, özellikle bölgelerin ve yerel oluşumların önem kazandığı bugünün dünyasında bölgelerin rekabet edebilirliğini hayatta tutmak ve kalkınmayı sağlamak amacıyla bölgeselleşme ve yerelleşme politikalarına hız vermişlerdir. Türkiye de cumhuriyetin kuruluşundan itibaren ulusal kalkınmanın sağlanması amacıyla birçok politika geliştirilmiş ve uygulamaya geçirilmiştir lı yıllarda planlı kalkınma dönemine geçişle devam eden bölgesel kalkınma süreci klasik anlamdaki merkezden yerele anlayışı ile devam etmiştir lı yıllara gelindiğinde kamu yönetimine Yeni Kamu Yönetimi (YKY), Yeni Kamu İşletmeciliği (YKİ), yönetişim, yerelleşme, bölgeselleşme ve yerel özerklik gibi yeni kavramlar yerleşmiş, kamu yönetimi yeniden şekillenmiştir. Yeni kamu yönetimi anlayışı ile kalkınma araç ve politikaları değişmiş, kalkınma artık merkezden belirlenen politikalarla yukarıdan aşağıya işleyen bir süreç değil, yerel kalkınma stratejilerinin yönetişimle keşfedilmesiyle aşağıdan yukarıya katılımı ve iş birliğini öne çıkaran bir süreç öngörmüştür. Gerçekleşen bu yeniden yapılanma süreci ile yeni bölgesel kalkınma süreci başlamıştır. Bu amaçla bölgeler arası farklılıkları azaltmak, uzun vadede gidermek için birçok bölgesel proje geliştirilmiş ve idari yapıda daha önce örneğine rastlanmayan Kalkınma Ajansları oluşturulmuştur. Kalkınma Ajansları Türkiye de 5449 Sayılı Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Kanunla tarihinden itibaren kurulmaya başlanmıştır. Kanunla çeşitli politikalar uygulanarak bölgesel gelişmeyi hızlandırmak, sürdürülebilir kalkınmayı sağlamak ve bölgelerin ekonomik, sosyal, coğrafi özelliklerinden kaynaklanan farklılıklarını gidermek amacıyla teşkilatlar kurulması öngörülmüştür. Ancak söz konusu idari yapı içerisindeki hiçbir kurum ve kuruluşa benzemeyen Kalkınma Ajansları mevcut örgütlenmelerden farklı yapılanmışlardır. Bu nedenle Türk İdari Teşkilatı içerisindeki yerinin belirlenebilmesi, yönetim sistemi içindeki durumunun belirlenmesi, Anayasaya uygun olup olmaması açısından çalışmaya konu olmaktadır.

16 2 Bölgesel kalkınmada aracı kurumlar olan Kalkınma Ajanslarının Türk İdari Teşkilatı içerisindeki konumunun belirlenmesi üzerine hazırlanan bu çalışma üç bölümden oluşmaktadır. İlk bölümde, Türk İdari Teşkilatı, kamu yönetimi, yönetişim ve yeni kamu yönetimi hakkında genel bilgiler verilerek, idari sistem içerisindeki kamu kuruluşlarının temel yapılanmaları ve merkezin denetim mekanizmaları incelenmiştir. Ayrıca Türk İdari Teşkilatındaki YKY, YKİ, yönetişim, yerelleşme ve yerel özerklik kavramları doğrultusunda gerçekleşen reform sürecine yer verilerek, yapılan çeşitli reform çalışmalarının idari yapıya yansımaları üzerinde durulmuş, söz konusu reformların etkisi ile oluşturulmuş bölge yönetişim birimleri olan Kalkınma Ajansları yönetişim anlayışı çerçevesinde incelenmiştir. İkinci bölümde, bölgesel kalkınmanın temel belirleyenleri ve araçları açısından Türkiye deki bölgesel kalkınma politikaları irdelenerek, bölgesel kalkınma süreci ve uygulamaları aktarılmıştır. Bu kapsamda ulusal ve bölgesel kalkınmada aracı kurumlar olan Kalkınma Ajanslarının bölgesel kalkınma politikaları açısından işlevleri tespit edilmiştir. Ayrıca bölgesel kalkınmada önemli işleve sahip olan ve bölge yapıları şeklinde örgütlenen, dünyadaki genel adı ile Bölge Kalkınma Ajanslarının genel özellikleri, işlevleri, faaliyetleri, amaçları, ülkeden ülkeye değişen yasal statüleri hakkında bilgiler sunulmuştur. Üçüncü bölümde ise Türkiye de kalkınmanın yeniden adlandırılmasını sağlayan Kalkınma Ajanslarının kuruluş süreci, genel özellikleri, idari yapısı, amaç ve faaliyetleri, görev ve yetkileri konularında genel bir çerçeve oluşturulmuştur. Söz konusu nitelikler açısından Kalkınma Ajanslarının Türk İdari Teşkilatı içerisindeki yeri merkezi ve yerel yönetimle ilişkileri bakımından, Kalkınma Bakanlığı ile bağlantısı çerçevesinde, tüzel kişiliğinin niteliği açısından tespit edilmeye çalışılmıştır. Son olarak sosyal devlet ve sosyal politikalar açısından incelenen ajansların bölge birimleri niteliklerine sahip olmalarından dolayı üniter yapıdaki yeri değerlendirilmiştir. Sonuç bölümünde Kalkınma Ajanslarının bölgesel kalkınmada aracı kuruluşlar olarak daha verimli ve etkin faaliyette bulunabilmeleri adına birtakım önerilerde bulunulmuş, idari yapıdaki yerinin tespiti açısından atılması gereken adımlar üzerinde durulmuştur.

17 3 BİRİNCİ BÖLÜM TÜRKİYE DE YÖNETİM SİSTEMİ VE TÜRK İDARİ TEŞKİLAT YAPISI İÇERİSİNDE KAMU YÖNETİMİ KURULUŞLARI 1.1. YÖNETİM KAVRAMI VE TÜRKİYE DE KAMU YÖNETİMİ YAPISI Yönetim, başkalarını sevk ve idare etme, bireylere iş yaptırabilme süreci ya da faaliyeti olup, iş birliği ve grup unsurları açısından bakıldığında ise, belli bir amacı gerçekleştirmek için bir grubun yürüttüğü iş birliği faaliyeti olarak da tanımlanmaktadır. Bir başka tanım ise maddi ve beşeri kaynakların belli bir amaç için bir araya getirilmesi ve kullanılması faaliyeti şeklinde tanımlamaktadır. 1 Yönetim, şekli ister otoriter, ister totaliter, isterse de demokratik olsun sadece sıfat değiştiren, insanlığın var oluşu ile başlayan ve devam eden sürekli gelişen, değişen ve mevcut duruma göre dönüşen bir süreci ifade etmektedir. 2 Yönetim (government) sözcüğü maddi anlamda, bir faaliyeti yerine getiren kuruluşu ifade ederken, yapısal anlamda ise teşkilat anlamına gelmekte, bazen de her iki anlamı da içermektedir Anayasası nın 125. maddesinde yer alan idarenin her türlü eylem ve işlemine karşı yargı yolu açıktır hükmündeki idare teşkilat anlamında kullanılmışken, 126. maddesindeki illerin idaresi yetki genişliği esasına dayanır hükmünde idare yönetsel faaliyet anlamında kullanılmıştır Anayasası nın 123. maddesinde yer alan idare kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir ifadesi ile idarenin hem teşkilat yönü hem de yönetsel faaliyet yönü belirtilmiştir. Yönetim sözcüğü dar anlamda devletin yürütme faaliyeti ve idari yapısını ifade ederken, daha kapsamlı bir tanımlamada ise yasama ve yargının idari faaliyetlerini içine alan ve belli ölçüde hükümet etmenin dışında kalan tüm kamu kurum ve kuruluşlarını ifade etmektedir. 3 Kapsamlı bir tanımlamaya göre yönetim, belli bir amacı gerçekleştirmek için bireylerin iş birliğinde bulunmalarını ifade etmektedir. Bu açıdan söz konusu örgütün işlerliğini sağlayacak her türlü idari etkinliği, eşgüdümün sağlanmasını, kaynakların bir 1 Bilal Eryılmaz, Kamu Yönetimi, Okutman Yayıncılık, Ankara 2010, s H. Emre Zeren, Yeni Kamu Yönetimi Düşüncesinin Türkiye de Kent Yönetimine Etkisi, (Editörler: Yüksel Koçak, A. Cem Çiçek), Kamu Yönetimi, SFS Grup Yayınevi, Ankara 2011, s Şeref Gözübüyük, Türkiye nin Yönetim Yapısı, Turhan Kitabevi, Ankara 2001, s. 1.

18 4 araya getirilmesini ve denetimi içine almaktadır. Evrensel bir kavram olan yönetim, hem kamu kesimi hem de özel kesim için geçerlidir. 4 Yönetim, kamu hizmetlerini yerine getirebilmek açısından değişik biçimlerde teşkilatlanmış, idari faaliyet alanı ile idari teşkilat arasında bağ oluşmuştur. Yönetimin faaliyet alanı genişleyip geliştikçe idari teşkilat da genişlemiştir. İdari teşkilat bir amaç değil, siyasal organın amaçlarını gerçekleştiren birer araç durumundadır. Bu nedenle yönetim alanında birbirinden farklı ayrı tüzel kişiliklere sahip idari birimler olsa bile, yönetim kuruluş ve görevleriyle bir bütünü ifade etmektedir. 5 Türkiye nin idari yapısı, dar anlamıyla kamu yönetimi olarak ifade edilen devletin yürütme gücünün veya organın oluşumu ve işleyişinden oluşmaktadır. Devletin idari yapısı denildiğinde akla ilk olarak yürütme gücü gelmekte, ancak yasama ve yargıda idari yapı içinde söz edilmesi gereken erklerdir. Türkiye üniter yapılı bir devlet olduğu için yasama, yürütme ve yargı güçleri federal yapılı ülkelerde olduğu gibi paylaştırılmamıştır. Bu nedenle Türkiye nin yönetim yapısı denilince devletin yürütme gücünün örgütlenmesi olan, yürütmeyle ilgili başkentteki örgütler, bu örgütlerin taşra uzantıları il ve ilçe yönetimleri ve yerel yönetim örgütlenmeleri akla gelmektedir. 6 Fransız yönetim sisteminin etkisiyle idari rejim olarak nitelendirilen Türk Kamu Yönetimi Sisteminde kamu hukuku adıyla ayrı bir yargı düzeni olan idare hukuku oluşturulmuş, uygulamaları açısından söz konusu hukuk kurallarına tabi tutulmuştur. Türkiye deki idari yapı bu yönüyle ayrı bir kamu hukuku ve yargı düzeni oluşturmayan, kamu yönetimine özel yetkiler tanımayan Anglo Amerikan yönetim sisteminden ayrılmaktadır. 7 Kara Avrupası hukuk sistemini benimsemiş olan Türkiye de kamu yönetimine yönetim ya da idare denilirken, Anglo Amerikan ülkelerinde kamu yönetimi deyimi kullanılmaktadır. Yapısal anlamda yasama ve yargı organları dışındaki tüm devlet kuruluşlarını kapsayan kamu yönetimi, düzenli toplumlarda her türlü devlet yapısını ve görevlerini kapsayan kamu gücünün örgütlenmesini ve işleyişini içermektedir. Kamu kuruluşlarının görev ve sorumlulukları arttıkça, idari yapıda 4 Gözübüyük, Türkiye nin Yönetim Yapısı, s Gözübüyük, Türkiye nin Yönetim Yapısı, s Ali Öztekin, Yönetim Bilimi, Siyasal Kitabevi, Ankara 2005, s Şeref Gözübüyük, Yönetim Hukuku, Turhan Kitabevi, Ankara 2007, s. 12.

19 5 değişim ve dönüşüm ihtiyacı ortaya çıkmış, yeni görevler, yeni kuruluşların oluşmasını gerektirmiştir. 8 Güçlü bir merkeziyetçi sisteme sahip olan Türk Kamu Yönetiminde merkezi yönetimin, yerel ve hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları üzerindeki denetimi oldukça güçlüdür. Katı merkeziyetçi yapı nedeniyle yer yönünden ve hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları hizmetin gerektirdiği özerkliğe sahip olamamışlardır lardan sonra yapılan yeniden düzenleme ve geliştirme çalışmalarına ve Beş Yıllık Kalkınma Planlarına karşın, etkin bir yönetim düzeni oluşturulamamıştır. Mevcut yönetim anlayışı, hizmetlerin maliyeti ve verimliliği gibi unsurları dikkate almamış, idari anlamda uygulanan yöntemler hizmetlerin verimli ve etkin görülmesine katkı sağlayamamış, bu durumda idari işlemlerin basitleştirilmesine ve bürokrasiye sebep olmuştur. 9 Türkiye de üniter devletin bir gereği olarak kamu yönetimi, kuruluşu, görev ve yetkileri açısından bir bütünü ifade etmektedir. Merkezi yönetim, yerel yönetim ve bunların kendi içlerinde çeşitli örgütlenmelere ayrılmış olmaları söz konusu kamu kurumları arasındaki ilişki ve düzeni yok etmemekte, birimler bir bütünün parçaları gibi sistemi oluşturmaktadır. İdari yapıda parçalarla bütün arasındaki uyumu ve ilişkiyi idarenin bütünlüğü, hiyerarşi ve idari vesayet ilkeleri sağlamaktadır Yönetim Söyleminin Dönüşümü: Yönetişim ve Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı Kalkınmanın önünde önemli bir engel olarak görülen refah devleti uygulamalarının terk edilmesi dünyada neoliberal uygulamaların yaygınlaşmasına imkan sunmuştur. Neoliberal öğreti; minimal devleti savunan, devletin gerekli piyasa şartlarını oluşturduktan sonra ekonomik alandan çekilmesini öngören bir yapı ortaya koymaktadır. Etkin ve iyi işlemeyen bürokratik yapıya tepki olarak neoliberal devlet anlayışı ile ortaya çıkan Yeni Kamu Yönetimi (YKY) ve yönetişim yeni yönetim tarzları öngörmektedir. 11 Yönetişim kavramı, Dünya Bankası (DB) tarafından Gözübüyük, Yönetim Hukuku, s Gözübüyük, Yönetim Hukuku, s Eryılmaz, s A. Cem Çiçek, Neoliberalizmin Yeni Kamu Yönetimi Anlayışını Meşrulaştırma Aracı Olarak Yönetişim ve Türkiye Kamu Yönetimi Üzerine Yansımaları, (Editörler: Yüksel Koçak, A.Cem Çiçek), Kamu Yönetimi, SFS Grup Yayınevi, Ankara 2011, s. 49.

20 6 yılında hazırlanan Afrika ile ilgili bir raporda, Afrika sorunlarının çözümünün good governance iyi yönetişim ile sağlanacağının ilan edilmesiyle ortaya çıkmıştır. Türkiye gündemine ise 2000 yılında TÜSİAD, OECD, DB ve Avrupa Birliği (AB) ortaklığıyla yapılan Avrupa Birliği Yolunda İyi Yönetişim adlı bir toplantıyla yerleşmiştir. Kavram, öncelikle Kemal Derviş'in Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı nda yer almış, ardından 58. Hükümetin Acil Eylem Planı nda devlet reformunun adı olmuştur. 12 Yönetişim katı merkeziyetçi yapının terk edilerek, esnek kamu yönetimi anlayışına geçişi ifade etmektedir. Yönetişim, yönetenlerin ve yönetilenlerin birbirlerini etkilediği bir yapıyı, düzeni belirten etkileşimin esas olduğu bir yönetimi, yönetime katılımı ifade etmektedir. Yönetişimle amaç modern toplumların karmaşık ve toplu yapılarını meydana getiren durumları iyileştirmek ve toplumsal sorunların çözümünü gerçekleştirmektir. 13 Yönetim ve iletişim sözcüklerinin birleştirilmesiyle türetilmiş yönetişim kavramıyla yönetimin tek yönlü, tek bir belirleyiciyle değil çok yönlü, ortaklaşa gerçekleştirilmesi, kamu kurumlarına farklı bir kültür ve iklim getirerek yönetimin işletmeci ruhunun ortaya çıkartılması, yönetime ticari boyutun kazandırılması, bu yolla verim ve etkinliğin artırılması hedeflenmiştir. Kamu mekanizmaları yerine piyasa mekanizmalarını (kamuözel-sivil toplum) öngören yönetişim, Yeni Kamu İşletmeciliği (YKİ) yaklaşımının etkisiyle girişimci yönetimi benimseyen devlet, özel sektör uygulamaları olan performans ölçümü, sonuçlara göre yönetim, parasal değer gibi tekniklerin kamuya aktarımını, kamu hizmetlerinin ihale usulü, piyasa ve tüketici tercihleriyle görülmesini tercih etmektedir. 14 Özel sektör, sivil toplum ve kamu sektörü gibi çok aktörlü bir yönetim modeli amaçlayan ve mevcut yapılar arasında etkileşim ve iletişim yoluyla yönetim faaliyetinin sürdürülmesini ifade eden yönetişim larda Türk Kamu Yönetiminde etki alanı bulmuştur. Kavramla yönetimin resmi ilişkileri, zorunlu katılımı öngören yapısı ve halka kapalı eylem ve işlemlerinin yerini gönüllü katılım, yüz yüze ilişkiler, yönetenyönetilenin birlikte karar aldıkları, şeffaf-hesap verebilir eylem ve işlemlerin yapıldığı 12 Birgül A. Güler, Devlette Reform, TMMOB Mimarlar Odası, Ankara 2003, s. 4, Erişim Tarihi:10 Aralık Ömer Bozkurt, Turgay Ergun, Kamu Yönetimi Sözlüğü, TODAİE, Yayın No:283, Ankara 1998, s Birgül A. Güler, Türkiye nin Yönetimi-Yapı, İmge Kitabevi, Ankara 2011, ss Zeren, s. 28

21 7 yönetim anlayışı almıştır. 16 Yönetişim, merkezi yapı ile yerel birimler arasında var olan hiyerarşik oluşumlar, emir-komuta ilişkileri yerine karşılıklı etkileşimin hakim olduğu, yerel ve bölgesel aktörlerin birlikte faaliyetlerde bulundukları yönetim sürecine işaret etmektedir. Yönetişim idari karar süreçlerini devletin ya da merkezi yönetim birimlerinin yanında yerel aktörler olan özel sektör ve sivil toplum kuruluşlarına da devreden katılımcı yönetimi öngörmektedir. Bu anlamda yönetişim birden fazla ve birbirinden farklı özel sektör kuruluşları, sivil toplum örgütleri ve kamu kurumlarının çatışan çıkarlarının uyum ve koordinasyonunun sağlandığı yönetim sürecini ifade etmektedir. Yönetişim tek yönlü nedensellik ilişkilerine değil, çok yönlü etkileşimlere işaret etmektedir. Bu yönüyle kamu kurumları, özel sektör kuruluşları, sivil toplum kuruluşları ve bireylerin yönetime ilişkin tutum ve davranışları ile şekillenebilmektedir. Bu durumda da farklı ve çatışan çıkarların uyumlaştırıldığı, uzlaşmanın sağlandığı bir süreci ifade etmektedir. 17 Klasik kamu yönetiminde hizmet sunumunda meydana gelen sorunları çözmek amacıyla yönetişim yeni bir yönetim tercihini ifade etmekte ve kaliteli hizmet sunumu için yönetim sürecinde farklı aktörlerin kaynak, bilgi ve tecrübelerinden yararlanmayı hedeflemektedir. 18 Minimal devlet ya da daha az yönetim anlamına gelen yönetişim, kamu hizmetlerinin özel sektöre devri, özelleştirmeyle yürütülmesini öngören, bunun sonucu olarak da kamu personeli ve kamu harcamalarını azaltmayı amaçlayan bir yönetim yaklaşımına işaret etmektedir. Ancak genel olarak kamu-sivil-özel kesim arası etkileşimi tanımlamak için kullanılmakta, devletin ve toplumun demokrasiyi içselleştirmesi açısından aşağıdan yukarıya örgütlenmeyi öngörmekte, özel sektör ve sivil toplum kuruluşlarının yönetimdeki rolünü artırmaktadır. 19 Kamu yönetimi, devletin siyasal organları tarafından belirlenen amaçların, verimli ve etkin bir biçimde yerine getirilmesi için gerekli olan kamu idaresinin kurulmasını, 16 Kemal Özden, Yerel Demokrasi Bağlamında Türkiye de Ombudsman Denetimi, (Editörler: Bilal Eryılmaz, Musa Eken, Mustafa Lütfi Şen), Kamu Yönetimi Yazıları, Nobel Yayın Dağıtım, Ankara 2007, s Nuri Tortop, Eyüp G. İşbir, Burhan Aykaç, Hüseyin Yayman ve M. Akif Özer, Yönetim Bilimi, Nobel Yayın Dağıtım, Ankara 2007, s Abdullah Yılmaz, Yavuz Bozkurt, Türk Kamu Yönetimi, Gazi Kitabevi, Ankara 2007, s Birgül A.Güler, Devlette Reform Yazıları, Paragraf Yayınevi, Ankara 2005, s