Çalıştay: Kamu Hizmeti Yükümlülüğü (KHY)

Transkript

1 Çalıştay: Kamu Hizmeti Yükümlülüğü (KHY) Ankara, 17/11/2014

2 İçindekiler 1. AB KHY nin Arkaplanı 2. Avrupa Birliği hukuki zemin 3. KHY sözleşmesi için asgari koşullar 4. KHY nin Özelleştirilmesi / Serbestleştirilmesi 5. KHY sözleşme maddeleri 6. Tarafların hak ve yükümlülükleri 7. Türkiye ve AB arasındaki kilit farklılık ve sorunlar 8. Tarife sistemleri 9. KHY hesaplaması 10. Demiryollarında KHY nin yerine getirilmesi

3 1. AB KHY nin Arkaplanı Kamu Hizmeti Yükümlülüğünü (KHY) doğuran ekonomik ihtiyaçlar: Maliyetlerin artması Yolcu sayısının azalması Operasyonel maliyetlerin artması Devlet bütçesi kısıtlamaları Birçok hükümet, demiryolu yolcu taşımacılığı hizmeti ve fiyatları üzerinde söz sahibi olmaya devam etmek istemektedir. Bunun en iyi yolu da, hükümetlerin hizmetlerin tedariki ve istedikleri ücret imtiyazlarının sağlanması için hizmet satın alımı yoluna gitmesidir. 3

4 2. AB Hukuki Zemin 1370/2007 sayılı, demir ve karayolları yolcu taşımacılık hizmetleri hakkındaki AB yönetmeliği ile 1191/69 ve 1107/70 sayılı Konsey yönetmelikleri (ABT) 1370/2007 sayılı yönetmelik maddeleri: Sözleşme esasları İşletme yükümlülüğü dengeli Fiyat dengesinin sağlanması Hizmetlerin ihale edilmesi KHY Tanımı Ulaşımda, kamu hizmeti yükümlülüğü (KHY), belli bir para karşılığında belirlenen bir dönem için belli bir kamu ulaşım hizmetinin işletiminin idari kurum ya da diğer makamlar tarafından bir şirkete ihale edilmesidir. Kamu hizmet yükümlülüğü, işletmecinin kendi ticari çıkarlarını gözetirken, bedelsiz sunamayacağı ya da aynı kalite ve koşulları sağlayamayacağı kamu yolcu taşımacılığı hizmetlerinde yetkili makamın kamu yararını güvence altına almak amacıyla belirlediği koşullardır. 4

5 KHY yaklaşımı Hizmetlere yönelik yasal bağlayıcılığı bulunan belgelere, Kamu Hizmet Sözleşmesi (KHS) adı verilmektedir. Kamu hizmet ödeneği, genel ekonomik yarar hizmetlerinin (GEYH) sunumu için gerekli olabilmekte ve güvenli, etkili, cazip ve yüksek kalitede ulaşımı güvence altına almaktadır. Serbest piyasada kar getirmeyen ancak ulaşımın toplum yararına sağlanması gereken hatlarda uygulanmaktadır. KHY ye, hava, deniz, kara ve demiryolları dahil olmak üzere birçok ulaşım modunda başvurulabilmektedir 5

6 1370/2007 (AT) sayılı yönetmelik- KHY sözleşmesi KHS kamu hizmet sözleşmesi, bir işletmeciye, kamu hizmet yükümlülüklerine tabi olarak, kamu yolcu taşıma hizmetlerinin yönetim ve işletiminin devredilmesi amacıyla, yetkili makam ile işletmeci arasında mutabık kılınan bir ya da daha fazla hukuki olarak bağlayıcı nitelikteki kanundur; Kamu hizmet sözleşmeleri (KHS) ve genel kurallar şunları tanımlamaktadır: KHY nin işletmecisi ve ilgili alanlar tarafından yerine getirilmesi; Ödeneğin hesaplanmasında kullanılması gereken parametreler ve olması gereken ödeneğin üzerine çıkılmasını engellemek için tanınan bütün münhasır hakların yapısı ve kapsamı; Hizmet arzından doğan maliyetlerin dağıtımı (personel giderler, enerji, altyapı, bakım, etc.); Ulaşım biletlerinin satışından elde edilen gelirin işletmeci ile yetkili makam arasında dağıtımı. Kamu hizmet sözleşmelerinin süresi sınırlıdır ve otobüs hizmetleri için on yılı; demiryolu ya da diğer raylı ulaşım araçlarıyla yolcu taşımacılığı hizmetleri için 15 yılı geçemez. Belli koşullar altında bu süre, %50 ye kadar uzatılabilir. 6

7 1370/2007 (AT) sayılı yönetmelik - KHY sözleşmesi Kamu hizmet sözleşmeleri anılan yönetmelikle belirlenen kurallara göre ihale edilir. Ancak, otobüs ya da tramvayla bazı yolcu taşımacılığı hizmetlerinin ihale edilmesi için, 2004/17/AT ve 2004/18/AT sayılı yönetmelik usülleri geçerlidir. Yönetmeliğin V. Maddesinde belirtilen birtakım kurallara tabi olarak, yerel makamlar kamu ulaşım hizmetlerini kendileri sunabilir ya da sözkonusu hizmetleri üzerinde söz sahibi oldukları bağlı bir işletmeciye devredebilir. Bağlı işletmeci yerine üçüncü taraflara başvuracak yetkili makamlar, kamu hizmet sözleşmelerini, görüşmeye açık, şeffaf ve adil rekabetçi ihale usullerine uygun olarak ihale etmelidir. Rekabetçi ihale usullerine göre ihale yükümlülüğünün aranmayacağı durumlar şunlardır: Ortalama yıllık değeri Euro dan daha az olarak hesaplanan ya da kilometreden daha az kamu yolcu taşımacılığı hizmetini karşılayacak küçük çaplı sözleşmeler; Acil durum tedbirlerinin alındığı durumlar ya da fiili ya da olası hizmet kesintilerine müdahale amaçlı sözleşme yoluna gidilmesi durumlarında 7

8 3. KHY sözleşmesi için asgari koşullar 5 yıllık zaman çizelgesi garantisi, kullanılabilecek altyapı garantisi. Altyapı kapama ya da blokajının önceden belirlenip sözleşmenin güncellenmesi. Demiryolu araçları finansmanı konusunda mutabakata varılması. Altyapı planlamasının koordinasyonu ve yıllık planlamanın güncellenmesi. Birinci sınıf yolcular için TCDD nin (her bakımdan) sorumluluk üstlenmesi yolcu ve yük taşımacılığı bilançolarının ayrılması Devletin KHY sözleşmesi ve altyapı koordinasyonu için sorumluluğu üstlenmesi. 8

9 IV. Demiryolu paketi Yeni kurallar içeren demiryolu paketinin amacı, bütün işletmecilerin demiryolu altyapısına erişim; yeni işletmecilere kamu hizmet sözleşmelerine (KHS) daha çok katılabilme imkanı vermektir. Demiryolu yolcu taşımacılığı hizmetlerine yönelik kamu hizmet sözleşmelerinin ihale edilmesi konusunda önerilen yeni kurallar kapsamında, üye ülkeler, kamu ulaşım planları içerisinde demiryolu yolcu taşımacılığı hizmetlerine yönelik olarak dakiklik, maliyet etkinlik, hizmet sıklığı, müşteri memnuniyeti ve demiryolu araçlarının kalitesi gibi verimlilik ölçütlerini belirleyecektir. KHS, ulaşım planlarında belirlenen amaçlarla orantılı olmalı ve pazara dayalı çözümler içermelidir. Bütün işletmecilerin tüm demiryolu altyapısına erişimi olmalı; ancak, eğer düzenleyici bir kurum açık erişimin kamu hizmetininin geçerliliğini azaltacağına hükmederse, daha çok kar getiren hatların seçilmesini önlemek amacıyla, kamu hizmet sözleşmeleri kapsamındaki güzergahlara erişim sınırlandırılabilir. 9

10 4. KHY nin Özelleştirilmesi ve Serbestleştirilmesi Birçok durumda, KHY nin getirilmesi önceden hükümet elinde olan ulaştırma hizmetinin özelleştirilmesi için bir yol olmuştur. Altyapı genellikle işletimden ayrı tutulmakta; devlet kurumu ya da üçüncü bir tarafın elinde kalabilmektedir. Yetkili makam, ayrıca, vapur ya da demiryolu araçları gibi araçları da elinde tututabilmektedir 10

11 11 5. KHY sözleşme maddelesi Risk paylaşımı Net ve brüt sözleşme (Gelir riskini yetkili makam mı işletmeci mi üstlenir?) Brüt sözleşme: Ücret düzeyi, doğrudan düzenleyici makamlar tarafından belirlenir. Bu makamlar, demiryolu hizmetlerinin gerçekleştirilmesi için brüt maliyet sözleşmelerine başvurduklarında, işletmeci gelirden doğrudan sorumlu değildir ve yetkili makam ücretleri doğrudan belirleme sorumluluğunu (ve bununla ilgili bütün riskleri) üstlenir. Net maliyet sözleşmeleri: işletmeci ücretlerin belirlenmesinden sorumlu olabilir. Bu durumda, yetkili makamla yapılan sözleşmelerde, belli yolcu kategorileri için belli ücret koşullarına, yıllık maksimum ücret artış oranına ya da ücret düzenlemeleri için diğer zorunlu onay usullerine yer verilir. İmtiyazlı tarifeler Ticari sebeplerle değil sosyal ya da trafik politikaları sebebiyle düşük fiyat uygulanan biletlerdir Sözleşmenin bedeline dahil edilir Sözleşmede yer almaz ve maliyetler sorumlu makamlara aittir (örn. öğrenciler - Milli Eğitim Bakanlığı; yaşlıları- Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı) Para cezaları ve teşvikler Para cezaları, işletmecinin asgari verimini güvence altına alır Teşvikler, işletmeciyi vaat ettiğinden daha fazlasını sunmaya teşvik amaçlı sözleşmeye eklenir (İşletme yönetimi için bonus; sözleşmenin müzakeresiz uzatılması)

12 5. KHY sözleşme maddeleri Müşteriler (Müşteri, yetkili makam değil, yolcudur) Yolcu nasıl bilgilendirilir Pazarlama ve tanıtım Yolculardan alınan geribildirim hizmetin kalitesini arttırabilir Şikayelerle nasıl başa çıkılır Denetim, izleme, tahkim Yetkili makamın faaliyetleri inceleme hakkı vardır (yolcu akışı, gelir). Sözleşmenin uzatılması için yetkili makamın önceki durumun hala geçerli olup olmadığını bilmesi gerekir. İhtilaf halinde, taraflar, önceden, bu ihtilafın nasıl çözüleceğini belirlemelidir. Sözleşmenin sonlandırılması Nasıl sonlandırılır? Hizmet sağlayıcısı geride ne bırakmalıdır? Öğrenilen dersler uygulama sonraki sözleşme 12

13 6. Tarafların hak ve yükümlülükleri İşletmeci ve yetkili makamın yükümlülükleri Yatırımlar Diğer ulaşım modlarının entegrasyonuher transport modes Demiryollarında pazarlama / imaj Politika önlemi İstasyon alanlarının iyileştirilmesi 13 Gerekli hizmetlerin tanımlanması Erişilebilirlik Sıklık Hizmet istasyonları Hız (vagonlar) Güvenlik

14 7. Türkiye ile AB arasındaki kilit farklılıklar Ayrı bir birinci sınıf yolcu birimi yok. Ayrı bir altyapı işletmecisi yok. AB modeli State KHY Devlet Çok yıllı sözleşme KHS Hizmet planı Erişim mutabakatı Altyapı İşletmecisi Altyapı planı Yolcu Tesisler YOL CER 14

15 7. Türkiye ile AB arasındaki kilit farklılıklar AB Yıllık sefer tarifesi planlama döngüsü Sefer saatleri planlamasına önceden entegre edilen altyapı çalışması planlaması Kapasite yönetimi, öncelik ve sefer tarifelerinin güvenirliğine yönelik kurallar. Trafik yönetimi için de kurallar geçerlidir 5-15 yıl süreyle devletle sözleşme yapılır Taraflar kendi mali sorumluluk sigortalarına sahiptir Türkiye Yıllık sefer tarifesi planlama döngüsü Sefer saatleri planlamasına önceden entegre edilen altyapı çalışması planlaması Kapasite yönetimi, öncelik ve sefer tarifelerinin güvenirliğine yönelik kurallar. Trafik yönetimi için de kurallar geçerlidir 5-15 yıl süreyle devletle sözleşme yapılır Taraflar kendi mali sorumluluk sigortalarına sahiptir 15

16 8. Tarife sistemleri Bilet fiyatları nasıl belirlenir? Pazar segmentleri nelerdir? Bilet fiyatının belirlenmesi Seyahat mesafesi, Seyahat edilen vagon sınıfı, Yolculukta sağlanan konfor ve hizmetler, Hız, Rezervasyonun ne zaman yapıldığı, Rezervasyon esnekliği. 16 Pazar segmentasyonu Yüksek hızlı demiryolu altyapısı üzerinde yüksek hızlı demiryolu hizmetleri, Konvansiyonel altyapı üzerinde yüksek hızlı trenler, EuroCity/InterCity standardındaki trenler gibi kaliteli uzun mesafe trenleri; Direkt/bölgelerarası trenler gibi diğer uzun mesafe trenleri; Bölgesel trenler.

17 Katedilen mesafeye göre km başına tarife (iş seyahatlari) 17

18 Yüksek hızlı demiryolu altyapısı üzerinde giden birinci sınıf talep segmenti 18

19 8. Tarife Sistemleri Yolcu doluluk oranlarının yoğun olduğu ve yoğun olmadığı saatler arasındaki fark? Yoğun saatlerde ve yoğun olmayan saatlerde maliyet eşittir. Yoğun olmayan saatlerde gelir artışı nasıl sağlanır? Yeni yolculara odaklanma Yolcuları yoğun olmayan saatlerde seyahat etmeye teşvik ederek yoğun saatlerde oturulabilecek koltuk sayısını arttırma Nasıl? Uygun pazarlama Yoğun olmayan saatlere özgü tarifeler Ücret indirimleri Erken rezervasyon ayrıcalıkları 19

20 9. KHY hesaplaması Maliyet kapsamı nasıl ölçülür? KHY sözleşmesinin görüşülmesi için, hem hizmetlerin tanımlanması (demiryolu araçları türü, sıklıkları vb.) hem de bireysel yolcu taşımacılığı hizmet maliyetlerinin şeffaf bir biçimde hesaplanması gerekir; (Uluslararası trenler gibi) Sözleşmede yer almayan Demiryolu İşletmecisi faaliyetlerine yönelik maliyetler, KHY hizmetlerine yüklenemez; Maliyetlerin dağıtımı, KHY sözleşmesinin kapsamındaki bütün bireysel yolcu taşımacılığı hizmetlerinin hesap verme ve konrol mekanizmaları yoluyla finansal olarak tamamen şeffaf olmasını sağlar. İşletmeci maliyet kapsamı: KHY geliri (ya da diğer sübvansiyonlar)+ bilet geliri / toplam maliyet (Hat Erişim Ücretleri (TAC) dahil) Altyapı yöneticisi maliyet kapsamı: AEÜ geliri + sübvansiyon / toplam maliyet Maliyet kapsamını adil biçimde ölçebilmek için her ikisinin de dahil edilmesi gerekir 20

21 KHY Uygulamaları Almanya Gerekli KHY ler için genel bir standart yoktur. Taşımacılıkla ilgili devlet kurumları, farklı sözleşme biçimleri ve rekabet ortamından faydalanarak bölgesel şartlara uygun çözümlere başvurduklarını ifade etmektedir. Aslında, Almanya da bayilik (franchise) sözleşmeleri, rekabetçi ihale usullerine göre ihale edilip edilmedikleri sorusuna ya da süresi ve sözleşme türü (net veya brüt sözleşme) gibi özelliklere bağlı olarak oldukça farklılık gösterir. Almanya da demiryolu KHY lerin kararlaştırılmış doğru finansmanla sözde bölgeselleştirilmesi ve özellikle rekabetçi ihalenin, hizmet sunumu (aynı finansmanla daha fazla mesafe ve daha yüksek kalite), müşteri devamlılığı, müşteri memnuniyeti (yüksek kalite ve daha fazla müşteri hizmetleri) ve maliyetler üzerinde olumlu etkileri olmuştur. Ancak, merkezi düzeyde tutulan ve herkese erişilebilir verilerin olmaması sebebiyle, farklı eyaletler arasında büyük farklılıkların olması ve taşımacılıkla ilgili devlet kurumları, sistematik bir etki analizinin yapılmasını engeller 21

22 10. İsveç te sübvansiyonların etkisi İsveç İsveç te rekabetçi ihalelerde sübvansiyonlara örnek vermek gerekirse: (İsveç vaka çalışması) 22

23 10. İsveç te sübvansiyonların etkisi İsveç (İsveç vaka çalışması): Eyalet düzeyinde taşımacılıkla ilgili devlet kurumlarınca kurulan demiryolları (bölgesel hatlar) İhale No Yıl Sübvansiyon etkisi Network in county of Jönköping etc % % Minor Increase Ysad-Simrishamn % % Herrljunga-Hallsberg % % Minor Increase Borlänge-Malung n.a % Minor Increase Uppsala-Tierp n.a % Stockholm, commuter trains % %

24 10. İsveç te sübvansiyonları etkisi İsveç (İsveç vaka çalışması): Ulusal demiryolu hatları (bölgelerarası hatlar) İhale No Yıl Sübvansiyon etkisi Bütün hatlar % No Increase % Kuzey hatları % % Kaynak: Alexandersson and Hulten (2009) 24

25 10. İsveç te sübvansiyonları etkisi İsveç Mevcut sistemlerdeki sorunlar arasında, Alexandersson ve Hulten (2009), uygulanmamış ihale tekliflerini, bazı teklif verenlerin aç gözlü darvanışlarını ve kimi zaman da yolcuların birden fazla işletmecinin işlettiği hatlara bağlantı bulmakta gittikçe zorlandığını saymaktadırlar. Ayrıca, kar getiren hizmetlerde (Ekim 2010 da aşamalı olarak azaltılan) SJ tekelinin genel rekabetçi SJ nin durumu ve sektörün gelişme imkanlarını etkilediğini kaydetmektedirler. SJ nin demiryolu araçlarının tedariki ve istasyon ile terminal binalarına erişim hizmetlerine dahil olması birtakım sorunlara yol açarken, bu hizmetler diğer kuruluşlar tarafından devralındığında iyileşmeler yaşanmıştır. Kamu ihale makamları bu sorunları hemen görmüş ve SJ ile bu hizmetlerin maliyetleri konusunda anlaşmaya varmak zorunda kalmışlardır. Ihalelerde, teklifçi bulamama sıkıntısı yaşanmaktadır. Bazen teklifçi sayısı bir ya da iki ile sınırlı kalmakta; bu da, sağlıklı bir ihale sürecinin yürütülmesini engelleyebilmektedir. Uygulanmamış sözleşmeler yeniden müzakerelere, hizmetlerin azalmasına ve demiryolu hizmetlerinin yerini otobüs hizmetlerinin almasına yol açmıştır 25