Bütçeye İlişkin Maddeler Gerekçeleri:

Transkript

1 Bütçeye İlişkin Maddeler Gerekçeleri: Türkiye Cumhuriyetinin ilk bütçesi 1924 yılı bütçesidir. Ülkemizde çağdaş bütçe hakkı, mali sistemimizin yakın zamana kadar temelini teşkil eden 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunun 1927 yılında kabul edilmesiyle gerçekleşmiştir. Bu kanunla devletin her türlü malvarlığı, gelir ve giderlerinin idaresi ve muhasebesi düzenlenmiştir. Bu dönemde klasik bütçeleme sisteminin uygulanmasına devam edilmiştir yılına kadar bütçe harcamaları yalnız organik temele göre basit bir sıralamaya tabi tutulurken, bu tarihten itibaren cari harcamalar- yatırım harcamaları şeklinde ikili bir tasnif uygulanmaya başlanmış olup ilk kez ekonomik sınıflandırma yapılmıştır yılında planlı kalkınma modeli doğrultusunda Devlet Planlama Teşkilatının kurulmasıyla birlikte hazırlanan 5 yıllık kalkınma planları ve yıllık programlar, bütçenin hazırlanmasında temel kriter oluşturmuştur. Bütçe harcamalarının tasnifinde benimsenen ikili sınıflandırma, 1964 yılından itibaren cari-yatırım ve transfer harcamaları olarak üçlü bir sınıflandırmaya tabi tutulmuştur yılları arasında ise kurum ve kuruluşların tüm faaliyetleri belirlenerek kendi bütçelerinde harcama kalemlerini temsil eden bölüm başlıkları altında gösterilmiştir yılında Türk bütçe sisteminde program bütçe sistemi ne geçilmiştir. Yeni sistem ile idari yapıda fonksiyonel bir değişiklik yapılmadan, bütçe kod yapısı fonksiyonel sınıflandırma yapısına uygun olarak değiştirilmiştir. Program bütçe sistemi ile sınıflandırma; program, alt program, ödenek türü, faaliyetproje ve harcama kalemi şeklinde yapılmıştır. Ancak, bu sistem yeterli altyapının olmaması ve düzenli olarak gözden geçirilip geliştirilememesi nedenleriyle tam olarak uygulanamamıştır sonrası dönemde ekonomide görülen liberalleşme akımı bütçe sistemine de yansımıştır. Bu dönemde normal kamu gelirlerinin kamu giderlerini karşılayamaması, uluslararası ekonomik ve mali ilişkilerin artması nedenleriyle 1995 yılında Kamu Mali Yönetimi Projesi kapsamında ulusal ve uluslararası karşılaştırmalara imkan verecek, ölçme ve analiz yapmaya elverişli bir bütçe kod yapısının oluşturulması konusunda çalışmalara başlanmıştır. Bu kapsamda GFS (Devlet Mali İstatistikleri) ve AB de uygulanan ESA 95 (Avrupa Muhasebe Sistemi) kod yapısına uyumlu bir bütçe kod yapısı olan analitik bütçe sınıflandırması ilk defa 2004 yılında konsolide bütçe kapsamındaki idarelerin bütçelerinde uygulamaya konulmuştur. Analitik bütçe sınıflandırması; kurumsal sınıflandırma, fonksiyonel

2 sınıflandırma ve ekonomik sınıflandırma olmak üzere üç ana gruptan oluşmakta olup, fonksiyonel sınıflandırma ile ekonomik sınıflandırma arasında ayrıca finansman tipi sınıflandırma yer almaktadır. Mahalli idareler, sosyal güvenlik kurumları, düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile özel bütçeli idareler ise 2006 yılından itibaren bu sınıflandırma sistemine göre bütçelerini hazırlamaya başlamıştır. Bütçe ile kalkınma planları arasında bağ kurulamaması, bütçe uygulamalarının tek mali yılla sınırlı olması ve AB ye uyum süreci, mevcut mali yönetim anlayışımızda değişiklik yapılmasını gerektirmiştir. Bu kapsamda hazırlanan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu 2003 yılında Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından kabul edilmiştir. Bu kanunla ülkemizde kamu kaynaklarının daha etkin, etkili ve ekonomik kullanımı, plan-program ve bütçe ilişkisinin kurulması, mali saydamlık ve hesap verebilirliğin sağlanması gibi ilkeler ile çok yıllı bütçeleme anlayışı benimsenmiştir. Çıktı-sonuç odaklı kaynak tahsisinin gerçekleştirilmesi amacıyla performans esaslı bütçelemeye geçilmiş, bu çerçevede idareler stratejik amaç ve hedeflerini belirttikleri stratejik planlar ile bu amaç ve hedeflere ulaşılmasını sağlayacak 1-2 yıl vadeli performans hedeflerinin yer aldığı performans programları hazırlamışlardır Anayasasına baktığımızda mali hükümler bir bölüm altında ifade edilmiş olmasına rağmen bu bölüm haricinde farklı maddelerde de mali hükümlere yer verilmiştir. Mali hükümlere ilişkin bölümde bütçeyi düzenleyen maddeler yer almaktadır Anayasasında bütçeye ilişkin maddeler; bütçe tasarısının Meclise sunulması, görüşülmesi, içeriği, kapsamı, kabulü, denetimi ile birlikte bu aşamaların izlendiği takvimi de belirtecek şekilde ayrıntılı olarak düzenlenmiştir. Bütçe sürecine ilişkin bu kadar ayrıntılı düzenleme yapılması bu sürecin daha statik yapıda kalmasına yol açmaktadır. Uluslararası uygulamalara baktığımızda ülkeler kendi tercihlerine göre belirledikleri ayrıntıda bütçe süreçlerini anayasalarında düzenlemişlerdir. Çok ayrıntılı olarak bütçe süreçlerinin düzenlendiği anayasalar (bütçe içi kaynak aktarımlarına varıncaya kadar) görülmekle birlikte ayrıntıların yer almadığı genel düzenlemelere yer veren anayasalar da görülmektedir. Ülkemiz bütçe tasarılarının TBMM de görüşülme sürecine bakıldığında teşekkülü ve üye yapısı anayasada belirtilen Plan ve Bütçe Komisyonuna mali yılbaşından yetmişbeş gün önce sunulan bütçe tasarısı, komisyonda elli beş gün içerisinde idareler bazında görüşülerek değerlendirilmekte ve bölümler bazında kabul edilmektedir. TBMM Genel Kurulunda ise yine idareler bazında yirmi günde görüşülerek bölümler bazında mali yılbaşından önce karara bağlanmaktadır.

3 Gerek Komisyondaki bütçe görüşmelerinde gerekse de Genel Kuruldaki görüşmelerde idare bazında görüşülen bütçe tasarısı kaynak temelinde görüşülmekte, çıktı ve sonuçları değerlendirmeye imkan kalmamaktadır. Binyediyüz sayfayı geçecek kalınlıkta ve sadece kaynak dağılımının teknik ayrıntılarını içeren bütçe kanunu, milletvekillerine -ki içlerinde mali, eknomik ve bütçe konularında çok tecrübeli isimler de yer almaktadır- bir değerlendirme yapma imkanı sunmamaktadır. Bu çerçevede ülkemizde uygulanan bütçe görüşülme süreci Türkiye Büyük Millet Meclisinin bütçe hakkını tam olarak kullanmasına izin vermemektedir. Diğer taraftan Devlet yapısındaki idarelere karşılık gelen ve analitik bütçe kodlamasının kurumsal sınıflandırmasına göre yapılan görüşmelerde bölümler sadece oylama esnasında idare bütçesinin bölümlerini ifade edecek şekilde rakam olarak okunmaktadır. Bu durumda farklı idarelerin aynı bölümlerde ( fonsiyonel sınıflandırmanın birinci düzeyi) yer alan hizmetleri arasında bir bütünlük sağlanamamaktadır. Aynı bölümde hizmetleri yer alan ve ürettikleri çıktı ve sonuçları, biribirleri ile paralellik arz eden hatta birisinin ürettiği hizmet, çıktı veya sonuç, diğerinin üreteceği hizmet, çıktı veya sonuçları doğrudan ya da dolaylı, olumlu ya da olumsuz etkileyen idareler birbirinden bağımsız değerlendirilmeye çalışılmaktadır. Örneğin; -Maliye Bakanlığı, Kalkınma Bakanlığı, Ekonomi Bakanlığı, Gümrük ve Ticaret Bakanlığı ile Hazine Müsteşarlığı bütçeleri, -Milli Savunma Bakanlığı ve ilgili bütçeler ile İçişleri Bakanlığı ve ilgili bütçeleri hatta Başabakanlık ilgili bütçeleri, -Dışişleri Bakanlığı, Avrupa Birliği Bakanlığı, Türk İşbirliği ve Kalkınma İdaresi Başkanlığı ile Yurtdışı Türkler ve Akraba Topluluklar Başkanlığı bütçeleri, - Milli Eğitim Bakanlığı ve ilgili bütçeleri ( Yüksek Öğretim Kurumları dahil) ile Gençlik ve Spor Bakanlığı ile ilgili bütçeleri, hatta Türk Dil Kuruımu, Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü Genel Müdürlüğü bütçeleri, - Kültür ve Turizm Bakanlığı ve ilgili bütçeleri ile Vakıflar Genel Müdürlüğü, Atatürk Kültür, Dil ve Tarih Yüksek Kurumu, Atatürk Araştırma Merkezi Atatürk Kültür Merkezi, Türk Tarih Kurumu bütçeleri, Birbirlerinden farklı olarak görüşülmekte, farklı olarak karara bağlanmakta ve sadece kaynak bazlı değerlendirmelerde bulunulmaktadır. Sonuçta bu kurumların hizmetlerine,

4 ürettiklerine ve üreteceklerine, hedeflerine makro düzeyde bir bakış ve değerlendirme ortaya konulamamaktadır. Ayrıca idare esaslı görüşme sürecinde idarelerin hizmet birimlerinin bütçeleri de bütçe kanununda yer almakta bu durum bütçe kanunu kapsamını oldukça artırmaktadır. Örneğin Milli Eğitim Bakanlığının 19 hizmet birimi, Ulaştırma Bakanlığının 20 hizmet birimi, Gümrük ve Ticaret Bakanlığının 18 hizmet birimi bulunmaktadır. her bir hizmet biriminin farklı fonksiyon sınıflandırmalarını, her bir fonksiyonun farklı ekonomik sınıflandırmalarını da içerecek şekilde bütçe kanununun hacmi hiçbir gelişmiş ve gelişmekte olan ülkede olmayacak şekilde binyediyüz sayfaları bulmaktadır. Bu nedenlerle Anayasamızda yer alan kamu idare bütçeleri hakkında görüş belirtme esasına göre yapılan Meclis görüşmeleri kamu idaresi olarak değil de bölüm esasına göre yapılabilecek şekilde Anayasa değişikliği teklif olarak önerilmektedir. Bu durumda bütçe kanunu idareleri de içine alacak şekilde, kanunda belirlenen bölümlere göre hazırlanacak, bölümler bazında görüşülecek ve oylanacaktır. Diğer taraftan ülkemizde performans esaslı bütçeleme sistemine geçilmiş bulunmaktadır. Sözkonusu sistem kaynak dağılımında stratejik planları ve performans programlarını esas almaktadır. Kanun ile belirlenecek bölüm tanımında mevcut sistemin uygulamasına devam edecek ifadeler kullanılabileceği gibi ilerleyen yıllarda farklı bütçeleme sistemlerine geçilmek istendiğinde de kanundaki bölüm tanımı bu sisteme uyarlanabilecek ve bu şekilde bir dinamizm sağlanmış olacaktır. Bütçenin, kalkınma programları ve planlarla uyumun sağlanmasına amacıyla çok yıllı olması gerektiği benimsenmiş ve anayasa yerine, yasal düzenleme ile zaman yönünden kapsamının belirlenmesinin uygun olacağı değerlendirilmiştir. Ayrıca bütçe komisyonunun teşekkülü ve yapısı ile çalışma şekli ve süresinin Meclis İç Tüzüğünde belirlenmesinin daha uygun olacağı değerlendirilmektedir. Kesin Hesap Kanun tasarısının bütçe tasarısı ile birlikte komisyonun gündemine alınacağı hüküm altına alınmış Sayıştay tarafından verilen uygunluk bildiriminin anayasa yerine kanunda düzenlenmesinin daha uygun olacağı değerlendirilmiştir.

5 Vergi Ödevine İlişkin Madde Gerekçesi: Vergi ve benzeri yükümlülüklerin adil, dengeli dağılımı ilkesi benimsenmiş olup, aile ihtiyaçları ve gelirlerinin de dikkate alındığı, kişisel mali olanaklarla uyumlu bir vergileme prensibi getirilmiştir. Ekonomik hayatın gerektirdiği acil durumları bertaraf edebilme amacıyla, Bakanlar Kurulu na vergi oranları üzerinde kanunla belirtilen aşağı ve yukarı sınırlar dahilinde değişiklik yapma yetkisi verilmiştir. Ormanlara İlişkin Madde Gerekçesi: Ormanların geliştirilmesi hususunun anayasada yer alıp almaması durumu tartışılabilir. Zira OECD ülkeleri anayasalarına bakıldığında ormanlara ilişkin bir düzenleme bulunmadığını görmekteyiz. Fakat ülkemizde ormanları koruma bilincinin tam olarak yerleştiğini söylemek biraz iyimser bir değerlendirme olacaktır. Bu nedenle ormanların korunması ve geliştirilmesine verilen önemin göstergesi olarak anayasada yer almasının doğru olacağı değerlendirilmektedir. Gerek mevcut anayasada ve gerekse önceki anayasalarda yer almayan önemli bir husus teklif olarak önerilmektedir. Buna göre orman sınırlarında hiçbir şekilde daraltma yapılamayacağı hüküm altına alınmaktadır. Ormanlık alanlar üzerinde irtifak hakkının sadece madde hükmünde yer alan istisnalar için zorunlu kamu yararı ilkesi getirilerek kurulabileceği, bu istisnalar hariç ormanlık alanlar üzerinde irtifak düzenlenemeyeği hüküm altına alınmıştır. Yanan ormanların yerine derhal yenilerinin yetiştirileceği hüküm altına alınırken bu yerlerin hiçbir şekilde ormancılık faaliyeti dışında kullanılamayacağı amir hüküm olarak yer almaktadır. Bir diğer çok önemli bir husus ise mevcut madde metninde yer alan 31/12/1981 tarihinin hiçbir şekilde değiştirilmemesi gerektiğidir. Çünkü yapılacak bir günlük bir tarih değişikliği bile ormanlık alan olarak sınırları belirlenmiş yerlerden değiştirilen tarih kapsamında ormanlık vasfını yitirdiği iddia edilecek sözkonusu yitirilmiş vasfın o tarihe denk gelip gelmediğinin objektif olarak ispatı mümkün olamayacağından bu arazilerin farklı yapılaşmalara açılmaları anlamına gelecektir.

6 Kamulaştırmalara İlişkin Madde Gerekçesi: Teklif edilen madde ile devletin kamu yararı bulunması durumunda kamulaştırma yapmaya ve irtifaklar kurmaya yetkili olduğu belirtilmekte ve bunun usul ve esaslarının kanunda belirlenmesi gerektiği ifade edilmektedir.