Polis Hizmetlerinde Yerelleşme

Transkript

1 Polis Hizmetlerinde Yerelleşme Yeşim Edis Şahin * -İbrahim Arap ** Özet: Küreselleşme sürecinde devlet ve kamu yönetimi anlayışında köklü değişimler olmuştur. Bu dönüşümden, devletin temel işlevlerinden birisi olan güvenlik hizmetleri de etkilenmiştir. Dünyadaki gelişmelere koşut olarak Türkiye de güvenlik hizmetleri alanındaki yeni gelişmelerden etkilenmektedir. Üniter-federal, gelişmiş-azgelişmiş ayrımı olmaksızın bir çok ülkede güvenlik hizmeti yeniden yapılanmakta ve bu yeniden yapılanmada yerelleşme önemli bir değişken olarak işlev görmektedir. Yeniden yapılanmanın unsurları çözümlendiğinde, yerelleşmeyle güvenlik yönetiminde kamu-özel-sivil ortaklığının amaçlandığı görülmektedir. Güvenlik yönetiminde yerelleşme sonucunda, kamusal güvenlik hizmetleri özel güvenlik ve gönüllü güvenliğe devredilmektedir. Çalışma, güvenlik yönetimindeki değişimi, Türkiye de kamu yönetiminin yeniden yapılanmasının bir unsuru olan yerelleşme bağlamında çözümlemeyi amaçlamaktadır. Anahtar Sözcükler: Yerelleşme, polis hizmetlerinde yerelleşme, güvenlik yönetiminde yeniden yapılanma, güvenlik yönetişimi. Localization in Policing Abstract: State and its administrative structure have undergone major transformation in the globalization process. This transformation has also affected policing, one of the fundamental duties of the state. Turkey, like many countries, has been under the influence of the developments in security services. Security administration has been restructured in many countries and the localization functions as an important variable in this restructuring process. Localization policies attempt to realize public-private partnership in security administration. As a result of localization in security administration, the government s security services are devolved to private security and voluntary security. This paper aims to analyze the transformation of security administration in the context of localization as a pillar of the restructuring of the Turkish Public Administration. Key Words: Localization, decentralization in police services, restructuring of security administration, security governance. GİRİŞ Küreselleşme sürecinde devletin ve kamu yönetiminin yeniden yapılandırılması, devletin temel kamusal işlevlerinden olan güvenlik hizmetini ve bu hiz- * Doç.Dr., Dokuz Eylül Üniversitesi, İİBF, Kamu Yönetimi Bölümü (yesim.sahin@deu.edu.tr) ** Dr., Dokuz Eylül Üniversitesi, İİBF, Kamu Yönetimi Bölümü (ibrahim.arap@deu.edu.tr) Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt 19 Sayı 1 Ocak 2010, s

2 48 Çağdaş Yerel Yönetimler, 19 (1) Ocak 2010 meti yerine getiren güvenlik kurumlarını da etkilemektedir. Devletin kolluk güçleri tarafından, kamu yararına yönelik bir kamu hizmeti olarak sunulan güvenlik hizmeti, günümüzde ticarileşmekte, kamusallığını yitirmekte, özel sektörün kâr sağladığı bir alan haline gelmektedir. Modern devletin güvenliği sağlamada tekel olma özelliği aşınmakta, polisin yanı sıra gönüllü ve özel güvenlik devreye girmektedir. Yönetişim modeli ve yeni kamu işletmeciliği anlayışı doğrultusunda gerçekleştirilen yeniden yapılanma sürecinin dünya ölçeğinde polis örgütlerindeki etkisi özel güvenlik, yerelleşme, sivilleşme ve gönüllü güvenlik olarak dört başlık altında sınıflandırılabilir. Güvenlik hizmetlerinde yeniden yapılanmaya koşut olarak polislik anlayışında değişiklikler olmuştur. Yeni polislik anlayışı geleneksel polislik anlayışından farklı olarak hiyerarşinin azaltılmasının yanı sıra önleyici polisliğe vurgu yapmaktadır. Önlemeye dayalı yeni polislik stratejisi, yönetsel bağlamda yeni kamu işletmeciliği anlayışının unsurlarını içermektedir. Stratejik planlama, performans yönetimi, analitik bütçeleme, topluluklarla ortaklıklar kurma gibi unsurların yoğun olarak işlendiği ve kullanıldığı bir strateji olarak karşımıza çıkmaktadır. Somut uygulamalara bakıldığında esnek bir örgütsel yapı ve maliyet azaltmaya dayalı esnek personel politikasının benimsendiği görülmektedir. Güvenlik hizmetlerinde polis yerine sivillerin kullanılması yeni polislik anlayışının tamamlayıcısıdır. Sivilleşme uygulaması; polis yerine sivil devlet memurlarının kullanılmasının dışında, part-time çalıştırma, gönüllü vatandaşlara hizmet gördürme ve taşerona iş verme uygulamalarını da kapsamaktadır; bu anlamda sivilleşme örgütsel esnekliğin anahtar sözcüğüdür. Örgütsel yapılanmada idari birimlerin sayısının ve hiyerarşinin azaltılması, uzman polis yerine genel bilgili polis yetiştirilmesi söz konusudur. Yeni polislik anlayışının Toplam Kalite Yönetimi ilkeleri ile uyumlu olduğu, her iki yaklaşımın ilkelerinin birbirleri ile örtüştüğü söylenebilir. Operasyonel düzey ile strateji üretme düzeyinin ayrılması bu stratejinin unsurlarından bir diğeridir. Güvenlik hizmetlerindeki yeniden yapılanma unsurlarının hepsi birbirini tamamlayan bir bütündür ve birinin uygulanması bir diğerinin önünü açmaktadır. Örneğin yerelleşme özel güvenlik, sivilleşme ve gönüllü güvenlikle karşılıklı etkileşim içindedir ve diğer unsurların tamamlayıcı koşuludur. Bu nedenle çalışmada, kavramsal çerçeveyi oluşturması amacıyla, yerelleşme dışındaki unsurların da açıklaması yapılmıştır. Süreç bir bütün olarak çözümlendiğinde yeniden yapılanmada bir kamu hizmeti olan güvenlik hizmetinin özelleştirilmesi ve gönüllülere devredilmesi doğrultusunda bir eğilim olduğu görülmektedir. Çalışmada, küreselleşme sürecinde devlet ve kamu yönetimi anlayışında gerçekleşen piyasalaşma yönündeki değişimin Türkiye de güvenlik hizmetlerine yansımasının yerelleşme bağlamında çözümlenmesi amaçlanmaktadır. Bu a- maçla öncelikle küreselleşme sürecinde yerelleşmenin anlamı tartışılmıştır. Gü-

3 Polis Hizmetlerinde Yerelleşme 49 venlik sektöründe yeniden yapılanmanın unsurları açıklandıktan sonra, poliste yerelleşme ayrı bir başlık altında kavramsal olarak irdelenmiştir. Son olarak, çalışmada verilen kavramsal çerçeveye dayanarak poliste yerelleşme açısından Türkiye de gerçekleşen gelişmeler ve tartışmalar üzerinde durulmuştur. KÜRESELLEŞME SÜRECİNDE YERELLEŞME İkinci Dünya Savaşı sonrasında, yerelleşme kavramı; yönetimin aşırı merkezci bir yapıdan kurtulması, yerel işlerin halkın katılımıyla yerinden yürütülmesi, yerel hizmetlerin yerinden yönetilmesi ve yerel toplumların özerk - demokratik - saydam - verimli bir yönetime sahip olmaları eğilimlerini yansıtan bir kavram olarak gelişmiştir (Geray, 1997: 84). Ancak küreselleşme olgusuyla birlikte, yerelleşme kavramı yeni bir içerik kazanmıştır. Ekonomik büyümeyi sağlayabilmek için, 1950 ve 1960 ların başat kalkınma teorileri kamu hizmetleri ve altyapı hizmetlerinde olduğu gibi sanayi ve tarım sektörü üzerinde güçlü bir merkezi hükümet denetimini öngörüyordu. İkinci Dünya Savaşı sonrasında kamu hizmetleri ve altyapı hizmetlerinin finansmanı merkezi yönetimler tarafından gerçekleşmekte, ekonomik kalkınma merkezi planlara uygun biçimde merkezi biçimde yönlendirilmekteydi (Rondinelli, 2006: 434). Ekonomik politikada gerçekleşen değişime koşut olarak küreselleşme sürecinde yerelleşme başat bir yaklaşım ve uygulama haline gelmiştir. Bu dönemde pek çok sorunun kaynağı merkeziyetçilikte görülmeye başlanmıştır (Güler, 2000: 14). Küreselleşen dünyada, merkez yerine yerelin daha fazla önem kazandığı bir sisteme doğru geçiş yaşanmaktadır (Toksöz, 2007: 14). Ekonomik sistemin yeniden yapılandığı küreselleşme sürecinde, iletişim teknolojilerindeki gelişmelerin de etkisiyle ekonomi esneklik üzerine yapılandırılmıştır. Küresel ekonomik yeniden yapılanma, üretimin mekansal dağılımını köklü biçimde değiştirip, yerel ve bölgeyi ekonomik etkinlikte anahtar alan olarak güçlendirilmiştir (Garmise, 1997: 63). Mekanlara göre oluşmuş sabit üretim yapılanması yerini en uygun mekanda üretim anlayışına bırakmıştır. Bu süreçte yerel, küresel sermaye için ucuz emek anlamına gelmektedir. Yerelleşmenin diğer boyutu, yerelin yeni bir pazar ölçeği olarak önem kazanmasıdır (Akbulut, 2007: 8-9). Bu nedenle, yerelleşme ve bölgeselleşme küreselleşmenin can damarı olarak nitelendirilmektedir (Marchand vd., 1999: 900). Ekonomik politikalarda yaşanan değişim; yereli, ekonomik kalkınmada temel bir aktör olarak öne çıkarmıştır. Yereli ve bölgeyi kalkınmanın itici gücü olarak kullanan politikalar, yerel yönetimleri köklü biçimde değiştirmiştir; ekonomik işlevlerinin değiştirilmesi yerel yönetimleri, kapsamlı biçimde özel sektörle birleştirmiş görünürde kamusal kuruluşlar haline getirmiştir (Lovering, 1999: 390). Yerelleşmeye yönelik değerlendirmeler ve tartışmalar genellikle demokratikleşme ve özelleştirme olmak üzere olumlu ve olumsuz iki farklı boyutta yapıl-

4 50 Çağdaş Yerel Yönetimler, 19 (1) Ocak 2010 maktadır. Yerelleşmeyi demokratikleşmenin bir unsuru olarak gören bakış açısına göre kamu hizmetlerinin yerelleşmesinde iki temel amaç gözetilmektedir. Bu amaçlar, hizmetleri değişik toplulukların ihtiyaçlarına uyarlayarak hizmet verimliliğini arttırmak, yaşamlarını etkileyen konulardaki kararlara yurttaş katılımını sağlamak, bu çerçevede, yurttaş (müşteri) ile yakınlaşmak, yurttaşların gizilgücünden, yaratıcılığından yararlanmak ve inisiyatif almalarını sağlamaktır. Yerelleşme kavramı katılımcı demokrasinin bir unsuru olarak görülmekte ayrıca hizmetlere erişimi kolaylaştırıcı (Geva-ShemTov, 2002:189) olarak değerlendirilmektedir. Yerelleşmeyi eleştirel değerlendiren bakış açısına göre ise, günümüzde yerelleşmeye çok farklı anlam/içerik kazandırılmıştır. Bu yeni anlam ve içeriğindeki demokratikleşme vurgusu ile yerel yönetimler uluslararası sermayenin istemleri doğrultusunda yeniden yapılandırılmaya çalışılmaktadır. Güler (1998: ), yerelleşmenin bir nihai amaç değil, özelleştirme politikası açısından bir ara durak olarak değerlendirildiği ni belirtmektedir. Aslan (2007: 55), belediyelerin özelleştirme ve taşeronlaşmanın beşiği olduğuna dikkat çekmektedir. Bu eleştirel bakış açısı yerelleşmenin her zaman demokratikleşme anlamına gelmeyeceği görüşüyle desteklenmektedir. Şengül e göre (2001: 114), yerelleşmek her zaman demokratikleşmek anlamına gelmemektedir. Yerel yönetimlerin güçlendirilmesine koşut olarak, bazen ulusal düzeyi aratırcasına, anti-demokratik uygulamalarla karşılaşılmıştır. Devlet toplumcu ve demokratik olmadıkça, onun alt birimleri olarak örgütlenen yerel yönetimlerin ve bölge yönetimlerinin toplumcu ve demokratik olması beklenemez (Şahin, 1999: 75-77). Yerel yönetimlerin demokratikliği konusu tartışılmalıdır. Ulusal sistem içinde bağımlı, ikincil nitelikteki birimlerin sistemin bütününü demokratikleştirebilmeleri ya da antidemokratik bir sistem içinde ikincil konumdaki birimlerin ne ölçüde demokratik olabileceği (Çitçi, 1999: 234) sorgulanmalıdır. Yerelleşme, kamu tekelinin kırılması için kullanılmaktadır (Güler, 1999: 59). Bu açıdan bakıldığında yerelleşme politik anlamda güç ve kaynakların merkezi idareden özel sektöre aktarılmasında uzun erimli sürecin bir aşamasıdır (Güler, 1996: 110). Ulusal devleti zayıflatmanın bir strateji olarak yerelleştirme ile sınırlara ilişmeden gücü içten boşaltma yoluna gidilmektedir (Eroğul, 1995: 2-3). DEĞİŞEN GÜVENLİK ANLAYIŞI Günümüzde polisin halkın güvenlik endişelerini gidermede yeterli olmadığı ya da bu amaçla sağlanacak hizmetlerin bütününün polis tarafından yerine getirilmesinin gerekli olmadığı biçiminde yaygın bir görüş vardır. Bu görüşe göre, halkın güvenlik endişelerini giderecek biçimde hizmetler çeşitlenmelidir. Özel güvenlik kullanılmalı, toplum destekli projeler üretilmeli ve gönüllü polis (special constables) uygulaması yaygınlaştırılmalıdır (Savage, 2003: 182). Ay-

5 Polis Hizmetlerinde Yerelleşme 51 rıca, rütbe ve hiyerarşiye dayanan geleneksel polislik anlayışının yeni güvenlik anlayışı ile uyumlu olmadığı, emir-komutanın yerelleşmesi gerektiği belirtilmektedir. Vatandaşa müşteri gibi davranılmalı, suç ve tutuklama istatistikleri yerine kamuoyunun düşüncesine dayanan performans ölçümü yapılmalı ve polisin olumsuz davranışlarına ilişkin sivil denetim artırılmalıdır (Bayley-Shearing, 1996: 591) li yıllardan itibaren gelişmiş ülkelerde polis örgütü reform ve modernizasyon dönemine girmiş, geleneksel polislik anlayışında değişimler yaşamaya başlamıştır (Gleizal vd., 2000: xxi). Güvenlik hizmetlerinde yaşanan reform süreci büyük ölçüde, 1980 sonrası kamu yönetimindeki yeniden yapılanmanın unsurları olan, özelleştirme, yerelleşme, yeni kamu işletmeciliği ve yönetişim modelinin güvenlik hizmetlerine yansıması olarak gerçekleşmiştir. Devlet, kamusal güvenlik kurumlarını yeniden yapılandırırken yeni kamu işletmeciliği anlayışı gereği güvenliğe ayrılan kaynakların verimli ve etkin kullanılmasını sağlamaya çalışmaktadır. Bunun yanı sıra özel güvenliği teşvik etmekte ve kamusal güvenliği sağlamada güvenlik ağı oluşturarak, özel sektörü ve toplulukları paydaş olarak sürece dahil etmektedir. Bu bağlamda, suçla mücadele sadece devletin değil, herkesin işi haline gelmeye başlamıştır. Kamusal kaynaklarla birlikte özel sektörün ve toplulukların kaynakları da güvenliği sağlama işine seferber edilmeye çalışılmaktadır (Bénit-Gbaffou vd., 2008: ). Polis örgütlerinin suçla mücadeledeki başarısızlıkları bir yandan, sermaye birikimindeki krizi aşma çabalarının kamu yönetimdeki yarattığı maliyet-kârrekabet odaklı yeni liberal bakış açısının uygulamaya geçirilmesi diğer yandan, dünya ölçeğinde polis örgütleri yeniden yapılanma sürecine girmiştir. Bu kapsamda gerçekleştirilen en köklü dönüşüm özel güvenlik uygulamasıdır. Polis hizmetlerinin devlet tekeli altında bulunduğu düşüncesi günümüzde değişmeye başlamıştır. Devletin güvenliği gibi alanlar dışındaki polisiye görevlerin özel girişime açılması genel kabul görmüştür (Derdiman, 1997: 61). Polis hizmetlerinde sivilleştirmeye gidilmesi, İkinci Dünya Savaşı ndan sonra başlamıştır. Sivilleşme polis hizmetlerinde polis eğitimi ve polisler tarafından yerine getirilmesi gerekmeyen bazı hizmetlerin siviller tarafından yapılmasıdır. Böylelikle, polis hizmetlerinde nitelikli sivil personelden yararlanılacak ve güvenlik güçlerine sivil bir görünüm kazandırılabilecektir. Polis hizmetlerinin sivilleşmesinin en temel gerekçesi, sivillerin polislere göre daha düşük maliyetinin olmasıdır. Aynı görevi yapan bir sivil memurun maliyeti, bir polis memuruna oranla %30 ile %50 arasında daha düşüktür (Harring, 1981: 27). Maliyet a- vantajı sadece ücret açısından değerlendirilmemelidir. Sivil personel polise göre eğitim ve benzeri ek harcama gerektirmeyecektir. Birim polis maliyeti açısından ele alındığında, sivilleşme güvenlik hizmetlerinde verimliliğin artırılması

6 52 Çağdaş Yerel Yönetimler, 19 (1) Ocak 2010 için gerekli bir koşul olarak sunulmaktadır. Sivilleşmenin demokratikleşmenin bir gereği, hatta göstergesi olduğuna ilişkin değerlendirmeler bulunmaktadır. Sivilleşme polisin toplumdan uzaklaşmasını önleyici etki yapması yönüyle önemlidir (Doig, 1970: 66). Sivilleşmenin polisin kapalı kutu imajında iyileşme yaratarak halk-polis yakınlaşmasına katkı koyabileceği görüşü ileri sürülmektedir (Yılmaz, 1994: 46). Dünyada güvenliğin özelleştirilmesine koşut olarak, sivilleşme günümüzde polislik hizmetlerinde polis yerine devlet memuru kullanılmasını aşan bir anlam kazanmıştır. Polisin sivilleşme si kavramsallaştırmasının poliste özelleştirmeyi de içeren bir anlamda kullanıldığı görülmektedir. Bayley ve Shearing (1996: ), polis örgütlerinde bazı polislik işlerinin sözleşmeyle özel sektöre ihale edilmesini de sivilleşme kapsamında değerlendirmektedir. İhale yoluyla devredilen hizmetlere örnek olarak suç kayıtlarının düzenlenmesi ve analiz edilmesi, polis karakollarının korunması, basım-yayım işleri, maaş dağıtımı sayılabilir. Polisin suçu önlemeye odaklanabilmesi için ruhsat verme, kayıp ve buluntulara ilişkin hizmet verme, komşuluk gözetleme sistemini organize etme, suç önlemeye ilişkin seminerler düzenleme gibi bazı hizmetleri de başka kurumlara devretmesi gerektiği belirtilmektedir. Maliyet iyileşmesi için işlevleri azaltmaktan çok, bazı işlevleri sivil personele devretmek daha uygundur. Bu bağlamda kimi işlevler özel sektöre de devredilebilir. Harring (1981: 27-28) sivilleşmenin varacağı noktanın devriye hizmetlerinin de sivillere bırakılması olabileceğini, buna ilişkin birkaç örneğin uygulamada bulunduğunu belirtmektedir. Polis hizmetlerinin sivilleştirilmesi özelleştirme ve yerelleşmeyi kapsayan bir yeniden yapılanma unsurudur. ABD de bazı yerel yönetimler polislik hizmetlerini bütünüyle hizmet satın alma yöntemiyle (contracting) yürütmeyi denemişlerdir. Örneğin, Reminderville kentinde (Ohio/ABD) 1970 lerin sonu ile 1980 lerin başında özel güvenlik görevlileri polislerin asli işlevlerini yerine getirmek üzere kamu tarafından kiralanmıştır. Ancak bu uygulama, polis gibi davranan özel güvenlik görevlilerinin yasal yetkilerine ilişkin ısrarlı eleştiriler nedeniyle sürdürülmemiştir (Sherman, 1986: 350). Oro Valley, Arizona da 1975 te başlayan uygulama, Arizona yasalarının polislik hizmetlerinin özel sektör eliyle yerine getirilmesine izin vermediği biçimindeki karşı çıkışlar nedeniyle 1977 de sonlandırılmıştır (Benson, 1998: ). ABD de küçük bir yerleşim biriminde (Sussex, New Jersey) 1990 lı yıllarda görülen benzer uygulama, yasaların özel güvenliğin kamu gücünü kullanmasını engellediğine yönelik muhalefetle karşılaşmıştır (Hanley, 1993). Sivil personel çalıştırma maliyet üstünlüğü sağlıyormuş gibi görünmekle birlikte, uygulamada farklı sonuçlar alınabilmektedir. Örneğin, Yeni Zellanda da trafik polisten alınarak sivil görevlilere verilmiş, ancak para tasarrufu sağlanamamış ve tekrar polise verilmiştir (Bayley, 2006: 142). İngiltere de sivilleş-

7 Polis Hizmetlerinde Yerelleşme 53 tirme ile maliyet avantajı sağlanmıştır ancak 1991 yılında suç oranlarında bir önceki yıla göre %17 artış olmuştur. Şiddet olaylarının ekonomiye verdiği zarar 10 milyar sterlindir (Fındıklı, 1992: 140). Bu durum, polis hizmetlerine yalnızca hizmet maliyeti açısından yaklaşmanın doğru olmadığını, eşzamanlı olarak toplumsal maliyetin de dikkate alınması gerektiğini, aksi durumda ekonomik ve toplumsal açıdan ağır maliyetlerle karşılaşılabileceğini göstermektedir. Yönetişim modelinin güvenlik hizmetlerine yansıması olan, gönüllü güvenlik modeli, güvenlik hizmetlerine toplumun katkı ve katılımını sağlayan bir sistem olarak değerlendirilmektedir. Gönüllü güvenlik yaklaşımına göre, gönüllü sivil kişiler güvenlik hizmetini hiçbir ücret almadan sunmaktadır. Gönüllü güvenlik, polisin sayıca yetersizliğinin giderilmesine ve böylece güvenliğin sağlanmasına katkıda bulunur. Gönüllü güvenlik sistemi, toplum destekli polislik modeliyle yaşama geçirilmiştir. Toplum destekli polislik, polisin ve toplumun suçları önlemek, toplulukların yaşam kalitesini geliştirmek amacıyla ortaklık yapmasıdır. Toplum destekli polislik, polis ve toplum arasında ortak sorumluluğa ve toplum ile polisin farklı boyutlarda problem çözebilmesine dayanan operasyonel ve yapısal bir modeldir (Lord-Friday, 2008: ). Toplum destekli polislik, problem çözme, topluluk katılımı ve örgütsel adem-i merkeziyetçilik olarak üç ilkeyi içermektedir (Chappell, 2009: 5). Toplum destekli polislik hem yerel sorunlara çözüm üretmek üzere yerel düzeyde uygulanan, hem de örgütsel yerelleşme öngören bir modeldir. Bu yaklaşım, problem çözme, yerel suçların önlenmesi ve düzensizlik sorunlarının çözülmesinde toplumla eşit paydaşlar olarak bütünleşmek üzerine kurgulanmıştır (Morabito, 2008: 1). Bu bağlamda kamu-özel ve kamu-gönüllü ortaklığını öngörür. Toplum destekli polisliğin diğer boyutu, polis ve halk arasındaki ilişkilerin gelişip, iyileşmesi ve polise duyulan güveninin artmasıdır (Ren vd., 2005: 56-62). Bu açıdan bir halkla ilişkiler stratejisi olarak da değerlendirilmektedir. Toplum destekli polisliğin felsefesi, polisin suçları önleme ve soruşturmada toplumun katılımı olmaksızın başarılı olamayacağı anlayışına dayanır. Bu nedenle, polis toplumu güvenlik hizmetlerinin pasif tüketicisi konumundan çıkartıp kamu güvenliğinin sağlanmasında polise katkıda bulunan aktif ortak durumuna getirmelidir (Bayley-Shearing, 1996: 588). Genel olarak değerlendirildiğinde toplum destekli polisliği yerel taleplere odaklanan bir polislik yaklaşımı olarak değerlendirmek mümkündür (EGMADB, 2007: 9). Toplum destekli polislik uygulaması kapsamında, bir kamu hizmeti olan güvenlik hizmeti de gönüllü hizmet kapsamına girmiş, güvenlik yönetiminden güvenlik yönetişimine geçilmiştir. Türkiye de Toplum Destekli Polislik uygulamasının bir unsuru olarak pilot olarak başlatılan Komşu gözetleme sistemi, ilk olarak ABD ve İngiltere de uygulanmıştır (Gleizal vd, 2000: 344). Komşu gözetleme sistemi özellikle orta sınıfın yoğun olduğu mahallelerde, ırk-

8 54 Çağdaş Yerel Yönetimler, 19 (1) Ocak 2010 sal olarak karışık ancak ağırlıklı olarak beyaz alt orta sınıfla işlemektedir (Sherman, 1986: 349, 367). GÜVENLİK HİZMETLERİNDE YERELLEŞME Yeni güvenlik anlayışının en önemli unsurlarından birisi de özel güvenlik ve gönüllü güvenlikle birlikte polis hizmetlerinde yerelleşmedir. Polis hizmetlerinde yerelleşme aynı zamanda özel güvenlik ve gönüllü güvenliğe geçişi kolaylaştıran bir araç işlevi görmektedir. İdari anlamda yerelleşme (adem-i merkezileşme) kavramı, birbirini bütünleyen ancak birbirinden farklı üç anlamı içermektedir. Bunlardan ilki; yetki ve sorumluluğun merkezi yönetim dışında hizmet yerinde bulunan organlarca üstlenilmesi dir. İkincisi, yetki genişliği dir (aynı tüzel kişilik içinde merkezde toplanmış karar ve uygulama yetkisinin bir bölümünün taşraya aktarılması). Üçüncüsü ise, yetki devri dir (hiyerarşide üstte bulunan yöneticinin yetkilerinin bazılarını -belirli ve sınırlı konularda- kendi adına kullanmaları için astlarına vermesi) (Bozkurt vd., 1998: ). Polis örgütleri açısından ele alındığında, birinci tür yerelleşmenin örneği belediye polisidir. İkinci türe örnek, valinin ve ona bağlı il emniyet müdürlüğünün kendiliğinden karar alıp uygulayabilmesidir. Üçüncü türe örnek ise merkezdeki daire başkanlıklarının ve daire başkanlıkları içindeki şube müdürlüklerinin yetkilerini taşradaki birimlere aktarması, taşradaki birimlerinde aynı şekilde yetkilerini astlarına devretmesidir. İdari yerelleşme dar ve geniş olarak da tanımlanmaktadır. Dar anlamda idari yerelleşme merkezi yönetimin bazı görev ve hizmetleri yerel yönetimlere transfer etmesidir (Loughlin, 2006). Bununla birlikte günümüzde yerelleşme uygulaması yetki ve sorumlulukların yalnızca yerel yönetimlere devriyle sınırlı değildir. Geniş anlamda yerelleşme merkezi yönetimin bazı sorumluluk, yetki ve hizmetleri; alt birimlerine transferi (yetki genişliği/deconcentration), yerel yönetimlere transferi (yetki devri/devolution), bağımsız idari otoritelere ve özerk kuruluşlara transferi ve son olarak bazı sorumluluk ve hizmetlerin hükümetten özel sektöre ve sivil toplum kuruluşlarına kaydırılmasını içerir (Rondinelli, 2007). Yönetişim modelinin yerelleşme anlayışını veren bu tanım, yerelleşme anlayışını kamusal kurumların dışına çıkartmaktadır. Poliste yerelleşme kavramı da geniş anlamda yerelleşme tanımı çerçevesinde değerlendirilmektedir. Poliste yerelleşme, bir boyutuyla güvenlik alanında yerel yönetimlere yetki ve sorumluluk devrini, diğer boyutuyla yetki genişliğini ve özel sektör ile sivil toplum kuruluşlarına (gönüllülere) yetki ve sorumluluk transferini kapsamaktadır. Bir başka anlatımla, polis hizmetlerinde yerelleşme geniş anlamda değerlendirildiğinde, aynı işi daha az sayıda personelle yapmak, hizmet sunumunda özel güvenlikten yararlanmak ve karar alma sürecinde hiyerarşinin azaltılması gibi öğeleri kapsar.

9 Polis Hizmetlerinde Yerelleşme 55 Yeni polislik stratejisinin bir unsuru olan, polis hizmetlerinde yerelleşme, toplum destekli polislik (community policing) kapsamında değerlendirilmekte ve onun alt unsurlarından birisi olarak tanımlanmaktadır. Poliste yerelleşme süreci suçla mücadele için polisle birlikte toplum üyelerinin yetkilendirilmesini içermektedir. Emir komutanın yerelleştirilmesi hem polis pratiklerini çeşitlendirmekte, hem de polis halk ilişkilerini değiştirmektedir (Wang, 2005: 68). Bu anlamda, poliste yerelleşme geniş kapsamlıdır, yetki devrinin ötesinde unsurlar içermektedir. Yerelleşme bağlamında toplum üyelerinin yetkilendirilmesi ve polis pratiklerinin çeşitlendirilmesinin somut yansıması sivilleşme, gönüllü güvenlik ve özel güvenlik olarak karşımıza çıkmaktadır. Poliste yerelleşme, örgütsel esnekliği de kapsamaktadır. Bir bütün olarak ele alındığında polis hizmetlerinde yerelleşme ve özelleştirme güvenliğin sağlanmasına yeni aktörler katmaktadır (Frühling, 2007: ). Poliste yerelleşmeye olumlu yaklaşanlar güvenlik hizmetlerinin yerelleşmesiyle hizmet verimliliğinin/etkililiğinin artacağını, ayrıca polisin demokratikleşmesine katkıda bulunulacağını savunmaktadırlar. Bu süreci olumlayan bakış açısından, yeni polislik modelinde polisin örgütsel yapısı paramiliter (kuvvete dayalı) ve hiyerarşik modelden, yerelleşmiş ve katılımcı modele doğru evrilmektedir. Operasyonel kararlar paramileter ve merkez tarafından yönlendirilen biçimden yerelleşmiş ve katılımcı sisteme dönüşmektedir. Yetki ve sorumluluk önemli ölçüde yerelleşmektedir (Zhao vd., 1995: 153). Polislikte yerelleşme, geleneksel polisliğin radikal bir alternatifi (Williams, 2002: 38) olarak değerlendirilmektedir. Yerelleşmenin polis-halk ilişkilerini geliştireceği (Davis vd., 2003: 287) ve alt düzey polislerin verimliliğini arttıracağı (Robinson, 2003: 682) düşünülmektedir Özcan a göre (2001: ), güvenlik hizmetlerinin merkezi yönetim eliyle sunulmasında, merkez ve taşra bağlantılarının verimli ve etkin olamayacağı genel kabul görmeye başlamıştır. Poliste yerelleşmeyi savunanlar görüşlerini katı merkeziyetçiliğin eleştirisi üzerinden kurgulamaktadır. Cerrah a göre (2000: 118), katı merkeziyetçilik toplumun istek ve beklentilerini anlamaktan uzaklaşmaya neden olmaktadır. Yerelleşme ile güvenlik hizmetlerinin tüketicisi olan halk ile bu hizmetleri üreten personelin yerel düzeyde katılımı sağlanacaktır. Bütünüyle merkezden yönetilen hizmetler giderek daha fazla oranda yerel halkın etkileşiminden uzaklaşmış, zamanla güvenlik personeli halktan kopuk ve sorumsuzca hizmet etmeye itilmiştir. Bu durum katı bir merkeziyetçi yönetim anlayışının sonucudur. Bu görüşe göre, polis örgütünde örgütsel yapılanmada ve karar mekanizmalarında gerçekleşen yerelleşme ve demokratikleşme, bu hizmeti üreten personel ile halkı birbirine daha fazla yakınlaştırarak zamanla güvenlik birimlerinin işlevlerinde kuvvet uygulaması yaklaşımından hizmet üretimi yaklaşımına geçilecektir (Cerrah, 2000: ).

10 56 Çağdaş Yerel Yönetimler, 19 (1) Ocak 2010 Poliste yerelleşmeye ilişkin olumsuz değerlendirmelerde bulunan yaklaşımlar da vardır. Polis hizmetlerinde yerelleşmenin özel polisliğin büyümesine yol a- çacağını vurgulayan Lee ye göre (2004: ); polislikte otoritenin yerelleşmesi durumunda, yerelleşmiş otorite suçun önlenmesi ve düzenin sağlanması bakımından özel çıkarlara hizmet edecektir, kamu polislik sistemi görevini tam olarak yerine getiremeyecektir. TÜRKİYE DE POLİS HİZMETLERİNDE YERELLEŞMEYLE İLGİLİ GELİŞMELER Türkiye de güvenlik hizmetlerinde yerelleşme; yerel polis idarelerinin oluşturulması, güvenliğin sağlanmasında yerel yönetimlerin yetki ve sorumluluklarının artırılmasının yanı sıra, yetki genişliği ve yetki devri olarak farklı bağlamlarda tartışılmakta ve gündeme gelmektedir. Yerelleşme, güvenlik hizmetlerinde yetki genişliği açısından ele alındığında; yetki genişliği, yerel çözümlere olanak sağlayan bir mekanizmadır. Müşterek kararnameyle atanan il emniyet müdürlerinin göreve getirildikleri illerde vali ile işbirliği içerisinde güvenlik stratejilerini diğer illerden farklı uygulayabilmeleri, siyasal ve yönetsel karar alıcıların il emniyet müdürlerini daha yetkili kılabildiklerini göstermektedir. Aynı biçimde, hiyerarşide üstte bulunan yöneticinin yetkilerinden bazılarını kullanmaları için astlarına vermesi anlamında da yerelleşme Emniyet Teşkilatının örgütsel başarısının artması bakımından yararlı olacaktır. İçsel etkenlerin yanı sıra Batılı polis örgütlerinde gerçekleştirilen reformlar ve Avrupa Birliği (AB) ile uyum sürecinin Türk Emniyet Teşkilatını etkilediği söylenebilir. Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı nda ( ) güvenlik hizmetini yerine getiren kuruluşlarda geniş kapsamlı bir yeniden yapılanmaya gidileceği belirtilmekte ve bunun nedeni olarak küreselleşme ve AB ye girme hedefi özellikle belirtilmektedir (DPT, 2000: 196). Polis örgütleri, iç güvenliğin sağlanmasında devletin elindeki en önemli araçlardan birisi konumundadır. Polisin örgütlenme, işleyiş ve yönetimi ülkenin siyasal, sosyo-kültürel ve ekonomik yapısı ile yakından ilgilidir (Sözen, 2002: 53). ABD, Kanada, İngiltere ve Avustralya gibi Anglo-Sakson ülkelerinde polis birimleri yerel düzeyde örgütlenmişken, Türkiye de merkezi idare içerisinde örgütlenmiştir. Türk Emniyet Teşkilatı yapı ve işleyiş bakımından merkeziyetçi bir görünümdedir. Emniyet Teşkilatındaki rütbe sistemi ve emir-komuta zincirine dayanan katı disiplin merkeziyetçi anlayışı güçlendirmektedir. Bu anlamda Emniyet Genel Müdürlüğü (EGM) merkez ve taşra birimleri, merkezi idarenin hiyerarşik yapısı içindedir ve tüzel kişilikleri bulunmamaktadır. Mevcut hukuk düzenimizde polisliğin yerel düzeyde örgütlenmesi, örneğin il emniyet müdürlerinin seçimle iş başına gelmesi ya da belediye polisliğinin kurulması mümkün değildir. Anayasa'nın 127. maddesindeki yerel yönetimlerin

11 Polis Hizmetlerinde Yerelleşme 57 ortak yerel gereksinimleri karşılaması ölçütü yerel yönetimlerin yetki ve görev alanlarının sınırını çizmektedir. Anayasa Mahkemesi, 29 Aralık 2007 tarih ve 2007/5 sayılı kararında, eğitim hizmetini ulusal nitelikte bir hizmet olarak değerlendirmiş ve yerel ortak ihtiyaç olarak görülemeyeceğini vurgulamıştır. Bu bağlamda devletin temel işlevlerinden olan iç güvenlik hizmeti yerel bir ortak gereksinim olmaktan çok, ulusal düzeyde ortak bir gereksinimdir ve merkezidir ve yerel yönetimlere devredilemez. Bununla birlikte, emniyet çevrelerinde, yerel düzeyde örgütlenmiş polisliğin daha başarılı bir polisliğe yol açacağı düşüncesi bulunmaktadır. 1 Özcan a göre (2001: ), yerel yönetimlerin polislik hizmetlerine katılımı bazı sıkıntılara yol açabilirse de bir an önce başlatılmalıdır ve kademe kademe yayılmalıdır. Aydın a göre (1997: 25), Türkiye nin kendine özgü koşulları nedeniyle kısa zamanda emniyet hizmetlerinin yerelleştirilmesi mümkün değildir. Yine de yerelliğe doğru bir eğilim bulunmaktadır. Bu durum taşra teşkilatına daha fazla yetki ve sorumluluk verilmesi biçiminde kendini göstermektedir. Gerçekten de, il emniyet müdürünün il valisi ve EGM ile uyumu halinde, kente özgü uygulamalar yapabilmesi ve suçla mücadelede başarısını artırabilmesi mümkündür. Bu bağlamda, EGM merkez birimlerinin planlayan, koordine e- den, yönlendiren ve taşra örgütünü destekleyen birimler haline getirilmesinin, hizmetlerden uygun olanlarının taşra birimlerine yetki devri ile devredilmesinin hedeflendiği belirtilmektedir (Dündar, 1998: 470). Türkiye de Emniyet Teşkilatının merkeziyetçi yapısını aşmak amacıyla, bazı hizmetlerin özelleştirilmesi, bazı hizmetler için belediye polisi biçiminde kolluk birimi oluşturulması önerilmektedir (Yılmaz, 1994: 114). Güvenlik hizmetlerinin yerel yönetimlere devredilmesine yönelik talep polislik hizmetlerinin özelleştirilmesini, sivilleştirilmesini, belediyelerin polis gücü kurmasını ya da yerel seçilmişlerin güvenlik hizmetlerinin belirlenmesine (kamu-özel işbirliği de dahil olmak üzere) değişik ölçülerde katılımını içermektedir. Uygulamada özellikle toplum destekli polislik stratejisiyle ve özel güvenlik eliyle yerelleşmenin unsurlarının gerçekleşmeye başladığı söylenebilir. Örneğin toplum destekli polislik kapsamında hem gönüllülerden yararlanılmakta, hem de Kent Güvenlik Danışma Kurulları ile yerel aktörlerin güvenlik hizmetlerine katılımı sağlanmaya çalışılmaktadır. 2 Aslan a göre (2007: 57-58), idari kolluğun piyasaya devri, devlet iktidarının piyasaya devridir. Ancak belediye kolluğunun hizmet satın alma yoluyla taşeron personele gördürülmesi, Anayasa Mahkemesi nin daha önce verdiği kararlar ve idari kolluğun özel sektöre devredilemezliği ilkesi gereği 1982 Anayasasına aykırıdır. Bu bağlamda, güvenlik hizmetlerinin yerelleşmesi çok uzak görünme- 1 Örnek olarak bkz. Aydın (1997), Dündar (1998), Cerrah (2000), Özcan, (2001). 2 Türkiye de toplum destekli polisliğin hukuksal çerçevesi için bkz. (EGMADB, 2007).

12 58 Çağdaş Yerel Yönetimler, 19 (1) Ocak 2010 mektedir. Gelecekte güvenliğin belediyeye devredilmesi durumunda 5393 sayılı Belediye Kanunu (5393 SK) çerçevesinde, zabıta hizmetlerinin piyasadan satın alınması örneğinde görüldüğü gibi, beldenin güvenliğinin piyasaya devredilmesi de mümkündür. Polis hizmetlerinin bir kısmının belediyeye devri konusunda İstanbul Büyükşehir Belediyesi nin (İBŞB) bazı girişimleri olmuştur. İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanı Kadir Topbaş (2006a), İstanbul un güvenlik sorununun çözülebilmesi için polislere ABD deki gibi daha geniş yetkiler verilmesini istemiştir. Topbaş (2006b) daha sonraki açıklamalarında polisiye hizmetlerin trafik hizmetlerinden başlayarak belediyeye devredilmesini talep etmiştir. 3 Topbaş, trafik denetiminin belediyeye devredilmesi taleplerini Başbakan a ilettiğini, Başbakan ın da, gelecekte olabilir diyerek konuya sıcak baktığını belirtmiştir. 4 İBŞB Basın Danışmanı Ahmet Faruk Yanardağ da (2007), yaptığı bir açıklamada Trafikle ilgili düzenleme yapabilmek için denetimin Büyükşehir Belediyesi ne devredilmesi gerektiğini bir kez daha yinelemiştir. EGM sözcüsü İsmail Çalışkan (2006) yaptığı bir basın toplantısında Topbaş ın açıklamalarına ilişkin olarak, İstanbul trafiğinin polisiye önlemlerle çözülemeyeceğini belirtmiştir. Belediyelerin trafik zabıtası kurması için yasal değişiklik gerektiğini, trafik sorununun sadece trafik polisi sayısını artırmakla çözümlenemeyeceğini vurgulamıştır. Ancak basında EGM nin İstanbul da trafiğin denetiminin zabıtaya devredilmesini onayladığına ilişkin bilgi yer almıştır. Başbakan Erdoğan ın İBŞB Başkanlığı döneminde Ulaşım Daire Başkanı olan AKP Erzurum Milletvekili Prof. Dr. Mustafa Ilıcalı (2007), İstanbul daki trafiğin denetiminde polislerin yerini zabıta alacak biçiminde açıklama yapmıştır. Bununla birlikte, bu yönde yasal bir değişik yapılmamıştır. 5 Belediyelerde trafik hizmetleri dışında da kolluk açısından yeni uygulamalara tanık olunmaktadır. Kamudaki özelleştirme akımına belediye zabıtaları da eklenmiştir. Bugüne kadar devlet memuru zabıtaları kolluk kuvveti olarak kullanan belediyeler, özel sektörden zabıta hizmeti satın almaya başlamıştır. Belediye Kanunu nda yer alan Belediyeler zabıta hizmetlerini yapar veya yaptırır (5393 SK, md. 14) hükmüne dayanarak, İBŞB ihaleyle özel sektörden zabıta 3 Türkiye de trafik hizmetlerinin belediyelere devredilmesi 1988 yılında gündeme gelmiştir. İstanbul Belediyesi dışındaki belediyeler, gerekli personel ve ekipmana sahip olmadıkları gerekçesi ile bu görüşe karşı çıkmıştır (Fındıklı, 1992: 151) yılında Emniyet Genel Müdürlüğü trafik hizmetlerinin belediyelere devri konusunda 80 il emniyet müdürlüğünden görüş istemiştir. İl emniyet müdürlükleri çoğunlukla trafik hizmetlerinin belediyelere devrine olumlu bakmamıştır yılında yapılan bir araştırmada ise belediye yönetimlerinin trafik hizmetlerini istedikleri görülmektedir ( Trafik Hizmetlerinin, tarihsiz: , 248) 5393 Sayılı Belediye Kanunu na göre belediyeler şehir içi trafik ten sorumludur. 4 Topbaş (2006c), Sayın Başbakanımızla da İstanbul un trafik ve ulaşım sorununu sürekli görüşüyoruz. Görüşmelerimizde trafik yönetim ve denetimini istediğimizi söyledim. TBMM de bu konuda çalışmalar sürüyor biçiminde açıklamada bulunmuştur. Ancak bu yönde herhangi bir yasal düzenleme yapılmamıştır. 5 Belediye Zabıta Yönetmeliği md. 5/3 a göre, belediye zabıtası trafik alt birimi oluşturabilecektir.

13 Polis Hizmetlerinde Yerelleşme 59 hizmeti alan ilk yerel yönetim olmuştur. İBŞB yi örnek alan Türkiye deki pek çok belediye eksik zabıta kadrolarını özel sektörden takviye etmek üzere harekete geçmiştir. İBŞB ye alınan özel zabıtalar, diğer meslektaşlarıyla aynı yetki ve sorumlulukla görev yapmaktadır (Belediyeler Zabıtaları Özelleştiriyor, 2005). İBŞB nin 2007 tarihli Zabıta Norm Kadrosu incelendiğinde; 900 ü Zabıta Memuru olmak üzere toplam kişilik norm kadro bulunmaktadır. İstanbul Büyükşehir İlçe ve Büyükşehir İlk Kademe belediyelerinin toplam zabıta norm kadrosu dahil edildiğinde İstanbul Büyükşehir bütününde zabıta norm kadrosu bulunmaktadır yılında İBŞB ye bağlı 960 zabıta memuru (İstanbul Büyükşehir Belediyesi, 2001) bulunmaktayken, 2007 yılında bu sayı ye çıkarılarak %8 artırılmıştır. İstanbul daki nüfus artışı dikkate alındığında zabıta sayısındaki artışın yeterli olduğunu söylemek mümkün görünmemektedir. Bu nedenle özel sektörden personel istihdamı yoluna gidilmektedir. Türkiye İstatistik Kurumunun verilerine göre zabıtanın görev yapması gereken ülkemizde kişi istihdam edilmektedir (Zabıta Sıkıntısı, 2005). Zabıta sayısındaki bu açık yardımcı personel zabıtası uygulamasının önemli nedenlerinden biridir. Mevzuatımıza göre belediyeler özel güvenlik görevlisi istihdam edebilmekte ya da bu hizmeti satın alabilmektedir. Zabıta sıkıntısı çeken belediyeler özel güvenlik şirketlerine yönelerek özel güvenlik personeli ile zabıta açığını gidermeye çalışmaktadır (Zabıta Sıkıntısı, 2005). Ancak zabıta hizmetlerinin özel güvenlik görevlileri eliyle yerine getirilmesi 5188 sayılı Özel Güvenlik Hizmetlerine Dair Kanuna aykırıdır. Topbaş (2007) bir başka açıklamasında, Okul çevrelerini Valiliğimizle işbirliği içinde polisin yanında zabıtamızla da denetleyeceğiz diyerek, İstanbul un güvenliğinin sağlanmasında polis-zabıta işbirliğine vurgu yapmaktadır. Bu kapsamda merkezi yönetim ve yerel yönetim arasında kamu-kamu işbirliği yapılmıştır. Ancak zabıta sayısının yetersizliği gerekçesiyle zabıta hizmetlerinin hizmet satın alma yoluyla özelleştirildiği düşünülürse gerçekleşen, kamu-özel ortaklığıdır ve yerelleşme yoluyla özelleştirmenin tipik örneğidir. Bütün bu gelişmelere ek olarak, 2007 yılında Polis Vazife ve Salahiyet Kanununda yapılan değişiklikle, 1934 yılından bu yana yürürlükte olan, Belediye 6 Norm kadro sayıları, 22 Şubat 2007 tarihli sayılı Resmi Gazete de yayımlanan, Belediye ve Bağlı Kuruluşları İle Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmeliğinin ekinde yer alan Belediye ve Bağlı Kuruluşları İle Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro Standartları Cetvelleri nden alınmıştır. Türkiye İstatistik Kurumunun Adrese Dayalı Nüfus Kayıt Sistemi 2008 Nüfus Sayımı Sonuçlarına göre İstanbul da kişi ikamet etmektedir (Türkiye İstatistik Kurumu Haber Bülteni, 2009). Kişi başına düşen zabıta sayısı dikkate alındığında sayısal yetersizlik olduğu söylenebilir. Gönüllü zabıta uygulamasının da hukuksal altyapısı hazırlanmış durumdadır. Belediye Zabıta Yönetmeliği md. 49 a göre, gönüllü zabıta teşkilleri kurulması belediyelerce teşvik edilir.

14 60 Çağdaş Yerel Yönetimler, 19 (1) Ocak 2010 zabıtası işleri Hükümetçe lüzum görülen yerlerde polise gördürülür hükmü kaldırılmıştır. Bu değişiklik bir anlamda yerel ve merkezi idare arasındaki işbölümüne bakış açısındaki değişimin göstergesidir. SONUÇ Merkezden yönetimin ve yerinden yönetimin birbirlerine karşı üstün ve güçsüz yanları bulunmaktadır. Bu nedenle her ülkede, bu iki yönetim biçiminin her ikisinden de yararlanılır (Keleş, 1998: 21). Merkezileşme ya da yerelleşme salt yönetim tekniğine ilişkin seçimler değildir. Aynı zamanda bir siyasal tercihin göstergesi ve sonucudur. Hangi kamusal hizmetin merkezi, hangilerinin yerel yönetimlerce karşılanacağı sorusunun cevabı ülkeden ülkeye ve her ülkede değişik zamanlarda farklı olabilmektedir (Görmez, 1997: 45). Kamu hizmetlerinden hangilerinin yerel yönetimlerde sunulacağına ilişkin ülkeler arasında görülen farklılaşma büyük ölçüde, ülkelerin idari yapılanması, tarihsel koşulları, gelişmişlik düzeyi ve siyasal tercihlerince belirlenmektedir. Günümüzde yerelleşme kavramı, kamu hizmetlerinin yerel yönetimlere devri ile sınırlı değildir; kamu-özel-sivil ortaklığı bağlamında bazı kamu hizmetlerinin özel sektöre ve sivil toplum kuruluşlarına devredilmesini de kapsamaktadır. Bu nedenle yerelleşme, kamu hizmetlerinin özelleştirilmesi anlamına gelmektedir. Öte yandan, yerelleşme, yerel çözümlerin üretilmesi olarak değerlendirildiğinde, uygun hukuksal düzenlemelerle ve yönetsel süreçlerin yönetim biliminin gereklerine uygun olarak işletilmesiyle her zaman olanaklıdır. Polislikte yerelleşme, polis hizmetlerinin merkezden sunulduğu ülkelerde ve yerel polis idarelerine sahip ülkelerde birbirinden farklı anlamlar içerebilmektedir. Polis hizmetlerinin merkezi idare eliyle sunulduğu ülkelerde poliste yerelleşme yerel polis idarelerinin kurulması, bu anlamda polis yöneticisinin ya doğrudan ya da dolaylı olarak (yerel meclisler eliyle) seçimle belirlenmesi, yerel i- darelerinin yönetim ve denetiminde polis örgütlerinin kurulmasını anlatmaktadır. Yerel polis idarelerine sahip ülkelerde ise polislikte yerelleşme çoğunlukla, emir-komutanın yerelleşmesi, karar almanın yerelleşmesi, örgütsel yapıdaki hiyerarşik kademeleri azaltmak ve yerel düzeye yetki devretmek gibi idareyi geliştirici bir anlam içermektedir. Bununla birlikte, her iki durumda da sonuç olarak yeni kamu işletmeciliğinin ve yönetişim mekanizmasının polislik hizmetlerine girişini kolaylaştırıcı bir boyutun uygulamada olduğu görülmektedir. Üniter ya da federal, gelişmiş ya da azgelişmiş hemen her ülkede yerelleşme yeni polislik stratejisi olan toplum destekli polisliğin alt bir unsuru olarak uygulanmaya çalışılmaktadır. Bir ülkenin siyasal ve idari yapılanmasına ve tercihlerine bağlı olarak; güvenlik bir kamu hizmeti olarak merkezi ya da yerel düzeyde sunulabilir. Ülkemiz açısından polislik hizmetlerinin yerel düzeye aktarılması için ileri sürülen ge-

15 Polis Hizmetlerinde Yerelleşme 61 rekçeler belediye zabıtası örneği incelendiğinde gerçekçi değildir. Belediye zabıtalarının polise göre daha verimli, başarılı ya da halka daha yakın olduğunu söylemek çok mümkün görünmemektedir. Bu nedenle kamu hizmetinin hangi düzeyde sunulacağından çok, kamu yararının nasıl sağlanacağı üzerine yoğunlaşmak daha yararlıdır. Güvenlik hizmetlerinin yerelleşmesi; özel güvenlik ve toplum destekli polislik gibi uygulamalarla sermaye ve gönüllü kuruluşlara devri, güvenlik hizmetlerinin kamusal niteliğini aşındırmıştır. Bu durum, toplumun gözünde güvenlik hizmetlerinin kamu yararı boyutunu tartışmaya açmıştır, kapalı iş merkezleri ve siteler özel güvenlik tarafından korunurken, yoksul semtlerde güvenlik açığının bulunması, güvenlik hizmetlerinde gerçekleştirilen reformlar sonrasında, güvenlik hizmetlerinin kamu yararı boyutunu önemli ölçüde zayıflatmıştır. Bu nedenle, Emniyet Teşkilatına ve güvenlik önlemlerine indirgenmiş güvenliği sağlama amacının yerini, sosyo-ekonomik, mekansal ve idari unsurları kapsayan bütünsel bir bakış açısına bırakması daha doğrudur. Güvenliğin sağlanmasına yönelik bütünsel bir ele alış, kamu yararına dönük politikaların üretilmesinde ve olumlu sonuçların alınmasında başarı elde edecektir. Yerelleşme yoluyla, polis idaresinin daha başarılı olacağı kuşkuludur. Suç o- ranları ve suç korkusundaki artışın yerel polis sistemlerine sahip ülkelerde de görülmesi, yerelleşmenin güvenlik sorunlarının giderilmesinde tek başına çözüm olamayacağını göstermektedir. Bu durum, daha yerel bir polis sisteminin zorunlu olarak daha başarılı olamayacağını göstermekle birlikte, daha merkezi bir polis sisteminin de salt bu etkene bağlı olarak başarılı olacağı söylenemeyecektir. Bu bağlamda, polis hizmetlerinin yerel yönetimler eliyle üstlenilmesinin tek başına başarıyı getirmeyeceği açıktır. İngiltere örneğinde polisin yerel olarak örgütlenmesi, 1980 li yıllardaki yaygın şehir isyanlarını önleyememiştir. Türkiye nin, idari-kültürel-tarihsel ve siyasi yapı olarak kendisinden farklı ve büyük çoğunluğu federal sisteme sahip olan ülkelerdeki yerel polis örgütlenmelerini örnek alması güvenlik alanında başarıya ulaşmasının ön koşulu değildir. Polisin yerelleşmesini, düzenleyici devlete geçiş ve güvenlik yönetiminde yeni kamu işletmeciliğinin uygulanmasından ayırmak mümkün değildir. Polis örgütünde yerelleşme demokratikleşmeyi sağlama, verimliliği/etkinliği artırma gibi amaçlar öne sürülerek yeni liberal düzenlemelere yatkın bir örgüt yaratma isteğinin dışa vurumudur. Güvenlik hizmetlerinin büyük ölçüde özel sektöre ve paydaşlara devredildiği bir modelde demokratikleşmeden söz edilemez. Güvenlik hizmetleri, zengin ve yoksul ayrımı yapılmaksızın tüm yurttaşlara eşit olarak sunulması gereken kamusal bir hizmettir. Özel güvenliğin ve özel güvenlik tedbirlerinin yaygınlaştığı, parası olanın güvenliğini sağladığı bir ortamda demokratikleşmenin önkoşulu olan eşitlik yoktur. Yeni liberal yerelleşme talepleri, demokratikleşme söylemi ile meşruiyet kazanmaya çalışarak, beraberinde getir-

16 62 Çağdaş Yerel Yönetimler, 19 (1) Ocak 2010 diği toplumsal eşitsizlikleri örtmeye ve yereli bir aktör olarak uluslararası ilişkiler ağına katmaya çalışmaktadır. KAYNAKÇA Akbulut, Örsan (2007), Belediye Yönetimi Reformu: Monolitik İktidar Yapısının Güçlendirilmesi, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 16, Sayı 1 Ocak, s Aslan, Onur E. (2007), Zabıta Personeli ve Taşeronlaşma ya da Belediye Kolluğunun Piyasaya Devri, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 16, Sayı 1 Ocak, s Aydın, Ahmet H. (1997), 21. Yüzyıla Doğru Türk Polisinin Teşkilat Yapısı ve Yönetim Sisteminde Postmodern Değişim, 21. Yüzyılda Nasıl Bir Kamu Yönetimi Sempozyumu, TODAİE Yayını, Ankara, s Bayley, David (2006), Gelecek İçin Polis (Çev. F. Eraslan), EGM Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı, Ankara. Bayley, David - Shearing, Clifford (1996), The Future Of Policing, Law & Society Review, Vol. 30, No. 3, p Belediye Kanunu, Kanun No: 5393, 13/07/2005 tarihli, sayılı Resmi Gazete (5393 SK). Belediye ve Bağlı Kuruluşları İle Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik. 22/02/2007 tarihli, sayılı Resmi Gazete. Belediyeler Zabıtaları Özelleştiriyor (2005), Zaman Gazetesi, ( ) Belediye Zabıta Yönetmeliği, 11/04/2007 tarih ve sayılı Resmi Gazete. Bénit - Gbaffou, Claire - Didier, Sophie - Morange, Marianne (2008), Communities, The Private Sector, and The State, Urban Affairs Review, Vol. 43, No. 5, p Benson, Bruce (1998), Crime Control Through Private Enterprise, The Independent Review, Vol.2., No.3, p Bozkurt, Ö. - Ergun, T. - Sezen, S. (Ed.) (1998), Kamu Yönetimi Sözlüğü, TODAİE Yayını, Ankara. Cerrah, İbrahim (2000), Güvenlik Hizmetlerine Sivil Katılım ve Sapma Davranışlarının Analizi, Polis Bilimleri Dergisi, Cilt 2, Sayı 7-8, s Chappell, Allison T. (2009), The Philosophical Versus Actual Adoption of Community Policing: A Case Study, Criminal Justice Review, Vol. 34, No. 1, p Çalışkan, İsmail (2006), EGM Haftalık Basın Toplantısı, Polis Haber, ( ). Çitçi, Oya (1999), Yerel Siyaset ve Demokrasi, Çoğulculuk, Sivil Toplum, Sivil Toplum İçin Kent Yerel Siyaset ve Demokrasi Seminerleri, WALD, İstanbul, s Davis, Robert - Henderson, Nicole - Merrick, Cybele (2003), Community Policing: Variations On The Western Model in The Developing World, Police Practice and Research, Vol. 4, No. 3, p Derdiman, Cengiz (1997), Kamu Yönetimi ve Maliyesi Açısından Bir Reform Önerisi Olarak Ücretli Polis Sistemi, 21. Yüzyılda Nasıl Bir Kamu Yönetimi Sempozyumu, TODAİE Yayını, Ankara, s

17 Polis Hizmetlerinde Yerelleşme 63 Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) (2000), Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı ( ), DPT, Ankara. Doig, James (1970), Polis Sorunları, Öneriler ve Yeniden Düzenleme Stratejileri, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 3, Sayı 4 Aralık, s Dündar, Nihat (1998), Cumhuriyet Polisi, Türk İdare Dergisi, Sayı 421, s Emniyet Genel Müdürlüğü Asayiş Dairesi Başkanlığı (EGMADB), (2007), Toplum Destekli Polislik: Hizmet Standardı ve Kılavuz Belgeleri, EGMADB, Ankara. Eroğul, Cem (1995), Devletsizleştirme, Mülkiyeliler Birliği Dergisi, Sayı 185, s Fındıklı, Remzi (1992), Polis Hizmetlerinin Sivilleştirilmesi Türk İdare Dergisi, Sayı 394, s Frühling, Hugo (2007), The Impact of International Models of Policing in Latin America: The Case of Community Policing, Police Practice and Research, Vol. 8, No. 2, p Garmise, Shari (1997), Making a Difference? Regional Government, Economic Development and European Regional Policy, International Planning Studies, Vol.2, No.1, p Geray, Cevat (1997), Yerelleşme Üzerine, ADA-Kentliyim Dergisi, Yıl 3, Sayı 9, s Geva, Ruth - ShemTov, Orna (2002), Setting Up Community Policing Centers: Participatory Action Research In Decentralized Policing Services, Police Practice and Research, Vol. 3, No. 3, p Gleizal, Jean Jacques - Domenach, Jacqueline-Journes, Claude (2000), Batı Demokrasilerinde Polis (Çev. M. Kandemir), Temiz, Ankara. Görmez, Kemal (1997), Yerel Demokrasi ve Türkiye, Vadi, Ankara. Güler, Birgül A. (1996), Yeni Sağ ve Devletin Değişimi- Yapısal Uyarlama Politikaları, TODAİE Yayını, Ankara. Güler, Birgül A. (1998), Yerel Yönetimler: Liberal Açıklamalara Eleştirel Yaklaşım, TODAİE Yayını, Ankara. Güler, Birgül A. (1999), Yerelin Ulusaşırı Anlamı, İktisat Dergisi, Sayı 388, s Güler, Birgül A. (2000), Yerel Yönetimleri Güçlendirmek mi? Adem-i Merkeziyetçilik mi? Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 9, Sayı 2 Nisan, s Hanley, Robert (1993), Sussex Force Only Looks Like Police, New York Times, 9F0CE7DB153FF937A25755C0A &sec=&spon=&pagewanted=1, ( ). Harring, Sid (1981), Taylorization of Police Work: Prospects for the 1980s, Critical Sociology, Vol , p Ilıcalı, Mustafa (2007), İstanbul da Trafik Polisi Dönemi Bitiyor, Hürriyet Gazetesi, , ( ). İstanbul Büyükşehir Belediyesi (2001), Sayılarla İstanbul, TR/BilgiHizmetleri/Istatistikler/Documents/ bldhizmetleri/t535.pdf, ( ). Keleş, Ruşen (1998), Yerinden Yönetim ve Siyaset (5. Basım), Cem, İstanbul.

18 64 Çağdaş Yerel Yönetimler, 19 (1) Ocak 2010 Lee, Chang Moo (2004), Accounting For Rapid Growth Of Private Policing In South Korea, Journal of Criminal Justice, Vol. 32, p Lord, Vivian B. - Friday, Paul C. (2008), What Really Influences Officer Attitudes Toward COP?, Police Quarterly, Vol. 11, No. 2, p Loughlin, John (2006), Decentralization Encyclopedia of Governance. ( ). Lovering, John (1999), Theory Led By Policy? The Inadequacies Of The New Regionalism In Economic Geography Illustrated From The Case Of Wales, International Journal of Urban and Regional Research, Vol. 23, p Marchand, M. H. - Boas, M. - Shaw, T. M. (1999), The Political Economy of New Regionalism, Third World Quarterly, Vol. 20, No.5, p Morabito, Melissa S. (2008), Understanding Community Policing as an Innovation: Patterns of Adoption, Crime & Delinquency, p Özcan, Savaş (2001), Güvenlik Hizmetlerinde Yerelleşme, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Sakarya Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Sakarya. Özel Güvenlik Hizmetlerine Dair Kanun, Kanun No: 5188, 26/6/2004 tarihli, sayılı Resmi Gazete. Robinson, Amanda (2003), The Impact of Police Social Capital On Officer Performance of Community Policing, Policing: An International Journal of Police Strategies & Management, Vol. 26, No. 4, p Ren, Ling - Cao, Liqun - Lovrich, Nicholas - Gaffney, Michael (2005), Linking Confidence In The Police With The Performance Of The Police: Community Policing Can Make A Difference, Journal of Criminal Justice, Vol. 33, p Rondinelli, Dennis (2006), Government Decentralization And Economic Development: The Evolution Of Concepts And Practices, Otenyo, Eric E. - Lind, Nancy S. (Eds.), Comparative Public Administration, Elsevier Ltd., p Rondinelli, Dennis (2007), Administrative Decentralization. Encyclopedia of Law & Society: American and Global Perspectives, Article_n5.html, ( ). Savage, Stephen (2003), Tackling Tradition: Reform And Modernization of The British Police, Contemporary Politics, Vol. 9. No. 2. p Sherman, Lawrence (1986), Policing Communities: What Works?, Crime and Justice, Vol.8, p Sözen, Süleyman (2002), Polis Örgüt ve Yönetiminde Reform Politikaları: İngiltere Örneği, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 35, Sayı 2 Haziran, s Şahin, Yeşim E. (1999), Yerelleşme Bölgeselleşme ve Bölge Yönetimi, İTÜ Bölge Bilimi Kongresi, İTÜ, İstanbul, s Şengül, Tarık (2001), Kentsel Çelişki ve Siyaset, WALD, İstanbul. Toksöz, Fikret (Ed.) (2008), İyi Yönetişim El Kitabı, TESEV, İstanbul. Topbaş, Kadir (2006a), Büyükşehir Belediye Meclisi 2005 Yılı Faaliyet Raporu nu Onayladı, ( ).

19 Polis Hizmetlerinde Yerelleşme 65 Topbaş, Kadir (2006b), İstanbul un Trafiğine ve Güvenliğine Talibiz, ( ). Topbaş, Kadir (2006c), Firmalara Verilen Cezalar Uyarı Anlamını Taşıyor, HaberId=23066, ( ). Topbaş, Kadir (2007), Başkan Topbaş Canlı Yayında Vatandaşlarla İstanbul u Konuştu,. Detay.html?HaberId=23350, ( ). Trafik Hizmetlerinin Belediyelere Devri İle İlgili Görüşler (tarihsiz), gov.tr/proje/ars_rapor/trafik/b6.doc, ( ). Türkiye İstatistik Kurumu Haber Bülteni (2009), gov.tr/ PreHaberBultenleri.do?id=3992, ( ). Wang, Yumin R. (2005), Does Community Policing Motivate Officers at Work and How? International Journal of Police Science & Management, Vol. 8, No, 1, p Williams, E. J. (2002), Officer Attitude Surveys In Community Policing Organizations: What Are They Really Telling Management?, Policing and Society, Vol.12, No. 1, p Yanardağ, Ahmet F. (2007), Otoyol Gişeleri Kaldırılacak, Milliyet Gazetesi, ( ). Yılmaz, Ali (1994), Güvenlik Hizmetlerinin Etkinliği Açısından Özel Güvenlik Sistemi, Doktora Tezi, Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, İzmir. Zabıta Sıkıntısı Çeken Belediyeler Özel Güvenlik Şirketlerine Yöneldi (2005), Zaman Gazetesi, haber.do?haberno= , ( ). Zhao, Jihong - Lovrich, Nicholas P. - Kelsey, Gray (1995), Moving Toward Community Policing: The Role Of Postmaterialist Values In A Changing Police Professon, American Journal of Police, Vol. XIV, No. 3/4, p