TEŞVİKLERİN BÖLGESEL EKONOMİK BUYUME ÜZERİNDEKİ ETKİSİ: AMPİRİK BİR ANALİZ

Transkript

1 Ekonomik Yaklaşım, C ilt: 22, Sayı: 81, ss TEŞVİKLERİN BÖLGESEL EKONOMİK BUYUME ÜZERİNDEKİ ETKİSİ: AMPİRİK BİR ANALİZ N u r i Y A V A N * Özet Teşvikler, çok uzun zamandan bu yana, hem gelişmiş, hem de gelişmekte olan ülkelerin hükümetleri ve karar alıcıları tarafından belirli sanayileri desteklemek ve bölgesel kalkınmayı gerçekleştirmek için kullanılan en önemli politika araçlarından biridir. Türkiye de teşviklerin istihdam, sanayileşme ve yatırım üzerindeki etkisi üzerine yapılmış bazı çalışmalar bulunmakla birlikte, teşviklerin bölgesel ekonomik büyüme üzerine nasıl bir etki yaptığını istatistiksel yöntemlerle inceleyen herhangi bir çalışma bulunmamaktadır. Bu çerçevede bu makalenin amacı, Türkiye de illere verilen yatırım teşviklerinin bölgesel ekonomik büyüme üzerindeki etkisini ampirik olarak analiz etmektir. Bu amaç doğrultusunda 81 il düzeyinde veri seti kullanılarak kurulan ekonometrik model, regresyon analizi ile tahmin edilmiştir. Regresyon analizinden elde edilen ampirik bulgular, bir ilde teşvikle yapılan yatırımlar arttıkça, o ildeki hem GSYİH miktarının, hem de kişi başına gelirin artmakta olduğunu ortaya koymuştur. Ayrıca bir bölgenin nüfus ve kredi miktarı ile sanayi tesisi ve patent sayısı artıkça, bölgesel büyüme imkanı da artmaktadır. Öte yandan kamu yatırımları bölgesel ekonomik büyümeye herhangi bir etki yapmazken, insan sermayesinin sadece sınırlı düzeyde etki yaptığı görülmektedir. Bu sonuçlar, genel olarak Türkiye de uygulanan yatırım teşviklerinin bölgesel düzeyde ekonomik büyümeye katkı sağladığını ortaya koymaktadır. Anahtar kelimeler: Teşvik, Devlet Yardımı, Bölgesel Büyüme ve Kalkınma, Ekonomik Coğrafya, Türkiye. JEL Sınıflaması: C11, Rll, R15, R58, H71. * Ankara Üniversitesi, Dil ve Tarih-Coğrafya Fakültesi, Coğrafya Bölümü, Beşeri ve İktisadi Coğrafya Anabilim Dalı. nuri.yavan@ ankara.edu.tr.

2 66 Nuri YAVAN The Impact o f Investment Incentives on Regional Economic Growth: An Empirical Analysis Abstract Incentives are one o f the most important policy instruments used by governments and policy-makers in both developing and developed countries for the purpose o f industrial and regional development. Although there are several studies analyzing the effects o f incentives on employment, investment and industry in Turkey, so far no study has focused on whether incentives may have any impact on regional growth. In this regards, the aim o f this paper is to analyses the impacts o f investment incentives on regional economic growth in Turkey. We estimate a set o f models using a provincial level data for 81 Turkish provinces. Empirical evidence from the models show that as incentive-based investment increase in a province, both GDP and GDP per capita at regional level increase. Provinces with a larger population, greater number o f industrial enterprise, higher number o f patent and better credit availability have grown faster than all other provinces o f Turkey. On the other hand, the empirical findings also indicate that while public investment has no significant effect on the regional economic growth, human capital has only limited impacts on the growth at the regional level. These results can be interpreted to suggest that investment incentives significantly contribute to the economic growth at regional level. Keywords: Investment Incentives, State Aids, Regional Growth and Development, Economic Geography, Turkey. JEL Classification: C11, R11, R15, R58, H Giriş Teşvikler, sübvansiyonlar ya da devlet yardımları, hem gelişmiş, hem de gelişmekte olan ülkeler tarafından en sık kullanılan ekonomik araçlardan biridir. UNCTAD (2000:3) tarafından küresel düzeyde yapılan bir araştırma, gelişmişlik düzeyine bakılmaksızın dünyadaki bütün ülkelerin spesifik sektörleri ve/veya bölgeleri hedefleyen teşvikler verdiğini göstermektedir. Dünya ekonomisinde 1980 lerden buna yana artan küreselleşme, liberalleşme ve ekonomik entegrasyon eğilimlerine rağmen, teşviklerin kullanımının zaman içinde azalmadığı aksine arttığı görülmektedir. Bu durum teşviklerin hem uluslararası arenada, hem de ulusal, bölgesel ve yerel düzeyde sürekli gündemde yer almasına ve ciddi boyutta

3 Teşviklerin Bölgesel Ekonomik Büyüme Üzerindeki Etkisi: Ampirik Bir Analiz 6Z tartışılmasına yol açmaktadır (OECD, 2001; 2005; UNCTAD, 2000, 2004; WTO, 2006). Teşviklerin ulusal, bölgesel ve yerel bazda ekonomik büyüme üzerindeki etkisi halen oldukça tartışmalı bir durum olarak ortada durmakla birlikte (Goss ve Phillips, 2001:236; Bondonio ve Greenbaum, 2007:123), yeryüzündeki hemen tüm ülkeler yatırımları artırmak ve firmaları dezavantajlı bölgelere çekmek için teşvikler vermeye devam etmektedirler (UNCTAD, 2000). Hatta son yıllarda dünyada teşvikler konusunda meydana gelen en önemli tartışmalardan biri, yatırımlara yönelik olarak yaşanan teşvik rekabeti (incentive competition) konusudur. Küreselleşme süreciyle birlikte uluslararası yatırımların miktarının artması ve yabancı yatırımların ülkelere sağladığı faydaların farkına varılması, ülkeler ve bölgeler arasında yatırımları çekmek amacıyla kıyasıya bir teşvik rekabeti oluşturmuştur (Oman, 2000; Charlton, 2003). Nitekim 1990Tann başında itibaren ulusal ve bölgesel hükümetler, hatta yerel düzeyde kentler, uluslararası doğrudan yatırımları kendi bölgelerine çekmek için birbiriyle kıyasıya yarışmakta ve son derece cazip yatırım teşvikleri sunmaktadırlar. Teşviklerin bölgesel ekonomik büyüme performansı üzerinde nasıl bir etki yarattığı, teşvik politikalarının bölgelerarası büyüme ve gelir eşitsizliği farkım azaltıp azaltmadığı1, hem araştırmacılar için, hem de yerel ve bölgesel düzeyde karar alıcılar için en temel meselelerden biri olmuştur. Nitekim öteden beri dünyada ülke içindeki bölgesel eşitsizlikleri azaltmak ve bölgesel kalkınmayı gerçekleştirmek için kamusal otorite tarafından kullanılan en önemli bölgesel politika aracı teşvikler olmuştur (Armstrong ve Taylor, 2000:241). Gerçekten de teşvik, Türkiye nin iktisadi kalkınma ve bölgesel gelişme politikası içinde en sık kullanılan ekonomik araçlardan biri olmuştur. Nitekim Türkiye, özel sektörün daha çok yatırım yapmasım sağlamak, bu yatırımları belirli sektörlere ve bölgelere yönlendirmek ve ülke içindeki bölgesel gelişmişlik farklılıklarım azaltmak amacıyla, Osmanlı mn son döneminde 1913 yılında çıkarılan Teşvik-i Sanayi Kanunu ndan bu yana ekonomik ve bölgesel gelişmesini sağlamak için düzenli olarak teşvikler vermiştir (Yavan, 2011). Ancak Teşvikler, Türkiye nin bölgesel politikası içinde her zaman çok önemli bir yer teşkil etmiş olmakla birlikte, teşviklerin yerel ve bölgesel ekonomik gelişmeye etkisi ampirik olarak ölçülmemiştir. 1 Literatürde ekonomik büyümenin bölgelerarası gelir eşitsizliğini azaltması yakınsama (convergence), artırması ise uzaksama/ıraksama (divergence) kavramları ile ifade edilmektedir. Her ne kadar neoklasik ve içsel büyüme teorileri yakınsama konusunda farklı görüşler ileri sürse de, genel olarak bölgesel teşvik politikalarının nihai amacının bir bölgede yakınsamayı gerçekleştirmek olduğu ileri sürülmektedir.

4 68 Nuri YAVAN Gerçekten bölgesel kalkınmaya yönelik olarak oluşturulan teşvik politikalarının amacına ulaşıp ulaşmadığının tespiti, ancak teşvik politikasının etkinliğim yerel ve bölgesel düzeyde ölçmek ile mümkündür. Bilindiği gibi gayri safi yurtiçi hasıla (GSYİH), bir bölgedeki ekonomik büyümenin, performansın veya zenginliğin en temel göstergesidir. GSYİH, bir bölgenin sadece zenginliğinin değil, aynı zamanda sosyal refahının da bir göstergesi olarak kullanılmaktadır. Bu bağlamda, teşviklerin GSYİH üzerindeki etkisinin bölgesel düzeyde belirlenmesi, her şeyden önce teşviklerin işe yarayıp yaramadığım, ne derecede etkin olduğunu, bölgesel büyümeye etkisini ve buna bağlı olarak da teşvik sisteminin ve politikasının gözden geçirilmesini ortaya koyacaktır. Bu çerçevede, bu çalışmamn ana amacı, yatırım teşviklerinin bölgesel ekonomik büyüme üzerindeki etkisini ampirik olarak analiz etmektir. Bu amaç doğrultusunda üç temel araştırma sorusu formüle edilebilir: (l)teşviklerin bölgesel düzeyde GSYİH üzerindeki etkisi nedir? Bir başka ifade ile teşvikler ile bölgesel büyüme arasında nasıl bir ilişki bulunmaktadır? (2) Teşvikle yapılan yatırımlar il/bölgenin ekonomik performansım (hasılasını, gelirim, zenginliğim, refahım) ne kadar artırmaktadır? (3) Bölgesel ekonomik büyümeyi belirleyen temel faktörler hangilerdir? Yatırım teşvikleri bunun belirleyicisi midir? Ve ne ölçüde önemli rol oynamaktadır? Şüphesiz yatırım teşviklerinin bölgesel ekonomik gelişmeye nasıl bir etki yaptığı ve bir bölgede büyümeyi belirleyen faktörlerin neler olduğuna ilişkin gözleme dayalı açıklamalar veya sezgisel olarak çeşitli yorumlar ya da var olan teorik çerçeve ışığında bazı tahminler ileri sürülebilir. Ancak bu gözlemler, sezgiler veya tahminler çoğu zaman spekülasyona dayalı olabilmekte ve karar alıcılara nasıl bir yol izlenmesi gerektiği konusunda bir öngörü sağlayamamaktadır. Bu bağlamda, bu çalışmamn önemi, Türkiye de illere verilen yatırım teşviklerinin bölgesel büyüme ve gelişmeye ne ölçüde etki yaptığım istatistiksel olarak test ederek, ampirik kanıtlan ile ortaya koymaktır. Diğer taraftan, literatürün değerlendirilmesi sonucu, bildiğimiz kadarıyla Türkiye de teşviklerin bölgelerin ekonomik büyümesi üzerinde nasıl bir etki yaptığım inceleyen herhangi bir ampirik çalışmamn henüz yapılmadığı anlaşılmıştır. Bu çalışma yedi bölümden oluşmaktadır. Birinci bölümde, araştırmanın amacı, önemi, gerekçesi ve kapsamı ortaya konulmaktadır. İkinci bölümde, bölgesel büyüme ve kalkınmayı açıklayan ana teorik yaklaşımlar irdelenmektedir. Üçüncü bölümde, teşviklerin bölgesel ekonomik büyüme üzerindeki etkisini ele alan ampirik literatür değerlendirilmektedir. Dördüncü bölümde, Türkiye de teşvik politikasının gelişimi, son dönemdeki performansı ve bölgesel dağılımı tartışılmaktadır. Beşinci bölümde, çalışmada kullanılan veri ve yöntem ile araştırmada kullanılan değişkenler İncelenmektedir. Altıncı bölümde, araştırmanın ampirik bulgulan ortaya

5 Teşviklerin Bölgesel Ekonomik Büyüme Üzerindeki Etkisi: Ampirik Bir Analiz M konulmaktadır. Son bölümde ise, çalışmanın sonuçlan ve literatüre katkısı verilmektedir. 2. Kuramsal Çerçeve: Bölgesel Büyüme ve Kalkınmayı Açıklayan Teoriler Genelde ekonomik büyümeye, özelde de bölgesel ekonomik büyümeye ilişkin muazzam bir teorik ve ampirik literatür bulunmaktadır.2 Bu literatürün temel hedefi, gelir düzeyindeki büyümenin altında yatan nedenleri araştırmaktır. Bugüne kadar kuramsal düzlemde ve ampirik çalışmalarda ortaya konan teori, model veya konseptlerin bölgesel ekonomik büyüme ve gelişmeyi tam anlamıyla açıklama yetisi yoktur. Gerçekten de üzerinde herkesin görüş birliği sağladığı, bölgesel büyümenin tüm yönlerini kapsayan tek bir teorik çerçeve bulunmamaktadır (Martin, 2005:16). Bu konuda farklı yaklaşımlar mevcut olup, çok sayıda model ve konsept ortaya konmuştur. Nitekim Durlauf vd. (2005) 40 dan fazla genel ekonomik büyüme teorisinin olduğunu belirtmektedir. Öte yandan Pike vd. (2006) bölgesel büyüme ve gelişmeyi açıklamakta kullanılan 20 civarında kuramsal ve kavramsal çerçevenin olduğunu ortaya koymuştur. Bu çalışmanın kapsamı, yaklaşımı ve kullandığı metodoloji dikkate alınarak, bölgesel büyüme ve gelişmeyi açıklayan en önemli dört ana teorik çerçeve aşağıda kısaca değerlendirilmektedir Neoklasik Bölgesel Büyüme Modelleri Genel olarak neoklasik iktisat teorisinden de bilindiği üzere, bütün ekonomik büyüme modellerinin kalbinde üretim fonksiyonu yatmaktadır. Buna göre ekonomik büyüme, sermaye stoku, işgücü/emek arzı ve teknolojik ilerlemelerin bir fonksiyonudur (Barro ve Sala-i-Martin, 2004). Başka bir ifade ile ekonomik büyümeyi etkileyen ana faktörler, sermaye birikimi, teknolojik ilerleme ve emek verimliliğindeki artıştır. Bazı durumlarda farklı dinamikler rol oynasa da, bölgesel ekonomik büyümeyi etkileyen temel faktörlerde benzer süreçlerin bir sonucudur. Geleneksel bölgesel büyüme yaklaşımları büyük ölçüde neoklasik büyüme teorisine 2 Ekonomik büyümeye ilişkin teori ve kanıtların ayrıntılı bir incelemesi ve mükemmel örnekleri için bkz. Barro ve Sala-i-Martin (2004). Büyüme literatürü içerisinde, Barro ve Sala-i-M artin in (2004) çalışması, ekonomik büyümenin teorik ve ampirik analizine ilişkin hem bölgesel düzeyde (Bkz. Bölüm 11), hem de ülkeler düzeyinde (Bkz. Bölüm 12) analizler ortaya koyan kapsamlı ve öncü çalışma olması nedeniyle çok özel bire yere sahiptir. Ekonomik büyüme meselesine, geleneksel ele alış dışında, ekonomik coğrafya ve bölge bilimi perspektifinden yaklaşan çalışmalar için Bkz. M artin ve Sunley (1998), Fingleton vd. (2003), Pike vd. (2006), Stimson vd. (2006), Capello ve Nijkamp (2009). Ayrıca Türkçe kaynaklar için Bkz. Kibritcioğlu (1998), Ildırar (2004), Karaçay-Çakmak ve Erden (2004) ve Beyhan (2007).

6 70 Nuri YAVAN özellikle de Solow un (1956) büyüme modeline dayalı olarak geliştirilmiştir. Bu modelde bölgesel büyüme, bölgenin gelirini, ekonomik ve sosyal refahını belirlemektedir. Bu model, uzun dönemde mekansal eşitsizliklerin azalacağım ve bölgenin ekonomik bakımdan optimal dengeye doğru yakınsama yapacağım öngörmektedir (Martin ve Sunley 1998). Neoklasik büyüme teorisine göre, bölgesel büyüme, üç üretim faktörüne bağlı olarak gerçekleşecektir. Bunlar sermaye stoku, işgücü arzı ve teknolojik ilerlemedir. Teoriye göre bölgesel büyüme, sermaye stokundaki artışın teknolojik gelişme sayesinde işbölümünde uzmanlaşma yaratması, bunun da emek verimliliğim artırarak büyümeyi sağlaması şeklinde meydana gelmektedir. Teknolojik ilerleme, emek ve sermaye gibi bir üretim faktörü olmayıp, daha çok ekonomik aktörün kararından bağımsız, dışsal olarak oluşan ancak hem emeğin, hem de sermayenin verimliliğim artıran bir etkendir (Stimson vd., 2009:4-6). Neoklasik büyüme modeli bir çok bakımdan eleştiriye maruz kalmıştır (Pike vd., 2006:68-69). Bunlar, teorinin ana varsayımlarının gerçekçi olmadığı (Martin ve Sunley 1998), bölgeler arası faktör hareketliliğinin öngörülenden oldukça zayıf olduğu (Armstrong ve Taylor 2000) ve sermayenin bulunabilirliğinin coğrafi olarak oldukça eşitsiz dağıldığı (Pike vd., 2006) şeklinde ifade edilmektedir. Aynca bu modeller özellikle verimlilik üzerinde teknolojinin rolünü açıklamakta yetersiz kalmıştır (Stough vd., 2011:6). Son olarak, neoklasik büyüme modeli, ekonomilerin uzun dönemli büyüme süreçlerine bir açıklama getirememektedir içsel Bölgesel Büyüme Modelleri Geleneksel neoklasik ekonomik büyüme modelleri özellikle 1980 li yılların ortalarından soma hem teorik, hem de ampirik düzeyde yapılan çalışmalarla birlikte eleştirilmeye başlanmış ve ekonomik büyümeye yeni bir yaklaşım getirilmiştir. Yeni içsel büyüme teorisi (New endogeneous growth theory) adı verilen bu modeller, özellikle Romer (1986) ve Lucas (1988) tarafından oluşturulan modellere dayanmaktadır. Yeni büyüme teorisi modelleri, ekonomik büyümenin sadece neoklasik üretim fonksiyonuna dayanılarak açıklanamayacağını, insan (beşeri) sermayesi, eğitim, teknolojik ilerleme, Ar-Ge, dışsallık, taşma (spillover) ve artan getiri (increasing return) gibi faktörlerin de modele kaülması gerektiğim vurgulamaktadırlar (Martin ve Sunley 1998; Pike vd., 2006). Böylece, büyüme, içsel yani kendi kendini besleyen bir süreç olarak görülmekte ve firma düzeyinde teknolojik gelişme ve pozitif ölçek ekonomilerinin bir sonucu olarak ortaya çıkan dışsallıklar ve taşmaların etsiyle ölçeğe göre artan getiri durumu ortaya çıkmaktadır (Kibritcioğlu, 1998).

7 Teşviklerin Bölgesel Ekonomik Büyüme Üzerindeki Etkisi: Ampirik Bir Analiz n Ekonomik büyüme teorisinde meydana gelen bu gelişmeler, ekonomik coğrafya ve bölge bilimi yazımna büyük bir etki yapmıştır. Bunun temel nedeni, kalkınma sürecinde kent ve bölgelerin öneminin teori tarafından kabul edilmesidir. Bir başka ifadeyle, neoklasik büyüme teorisinde hemen hemen tümüyle göz ardı edilen mekamn yeni içsel büyüme modellerinde açık bir şekilde teoriye katılmasıdır (Martin ve Sunley, 1998: ; Stough vd., 2011:3). Böylece 1990 h yılların başından itibaren bölgesel ekonomik büyüme ve gelişme teorileri dışsal faktörlerden içsel faktörlere doğru bir değişim ve kayma göstermiştir. Yeni bölgesel büyüme teorisi, ekonomik büyümenin motoru olarak teknolojik ilerlemenin neoklasik modelde kabul edildiği gibi dışsal bir etken değil, aksine içsel bir faktör olduğunu ortaya koymaktadır. Bu modelde, teknolojik ilerleme ekonomik sistemde bir içsel süreç olarak görülmekte ve bilginin üretimi, eğitim, yaratıcılık ve Ar-Ge yoluyla gelişen insan sermayesine gömülü olarak kabul edilmektedir. Bilginin mekânsal dağılımı ve taşma etkisi bölgesel büyüme ve gelişmenin başarılmasında çok önemli bir faktör olarak değerlendirilmektedir. Gerçekten de yeni içsel bölgesel büyüme modelleri, esas olarak ölçek ekonomisi ve dışsallıklar şeklinde ortaya çıkan yığılma ekonomileri ve artan getiriye dayanmaktadır (Martin ve Sunley, 1998:211). Ayrıca son yıllarda giderek bölgelerin ekonomik büyüme performansını artıran liderlik, kurumlar, yaratıcılık, inovasyon ve girişimcilik gibi içsel intangible 3 faktörlerin önemi de bu modeller çerçevesinde kabul edilmektedir (Stough vd., 2011:9). Sonuç olarak içsel büyüme modelleri, bölgesel büyüme için yeni olan insan sermayesi, teknoloji ve artan getiri gibi anahtar öneme sahip faktörlere vurgu yaparak bölgesel büyüme ve kalkınma alanı için anlamlı açılımlar sağlamış olmakla birlikte, aym zamanda bu modeller özellikle bölgesel kontekste uygulandığı zaman bir dizi temel sınırlılıklar içermektedir. Martin ve Sunley (1998:220) bu sınırlılığın nedenini, formel modelleme tekniğine dayalı olmalarından dolayı, sosyo-kurumsal bağlamın önemim ve bölgesel ekonomik gelişmenin gömülülüğünü (embeddedness) yakalayamamasına bağlamaktadır Keynesyen Bölgesel Büyüme ve Gelişme Modelleri Keynesyen bölgesel büyüme modelleri olarak bilenen bu modeller, arasında dünyada Keynesyen ekonomik politikaların hakim olduğu dönemde ortaya çıkmışlardır. Perroux (1950) tarafından ortaya atılan büyüme kutupları 3 intangible, fiziksel varlığı olmayan, soyut, elle tutulamaz ancak manevi/parasal değeri bulunan varlıklar olarak ifade edilebilir.

8 72 Nuri YAVAN (growth pole theory) modeli ile Myrdal (1957) ve Hirschman (1958) tarafından geliştirilen kümülatif nedensellik (cumulative causation theory) modeli, Kaldor (1970) tarafından yapılan çalışmalar ile ihracat temelli büyüme (export base theory) modeli ile birleştirilmiştir (Pike vd., 2006). Kalkınma ekonomisinin zirve döneminde ortaya çıkan bu üç bölgesel büyüme ve gelişme modeli, üretim faktörlerinin homojen olmadığı, piyasaların aksak çalıştığı ve fiyat mekanizmasının ölçek ekonomileri ve dışsallıklar tarafından bozulmuş olduğu varsayımı ile çalıştığı için, bir bölge/yerelin gelişmesini sunulan teşvikler yoluyla yeni firmaları çekmesi ve böylece yarattığı büyüme ile hem vergi gelirlerim hem de ekonomik hasılasını artırmasına bağlamaktadır. Her üç model, özellikle de büyüme kutupları ve kümülatif nedensellik teorileri, bazı bölgelerin neden zenginleşirken, diğerlerinin geri kaldığım açıklamakta sadece ekonomik nedenlerin değil aym zamanda sosyal, kültürel, ve kurumsal faktörlerin önemli olduğunu belirtmektedir. Bölgesel büyüme ve gelişmeyi açıklamaya çalışan Keynesyen teoriler, piyasa sisteminin bölgesel farklılıkları azaltmaktan ziyade artıracağı ve böylece bölgesel düzeyde uzaksamanın ortaya çıkacağım vurgulamaktadırlar. Bu teorilere göre, ölçek ve yığılma ekonomileri, sermaye, emek ve hasılanın kümülatif olarak belirli bölgelerde yoğunlaşmasına yol açmaktadır ki bu durum açık bir biçimde eşitsiz bir bölgesel büyüme ve gelişmeye yol açmaktadır. Çünkü piyasa güçleri doğal süreçte mekânsal bakımdan eşit olmayan şekilde çalışmakta ve kendi kendim düzeltmek yerine tam aksine mevcut yoğunlaşmayı güçlendiren bir özellik sergilemektedir (Martin ve Sunley, 1998:201). Bu nedenle Keynezyen bölgesel gelişme modelleri, bölgesel büyüme süreci için kamusal müdahaleyi gerekli görmektedir. Bu üç model, bölgesel strateji geliştirmek, sanayiyi belli bölgelere çekmek için mekanizma oluşturmak ve bir yerelin veya bölgenin çekiciliğim desteklemek için altyapı sağlamak amacıyla bölgesel planlama ve bölgesel ekonomik kalkınma politikası amacıyla çok sık kullanılmıştır (Stimson vd., 2006:22). Bir çok eleştiriye rağmen, Keynezyen bölgesel gelişme modelleri halen bölgesel gelişmenin açıklanmasında ve en önemlisi bölgesel politikanın oluşturulmasında kullanılan en güçlü modellerdir (Pike vd., 2006:77) Ekonomik Coğrafyaya Dayalı Bölgesel Büyüme ve Gelişme Modelleri Yukarıda ele alınan kuramsal çerçeveler, ekonomik büyümenin belirleyicilerini açıklamakta oldukça kritik bir öneme sahip olmakla birlikte, bu kuramsal çerçevelerin kökeni esas olarak makroekonomik analize dayanmaktadır. Makroekonomik perspektife dayalı bu modellerden bazıları, örneğin Krugman ın

9 Teşviklerin Bölgesel Ekonomik Büyüme Üzerindeki Etkisi: Ampirik Bir Analiz 73 yeni ekonomik coğrafya modeli4 (Krugman, 1991; Fujita ve Krugman, 2004), her ne kadar açıkça mekânsal bir içerik taşısa da, ekonomik büyümeyi mekânsal boyutu ile bir bütün olarak ortaya koymaya çalışan ve sosyo-mekânsal bir bakış açısı taşıyan ekonomik coğrafya yaklaşımları birçok yönden yukarıdaki modellerden farklılaşmaktadır. Bununla birlikte, ekonomik coğrafyaya dayalı büyüme yaklaşımlarının bölgesel büyümeyi açıklamakta tamamen farklı bir çerçeve sunmadığı, esas olarak yukarıda değinilen Neoklasik, İçsel ve Keynesyen büyüme modellerini tamamlayıcı bir perspektif sunduğu görülmektedir.5 Ekonomik coğrafya yazımnda esas olarak 2000 li yılların6 başından itibaren gelişmeye başlayan mikro ekonomik, sosyolojik ve mekansal temelli, spesifik olarak kentsel, yerel ve bölgesel özelliklere odaklanmış, bu yönüyle hakim klasik iktisat kuramından ayrılan kümelenme kuramı, kurumsal ve kültürel kuram ve evrimselci kuram, bölgesel büyüme ve gelişme dinamiklerinin anlaşılmasında önemli bir çerçeve sunmaktadır. Bu üç kuram, bazı açılardan farklılaşmakla birlikte, pek çok bakımdan birbiriyle örtüşen özelliklere sahiptir. Ekonomik coğrafya içinde ortaya çıkan bu üç teorik yaklaşımın temel özelliklerini Martin (2005:17) tarafından kısaca şu şekilde değerlendirilmektedir: 4 Yeni Ekonom ik Coğrafya" ve Ekonom ik Coğrafya" yaklaşımları benzer isimler taşım akla birlikte, hem ontolojik kabulleri, hem de teorik ve metodolojik çerçeveleri bakımından birbirinden oldukça farklıdır. Gerçekten de her iki yaklaşımın gerek dayandıkları varsayımlar, gerekse kullandıkları yöntemler arasında önemli farklılıklar bulunmaktadır. Her şeyden önce Yeni Ekonomik Coğrafya modelleri iktisatçılar tarafından geliştirilmiştir. Buna karşılık, Ekonomik (İktisadi) Coğrafya, coğrafyacılar tarafından geliştirilmişlerdir. Yeni Ekonomik Coğrafya, hem Neoklasik iktisadın, hem de Keynesyen iktisadın temelleri üzerine inşa edilmiş olup, ortodoks iktisadın temel varsayımlarını (Homo economicus vb.) kullanarak mekânı analiz ederken, Ekonomik coğrafya, ortodoks iktisat ile arasına ciddi mesafe koymakta ve ana akım iktisat geleneği dışında yer alan kurumsalcı, evrimselci ve postkeynesyen iktisat alanları ve yaklaşımları ile yani heteredoks iktisat ile çok yakın ilişki içinde mekânı analiz etmektedir. Yeni ekonomik coğrafya, fayda maksimizasyonuna dayalı hipotetik tümdengelimsel formel modelleme kullanan, matematiksel ve istatistiksel tekniklerle tahm in yapan ve toplulaştırılmış makro düzeyde ilişkilerin belirlenmesine dayalı, mekâna dair öngörüler üreten kuramsal bir metodoloji ile çalışmaktadır. Buna karşın ekonomik coğrafya çoğu zaman, a priori modellemeyi reddeden, daha çok tümevarımsal, sık sık örnek olay (case study) yaklaşımını kullanan, daha çok belirli yer, mekân ve bölgelerin belirgin özellikleri üzerine yoğunlaşmayı benimseyen oldukça eklektik metodolojiye sahiptir. Yeni Ekonomik Coğrafya ve Ekonomik Coğrafya yaklaşımları birçok bakımlardan farklı özelliklere sahip olsa da, kuşkusuz aynı zamanda bazı konularda benzer varsayımlar kullanıp çok yakın öngörülerde bulunmakta ve birçok alanda ortak yaklaşımlar içermektedir. Her iki yaklaşımın farklılıkları ve benzerlikleri hakkında daha fazla bilgi için Bkz. Martin (1999) ve Scott (2000). Türkçe kaynaklar için Bkz. Küçüker (2000), Yavan (2006) ve Özdemir ve Başkol (2011). 5 İçsel büyüme teorilerine kurumsalcı ve evrimselci yaklaşımların eleştirileri ve ekonomik coğrafyanın bakış açısı ile ilgili tartışmalar için Bkz. Beyhan (2007). 6 Ekonomik coğrafya literatüründe 1980 lerin sonuna doğru özellikle de 1990 h yıllarda bölgelerin büyüme ve gelişme dinamikleri üzerine birçok kavramsal ve kuramsal çerçeve geliştirilmiştir. Sanayi odakları (industrial district), yenilikçi çevre (innovative milieux), öğrenen bölgeler (leaming regions), bölgesel yenilik sistemleri (regional innovation systems) vb. birçok konsept aslında yerel ve bölgesel gelişmenin özellikle de sanayinin yeniden inşası ve yeni mekan arayışları çerçevesinde ortaya çıkan, pek çok bakımdan birbiriyle örtüşen veya birbirini destekleyen yaklaşımlardır. Bu konuda ayrıntılı bilgi için Bkz. Eraydın (2002).

10 74 Nuri YAVAN Porter in çalışmaları ile yakından ilişkili olan kümelenme (cluster) kuramına göre, bir bölgenin büyümesi ve rekabetçi üstünlüğü, ihracata dayalı, uzmanlaşmış yerel endüstrilerin, bunlarla ilişkili destekleyici tedarikçilerin ve kurumsal ağların oluşturduğu kümelenmelere bağlıdır. Bu tür kümelenmeler, yerel üretkenliği artırarak, firmalar arası rekabeti ve bilgi taşmalarım, yemliği, yatırımı, uzmanlaşmış kalifiye işgücü havuzunun oluşumunu teşvik etmektedir. Kurumsal ve kültürel kuram, bir bölgenin ekonomik büyümesi, performansı ve rekabetçi üstünlüğünün oluşmasında çeşitli soft faktörlerin rolüne vurgu yapmaktadır. Kurumsalcı yaklaşım, bölgesel büyümenin kurumsal derinlikten (institutional thickness) kaynaklandığım ileri sürmektedir. Buna göre, ortak bir amaç çerçevesinde buluşan, sanayi ve ticaret birliklerinden eğitim ve öğretim kuramlarına kadar geniş bir yelpazede yer alan, gelişmiş ve bölgede gömülü olan tüm resmi ve gayri resmi kuramlar, girişimcilik kültürü, güven ve sosyal sermayenin diğer boyutları, ekonomik büyüme ve gelişme için çok uygun bir ortam sağlarlar. Kültürel yaklaşım ise, bölgesel büyümenin kaynağımn açık ve çeşitli kültürel temele sahip olmaktan geçtiğim vurgulamaktadır. Buna göre kültürel yaklaşım, yaratıcılık, yemlik ve girişimciliği teşvik eden kültürel farklılık ve zenginlikler ile tolerans kültürünün ve yaşam kalitesini artıran ve işgücü ile işletmeleri bölgeye çekmede etkili olan cazip kültürel altyapı ve donatıların bölgenin başarısında etkili olduğunu ileri sürmektedir. Ekonomik coğrafyada en son gelişen evrimselci kuram ise, dinamik rekabetçi üstünlük ile bölge ekonomilerinin pazardaki dönüşüm ve farklılaşmalara, yeni rakiplerin doğmasına ve yeni teknolojilerin ortaya çıkmasına uyum sağlama kapasitesine vurgu yapmaktadır. Bir bölgenin büyümesi ve rekabetçi üstünlüğü, bölgenin geçmişte kalkınmada izlediği yol ve gelecekte kalkınma için yeni patikalar (path dependence) oluşturma kapasitesinin karmaşık bir sonucu olarak görülmektedir. Kurumsal yapının evrimi bu süreçte çok önemli görülmektedir. Ekonomik coğrafya içinde gelişme gösteren bu üç teorik yaklaşıma göre, bölgesel büyümenin kaynaklan ve belirleyicileri diğer teorik yaklaşımlarca belirtilen üretken sermaye ve insan sermayesinin yanı sıra yaratıcı sermaye, altyapısal sermaye, sosyo-kurumsal sermaye ve kültürel sermayedir (Martin, 2005:20). Ancak bu belirleyiciler bölgesel ekonomide hükümetlerin rolü ve bilhassa da dışsal ekonomilerin etkileşimi ile anlam kazanmaktadır. Başka bir deyişle bir yerdeki bölgesel büyüme ancak bölgenin yerel olarak sahip olduğu donanımlar ile yere gömülü ticari olmayan varlıkların bölgeye özgü ekonomik faaliyetlerin yoğunlaşması ve uzmanlaşmasından doğan dışsal ekonomiler ile birleşmesi ve karşılıklı etkileşimi sonucu ortaya çıkar. Görüldüğü gibi, ekonomik coğrafya yaklaşımlan doğası gereği eklektik de olsa, bölgesel büyümenin kaynağı ve

11 Teşviklerin Bölgesel Ekonomik Büyüme Üzerindeki Etkisi: Ampirik Bir Analiz 75 belirleyicileri konusunda ana akım iktisat teorilerine önemli bir katkı yapmakta ve sosyo-mekânsal bir açıklama biçimi getirmektedir. 3. Ampirik Literatürün Değerlendirilmesi 3.1. Bölgesel Ekonomik Büyümenin Belirleyicileri Büyüme üzerine yazılmış ampirik literatür incelendiğinde7, araştırmaların büyük çoğunluğunun ekonomik büyümenin belirleyicilerim ülkesel ölçekte ele aldığı yani ülkeler arasındaki büyüme üzerine yoğunlaştığı görülür. Gerçekten de büyümenin nedenlerini yerel ve bölgesel düzeyde ele alan görece daha az sayıda çalışma bulunmaktadır (Crespo-Cuaresma vd., 2011:810). Barro ve Salai-Martin in (1991) öncü çalışmasını takiben, ekonomik büyümenin belirleyicileri sadece ülkelerarası düzeyde değil, aym zaman ülke içindeki bölgeler düzeyinde de analiz edilmeye başlanmıştır. Bu bağlamda son 10 yılda yapılan araştırmaların büyük çoğunluğunun özellikle Avrupa Birliği ndeki (AB) bölgesel büyüme üzerine odaklandığı görülmektedir (Cheshire ve Magrim, 2000; Fingleton, 2001; Badinger ve Tondl, 2002; Egger ve Pfaffermayr, 2006; Puigcerver-Peñalver, 2007, Roemisch, 2008; Cambridge Econometrics, 2009; Crespo-Cuaresma vd., 2009, 2011). Son yıllarda yapılan ve çoğu AB üzerine odaklanan bu ampirik araştırmalar, bölgesel düzeyde büyümenin potansiyel belirleyicilerinin ne olduğuna ilişkin önemli kanıtlar ortaya koymaktadır. Örneğin, Cheshire ve Magrini nin (2000) 122 fonksiyonel kent bölgesindeki büyümeyi inceleyen çalışması, insan sermayesi ve ekonomik potansiyel değişkenlerinin bölgesel büyüme üzerinde en büyük etkiye sahip olduğunu ortaya koymuştur. Fingleton (2001) kentleşme, çevreleşme (peripheralit) ve başlangıç düzeyindeki teknoloji düzeyinin ve bölgelerarası taşmamn (spillovers) bölgesel düzeyde ortaya çıkan verimlilik farklılaşmasının ana belirleyicisi olduğunu ortaya koymuştur. Badinger ve Tondl (2002) 128 AB bölgesini kapsadığı çalışmasında, sermaye birikimi ve eğitim düzeyinin bölgesel büyümenin en güçlü değişkem olduğunu saptamıştır. Egger ve Pfaffermayr in (2006) çalışması, sektörel yapımn bölgesel büyüme üstünde önemli etkisinin olduğunu bulmuştur. Puigcerver-Peñalver (2007), AB içinde görece en az gelişmiş olan 41 bölgeyi (Objective 1 regions) incelediği çalışmasında yapısal fonların bölgesel büyümenin altında yatan en önemli kaynaklardan biri olduğunu ortaya koymuştur. Roemisch (2008), AB bölgelerinin büyüme sürecinde bilginin (knowledge) ve özellikle de bilim, teknoloji ve Ar-Ge sektöründe uzmanlaşan istihdam ile yüksek öğrenimli insan kaynağı şeklindeki bilgi girdilerinin (knowledge 7 Ampirik büyüme literatürünün ayrıntılı bir değerlendirmesi için bkz. Durlauf vd. (2005).

12 76 Nuri YAVAN input) çok önemli bir faktör olduğunu bulmuştur. Son olarak Crespo-Cuaresma vd. (2009, 2011) iki ayn çalışmasında, AB bölgelerindeki ekonomik büyümenin ana belirleyicisinin insan sermayesi birikimi ve başlangıçtaki kişi başına GSYİH faktörleri olduğunu bulmuştur. Gerek ülkesel, gerekse bölgesel düzeyde gelir farklılıklarını belirleyen faktörlerin hangisi olduğu üzerine yoğunlaşan ampirik araştırmalar, büyümenin altında yatan çok sayıda değişkenin olduğunu ortaya koymaktadır. Gerçekten de Durlauf vd. nin (2005) yaptığı bir çalışma, ampirik araştırmaların incelenmesi sonucu, büyümeyi belirleyen 130 dan fazla faktörün olduğunu ortaya koymuştur. Bu durum araştırmacıları büyümeyi belirleyen en önemli faktörlerin hangisi olduğunu bulmaya yönelik çalışmalar yapmaya itmiştir. Nitekim ampirik literatürün değerlendirilmesi, bölgesel ekonomik büyümeyi sağlayan ana etmenlerin 6 faktör altında toplanabileceğim göstermektedir (Barro ve Sala-i-Martin, 2004; Durlauf vd., 2005; Cambrigge Econometrics, 2009; Crespo-Cuaresma vd., 2009). Buna göre bölgesel büyümeyi etkileyen ana faktörler, (1) sermaye/faktör birikimi ve başlangıç şartlan, (2) insan sermayesi, (3) teknolojik inovasyon, (4) istihdam ve sektörel yapı, (5) altyapı/erişilebilirlik ve (6) coğrafya olarak gruplanabilir. Sermaye/faktör birikimi ve başlangıç şartlan faktörü, neoklasik büyüme teorisinde; insan sermayesi ve teknolojik inovasyon faktörü, içsel büyüme teorisinde; altyapı ve coğrafya faktörü ise, ekonomik coğrafya modellerinde bölgesel ekonomik büyümenin ana belirleyicisi olarak vurgulanmaktadır Teşviklerin Bölgesel Ekonomik Büyüme Üzerindeki Etkisi Uluslararası literatüre bakıldığında, teşviklerin yerel ve bölgesel ekonomik büyümeye etkisi üzerine bazı araştırmalann olduğu dikkati çekmektedir. Verilen teşviklerin yerel/bölgesel ekonomik büyümeye nasıl bir etki yaptığı konusuna eğilen bu çalışmalann bulgulan değerlendirildiğinde, ortaya çıkan ampirik kamtlann oldukça çelişkili olduğu görülmektedir. Gerçekten bu konuda yapılan bazı çalışmalar (Bartik, 1992; Loh, 1995; Goss ve Phillips, 1999; Schalk ve Untiedt, 2000; Bondonio ve Greenbaum, 2007) teşviklerin bir bölgedeki büyüme, gelir artışı ve istihdam üzerinde pozitif yönde etki sağladığım ortaya koyarken, bazılan da (Ingram ve Pearson, 1981; Borello, 1995; Fisher ve Peters, 1998; Ayele, 2006) teşviklerin etkin olmadığım, zayıf veya ihmal edilebilir etkiye sahip olduklan sonucuna ulaşmışlardır. Sözgelimi, Bartik (1992) yüksek işsizlik ve düşük gelirin bulunduğu lokasyonlarda, ekonomik kalkınmanın canlandırılmasında özellikle vergi teşviklerinin maliyet etkinliği sağladığım ortaya koymuştur. Buna karşın, Fisher ve

13 Teşviklerin Bölgesel Ekonomik Büyüme Üzerindeki Etkisi: Ampirik Bir Analiz 77 Peters (1998) teşviklerin istihdam üzerinde çok zayıf hatta ihmal edilebilir etkiye sahip olduğunu ortaya koymuşlardır. Goss ve Phillips (1999); teşvikler, işsizlik ve yerel ekonomik gelişme performansı arasında tutarlı bir ilişkinin bulunmadığım belirterek, teşviklerin işsizliğin düşük olduğu bölgelerde ekonomik büyümeyi artırırken, işsizliğin yüksek olduğu bölgelerde aynı etkiyi göstermediğim ortaya koymuştur. Schalk ve Untiedt (2000) Almanya da verilen bölgesel yatırım teşviklerinin sadece istihdamı değil, aym zamanda bölgedeki yatırımları da artırdığım ortaya koyarken, çalışma, teşviklerin bölgenin büyüme ve emek verimliliği üzerindeki etkisinin ihmal edilebilir olduğu sonucuna erişmiştir. Öte yandan, Bondonio ve Greenbaum un (2007) tarafından yapılan son araştırma, yerel ve bölgesel düzeyde verilen teşviklerin yeni kurulan ve var olan işletmelerde sermaye harcamalarım, satışları ve istihdamı artırdığım belirtmiştir. Ayele (2006), Etiyopya da KOBİ lere verilen yatırım teşviklerinin etkisini incelediği araştırmasında, teşviklerin bölgesel kalkınma ve yerli KOBİ ler için oldukça zayıf bir politika enstrümanı olduğunu belirttikten sonra, özellikle gelişmekte olan ülkelerin bu politika aracım kullamrken dikkatli olması gerektiğine işaret etmektedir. Son olarak, Cohen ve Legoff (1987:164) tarafından bölgesel kalkınmaya yönelik verilen yatırım teşviklerinin nasıl bir performans gösterdiğim OECD ülkeleri ve Kanada örneğinde ortaya koyan bir değerlendirme çalışması, yukarıda teşviklerle ilgili ortaya konulan çelişkileri özetlemektedir. Bu çalışmaya göre, söz konusu ülkelerde 20 yıllık bir dönem içerisinde, gerek saha araştırmasına dayalı olarak yapılan çalışmaların, gerekse ekonometrik tahmin yöntemim kullanan çalışmaların hiçbiri, bölgesel teşviklerin performansı hakkında açık ve somut bir durum ortaya koyamamışlardır. Araştırmalar 3.3. Türkiye de Teşviklerin Büyümeye Etkisi Konusundaki Önceki Türkiye de teşvikler üzerine yazılmış ciddi bir literatür bulunmaktadır (Yavan, 2011). Ancak Türkiye de teşviklerin ekonomik etkisini ekonometrik istatistiksel yöntemlerle inceleyen çok az ampirik çalışma bulunmaktadır. Yatırım teşviklerim ulusal (Ay, 2005), bölgesel (Karaçay-Çakmak ve Erden, 2004; Erden ve Karaçay-Çakmak, 2005) ve yerel düzeyde (Akan ve Arslan, 2008) ele alan bazı ampirik çalışmalar bulunsa da, bu çalışmalar meseleyi, teşviklerinin sabit sermaye yatırımlarına, istihdama ve kamu politikaların etkisi açısından incelemişlerdir. Örneğin, Ay (2005), ulusal düzeyde yaptığı çalışmasında, verilerim kullanarak Türkiye de yatırım teşviklerinin toplam sabit sermaye yatırımlarını pozitif yönde etkilediği bulgusuna erişmiştir. Akan ve Aslan (2008), Doğu Anadolu Bölgesinde uygulanan teşvikler ile istihdam arasındaki ilişkileri incelemiş ve teşvikli

14 78 Nuri YAVAN yatırımlar ile istihdam arasında doğrusal bir ilişkinin olduğunu ve teşvikli yatırımların bölgedeki istihdamı arttırdığım ortaya koymuştur. Erden ve Karaçay- Çakmak (2005) tarafından Türkiye deki 24 ilden yıllarına ait panel veri seti kullanılarak yapılan ampirik çalışma ise, Türkiye'de özel sektörün yatırım kararlarının belirleyicisi durumunda olan üç kamu destekleme politikasından (yatırım teşvikleri, krediler ve kamu yatırımları), kamu yatırımlarının 24 ildeki sanayi yatırımlarını olumlu yönde etkilediği, ancak yatırım teşvikleri ve kredilerin imalat sanayi yatırımlarına istatistiksel anlamda olumlu bir katkısının olmadığım ortaya koymuştur. Karaçay-Çakmak ve Erden (2004) tarafından aynı veri seti ve ay m yöntemle, 12 bölge için yapılan bir başka çalışmada da, teşviklerin bölgesel düzeyde özel sektör sanayi yatırımları üzerinde olumlu veya olumsuz hiçbir etkisinin olmadığı ortaya konmuştur. Yukarıda ele alınan dört ampirik çalışma da (Karaçay-Çakmak ve Erden, 2004; Ay, 2005; Erden ve Karaçay-Çakmak, 2005; Akan ve Arslan, 2008) Türkiye de teşviklerin ekonomik etkisini ve teşviklerin yatırımlar, istihdam ve kamu destekleme politikalarında oynadığı rolü incelemiştir. Türkiye de bölgesel kalkınma meselesi çok tartışılan bir konu olmasına rağmen, teşviklerin bölgesel büyüme üzerindeki etkisini ele alan herhangi bir çalışmaya rastlanılmamıştır. Aynca Türkiye de yatırım teşvikleri üzerine yapılan çalışmalar ya iktisat (işletme dâhil) ya da maliye (vergisel, hukuki ve mevzuat ağırlıklı) perspektifinden yapılmıştır. Bu çalışmalar teşviklerin coğrafi/mekânsal boyutunu ihmal ederek konuyu ele almışlardır. Oysa uluslararası literatürde teşvik konusu ekonomik coğrafya ve bölge bilimi nin içerisinde bulunduğu başka disiplinler tarafından da irdelenmektedir. Bu çerçeve de bu araştırma Türkiye deki yatırım teşviklerine coğrafi/mekânsal perspektiften yaklaşan ilk araştırma olup teşviklerin mekân (coğrafi) boyutunu da analize katmaktadır. 4. Türkiye de Teşvik Politikasının Gelişimi ve Bölgesel Dağılımı 4.1. Türkiye de Teşvik Politikasının Tarihi Gelişimi Yavan (2011), Türkiye de teşviklerin tarihsel gelişimi ve teşvik politikasının oluşumu konusunda 6 önemli dönüm/sıçrama noktası olduğu ortaya koymuştur. Buna göre; Türk teşvik sistemi açısından ilk dönüm noktalarından biri, 1913 yılında çıkarılan Teşvik-i Sanayi Kanunu dur. Sanayi yatırımlarım teşvik etmek amacıyla Osmanlı döneminde çıkarılan bu kanun, Cumhuriyet kurulduktan sonra da geçerli olmuş ancak, 1927 yılından günün gereksinmelerine uygun olarak yeni ve daha kapsamlı bir Teşvik-i Sanayi Kanunu çıkarılmıştır. 15 yıl uygulamada kalan bu

15 Teşviklerin Bölgesel Ekonomik Büyüme Üzerindeki Etkisi: Ampirik Bir Analiz 12 kanunun istenilen düzeyde başanlı olmaması nedeniyle 1942 yılında yürürlükten kaldırılmıştır li yıllarda teşvikler açısından köklü bir gelişmenin olmadığı görülmektedir. Bunun tek istisnası sermaye birikimim sağlamak ve hızlı kalkınmak için özel sektörün yanında yabancı yatırımların da ülkeye çekilmesi ve teşvik edilmesi amacıyla 1954 yılında çıkarılan Yabancı Sermayeyi Teşvik Kanunu dur. Türkiye de yatırım teşvikleri açısından esas önemli gelişme planlı dönemle birlikte başlamıştır. Nitekim bugünkü teşvik sisteminin temelleri 1967 yılında kabul edilen 933 sayılı yasa ile atılmıştır. Bu yasamn kabulünden 1 yıl sonra, 1968 yılında, Türkiye de bölgesel gelişmenin gerçekleştirilmesi ve geri kalmış yörelerin teşviklef yoluyla kalkındırılması amacıyla tam 40 yıldır uygulanmakta olan Kalkınmada Öncelikli Yöreler (KÖY) politikası başlamış ve teşvikler ilk kez bölgesel bir nitelik kazanmıştır. 24 Ocak 1980 kararlan ile Türkiye nin serbest piyasa koşullannda ve özel sektör öncülüğünde ekonomik kalkınmanın sağlanmasını öngören yeni bir sanayileşme stratejisi benimsemesi 1980 den itibaren ihracatın ve yatınmlann teşvikim daha da önemli hale getirmiştir. Bu bağlamda Türk teşvik sistemi açısından dördüncü önemli dönüm noktası 1985 yılıdır. Söz konusu yılda karşılıksız hibe şeklinde bir teşvik aracı olan Kaynak Kullanımı Destekleme Fonu (KKDF) uygulaması başlatılmış ve bu da teşvikli yatınmlarda büyük artış yaratmıştır. Türkiye de teşviklerin gelişimi açısından bir diğer önemli dönüm noktasını 1996 yılında Dünya Ticaret Örgütü ne (DTÖ) üye olunması ve Gümrük Birliği ne girilmesi ile başlayan süreç oluşturmaktadır. Türkiye nin DTÖ ye taraf olması ve AB ile Gümrük Birliği ne girmesi neticesinde Türk teşvik sisteminde ciddi değişiklikler meydana gelmiş; yatınm teşviklerinde sektörel seçicilik yaklaşımının bırakılarak, bölgesel gelişmişlik düzeyinin temel alındığı, yatay yardımlar/teşvikler olarak da adlandınlan çevrenin korunması, KOBİ lerin ve Ar-Ge nin desteklenmesine yönelik programlara geçilmiştir. Gerçekten de 2000 lerin başından bu yana Türkiye, bir yandan AB ye uyum sağlanmak, öte yandan DTÖ ve OECD gibi üyesi olduğu uluslararası kuruluşlann sübvansiyonlar ve devlet yardımlan ile ilgili düzenleme ve yükümlülüklerine uygun olarak yatınm teşvik politikalanm uygulamaktadır. Türkiye de yatınmlann teşvik edilmesi bakımından son önemli dönüm noktasını, 2009 yılında uygulamaya konulan yeni yatınm teşvik sistemi oluşturmaktadır. Yeni teşvik sistemi ile Türkiye de ilk defa kapsamlı bir sektörelbölgesel teşvik sistemine geçilmiştir. Bu teşvik modeli, illerin özelliklerini ve potansiyellerini dikkate alan, bölge bazında kademelendirilmiş, teşvik araçlanyla desteklenen bir sistem olarak ortaya konmuştur. Türkiye nin bölgelerarası eşitsizlikleri gidermek ve bölgesel gelişmeyi sağlamak amacıyla 40 yıldır

16 80 Nuri YAVAN uygulamakta olduğu KÖY politikası 16 Temmuz 2009 tarihi itibariyle yürürlüğe giren yeni yatının teşvik sistemi ile son bulmuştur. Yeni teşvik sisteminin hem AB nin bölgesel politikalan ile uyumlu olduğu, hem de günümüzün bölgesel gelişme eğilimlerine uygun şekilde tasarlamnaya çalışıldığı görülmektedir Yatırım Teşviklerinin Dönemindeki Gelişme Performansı 24 Ocak 1980 ekonomik kararlan ile Türkiye ithal ikamesine dayanan, içe dönük, korumacı sanayileşme politikasım terk ederek ihracata dayalı, dışa açık sanayileşme politikasım benimsemiştir. Türkiye ekonomisinde 1980 sonrası yaşanan bu dönüşüm, teşvik politika ve uygulamalanna da yansımış ve teşvik sistemi zaman içinde önemli değişiklikler geçinniştir. Bu çerçevede önce ihracata yönelik teşvik uygulamalan gündeme gelmiş ve ihracat cazip teşviklerle desteklenmiştir. Daha sonra da ihracat artışım desteklemek için benzer teşvikler yatınmlara da getirilmiştir (Duran, 1998:134). Şekil 1: döneminde verilen yatının teşviklerinin sabit yatının tutan ve belge sayısına göre gelişimi dönemindeki yatının teşviklerinin gelişimi genel olarak değerlendirildiğinde, bazı yıllar, örneğin 1981, 1985, 1993 ve 1995 yıllannda yatının teşviklerinde büyük artışlar yaşanırken, bazı yıllarda, örneğin 1982, 1991,

17 Teşviklerin Bölgesel Ekonomik Büyüme Üzerindeki Etkisi: Ampirik Bir Analiz , 1999, 2001 ve 2006 yıllarında yatırım teşviklerinde büyük düşüşler meydana gelmiştir (Şekil 1). Yıllar itibariyle verilen yatırım teşvik belgesi sayısının gidişatı incelendiğinde, belge sayısındaki değişimlerin büyük ölçüde iki önemli faktöre dayalı olduğu gözlemlenmektedir (Yavan, 2011). Bunlardan ilki, ülke ekonomisinde meydana gelen makroekonomik gelişmelerin yarattığı etkilerdir. Buna göre, ekonomik daralma ve istikrarsızlıkların yaşandığı kriz dönemlerinde özel sektörün yatırımlara olan ilgisinin azalması nedeniyle yatırım teşvik belgesi talebinde ciddi düşüşler yaşanmaktadır. Nitekim 1994 (5 Nisan Krizi), 1999 (Asya ve Rusya Krizleri) ve 2001 (2001 Krizi) yıllarında görülen keskin düşüşlerin, yaşanan istikrarsızlıkların yatırım projelerinin riskim ve dolayısıyla maliyetim artırması ve yatırımcıları geleceğe yönelik karamsarlığa itmesinden kaynaklandığı düşünülmektedir (Çiloğlu, 2003:128). Buna karşın ekonomik büyümenin olduğu yıllarda teşviklerin genellikle arttığı görülmektedir.8 Yatırım teşvik belgesi sayısındaki değişimi etkileyen ikinci faktör ise, yatırımların özendirilmesi için yapılan yasal düzenlemeler ile özellikle yatırımlara sağlanan teşviklerin türüdür. Buna göre, döneminde yatırımın %50'sine varan hibe şeklinde verilen KKDP uygulaması ile yatırımlara nakdi teşviklerin verilmesi yatırım teşviklerinde büyük artış görülürken, bu teşvik aracımn 1991 yılında kaldırılması teşvik belgesi talebinde % 50 nin üzerinde düşüş yaratmıştır. Yine 1990 lardan itibaren, kamuda baş gösteren kaynak sıkıntısı sonucunda devletin bütçeden yatırımların teşvik edilmesi maksadıyla ayırmış olduğu kaynakların yetersiz kalması (Serdengeçti, 2001:7), teşvik sisteminin cazibesinin azaltmış ve bu da teşvik belgesi talebinde ciddi oranda düşüşlere neden olmuştur. Öte yandan Türkiye nin 1995 yılında DTÖ ye katılması ve AB ile Gümrük Birliği ne girmesi sonucu teşvik mevzuatında yeni uygulamalar devreye sokulmuş ve söz konusu yılda teşvikler bir önceki yıla göre 3 kat artmıştır. Sonuç olarak Şekil l'de görüldüğü üzere, 1990 yılına kadar hem belge sayısı, hem de yatırım tutarlarında belirli bir istikrar var iken, 1990'dan sonra hem teşvik belgelerinde, hem de yatırım tutarlarında dalgalanmalar ve gerilemeler olmuştur. Bu durum 2000 Ti yıllarda kısmen değişmiş ve görece istikrarlı bir eğilim yakalanmıştır. 8 Nitekim dönemindeki 30 yılı kapsayan bir dönemde teşviklerin ekonomik büyüme ile olan ilişkisi korelasyon analizi ile değerlendirildiğinde, verilen teşvik belgesi sayısı ile GSYÎH artışı (r=.622, p>.01) ve GSYÎH büyüme oranı (r=.419, p>.05) arasında pozitif yönlü ve güçlü bir korelasyonun olduğu, dolayısıyla Türkiye ekonomisi büyüdükçe yatırımlar için verilen teşviklerin arttığı görülmektedir.

18 82 Nuri YAVAN 4.3. Türkiye de Teşviklerin Bölgesel Dağılımı Türkiye de yatınm teşviklerinin bölgesel dağılımı incelendiğinde (Tablo 1), Marmara Bölgesi nin %37,2 lik pay ile Türkiye de verilen teşviklerin neredeyse yansım aldığı görülmektedir. Marmara Bölgesini, %15 ile Ege, %14,6 ile İç Anadolu ve %11,1 ile Akdeniz bölgelerinin izlediği görülmektedir. GAP yatınmlan nedeniyle Güneydoğu Anadolu Bölgesi (%7,6) teşviklerden Karadeniz e (%8,7) yakın pay alırken, Doğu Anadolu Bölgesi %4,5 pay ile en son sırada yer almaktadır. Tablo 1: arasında verilen teşvikler ile bazı temel ekonomik göstergelerin coğrafi bölgelere dağılımı B ölgeler T eşvikli Belge Sayısı * Payı (% ) T eşvikli Sabit Yatırım * (TL) Payı (% ) T eşvikli İstihdam (K işi) * Payı (% ) GSY İH payı (% ) (2000 yılı) SEG E ** endeksi (2000 yılı) Sanayi tesisi payı (% ) (2000 yılı) İhracat payı (% ) (2000 yılı) M arm ara Ege İç Anadolu A kdeniz K aradeniz G.Doğu Anadolu Doğu Anadolu M uhtelif İller*** , , ,6 38,0 1,702 50,5 62, , , ,4 16,8 0,482 17,7 19, , , ,3 16,0 0,481 14,5 3, , , ,6 11,7 0, ,9 9, , , ,8 9,1-0,513 6,8 3, , , ,6 5,1-1, ,2 1, , , ,7 3,3-1,162 1,3 0, , , ,0 Toplam * arasında verilen teşviklerin toplamıdır. ** SEGE: Sosyo-Ekonom ik G elişm işlik Endeksi *** Birden fazla bölgede yatınm ı olan iller Kaynak: DPT (2003:78), HM TUGM (2010) ve TÜİK (2010 ) dan yararlanılarak yazar tarafından hesaplanmıştır. Türkiye de yatınm teşviklerinin bölgesel dağılımı ile bölgelerin sosyoekonomik gelişmişlik durumu arasından büyük paralellik söz konusudur. Buna göre görece gelişmiş bölgeler teşviklerden en çok payı alırken, az gelişmiş bölgelerin en az payı aldığı görülmektedir. Nitekim Marmara Bölgesi, 1980 yılından bu yana yatınm teşviklerinin yaklaşık yansım alarak bütün bölgelerin açık ara önüne geçerken, ülkenin en az gelişmiş bölgeleri olan Doğu ve Güneydoğu Anadolu verilen teşviklerinin ancak %10 unu almıştır (Şekil 2). Gerçekten de Türkiye de verilen teşviklerin 3/ı'ii Marmara, Ege, İç Anadolu ve Akdeniz bölgelerinde yoğunlaşmıştır. Bu bölgeselleşme eğilimi, ana amaçlanndan biri bölgesel gelişmişlik farklılıklanm azaltmak olan yatınm teşviklerinin bölgesel kalkınma konusunda

19 Teşviklerin Bölgesel Ekonomik Büyüme Üzerindeki Etkisi: Ampirik Bir Analiz 83 beklenen başanyı gösteremediğini açıkça ortaya koymaktadır. Nitekim Türkiye de bölgesel kalkınmanın gerçekleştirilmesi ve geri kalmış yörelerin teşvikler yoluyla kalkındırılması amacıyla tam 40 yıldır (1968 yılından bu yana) uygulanmakta olan KÖY politikası, bölgesel dengesizliklerin giderilmesinde başarılı olamamıştır. Şekil 2. Yatının teşvik belgelerinin yıllar itibariyle coğrafi bölgelere göre gelişimi ( ) f - H r M n s r L n ı x j r ^ t x 3 c n o - r H r s i r o ' 3 - L n ı x ) r ^ - o o c n o < ı r»ı m «a- -n x> ı-~ do O O o O c O c O o O o O c O c O c O c O a ' ı c n o ' ı O ' ı ç r - ı c r ı c r ı O ' ı ç n o ' ı O O O O O O O O O Ot Ot Ot 0} > Ot 01 Ot Ot Ot Ot Ot O O O O O O O O O <r-ı<r-ı^h. 1< 1< i * i t ı» ı» ı* - i ^ H < r - ı^ - ı< r -ı ^ H ^ -ı < r - ı. ı*-h r> ac> ]r> i!viı'> ]r> jr> jr> jr> j Marmara İç Anadolu «Eg e Akdeniz Karadeniz Güneydoğu Anadolu «Doğu Anadolu Kaynak: HMTUGM, 2010 a dayanılarak yazar tarafından yapılmıştır. 5. Veri, Yöntem, Analiz ve Değişkenler 5.1. Veri Seti ve Kaynakları Bu çalışmada kullanılan değişkenlere ilişkin verilerin kaynaklan ve diğer özellikleri Tablo 2 de sunulmaktadır. Veri setinde yer alan değişkenler başta Hazine Müsteşarlığı Teşvik ve Uygulama Genel Müdürlüğü (HMTUGM) ve Türkiye İstatistik Kurumu (TÜİK) olmak üzere. Devlet Planlama Teşkilatı (DPT), Türk Patent Enstitüsü (TPE), Karayollan Genel Müdürlüğü (KGM) ve Türkiye Bankalar Birliği (TBB) gibi ilgili kuramlardan elde edilen kaynaklardan derlenmiştir. Çalışmada kullanılan ve kontrol değişkem olarak adlandınlan olan diğer bağımsız değişkenlere ait veriler çeşitli kuramlardan elde edilmiştir. İllerin nüfus yoğunluğu, eğitim düzeyi ve özel sektör yatınmlan verisi TÜİK den; illere göre kamu yatının miktanna ilişkin veri DPT den; patent sayısı, TPE den; iller arası mesafe KGM den ve banka kredi tutan da TBB den elde edilmiştir. Ampirik analizin ana değişkenini oluşturan yatının teşvikleri ile ilgili veriler (teşvik belgesi sayısı, sabit yatının tutan ve istihdam), HMTUGM nin veri

20 84 Nuri YAVAN tabanından elde edilmiştir. Bu veri tabanı, verilen teşviklerin yılım, ilini, sektörünü, türünü, sayısını (belge olarak), makine ve teçhizat tutarını ($ olarak), sabit yatırım tutarım (TL olarak) ve istihdamım (kişi sayısı) içermektedir. Ancak burada dikkat edilmesi gereken nokta, teşvik verisindeki sabit yatırım tutan ve istihdamın gerçekleşen değil, öngörülen olmasıdır. Dolayısıyla, teşvik istatistiklerinde yer alan yatırım ve istihdam miktarların ne oranda gerçekleştiğine dair bir verinin olmaması, çalışmanın önemli bir kısıtım oluşturmaktadır. Aynca teşvik verisindeki sabit yatırım tutan cari fiyatlarla TL olarak verilmektedir ki, analiz aşamasında bu değişkene ait veriler 2001 yılı sabit fiyatlanna dönüştürülerek kullanılmıştır. Bu çalışmada, Türkiye deki 81 ile ait 2000 yılı verilerinden oluşan yatay kesit (cross-sectional) veri seti kullanılmıştır. Çalışmanın zaman boyutu 2000 yılı ile sımrlandınlmıştır. Çünkü TÜİK en son 2001 yılında il bazında GSYİH verisi yayınlamıştır. Dolayısıyla il bazında güncel (2002 somasına ait) GSYİH verisinin olmaması, çalışmanın en önemli veri kısıtlanndan birini oluşturmaktadır yılı Türkiye ekonomisi için kriz yılı olduğu için, tahminler kriz öncesi bir yıl olan 2000 yılım esas alınarak yapılmıştır. Bu nedenle araştırmanın bağımlı değişkenini oluşturan GSYİH ve KBGSYİH değişkenine ait veriler 2000 yılına aittir. Aynca çalışmada kullanılan bazı bağımsız değişkenlere ait veriler 2001 yılı için bulunmamaktadır. Bu nedenle de çalışmada kullanılan tüm bağımsız değişkenlere ait veri seti 2000 yılım içermektedir. Öte yandan çalışmada mekansal analiz birimi olarak il ölçeği tercih edilmiştir. Çünkü gerek birçok verinin il bazında temin edilebilmesi, gerekse il bazında gözlem sayısının fazlalığı ve bunun da bazı durumlarda ekonometrik analiz için daha iyi tahmin gücü sağlamasından dolayı il (Düzey 3) verileri kullanılmıştır Bağımlı ve Bağımsız Değişkenlerin Tanımlanması Bağımlı Değişkenlerin Tanımlanması Bu araştırmanın amacı, Türkiye de illere verilen teşviklerin yatınmlar dolayısıyla ekonomik büyüme üzerindeki etkisini bölgesel düzeyde ampirik olarak test etmek olduğu için, çalışmada iki adet bağımlı değişken kullanılmıştır. Bunlardan birincisi, il bazında GSYİH değişkenidir. Daha öncede belirtildiği gibi, bir ilde teşvik alarak yapılan yatınmlann o ilin zenginliğim ne ölçüde artırdığının belirlenmesi için en iyi gösterge o ilin GSYİH miktandır. İkinci bağımlı değişken, kişi başına GSYİH değişkenidir. Bu değişken literatürde bir ilin hem zenginliğinin, hem de sosyal refahının da bir göstergesi olarak kullanılmaktadır. Görüldüğü gibi, bir ildeki GSYİH değeri, bir yandan yerel talebin satın alma gücünü ve bölgesel ekonomik kalkınmanın düzeyini ortaya