DEVLET MALLARININ KAMU FİNANSMANI AÇISINDAN DEĞERLENDİRİLMESİ

Transkript

1

2 T.C. MALİYE BAKANLIĞI Araştırma, Planlama ve Koordinasyon Kurulu Başkanlığı Yayın No : 2005/ 368 DEVLET MALLARININ KAMU FİNANSMANI AÇISINDAN DEĞERLENDİRİLMESİ Dr. İlhami SÖYLER Maliye Bakanlığı Personel Genel Müdür Yardımcısı Ankara 2005 I

3 II

4 İTHAF Rahmetli Annem Emine SÖYLER in aziz hatırasına III

5 Bu eser, İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsünde, Prof. Dr. Esfender Korkmaz ın başkanlığında, Prof. Dr. S. Yenal Öncel, Prof. Dr. Turgay Berksoy, Doç. Dr. S. Ateş Oktar ve Doç. Dr. Elif Sonsuzoğlu ndan oluşan juri önünde tarihinde savunularak oybirliği ile DOKTORA TEZİ olarak kabul edilmiştir. IV

6 SUNUŞ Çok değişik türleri ve kullanım alanları bulunan devlet malları, sosyal, ekonomik ve mali politikaların belli başlı araçları arasında bulunmaktadır. Devlet malları, sosyal ve ekonomik işlevleri gereği, kamu hizmetlerinde (hükümet konakları, hastaneler, okullar gibi) ve kamunun genel yararında (yollar, meydanlar, meralar gibi) kullanılırken, mali işlevleri gereği finansman amacıyla da (Hazine arazilerinin satışı veya kiraya verilmesi gibi) kullanılmaktadır. Görülüyorki devlet malları, hükümet politikalarının oluşturulmasında sağlam birer kaynak durumundadırlar. Söz konusu malların rasyonel bir şekilde değerlendirilmesi bu açıdan önemli sayılmaktadır. Devlet Mallarının Kamu Finansmanı Açısından Değerlendirilmesi konulu bu eserle, devlet mallarından elde edilen gelirlerin artırılmasına yönelik yeni bir model ortaya konulmaktadır. Bu çerçevede devlet mallarının geleneksel değerlendirme yöntemleri (satış, kiraya verme, irtifak hakkı tesisi) yeniden gözden geçirilirken, gayrimenkul yatırım ortaklığı, yap-işlet-devret modeli, işletme hakkı devri ve gelir ortaklığı senedi ihracı gibi alternatif değerlendirme yöntemleri önerilmektedir. Bu arayışlar, esasen bütçe gelirlerinin artırılması noktasında Bakanlığımızın amaçlarıyla da örtüşmektedir. Mesleki kariyerinde, Vergi Denetmenliği ve Bütçe Kontrolörlüğü gibi uzmanlık alanları bulunan Bakanlığımız Personel Genel Müdür Yardımcısı Dr. İlhami Söyler in doktora tezi olarak hazırlayıp, tez jurisince oybirliği ile kabul edilen bu eseri, Milli Emlak alanında özgün ve yeni yaklaşımlar ortaya koyması açısından da ayrı bir anlam taşımaktadır. Bu itibarla yazarı kutluyor, eserin uygulayıcılara, akademisyenlere ve bu alanda araştırma yapanlara yararlı olmasını diliyorum. Kemal UNAKITAN Maliye Bakanı V

7 VI

8 ÖNSÖZ Gerek kamu hizmetlerinin görülmesinde, gerek halkın müşterek ihtiyaçlarının giderilmesinde, devlet malları önemli işlevlere sahip bulunmaktadır. Kuşkusuz hiçbir işde kullanılmayan devlet malları da sözkonusudur. Bunlar yanında finansman amacıyla gelirinden yararlanılan devlete ait mallar da bulunmaktadır. İşlevsel açıdan kamu hizmetlerinde kullanılan (hizmet malları) ile kamunun kullanımında bulunan (orta malları) ve genellikle herhangi bir hizmet ve kullanımda bulunmayan (sahipsiz mallar), devletin kamu mallarını oluştururken, gelirinden yararlanılan mallar ise devletin özel mallarını oluştururlar. İstisnai olarak devletin kamu mallarından gelir de elde edilmektedir. Türkiye de önemli ölçüde devlet malı bulunmaktadır. Ülke yüzölçümünün yaklaşık % 60 ı devletin mülkiyetinde veya hüküm ve tasarrufundadır. Ne varki, bunların kamu finansmanına katkıları, mevcut malvarlığı potansiyeli ile mütenasip değildir. Zira, Amerika Birleşik Devletleri, Almanya, İngiltere ve Fransa gibi gelişmiş ülkelerde de vergi dışı normal gelirler içerisinde yer alan devlet malları gelirleri toplam bütçe gelirlerinin ortalama % 7 sini oluştururken, ülkemizde bu oran % 0,7 civarındadır. Bu noktadan hareketle devlet mallarından elde edilen gelirlerin artırılması amaçlandı. Bu amaca ulaşılması için bir taraftan devlet malı kavramının görünmez kamusal alanların (hava ve havada bulunan elektromanyetik dalgaların teşkil ettiği frekans hatları gibi) da kavrama dahil edilerek bu yönüyle de yeniden tanımı yapılırken, sözkonusu malların değerlendirilmesinde (nemalandırılmasında) temel altyapıyı VII

9 (teorik çerçeveyi) oluşturan devlet mallarının sosyal, ekonomik ve mali işlevlerinden mali işlevleri ne ayrı bir önem verilmesi gerekiyor. Devlet mallarının mali işlevleri, bu malların mevcut ve alternatif değerlendirme yöntemleri ile kamu finansmanına katkısını ifade etmektedir. Ülkemizde devlet mallarının mevcut (geleneksel) yöntemlerle değerlendirilmesi yeterli finansmanı sağlayamadığından alternatif yöntemlere başvurulmasını gerekli kılıyor. Bu noktadan hareketle geleneksel değerlendirme yöntemlerinden, uygulamadan kaldırılması gerekenlerin gerekçeleriyle açıklanması, sürdürülmesi gerekli görülenlerin ise hangi değişikliklerle sürdürülmesi gerektiğinin açıklanması gerekiyor. Aynı şekilde teklif edilen alternatif değerlendirme yöntemleri de somut önerilerle ortaya konuluyor. Bunlar yapılırken subjektif analiz ve yargılardan uzak kalınması açısından gerekli yerlerde tablo, rakam ve diğer bilimsel verilerden yararlanılarak sunulan önerilerin teorik altyapısı kurulmuş, objektif, bilimsel bir anlam ve içeriğe sahip olması da önem taşıyor. İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesi Maliye Bölümünde tamamladığım Devlet Mallarının Yönetimi ve Kamu Finansmanı Açısından Değerlendirilmesi konulu doktora çalışmasının bir ürünü olarak ortaya çıkan bu eser için, uyarı ve yönlendirmeleriyle büyük destek gördüğüm başta Tez Danışmanı m Prof. Dr. Esfender Korkmaz olmak üzere tez jürisi üyeleri değerli hocalarım Prof. Dr. S. Yenal Öncel e, Prof. Dr. Turgay Berksoy a, Doç. Dr. S. Ateş Oktar a ve Doç. Dr. Elif Sonsuzoğlu na şükran borçluyum. Eserin orijinal halini (tezi) tümüyle okumak suretiyle önemli katkılarda bulunan Maliye Bakanlığı Eski Müsteşarı Dr. Erdoğan Öner e, dokümanların sağlanmasında Milli Emlak Genel Müdürü İlyas Arlı ya, Maliye Bakanlığı Berlin Maliye Müşaviri Halit Demir e, Londra Maliye Müşaviri Mehmet Özgen e, Hamburg Maliye Ataşesi Ekrem Erdoğan a, Milli Emlak Genel Müdür Yardımcıları; Bekir Aydınlı, Gazi Kapan ve VIII

10 Ali Kemal Akkoç a, Milli Emlak Kontrolörleri Kurulu Başkanı Mustafa Aşçıoğlu na, İstanbul Üniversitesi Genel Sekreteri Dr. Yusuf Akça ve Milli Emlak Genel Müdürlüğü BİM Müdürü Semra Şahin e, teşekkür ediyorum. Tezin kitap haline dönüşmesinde uyarılarıyla desteklerini gördüğüm Milli Emlak Başkontrolörleri Salahaddin Kardeş ve A. Akın Anal a, İngilizce tercümelerde yardımlarını esirgemeyen Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü Daire Başkanı Hüseyin Gösterici ve Muhasebat Genel Müdürlüğü Daire Başkanı H. Bayram Çolak a da teşekkür ediyorum. Baştan beri eserin yazım ve düzeltilmesini üstlenen Tuncay Yağmur, Arzu Hepşen, Tuba Tüzün ve emeği geçen herkese teşekkür borçluyum. Eşim Leman ve çocuklarım Murat ve Furkan da hep yanımda oldular. Onları da şükran listesinde anmam gerekiyor. Nihayet, eserin basım ve yayınını gerçekleştiren Bakanlığımız APK Kurulu Başkanlığı yetkilileri ile Ümit Ofset Matbaacılık çalışanlarına da teşekkürlerimi sunuyorum. IX

11 X

12 İÇİNDEKİLER Sayfa İTHAF...III SUNUŞ... V ÖNSÖZ... VII İÇİNDEKİLER...XI TABLOLAR... XXV KISALTMALAR...XXVII GİRİŞ...1 BİRİNCİ BÖLÜM DEVLET MALLARI (KAVRAMLAR, SINIFLANDIRMA VE İŞLEVLERİ) I. DEVLET MALLARINA İLİŞKİN KAVRAMLAR...9 A. GENEL AÇIKLAMA... 9 B. KULLANILAN KAVRAMLAR İdare Malları Kavramı Kamu Malları Kavramı Devlet Malları Kavramı...13 II. DEVLET MALLARININ SINIFLANDIRILMASI...16 A. DEVLET MALLARININ İŞLEVSEL AYRIMI Devlet Mallarının İşlevsel Ayrımının Tarihsel Gelişimi Devlet Mallarının İşlevsel Ayrımına İlişkin Gerekçeler...21 XI

13 a. Ayrımın Devletin Kamu Malları Açısından Gerekçeleri...22 (1) Kamu Mallarını Ayrıcalıklı Bir Korumaya Almak...22 (2) Kamu Mallarından Herkesin Yararlanmasını Sağlamak 22 (3) Kamu Hizmetlerinin Kesintisiz Yürümesini Sağlamak...23 (4) Ulusal Servetin ve Kültürün Korunmasını Sağlamak...23 b. Ayrımın Devletin Özel Malları Açısından Gerekçesi Devlet Mallarının İşlevsel Ayrımına İlişkin Yaklaşımlar...24 a. Malın Mahiyetini Esas Alan Yaklaşım/ Klasik Görüş...24 b. Malın Tahsisini Esas Alan Yaklaşım/ Modern Görüş...26 (1) Tahsise İlişkin Açıklamalar...26 (a) Tahsis Kavramı ve Dayanağı...27 (b) Tahsisin Unsurları...28 (c) Tahsisin Özellikleri...29 (d) Tahsisin Önemi...30 (2) Malın Tahsisini Esas Alan Yaklaşıma İlişkin Görüşler..31 (a) Maldan Herkesin Doğrudan Yararlanmasına Dayanan Görüş...33 (b) Malın İkame Edilemezliğine Dayanan Görüş...34 (3) Malın Tahsisini Esas Alan Yaklaşımın Önemi ve Sonuçları...36 (a) Yaklaşımın Önemi...36 (b) Yaklaşımın Sonuçları Devlet Mallarının İşlevsel Açıdan Sınıflandırılması...37 a. Devletin Kamu Malları...38 (1) Devletin Kamu Mallarının Türleri...39 (a) Hizmet Malları...39 (b) Orta Malları...41 (c) Sahipsiz Mallar...43 (2) Devletin Kamu Mallarının Özellikleri...46 (a) Kamu Malları Üzerinde Özel Mülkiyet Kurulamaz...47 (b) Kamu Malları Tapuya Bağlanamazlar...47 (c) Kamu Malları Kamulaştırılamazlar...48 (d) Kamu Malları Ayrıcalıklı Korumaya Tabidir...48 XII

14 (e) Kamu Mallarından Yararlanma Genel Olarak Ücretsizdir...48 (f) Kamu Mallarına İlişkin Uyuşmazlıklarda İdari Yargı Yetkilidir...49 (3) Devletin Kamu Malları Üzerindeki Hakkın Niteliği...49 (a) Devlet Yönünden Hakkın Niteliği...49 (b) Kişiler Yönünden Hakkın Niteliği...52 (i) Yararlanma Biçimi Açısından Hakkın Niteliği...53 (ii) Malların Türleri Açısından Hakkın Niteliği...54 b. Devletin Özel Malları...55 (1) Genel Açıklama...55 (2) Devletin Özel Mallarının Özellikleri...57 (a) Haczedilebilirler...58 (b) Karşılıksız Devredilemezler...59 (c) Tapu Kütüğüne Yazılırlar...59 (d) Yönetimleri Özel Kurallara Tabidir...60 (e) Uyuşmazlıklarında Adli Mahkemeler Yetkilidir...60 (3) Devletin Özel Malları Üzerindeki Hakkın Niteliği...60 (a) Devlet Yönünden Hakkın Niteliği...60 (b) Kişiler Yönünden Hakkın Niteliği...61 B. DEVLET MALLARININ DİĞER AYRIMLARI Devletin Taşınır-Taşınmaz Malları...63 a. Devletin Taşınır Malları...63 b. Devletin Taşınmaz Malları Devletin Görünür-Görünmez Malları...66 a. Devletin Görünür (Maddi) Malları...66 b. Devletin Görünmez (Gayrimaddi) Malları Devletin Kara-Su-Hava Malları...68 a. Devletin Kara Malları...69 b. Devletin Su Malları...70 (1) Denizler, Göller ve Akarsular...71 (2) Maden Suları ve Kaplıcalar...72 XIII

15 (3) Yeraltı ve Kaynak Suları...72 c. Devletin Hava Malları Devletin Diğer Malları...75 III. DEVLET MALLARININ İŞLEVLERİ...76 A. DEVLET MALLARININ SOSYAL İŞLEVLERİ...77 B. DEVLET MALLARININ EKONOMİK İŞLEVLERİ...79 C. DEVLET MALLARININ MALİ İŞLEVLERİ Devletin Kamu Mallarının Değerlendirme Yöntem ve Olanakları...82 a. Hizmet Mallarının Değerlendirme Yöntem ve Olanakları 83 b. Orta Mallarının Değerlendirme Yöntem ve Olanakları...83 c. Sahipsiz Malların Değerlendirme Yöntem ve Olanakları Devletin Özel Mallarının Değerlendirme Yöntem ve Olanakları...85 a. Devletin Özel Mallarının Geleneksel Değerlendirme Yöntem ve Olanakları...85 b. Devletin Özel Mallarının Alternatif Değerlendirme Yöntem ve Olanakları...86 İKİNCİ BÖLÜM DEVLET MALLARININ YÖNETİMİ I. TÜRK HUKUK SİSTEMİNİN DEVLET MALLARINA BAKIŞI...88 A. TÜRK HUKUK SİSTEMİNİN DEVLET MALLARINA KAVRAM OLARAK BAKIŞI...88 XIV

16 B. TÜRK HUKUK SİSTEMİNİN DEVLET MALLARINA KATEGORİK OLARAK BAKIŞI Türk Hukuk Sisteminin Devletin Kamu Mallarına Bakışı...90 a. Türk Hukuk Sisteminin Hizmet Mallarına Bakışı...95 b. Türk Hukuk Sisteminin Orta Mallarına Bakışı...97 c. Türk Hukuk Sisteminin Sahipsiz Mallara Bakışı Türk Hukuk Sisteminin Devletin Özel Mallarına Bakışı a. Sahiplerine Göre Devletin Özel Malları (1) Genel Bütçeli Kurumlara (Hazine ye) Ait Mallar..103 (2) Katma Bütçeli Kuruluşlara Ait Mallar (3) Bağımsız Bütçeli Kuruluşlara Ait Mallar (4) Özel Bütçeli Kuruluşlara Ait Mallar (5) Ekonomik Teşebbüslere Ait Mallar b. Mahiyetlerine Göre Devletin Özel Malları (1) Devletin Özel Taşınmaz Malları (2) Devletin Özel Taşınır Malları II. DEVLET MALLARININ YÖNETİMİ İLE İLGİLİ KURUM VE KURULUŞLAR A. GENEL YETKİLİ KURUM : MALİYE BAKANLIĞI Milli Emlak Genel Müdürlüğü Tasfiye İşleri Döner Sermaye İşletmeleri Genel Müdürlüğü.110 B. MÜNFERİT YETKİLİ KURUM VE KURULUŞLAR Satış Yapmaya Yetkili Olanlar a. Taşınır Mal Satışına Yetkili Olanlar b. Taşınmaz Mal Satışına Yetkili Olanlar Tahsis Yapmaya Yetkili Olanlar Lisans veya Ruhsat (İzin) Vermeye Yetkili Olanlar Kiraya Vermeye veya İrtifak Hakkı Tesisine Yetkili Olanlar Kayıt ve Tescile Yetkili Olanlar XV

17 III. DEVLET MALLARININ İZLENMESİ A. DEVLET MALLARININ KAYIT VE ENVANTERİ Devletin Kamu Mallarının Kayıt ve Envanteri a. Kamu Taşınmaz Mallarının Kayıt ve Envanteri b. Kamu Taşınır Mallarının Kayıt ve Envanteri Devletin Özel Mallarının Kayıt ve Envanteri a. Özel Taşınmaz Malların Kayıt ve Envanteri (1) Hazine Taşınmaz Mallarının Kayıt ve Envanteri (2) Katma Bütçeli Kuruluşların Taşınmaz Mallarının Kayıt ve Envanteri (3) Bağımsız Bütçeli Kuruluşların Taşınmaz Mallarının Kayıt ve Envanteri b. Özel Taşınır Malların Kayıt ve Envanteri B. DEVLET MALLARININ MUHASEBESİ Devletin Kamu Mallarının Muhasebesi Devletin Özel Mallarının Muhasebesi IV. DEVLET MALLARININ BAKIMI, ONARIMI VE KORUNMASI A. DEVLET MALLARININ BAKIMI VE ONARIMI Taşınır Malların Bakım ve Onarımı Taşınmaz Malların Bakım ve Onarımı Bakım ve Onarıma Yetkili Kurum ve Kuruluşlar a. Devletin Kamu Mallarının Bakım ve Onarımına Yetkili Olanlar b. Devletin Özel Mallarının Bakım ve Onarımına Yetkili Olanlar c. Vakıf Mallarının Bakım ve Onarımına Yetkili Olanlar XVI

18 B. DEVLET MALLARININ KORUNMASI Genel Açıklama Devlet Mallarının Maruz Kaldığı Tehlikeler a. Taşınır Malların Maruz Kaldığı Tehlikeler b. Taşınmaz Malların Maruz Kaldığı Tehlikeler Devlet Mallarının Korunma Yöntemleri a. Yönetsel (İdari) Korunma (1) Taşınır Malların Korunması (2) Taşınmaz Malların Korunması (3) Görünmez Malların Korunması b. Yargısal (Kazai) Korunma (1) Genel Bütçeli Kurumlarda Yargısal Korunma (2) Katma Bütçeli Kurumlarda Yargısal Korunma (3) Bağımsız Bütçeli Kuruluşlarda Yargısal Korunma V. DEVLET MALLARININ DENETİMİ A. DEVLET MALLARININ DENETİMİ KAVRAMI B. DEVLET MALLARININ DENETİM TÜRLERİ Amacı Bakımından Denetim Türleri a. Biçimsel (Hukuksal) Denetim b. Etkinlik (Verimlilik) Denetimi Kuvvetler Ayrımı Bakımından Denetim Türleri a. Yasama Denetimi (1) TBMM nin Denetimi (2) Sayıştay ın Denetimi b. Yürütme Denetimi (1) Hiyerarşik Denetim (2) Denetim Birimlerinin Denetimi (a) Cumhurbaşkanlığı Devlet Denetleme Kurulu nun Denetimi (b) Başbakanlık Denetim Birimlerinin Denetimi XVII

19 (i) Başbakanlık Teftiş Kurulu nun Denetimi (ii) Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu nun Denetimi (c) Maliye Bakanlığı Denetim Birimlerinin Denetimi.176 (i) Merkez Denetim Birimlerinin Denetimi (ii) Taşra Denetim Birimlerinin Denetimi (d) Diğer Denetim Birimlerinin Denetimi (c) Yargı Denetimi (1) Anayasa Mahkemesi nin Denetimi (2) İdari Yargı Denetimi (3) Adli Yargı Denetimi Diğer Denetim Türleri a. İç- Dış Denetim b. Taşınır-Taşınmaz Mal Denetimi ÜÇÜNCÜ BÖLÜM DEVLET MALLARININ KAMU FİNANSMANI AÇISINDAN DEĞERLENDİRİLMESİ (Yeni Bir Model) GENEL AÇIKLAMA I. DEVLET MALLARININ GELENEKSEL DEĞERLENDİRME YÖNTEMLERİ A. SATIŞ Satış Kavramı Satış Türleri a. Hazine Mallarının Satışı XVIII

20 (1) Hazine Taşınmaz Mallarının Satışı (a) Mali Amaçlı Satışlar (i) Devlet İhale Kanunu na Göre Yapılan Satışlar (ii) 4706 sayılı Kanun a Göre Yapılan Satışlar (iii) Yabancı Gerçek ve Tüzel Kişilere Yapılan Satışlar (iv) Kamulaştırma Kanunu na Göre Yapılan Satışlar (v) Milli Eğitim Bakanlığı na Tahsisli Malların Satışı (vi) Milli Savunma Bakanlığı na Tahsisli Malların Satışı (b) Ekonomik Amaçlı Satışlar (i) 4070 sayılı Kanun a Göre Yapılan Satışlar (ii) 4071 sayılı Kanun a Göre Yapılan Satışlar (iii) 4072 sayılı Kanun a Göre Yapılan Satışlar (iv) Devletçe İnşa Edilmiş Örnek Sanayi Sitelerinin Satışı (v) Organize Sanayi Bölgeleme Yapılan Satışlar (vi) Ticaret, Sanayi ve Ziraat Oda ve Borsalarına Yapılan Satışlar (vii) Ereğli Kömür İşletmeleri Genel Müdürlüğü ne Yapılan Satışlar (c) Sosyal Amaçlı Satışlar (i) Toplu Konut İdaresi Başkanlığına (ii) Afete Uğrayanlara Yapılan Satışlar (iii) Afet Bölgelerinde Dağıtım Sonucu Artan Malların Satışı (iv) Tarım Reformu Amacıyla Yapılan Satışlar (v) Orman Köylülerine Yerleşim Yeri İçin Yapılan Satışlar (vi) Orman İçi Köylülerine Yapılan Arazi Satışları (2) Hazine Taşınır Mallarının Satışı XIX

21 (a) Devlet İhale Kanunu na Göre Yapılan Satışlar (i) İhale Usullerine Göre Yapılan Satışlar (ii) Bedel Takdiri Suretiyle Yapılan Satışlar (b) Taşıt Satışları (i) Satınalma veya Bağış Yoluyla Sağlanan Yerli Taşıtların Satışı (ii) Gümrüksüz Edinilen Yabancı Taşıtların Satışı (iii) Müsadere Edilen Taşıtların Satışı (c) Türk Silahlı Kuvvetlerine Ait Taşınır Malların Satışı (d) Hizmet Dışı Kalmış Harp Gemilerinin Satışı (e) Emniyet Genel Müdürlüğü ne Ait Malların Satışı (f) Denizdeki Batık Gemi ve Eşyanın Satışı (g) Müsadere Edilen Diğer Malzemenin Satışı (h) Maden Hurdalarının Satışı (i) Enkaz Satışı b. Katma Bütçeli Kuruluşlara Ait Malların Satışı c. Bağımsız Bütçeli Kuruluşlara Ait Malların Satışı B. KİRAYA VERME Kiraya Verme Kavramı ve Türleri a. Kiraya Verme Kavramı b. Kiraya Verme Türleri Devlet Mallarının Kiraya Verilmesi a. Kamu Malları ile Hazine Mallarının Kiraya Verilmesi (1) Devlet İhale Kanunu na Göre Kiraya Verme (a) İhale Usulleri (i) Pazarlık Usulü (ii) Açık Teklif Usulü (iii) Kapalı Teklif Usulü (b) Kiraya Vermeye Yetkililer (c) Kiraya Verme Süresi (d) Kira Sözleşmesinin Sona Erme Halleri (2) Diğer Kanunlara Göre Kiraya Verme XX

22 b. Katma Bütçeli Kuruluşların Mallarının Kiraya Verilmesi c. Bağımsız Bütçeli Kuruluşların Mallarının Kiraya Verilmesi C. İRTİFAK HAKKI TESİSİ İrtifak Hakkı Kavramı ve Türleri İrtifak Hakkının Tesis Edilmesi ve Sona Ermesi Devlet Malları Üzerinde İrtifak Hakkı Tesis Edilmesi a. Hazine Malları Üzerinde İrtifak Hakkı Tesisi (1) İrtifak Hakkı Tesisini Gerektiren Haller (a) Kamu Yararı Amaçlı İrtifak Hakkı Tesisi (b) Turizm Amaçlı İrtifak Hakkı Tesisi (c) Eğitim Amaçlı İrtifak Hakkı Tesisi (d) Sağlık Amaçlı İrtifak Hakkı Tesisi (e) Sosyal Amaçlı İrtifak Hakkı Tesisi (f) Yatırımları Teşvik Amaçlı İrtifak Hakkı Tesisi (g) Fuarcılık ve Sergileme Amaçlı İrtifak Hakkı Tesisi (h) Kalkınmada Öncelikli Yörelerde Yapılacak Teşvik Amaçlı İrtifak Hakkı Tesisi (i) Diğer Amaçlarla Yapılan İrtifak Hakkı Tesisleri (2) İrtifak Hakkı Bedelinin Tespiti (a) İlk Yıl İrtifak Hakkı Bedelinin Tespiti (b) Sonraki Yıllar İrtifak Hakkı Bedellerinin Tespiti b. Katma Bütçeli Kuruluşların Malları Üzerinde İrtifak Hakkı Tesisi c. Bağımsız Bütçeli Kuruluşların Malları Üzerinde İrtifak Hakkı Tesisi D. ECRİMİSİL Ecrimisil Kavramı Ecrimisilin Unsurları XXI

23 3. Ecrimisil ile Kira Arasındaki Farklar Devlet Mallarının Ecrimisil Yoluyla Değerlendirilmesi E. DİĞER GELENEKSEL DEĞERLENDİRME YÖNTEMLERİ Tahsis a. Genel Açıklama b. Tahsisin Türleri (1) Şekli Bakımından Tahsisler (a) Doğrudan Tahsis (b) Dolaylı Tahsis ) Amacı Bakımından Tahsisler (a) Kamu Hizmetine Tahsis (b) Kamunun Kullanım ve Yararına Tahsis c. Tahsis Edilmeyecek Taşınmaz Mallar d. Tahsisin Yapılması e. Tahsisin Kaldırılması Bedelsiz Terk a. Bedelsiz Terk Kavramı b.devlet Mallarının Bedelsiz Terki Bedelsiz Devir a. Bedelsiz Devir Kavramı b. Devlet Mallarının Bedelsiz Devri c. Bedelsiz Devir Yapmaya Yetkililer d. Bedelsiz Devir Yapılacak Kişi ve Kuruluşlar (1) Kamu Tüzel Kişilerine Devir (2) Özel Hukuk Gerçek ve Tüzel Kişilerine Devir XXII

24 II. DEVLET MALLARININ ALTERNATİF DEĞERLENDİRME YÖNTEMLERİ A. GAYRİMENKUL YATIRIM ORTAKLIĞI Gayrimenkul Yatırım Ortaklığının Mahiyeti a. Gayrimenkul Yatırım Ortaklığının Tanımı b. Gayrimenkul Yatırım Ortaklığının Kuruluşu c. Gayrimenkul Yatırım Ortaklığının Yapabileceği Faaliyetler d. Gayrimenkul Yatırım Ortaklığının Yapamayacağı Faaliyetler Devlet Mallarının Gayrimenkul Yatırım Ortaklığı ile Değerlendirilmesi Devlet Mallarının Gayrimenkul Yatırım Ortaklığı ile Değerlendirilmesinin Yararları Gayrimenkul Yatırım Ortaklığı ile Değerlendirilebilecek Devlet Malları B. YAP-İŞLET-DEVRET MODELİ Yap-İşlet-Devret Modelinin Mahiyeti a. Yap-İşlet-Devret Modelinin Tanımı b.yap-işlet-devret Modelinin Özellikleri Yap-İşlet-Devret Modelinin Yararları Devlet Mallarının Yap-İşlet-Devret Modeli ile Değerlendirilmesi C. KAT KARŞILIĞI ARSA VERİLMESİ Kat Karşılığı Arsa Verilmesinin Mahiyeti Kat Karşılığı Arsa Verilmesinin Tanımı ve Unsurları Devlet Mallarının Kat Karşılığı Arsa Verilmesi ile Değerlendirilmesi Devlet Mallarının Kat Karşılığı Arsa Verilmesi ile Değerlendirilmesinin Yararları XXIII

25 D. İŞLETME HAKKI DEVRİ İşletme Hakkı Devrinin Mahiyeti İşletme Hakkı Devrinin Tanımı Devlet Mallarının İşletme Hakkı Devri ile Değerlendirilmesi E. GELİR ORTAKLIĞI SENEDİ İHRACI Gelir Ortaklığı Senedi İhracının Mahiyeti Gelir Ortaklığı Senedinin Tanımı Devlet Mallarının Gelir Ortaklığı Senedi İhracı ile Değerlendirilmesi SONUÇ.309 KAYNAKÇA XXIV

26 TABLOLAR Tablo Sayfa No : Tablonun Başlığı : No: 1 Taşınmaz Mal Satış Gelirleri (YTL.) Taşınır Mal Satış Gelirleri (YTL.) Taşınmaz Mallar Kira Gelirleri (YTL.) Tesis Edilen İrtifak Haklarının Sayısal Dağılımı (Adet) Ecrimisil Gelirleri (YTL.) Kamuya Terk Edilen Hazine Mallarının Dağılımı (Adet- M 2 ) Bedelsiz Devredilen Hazine Mallarının Dağılımı (Adet- M 2 ) Devlet Malları Gelirlerinin Toplam Bütçe Gelirlerine Oranı (YTL., %) Yap-İşlet-Devret Modeli ile Gerçekleştirilen Yatırım Projeleri (Adedi ve Proje Maliyeti) Maden ve Petrol Hakkı ve Payları (000 YTL.) XXV

27 XXVI

28 KISALTMALAR A.B.D. : Amerika Birleşik Devletleri a.g.b. : Adı geçen bildiri a.g.e. : Adı geçen eser a.g.et. : Adı geçen etüd a.g.m. : Adı geçen makale a.g.r. : Adı geçen rapor a.g.t. : Adı geçen tez A.İ.T.İ.A. : Ankara İktisadi ve Ticari İlimler Akademisi A.J.D.A. : Actualite Juridique Droit Administratif A.M.K.D. : Anayasa Mahkemesi Kararları Dergisi A.S.O. : Ankara Sanayi Odası A.Ü. : Ankara Üniversitesi Bkz. : Bakınız C.J.E.G. : Cahier Juridique De L Electricite Et De Gaz Ç.E.D. : Çevresel Etki Değerlendirmesi Çev. : Çeviren D.İ.B. : Diyanet İşleri Başkanlığı D.P.T. : Devlet Planlama Teşkilatı D.S.İ. : Devlet Su İşleri E. : Esas G.Y.O. : Gayrimenkul Yatırım Ortaklığı G.Ü. : Gazi Üniversitesi İ.İ.B.F. : İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi İ.Ü. : İstanbul Üniversitesi J.C.P. : Jurisclasseur Periodique XXVII

29 K. : Karar K.D.V. : Katma Değer Vergisi K.H.K. : Kanun Hükmünde Kararname K.V. : Kurumlar Vergisi M.P.M. : Milli Prodüktivite Merkezi M.Ü. : Marmara Üniversitesi R.D.P. : Revue Francaise De Droit Public R.F.D.A. : Revue Francaise De Droit Administratif R.G. : Resmi Gazete s. : Sayfa S.P.K. : Sermaye Piyasası Kurulu T.B.M.M. : Türkiye Büyük Millet Meclisi T.O.B.B. : Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği T.O.D.A.İ.E. : Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü T.R.T. : Türkiye Radyo Televizyon T.Ü.R.M.O.B. : Türkiye Serbest Muhasebeci Mali Müşavirler ve Yeminli Mali Müşavirler Odaları Birliği TÜSİAD : Türk Sanayici ve İş Adamları Derneği Y.G.K. : Yargıtay Genel Kurulu Y.H.G.K. : Yargıtay Hukuk Genel Kurulu Y.İ.B.H.G.K. : Yargıtay İçtihatları Birleştirme Hukuk Genel Kurulu Y.K.D. : Yargıtay Kararları Dergisi V.D. : Ve Diğerleri XXVIII

30 GİRİŞ Kamu maliyesi teorisinin, kamu gelirleri çözümlemelerinde vergi ve borçlanma gelirleri yanında, vergi dışı normal gelirler bağlamında devlet mallarından sağlanan gelirler de bulunmaktadır. Devlet malları gelirleri kategorisi içerisine devletin sahip olduğu veya egemenlik yetkisinin bir sonucu olarak tasarrufunda bulundurduğu çeşitli türdeki mallardan elde ettiği gelirler girmektedir. Devlet malları gelirlerinin kamu gelirleri içerisindeki önemi; zamana, ülkelere ve uygulanan ekonomik ve mali politikalara göre değişiklikler göstermektedir. Diğer taraftan devlet mallarının kamu hizmetlerine ve kamunun kullanımına tahsisli olup olmaması da söz konusu gelirleri etkilemektedir. Örneğin kamu hizmetine tahsisli bir hükümet konağı devlete gelir temin etmezken, devlete ait tapulu bir arazi satıldığı veya kiraya verildiğinde devlete gelir temin etmektedir. Konuya bu açıdan bakıldığında devlet mallarının etkin ve verimli bir şekilde kullanımı ve değerlendirilmesi, kamu finansmanı politikalarını etkilemektedir. Bunun yanında devlet malları bir bakıma devletin sabit sermayesi durumundadırlar. Devlet Mallarının Kamu Finansmanı Açısından Değerlendirilmesi başlıklı bu çalışma ile kamu gelirlerinde sürekli ve düzenli artışlar sağlanması ve sürdürülmesi çerçevesinde, devletin sahip olduğu veya değişik biçimlerde tasarrufunda bulundurduğu kamusal nitelikli mal ve alanların mali potansiyeli ön planda tutularak bunların kamu finansmanı amacıyla değerlendirilmesinde alternatif yol ve yöntemler ortaya konulmaktadır. Ülkemizin özellikle son yıllarda karşı karşıya kaldığı kamu finansmanı ihtiyacı, vergiler yanında diğer finansman kaynaklarının da harekete geçirilmesini zorunlu kılmaktadır. Sözkonusu finansman kaynaklarından biri de hiç kuşkusuz devlet mallarıdır. 1

31 Zira ülkemiz öteden beri malvarlığı açısından önemli bir potansiyele sahiptir. Söz konusu malvarlığı potansiyelinin başında devlete ait araziler gelmektedir. Osmanlı toprak sisteminin (miri arazi rejimi) bir sonucu olarak tamamı devlete ait bu araziler, olduğu gibi Türkiye Cumhuriyeti ne intikal etmiştir. Türkiye nin yüzölçümünün % 45,2 sini oluşturan kilometrekaresi devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerler, % 8,5 ini oluşturan kilometrekaresi Hazinenin özel mülkiyetindeki tapulu taşınmaz mallardır. Bunlara, diğer kamu kurum ve kuruluşlarının özel mülkiyetindeki taşınmaz mallar da dahil edildiğinde ülkemizin yüzölçümünün yaklaşık % 60 ının Devletin mülkiyetinde veya tasarrufunda olduğu görülmektedir. Bunların yanında, kamu kurumlarına ait civarında lojman, 3000 civarında sosyal tesis mevcut bulunmaktadır. Bunlara ilaveten spor kompleksleri, paralı otoyol ve köprüler, yeraltı ve yerüstü zenginliklerini oluşturan ormanlar, madenler,denizler, göller, akarsular ve bunların kıyıları, termik ve hidroelektrik santraller ile tek tek sayılamayacak diğer tesis ve işletmeler daha rasyonel bir şekilde değerlendirildiğinde kamu finansmanına çok daha fazla katkıda bulunacakları düşünülmektedir. Yine bu çerçevede, devletin sahip olduğu veya egemenlik yetkisinin bir sonucu olarak, bir şekilde tasarrufta bulunduğu taşınır malları da bulunmaktadır. Taşıtlar, gümrüğe terkedilen eşyalar, müzelerdeki kültür ve tabiat varlıkları bu bağlamda sayılabilen bazı mal türleridir. Ayrıca hava sahası, telsiz ve gsm hatları gibi görünmez kamusal alanlar da değerlendirme noktasında ele alındığında konunun önemi daha da artmaktadır. Bu çalışma ile devletin malvarlığı potansiyelinin sosyal ve ekonomik işlevleri yanında önemli bir yeri olan mali işlevleri ön plana çıkarılmaktadır. Kamu hizmetlerinin görülmesi açısından devlet malları teorisinin kapsamında bulunan, ancak sağladıkları gelirler nedeniyle de kamu 2

32 maliyesi teorisinin alanına giren devlet malları, her iki teorinin ilkeleri gözönünde bulundurularak kamu finansmanı açısından alternatif değerlendirme modelleri çerçevesinde yeniden ele alınmaktadır. Bu bağlamda devlet malları gelirleri, vergi gelirlerine alternatif olarak düşünülmediği gibi devlet mallarının, kamu hizmetlerine ve kullanımına sunumunu ifade eden sosyal ve ekonomik işlevleri de gözden uzak tutulmamıştır. Çalışmanın amacını genel olarak yukarıda belirtilen taşınır ve taşınmaz mallarla mülkiyete elverişli olmayan kamusal alanların kamu finansmanı açısından değerlendirilmesi olarak belirledikten sonra, daha ayrıntılı amaçlara, yani özel olarak tezin cevaplandırmasını hedeflediği sorulara değinmek gerekmektedir. Bu bağlamda; 1) Öncelikle devlet malları kavramı günün koşullarına göre yeniden tanımlanmaktadır. Zira, devlet malları, artık eskiden olduğu gibi sadece görünür (maddi) mallardan ibaret değildir. Artık, görünmez bir takım kamusal alanlar da bu kapsama dahil edilmeye başlanmıştır. Bu yönde son yıllarda ortaya konulan sınırlı da olsa bir takım kuramsal görüşlerin yerine oturtulmasına çalışılmıştır. Bu anlayış teoride tam olarak yer almamış olmakla birlikte, kimi ülkeler başta elektromanyetik dalgalar olmak üzere, görünmez kamusal alanlardan finansal amaçlı olarak yararlanma yoluna koyulmuşlardır. Hatta mevzuatlarında gerekli düzenlemeleri de yapmaya başlamışlardır. Hukukun teoriyi zorlamaya başlamasıyla gelişen bu olgu, bu tezin başlıca hipotezlerinden birini oluşturmuştur. 2) Devlet malları kavramının, yeniden tanımlanmasının ardından, teorik açıdan devlet mallarının sınıflandırılması yapılmıştır. Bu çerçevede devlet mallarının işlevsel açıdan sınıflandırılmasında devletin kamu malı- devletin özel malı ayrımına ilişkin yaklaşımlar açıklanmıştır. Diğer taraftan devlet malları teorisinin en önemli kurumlarından birisi olan tahsis kavramı da bu tezin sınırları ölçüsünde açıklanmıştır. Ülkemizde devletin özel mallarının yarısından fazlasının tahsisli olması, 3