ülke ülke yerel yönetimler

Transkript

1 ülke ülke yerel yönetimler Amerika Birleşik Devletleri'nde Yerel Yönetimler Mustafa Şahin * Amerika Birleşik Devletleri 260 milyonu aşan nüfusu, yaklaşık yüzde 75' lik şehirleşme oranı ve 9 milyon 166 bin 200 metre karelik arazisil ve 8.1 trilyon dolar gayri safi milli hasıfası ile dünyanın en büyük ve demokratik ülkelerinden birini oluşturmaktadır. Ülkenin son 500 yıllık bir süreç içerisinde oraya yerleşen çok farklı etnik grup, din ve mezheplerden gelen göçmenler tarafından kurulması ve bireysel özgürlüklere kıskançlık derecesinde sahip çıkılması sonucunda oluşan yapıdan dolayı, tek bir üniter devlet yapısı ortaya çıkmamıştır. Bundan dolayı diğer ülkelerde olduğu gibi tek düze, bir örnek yerel yönetim sisteminden bahsetmeye olanak yoktur. Buna rağmen, burada ülke çapına yayılmış olan yerel yönetimlerin ortak ve farklı özeııikleri baz alınarak, bir resim ortaya konmaya çalışılmıştır. ABD'de Yerel Yönetimlerin Tarihçesi ABD'de yerel yönetimlerin kökeni 18. yüzyıla kadar gider. Amerikan eyaletleri bağımsızlıktan önce de ayrı ayrı örgütlendiklerinden merkezi hükümete yetki bırakma açısından oldukça kıskanç olmuşlardır. Federal bir devlet kurmayı da, ancak halkın günlük yaşantısını ilgilendiren tüm düzenlemeleri eyalet hükümetlerine bırakılması şartıyla kabul etmişlerdir. Bundan dolayı yerel konularda her eyaletin yetkisi; iş örgütlenmesi, çalışma koşulları, evlenme, boşanma, yerel vergilendirme, olağan polisiye yetkiler öylesine düzenlenmiştir ki, iki komşu eyaletin aynı konularda çoğu zaman çok farklı yasaları olabilmektedir. Amerika'nın yerel yönetim sistemi; çağdaş Avrupa devletlerinin aksine 1920'li yıllardan beri çok az değişmiştir. l Bu durağanlığın sosyal ve ekonomik Polis Akademisi Araştırma Görevlisi. ı The Economist, "Book of Yital World Statisties: A Complete Guide to the World in Figures" London, 1990; s J. A. Chandler (ed.), Local Governments in Liberal Democracies. London, Routledge, 1993 s. ı 38- ı 58. Çağdaş Yerel Yiiııeıimler, Cilt R Sayı 2 Nisa1/ 1999, s

2 122 Çağdaş Yerel Yönetimler, 8 (2) Nisan /999 değişimden kaynaklanan baskıları başarılı bir şekilde azaltıp azaltmadığı üzerinde ciddi olarak durulabilir. ABD'nin Yönetim Birimlerinin yıllara göre değişimp Yönetim Birimi ABD Yönetimi (US. Government) Eyalet Yönetimleri (State Government) Yerel Yönetimler (Local Government) Vilayet (County) Belediye s17 (Municipa1ity) Kasaba (Township) Okul Bölgesi (School District) ÖzelBölge : (Special Distict) Toplam Yerel Yönetimlerin Yasal Dayanağı Birleşik Devletlerde yerel yönetimler konusu ABD Anayasa'sı tarafından düzenlenmemiştir. Yani Anayasa' da yerel yönetimlerle ilgili herhangi bir madde bulunmamaktadır. Anayasa, eyaletlere iç düzenlerini istedikleri gibi belirleyebilme hakkını, anayasanın genel kurallarını ihlal etmemek kaydıyla, vermektedir. Bundan dolayı, yerel yönetimler tamamen eyalet anayasaları tarafından o luşturulmuş kurumlardır. Eyaletler herhangi bir engelle karşılaşmaksızın, kendi topraklarındaki yerel yönetimleri istedikleri gibi düzenleyebilirler. Eyaletlerin varlıkları federal anayasa tarafından garanti altına alınmıştır. Hiçbir eyalet rızası olmaksızın böıünemez. Her eyalet cumhuriyetçi yönetim şekli konusunda garanti altına alınmıştır. Buna karşın şehirler, kasabalar ve vilayetler bu güvenceden mahrumdurlar. Eyalet yönetimleri bunları istedikleri gibi düzenleyebilirler. Eyaletler özellikle yerel yönetimlerden okul bölgelerini çok sık bir şekilde kaldırmakta veya değişikliğe uğratmaktadır. Yerel yönetimlerle ilgili önemli bir kural da yerel yönetimlerin, eyajet kanununda açıkça kendilerine verilmiş olan yetkileri veya bu yetkileri uygularken ortaya çıkmış işleri yapacakları, fakat bunun dışında kendi başlarına yeni görevler yüklenemeyecekleridir. İdari bağımsızlığa (home rule) sahip büyük şe-.3 James Q. Wilson - J. Dilulio, American Government Massachusetts. D.C. Health, 6. Baskı, 1995, s. 684.

3 Ülke Ülke Yerel Yönetimler 123 ABD'de Yerel Yönetimler ve Çeşitleri hirler hariç, bütün yerel yönetimlerin yukarıda belirtilen kurala uymaları gerekir. Birleşik Devletlerde yerel yönetimler esas itibariyle üç ana başlık altında incelenir. Bunlardan ilki 'Kentsel Yerel Yönetimler', diğeri 'Kırsal Yerel Yönetimler' ve sonuncusu da 'Özel ve Büyükşehir (Metropolitan) Bölgeler'4 dir. Kentsel yerel yönetimler kendi içinde kentlere (cities) ayrılmaktadır. Kırsal yerel yönetimler de kendi içinde vilayetıer (counties) ve kasabalara (townships) ayrılır. Özel bölgeler ve metropolitan bölgeler ise, özel bölgelerin bir alt birimi olarak okul bölgeleri (school districts) ve değişik genel hizmet sunum birimleri bulunmaktadır. Şimdi bunları sırası ile inceleyelim. Kent (City) Yönetimi Kentleşme oranı ABD'de dörtte üç oranındadır. Yani Amerikalıların çoğunluğu şehirlerde yaşamaktadır. Kentli halk, büyük kentlerde, bu kentlerin banliyölerinde ve kasabalarda yaşamaktadır. Bundan dolayı kentlerin yönetimi de federal ve eyalet yönetimi kadar önemlidir. Kent, polis örgütünden itfaiyeye, kamu sağlığı ve sağlık kurallarına, eğitim, toplu taşımacılık ve konuta kadar her alanla ilgilenerek, halkın ihtiyaçlarına federal veya eyalet düzeylerinde olduğundan daha çok oranda cevap vermeye çalışmaktadır. Amerika'nın büyük kentleri çok büyük boyutlara ulaşmıştır. Örneğin SO eyaletten sadece yedi eyaletin nüfusu New York kentinden daha kalabalıktır. Bu yüzden ülkede Başkanlık görevinden sonra en güç yöneticilik görevinin New York Belediye Başkanlığı olduğu ileri sürülmektedir. 5 Kent yönetimlerine eyaletler tarafından yetki belgeleri (charter) verilmiştir. Bu yetki belgeleri (berat), kent yönetimlerinin amaç ve yetkilerini ayrıntılı olarak belirler. Ancak kentler eyaletlerden bağımsız olarak işlevlerini sürdürürler. Bununla birlikte görevlerini tam olarak yapabilmeleri için federal ve eyalet örgütleriyle sıkı bir işbirliği içerisinde olmaları da son derece önemlidir. Y ukarıda da belirtildiği üzere kent (city) hukuki olarak, belirli yetkileri kullanmak ve belirli hizmetleri sağlamak üzere eyalet tarafından yetkilendirilmiş bir belediye kurumudur. Bu yetki belgesi (charter), özel ve genel yetki belgeleri şeklinde iki türdedir. Özel yetki belgesi, belirli kentlere (örneğin New York) ve 4 Rollin Bennett Posey, American Government (LL. baskı), Rowman & Littlefield Publishers Ine. New Jersey, 1983, s Richard C. Sehroeder, Amerikan Hükümetinin Ana Hatları, Amerikan Basın ve Kültür Merkezi, Ankara, 1986, s. 83.

4 i 24 Çağdaş Yerel Yönetimler. 8 (2) Nisan 1999 rilir ve şehrin neleri yapıp, neleri yapamayacağı bu yetki belgesinde belirlenir. Genel yetki belgesi ise, umumiyetle kent nüfusu gibi belirli bir sınıflandırmaya giren kentlere verilir. Böylelikle bazı eyaletlerde ı ' i geçen tüm kentler, yetki belgelerinin bir türü ile yönetilirken, ve arasındaki kentler ise yetki belgelerinin diğer türü ile yönetilir. Bu yetki belgesi türleri, bunların nasıl uygulanacağı ile ilgili olan, DiJlon kuralını b gündeme getirmektedir. Buna göre yetki belgelerinin çok dar bir şekilde yorumlanmaları gerekmektedir. Dillon kuralına göre belediye kurumları kendilerine sadece açık bir şekilde verilmiş veya bu belirtilmiş yetkilerin kuııanılması için gerekli işler için lazım olanları kullanabilirler. Şehrin yetki belgesinde bir şeyi yapıp yapamayacağı konusundaki bir tereddüt oluşması durumunda, kent aleyhine hükmedijecektir. Buna göre eğer kent, eyalet meclisi tarafından kanunla veya yetki belgesi ile yetkilendirilmemişse, hayvanat bahçesinde fıstık satış tezgahı dahi bulunduramayacaktır. 7 Şehir görevlileri şüphesiz ki bu tip bir yetki belgelerine şiddetle karşı çıkmakta ve değişik bir yetkilendirme olan idari bağımsızlık yetki belgesini (homerule charter) savunmaktadırlar. İdari bağımsızlık yetki belgesi, Dillon'un kura1ının aksine kent yönetiminin kent yetki belgesi ile veya eyalet kanunlarıyla yasaklanmamış her şeyi yapmasına izin vermektedir. Kent Yönetiminin Hizmetleri Kent yönetiminin kentte yaşayanlara dönük çeşitli Bunlardan bir kaçını şöyle sıralayabiliriz: Su hizmetleri hizmetleri bulunmaktadır. Bir çok kent yönetimi, yeterli temiz su sağlama ve basınçlı bir şekilde onu her ev ve binaya getirme sorumluluğunu üstlenmiştir. Su ile ilgili bütün teknik hizmetler de belediye tarafından üstlenilmiştir. Sağlık ve Kamu Sağlığı Tüketicilerin çeşitli bozuk gıda ve ürünlere karşı korunması, bunlarla ilgili denetimlerin yapılması kentler tarafından yürütülmektedir. Ayrıca hastalıkların yayılmasını önlemek üzere sağlık daireleri vardır. Doğum ve ölüm kayıtlarını tutmak ve ölüm nedenini belirlemek belediye sağlık personelinin görevidir. Karayolları Caddelerin temizlenmesi, bakımıarının yapımı ve bunlara nezaret, trafik düzeni ve yönetimi gibi işler de kent yönetiminin sorumluluğu altındadır. (. Bu kural, 191 ı yılında bu konu üzerinde bir kitap yazan hukukçunun ismiyle adlandırılmaktadır. 7 James Q. Wilson - John Dilulio. a.g.k.. s. 682.

5 Ülke Ülke Yerel Yönetimler ı 25 Polis itfaiye Eğitim Refah Planlama Eğlence ve Dinlenme Kamu Hizmetleri Elektrik, ısınma, aydınlatma, su ve ulaşım gibi hizmetler kentlerin hayat damarlarıdır. Bazı belediyeler kamu hizmetlerinj doğrudan kendileri yürütürler. Bazılarında da özel şirketler kent yönetimince sıkı bir şekilde denetlenerek ihale usulü ile bu hizmetleri yerine getirirler Kent Yönetiminin Yapısı Bütün ülke çapında kent yönetimleri tekdüze bir yapı göstermezler. Ancak hepsinde seçmenler tarafından belirlenmiş olan bir merkezi kurul, yürütme göreviisi ve kentin işlerini yönetmek için onlara yardım eden çeşitli daire başkanları mevcuttur. Genelolarak üç çeşit kent yönetim tipi vardır. Bunlar: a) Belediye başkanıbelediye meclisi sistemi, b) komisyon sistemi, c) kent yöneticisi sistemidir. Bunlar kent yönetiminin salt tipleridir; bir çok kent bu tiplerin iki veya üçünün karışımı olan bir yönetimi geliştirmişlerdir. Aşağıda kent ve kasaba yönetimlerinde egemen olan yönetim şekillerinin tablosu verilmiştir. Yönetim Şekli Belediye başkanı-belediye meclisi sistemi Kent yöneticisi sistemi Komisyon sistemi Diğer Toplam TümKentler Kaynak: ABD Nüfus Bürosu, 1992 Belediye Yönetimleri Sayımı Belediye Başkanı-Belediye Meclisi Sistemi Bu yönetim biçimi, Birleşik Devletlerdeki en eski yönetim tipidir ve bu yüzyılın başına kadar hemen hemen bütün Amerikan kentlerinde kullanılmıştır. Buna göre seçimle iş başına gelen belediye başkal1l yürütme organının başı olmakta ve çeşitli bölgelerden seçilen meclis de yasama organını oluşturmaktadır. Belediye başkanı, daire başkanlarını ve diğer görevlileri, doğrudan yada meclisin onayı ile atamaktadır.

6 126 Çağdaş Yerel Yönelimler, 8 (2) Nisan 1999 Belediye başkanlığı sistemi kendi içerisinde; güçlü ve zayıf belediye başkanlıkları olmak üzere ikiye ayrılır. Belediye başkanlığının güçlü olduğu yerlerde, belediye başkanı doğrudan halk tarafından seçilir. Başkanın idari şubeler üzerinde büyük yetkileri vardır. Kente ilişkin yönetmelikleri veto etme yetkisi de bulunmaktadır ve genellikle kentin' bütçesini hazırlamaktan sorumludur. Bu sistemde kentin en güçlü politik kişisi belediye başkanıdır. Belediye meclisi, kentin yasaları durumundaki yönetmetikleri kabul eder. Bu yönetmelikler, yerel yönetim kurulmasına yetki veren belgeye, eyalet ve federal yasalara, eyalet ve federal anayasaya uygun olmak zorundadır. Zayıf belediye başkanlığı sisteminde, belediye başkanı çoğunlukla belediye meclisi tarafından kendi üyeleri arasından seçilir. Belediye başkanının doğrudan seçildiği durumlarda bile belediye başkanı güçsüz bir belediye başkanı olabilir. Bu sistemde hizmet birimlerinin yöneticileri doğrudan halk tarafından seçilir. Belediye başkanı bu sistemde sembolik olarak bulunmaktadır. Belediye işlerinin yürütülmesinde yetkili organ belediye meclisidir.!! Yukarıda merkezi kurul diye isimlendirdiğimiz kent meclisinin görev süresi bir, iki veya dört yılolarak bulunabilmektedir. En yaygın olanı iki yıldır. Kent meclisinin esas olarak iki görevi vardır. Bunlardan birincisi; ordinances diye bilinen, belediye sınırları içerisinde yaşamı düzenleyen şehir kurallarının çıkarılmasıdır. Bu kurallar inşaatlarda uygulanacak minimum standartları belirleyen inşaat nizamnamesi, trafik düzenlemelerini belirleyen trafik nizamnamesi ve a razi kullanımını belirleyen planlama nizamnamesi gibi kurallardan oluşmaktadır. Kent meclisinin ikinci esas görevi ertesi mali yıl için hazırlanan ayrıntılı bütçeyi onaylamaktır. Bütçe hedeflerine varmak için meclis gayri menkuııer ü zerindeki vergi oranlarını artırabilir, yeni vergiler koyabilir veya diğer gelir kaynakları ortaya koyabilir. Ayrıca kent meclisi, ödenekleri yerel yönetimin çeşitli daireleri arasında dağıtır. Komisyon Sistemi Bu sistemde yasama ve yürütme gücünün her ikisi birden, kent halkı tarafından seçilmiş, sayıları genelde üç veya daha fazla sayıda görevliler gurubundan oluşur. Komisyon üyelerinin her biri, yerel yönetimin bir veya daha fazla bölümünün çalışmalarını yönetir. Üyelerden biri komisyon başkanı olarak görev yapar ve yetkileri her ne kadar diğer üyelerle aynı düzeyde ise de, çoğunlukla kendisine belediye başkanı denir. Üyeler sıra ile ve eşit sürelerle başkanlık görevini yerine getirirler.!! IULA-EMME ve TKİB, Yerel Yönetim Yapıları, TKİB Yayını, istanbul, s. 82.

7 Ülke Ülke Yerel Yönetimler 127 Komisyon sistemi çok yaygın değildir ve liderlik dağınık olduğundan dolayı yönetimi çok karmaşıktır. Yine de St. Paul, Tulsa ve Mobile gibi birkaç büyük şehir hala bu yöntemle idare edilmektedir. Kent Yöneticisi Sistemi Kentsel sorunların gittikçe artan şekilde karmaşıklaşması sonucu, seçimle iş başına gelen yöneticilerde çoğu zaman rastlanılmayan bir yöneticilik uzmanlığını gerekli kılmaktadır. Bunun çözümü, yasaları uygulama ve hizmetlerin yürütülmesi de dahilolmak üzere, yürütme görevlerinin çoğunu iyi yetişmiş ve deneyimli profesyonel kent yöneticisine emanet etmek olmuştur. Kent yöneticisi uygulaması ilk defa 1908 yılında Virginia'nın Staunton kentinde denenmiş ve sonraları gittikçe artan sayıda başka kentlerde de uygulanmaya başlanmıştır. Bu uygulamaya göre, küçük ve seçimle gelen bir kurul, kent yönetmeliklerini hazırlamakta ve uygulanacak siyasetleri belirlemekte, ancak bu kararları uygulamak için parayla bir yönetici tutulmaktadır. Yönetici, kent bütçesini yapar ve diğer bölümlere nezaret eder. Genelolarak belirli bir hizmet süresi yoktur. Yönetici, kurul işinden memnun olduğu sürece görevini sürdürür. Bu tip sistemin seçildiği yerler genelde particilikten uzak, bürokrasinin çok güçlü olduğu,i ile nüfuslu orta büyüklükteki kentlerdir. Kent Mahkemeleri Her kentin kendi mahkeme sistemi vardır ve daha büyük kentlerde, trafik suçları, aile içi anlaşmazlıkları, basit ceza davaları ve diğer davalara bakan çeşitli mahkemeler bulunur. Bazı kentlerde yargıçlar belirli bir süre için seçilirler, diğerlerinde belediye meclisi veya komisyon, eyalet valisi veya diğer bir kamu kuruluşu veya görevlisi tarafından atanırlar. Kent'in Dışındaki 'Yerel Yönetimler Federal, eyalet ve kent yönetimlerinden başka yönetim birimleri de bulunmaktadır. Birleşik Devletler' de vilayet (county), belediye (municipality), kasaba (town) ve okul yönetimi bölgeleri (school district administration) ve özel yönetim bölgeleri (special districts) olarak 1972 yılında yerel yönetim birimi bulunmaktaydı. Bu sayı 1992 yılında 'ye ulaşmıştır. Vilayet (County) Yönetimi Vilayet (county), eyaletin bir bölümü olup, çoğunlukla iki veya daha fazla kent veya kasaba ile bir çok köyden oluşur. Vilayet eyaletin en büyük alt birimidir. Şehirler, kasabalar ve köyler bunun içinde bulunur. Çoğunlukla isimleri içinde bulunan şehirlerden farklıdır. Aynı olduğu durumlarda vardır.

8 128 Çağdaş Yerel Yönetimler, 8 (2) Nisan 1999 County, bazı yerlerde eyalet alt bölgesi, bazılarında il diye Türkçe'ye çevrilmişse de, kanımızca buna en uygun terim vilayettir. Anlaşılması açısından vilayeti ülkemizde Adapazarı'nın yönetiminden sorumlu olmayacak Sakarya, Mersin'in yönetiminden sorumlu olmayacak İçel yönetimine benzetebiliriz. Yani İ çinde bulunan en büyük şehrin isminden de çoğunlukla farklı bir toprak alanını gösteren bir idari birim. ABD'de 3000'den fazla vilayet bulunmaktadır. Vilayetlerin büyüklükleri 20 mil kareden başlayıp mil kareye kadar olabilmektedir. Nüfusları ise 9] kişiden 7 milyona kadar çıkabilmektedir. 9 İki eyalet dışında (Connecticut ve Rhode Island) bütün eyaletlerde vilayet yönetimi bulunmaktadır. Vilayet yönetimi özellikle kentlerde veya kasabalarda yaşamayan halk için son derece önemlidir. Bir çok vilayette, bir kent veya kasaba, vilayetin merkezi olarak belirlenir ve yönetim büroları bu yerde yerleştirilir ve yönetim kurulu üyeleri de orada toplanır. Küçük vilayetlerde yönetim kurulu bir bütun olarak seçilir; daha büyüklerinde ise yöneticiler ayrı kasaba veya bölgeleri temsil ederler. Genellikle vilayet yönetimi çok sayıda seçilmiş idari görevliler arasında dağınık bir görüntü arz e der. Buna karşın özeııikle şehirleşmiş nüfusun yaşadığı bazı vilayetlerde bir de belediye başkanı gibi hareket eden yönetim başkanı bulunabilir. Vilayetlerin yüzde 8S'inden fazlasında siyasa (politika) kararları yönetim kurullarınca belirlenir. Yönetim kurulu vergi koyar, borçlanır ve ödenek ayırır, vilayet memurlarının ücretlerini saptar, seçimleri düzenler, karayolları inşa eder ve bakımıarını yapar, ulusal eyalet ve vilayet sosyal yardım proğramlarını yönetir. Eyalet ve kent yönetiminde olduğu gibi yönetim kurulunun kararlarını uygulamak üzere seçim ya da atama yolu ile gelmiş görevliler bulunmaktadır. Yönetim kurulunda çoğunlukla seçilmiş görevliler arasında; tüm gayri menkul alım, satım ve rehinlerini kaydeden tapu müdürü, doktor bulunmadığı durumlarda gerçekleşen ölümler ile kaza ve şiddete dayalı ölümleri araştıran ölü tahkik memuru, evlenme izinlerinden seçim sertifikalarına kadar bir dizi belgeyi çıkaran ve vilayet kurulu sekreteri de olan vilayet katibi, güvenlikten sorumlu şerif, vilayet defterdan, mahkeme katibi, büyük jüri için delil toplayan savcı ve vilayet okullar müfettişi bulunmaktadır. Bunların yetki ve görevleri eyalet yasası ile saptanır. Vilayette, kamu düzenini sağlama, suçluları yakalama ve vilayet ceza evinin yönetiminden sorumlu bulunan Şerif, mahkemenin kendisine verdiği özel görevleri yapmakla da görevlendirilebilir. Şerif çoğunlukla seçimle gelir ve polis., Posey, a.g.k., s. 782.

9 Ülke Ülke Yerel Yönetimler 129 kökenli olması veya güvenlik hizmetlerini çok iyi derecede anlaması da şart değildir. Vilayetlerin iki yönü bulunmaktadır. Birincisi eyaletin alt birimidir~ ikincisi i se, bir yerel yönetimdir. Vilayetler eyaletlerin idari alt birimleri olduğu için, vilayet memurları aynı zamanda devlet memurudurlar. Ancak bu memurlar vilayet seçmenleri tarafından seçimle iş başına gelmektedirler. Bundan dolayı da kendilerinin siyasi bağlılığı eyalete değil vilayete olmaktadır. Böylelikle de yasal ve siyasi durumlarında bir çatışma söz konusudur. Elektrik ve telefon hizmetlerinin, radyo ve televizyon kapsama alanlarının kırsal alanlara yayılması, dört mevsim kullanılabilecek asfalt yolların bütün kırsal alanları bir ağ gibi sarması, okul otobüsü sayesinde öğrencilerin büyük merkezlerde eğitim görebilmeleri, kırlık alanla şehirlik alan arasındaki farkları ö zellikle azaltmıştır. Bu gelişmeler vilayet yönetiminin gelecekte daha da önemli hale geleceğinin göstergeleri olarak ileri sürülmektedir. Belediye (Municipality) Yönetimi Eyaletler, belediyeler (municipalities) için; town, borough ve viiiage isimlerinden birisini seçerek bu yerleri yasal bir dayanağa kavuşturmaktadır. 11l Belediye/er, eyaletler tarafından kurulur ve kanunla tüzel kişilik kazanırlar. Municipality'lerin kurulması koşulu olarak bazı eyaletler asgari bir nüfus şartı (5000 gibi) getirirken, diğerlerinde belli bir arazi büyüklüğü şartını ileri sürebil mektedirler. ii Belediyeler genelolarak vergilendirme, borç alma, sağlık, güvenlik, beııi kamu kurumlarını işletme ve kendi görevalanına giren kanunları zor kullanarak uygulama yetkisine sahiptir. Belediyeler otonom olmakla birlikte, eyalet yönetimlerinin bir kuruluşu durumundadır. Bunlar aleyhine kamusal faaliyetlerinden dolayı dava açılabilmesi için eyalet kanunlarının müsait olmaları gerekir. Kasaba ve Köy Yönetimi Kasabalar da (townships) bir yerel yönetim birimidir. Vilayet eyaletin alt birimi olduğu gibi, kasabalar da vilayetin alt birimidir. Yalnız kasaba adı altındaki yerel birimler çok yaygın değillerdir. Sadece 16 eyalet idari olarak vilayetler sonra kasabalara bölünmüştür ve bu eyaletler ABD'nin kuzeyinde yer alırlar. Belediye yetkisine sahip fakat kent altı yerleşimler olarak nitelenen binlerce yerel yönetim birimleri de mevcuttur. Bunlar; kasaba ve köyler olup, sokakların yapımı ve aydınlatılması, su sağlanması, polis ve itfaiye, yerel sağlık düzenleiii Tunay KöksaL, Belediye Hizmetlerinin Özelleştirilmesi Yöntemleri ve Uygulaması, DPT Yayını, Anka ra, ı 993, s. 73. ii Halil Nadaroğlu. Mahalli İdareler. 4. Baskı. Beta Yayınevi. İstanbul. 1989, s. 164.

10 130 Çağdaş Yerel Yönetim/er. 8 (2) Nisan 1999 meleri yapılması, çöp toplama, kanalizasyon ve diğer temizlik işleri, ilçe ve e yaletle işbirliği yaparak okullar sisteminin yönetilmesi, yerel vergileri toplayarak yönetim faaliyetlerinin desteklenmesi gibi işlerle uğraşmaktadırlar. çoğu zaman yönetim yetkisi, çeşitli adlarla bilinen seçilmiş bir kurul veya konseye verilmektedir. Bunlar, kasaba veya köy konseyi, belediye meclisi, yönetim kurulu, komisyon gibi adlar almaktadırlar. Kurulun baş yürütme görevlisi olarak hareket eden bir başkanı olabildiği gibi, seçilmiş bir belediye başkanı da olabilir. Yönetimin görevlileri arasında kasaba katibi, sayman, polis ve itfaiye görevlileri, sağlık ve sosyal yardım görevlileri de bulunur. Birleşik Devletler'de, çoğunlukla New England bölgesinde görülen, yerel yönetimin eşsiz bir örneği "kasaba toplantısı"dır. Kasabanın seçmen kütüğüne ka. yıtlı seçmenleri yılda bir kez (bazen gerekirse daha da fazla) açık bir toplantıda bir araya gelip, görevlileri seçerler~ yerel sorunları tartışırlar, ve yönetimin işleyişini sağlayacak yasaları kabul ederler. Kasaba halkı bir bütün olarak, yolların yapım ve onarımı, kamu binalarının ve tesislerinin inşaatı, kamu araçları, vergi oranları ve kasaba bütçesi konularında kararlar alır. İki yüz yıldan fazla bir zamandan beri süregelen kasaba toplantısı, karar alma gücünün belirli bir kesime devredilmediği, ancak doğrudan doğruya ve düzenli bir şekilde halkın kendisi tarafından kuııanı ldığı, doğrudan demokrasinin en saf şekli olarak tanımlanmaktadır. Özel Bölgeler (Spedal Districts) Özel bölgeler; genelde devlete ait tek bir görevi yerine getirmekten sorumlu olarak oluşturulmuş birimler olmaktadır. Birleşik Devletlerde 34 binden fazla ö zel bölge yönetimi bulunmaktadır. Yukarıdaki tablodan da inceleneceği üzere özel bölgeler sayıları gittikçe artan bir özellik göstermektedir. Bunlardan bazıları içme suyu temin etmekte, bazıları haşere ile uğraşmakta, bazıları da hava alanını temizlemekle ilgilenmektedir. Bunların faaliyet alanları genelde sınırlıdır. Bazı eyaletierde özel bölgelerin görevalanı, belediyelerle veya özel alanlarla sınırlı iken, bazı eyaletlerde bu alan bütün vilayeti kaplayabilmektedir. Amerika'daki en büyük özel bölge yönetimi, havaalanıarını, köprüleri ve otobüs terminallerini işleten, New York TerminalOtoritesi'dir. Özel bölgelerin savunucuları onların verimli bir yönetimi mümkün kıldığını öne sürerlerken, karşıtları ise onların devlete ait görevleri yayarak, kontrol e dilmesi çok güç hale getirmekle suçlamaktadırlar. Okul Bölgesi (School District) Amerika'da 'den fazla okul bölgesi bulunmaktadır. Aslında okul bölgeleri de özel bölgeler arasında sayılabilir. Ancak sayılarının çokluğundan dola

11 Ülke Ülke Yerel Yiinetİmler 131 yı farklı bir kategoride ele alınmaktadır. Bunlar, okulların bakım, yapım, onarım ve idaresi için vergi toplama ve yönetme yetkisine sahip, belirli bir coğrafi bölgede kurulmuş özel yönetim birimlerindendir. ABD'de ilk, orta ve yüksek öğrenim kurumları, geneııikle okul bölgesi denilen ve yerel yönetim içerisinde yer alan kurumlarca yönetilmektedir. Düzenlemeler her ne kadar eyaletten eyalete değişirse de, seçmenler çoğunlukla okul yönetim kurulunu seçerler. Bazı yerlerde bu yönetim tarzıyla asıl vurgu, en iyi okul yöneticisini bulup ona okulun tüm işlerinde istediğini yapabilmesi için yetki vermek olurken, bazan da geleneksel düşüncenin egemen olduğu yerlerde, yerel bir müdür bulup, onun okul yönetiminin İnce ayrıntıları ile meşgul olmasmı sağlamak olabilmektedir. Büyükşehir Yönetimi (Metropolitan Government) Diğer tüm gelişmiş ülkelerde olduğu gibi, Amerika da olan bir diğer gelişme de kent merkezlerinin boşalması hadisesidir. Ulaşım imkanlarmın gelişmesi ve şehir merkezlerinin pahalılaşması ve fakirleşmesi sonucu halk şehirden banliyölere doğru bir göç sürecine girmiştir. Yani şehirde çalışıp, orada alış veriş yapan fakat vergisini orada ödemeyen insanlarm sayısı son derece artmıştır. Bu ise bir çok sorunla uğraşması gereken kent yönetimlerini güçsüz bırakmaktadır. Aslında büyükşehir veya metropolitan bölgeler, zaman içinde ekonomik büyüme ve yukarıda açıklanan nedenlerden dolayı siyasi merkezin dışına büyük taşmalar meydana geldiğinde oluşmaktadır. Amerika'nm bir birinden bağımsız yönetim şekillerinin çokluğu, kolaylıkla idari sınırlar dışma taşan problemlere çözüm bulmakta zorlanmaktadır. Suçlar, trafik sıkışıklıkları, hava kirliliği gibi sorunlar, idari ve siyasi sınırlar arasmda smır tanımadan yayılmaktadır. Bu sorunlar için bir çok çözüm yolu önerilmektedir. Bunlardan biri metropolitan alanların tamamının bir yönetim altında toplanması olmaktadır. Bunun bir yöntemi mücavir alanların merkezi kente katılmasıdır. Houston şehri bunu yapmıştır. Yalnız bu çözüme mücavir alanlar ve banliyöler uygulanan referandumlarda aleyhte oy vererek karşı koymaktadır. Banliyölerde oturan zengin beyazlar, düşük gelirli ve genelde zencilerin yaşadıkları şehir merkezleri İ çin fazladan para ödemeye pek yanaşmak istememekted irler. Metropolitan sorunlar için önerilen diğer bir çözüm yolu da; vilayet yönetimi ile kent yönetimini bir çatı altında birleştirme olarak sunulmaktadır. San Francisco, Boston ve Suffolk tek bir vilayet ve kenttir. New York şehri de asrın başmda beş vilayetin birleştirilmesinden oluşmuştur. Diğer bir çözüm yolu da vilayet yönetimlerinin sözleşmeye dayanarak yerel topluluklara hizmet sunmasıdır. Örneğin Los Angeles vilayetinde Şerif Bürosu belirli bir ücret karşılığında kendi polisini oluşturmak istemeyen vilayet kentle

12 ı~2 Çağdaş rerel Yönelimler. 8 (2) Nisan /999 rine güvenlik hizmeti sağlamaktadır. Bu sistem birleşme sorunları oluşturmadan profesyonel bir yönetimin yararlarını sağlamaktadır. Diğer bir çözüm yolu ise metropol itan bir yönetim oluşturu lmasıdır. Bu sistemle bazı yetkiler yerel yöneticilerin elinde bırakılırken tüm alan tek bir elden yönetilmektedir. Bu bir çeşit federal bir yönetim sistemidir. Yani yerel konular kent yönetimlerine bırakılırken~ metropolitan alan tamamen metropolitan yönetimden sorulmaktadır. Diğer yerlerin yanında Florida, Tennessee ve Nashville gibi yerlerde metropolitan yönetim şekli oluşturulmuştur. Yalnız yerel toplulukların bağımsızlıklarını sürdürme isteğinden dolayı bu sistem çok yaygın laşamamaktadır. Bunların yerine özel bölgeler~ yakın bölgelerin sınırların içerisine alınması~ hizmetlerin alanının genişletilmesi, birimlerarası işbirliğinin artırılması, birimlerin konsolide edilmeleri~ metropolitan alanlardaki yönetimlerin kurullarının birleştirilmeleri, belediye başkanları ve kent yöneticilerinin gönüllü olarak anlaşmalara varıp varamayacaklarını ortaya koymak için yerel yönetim konseyi (COG's) oluşturulması gibi öneriler yapılmakta ve bunların bir kısmı uygulanmaktad ır. Metropolitan yönetim şeklinin yaygııılaşmasındaki sorunlardan dolayı, metropolitan sorunlara en iyi çözüm yolu olarak özel bölgeler gösterilmektedir. Fakat bir çok kimse, özel bölgelerin halk kontrolünden çabucak uzaklaşmasından dolayı bunlarla ilgili olarak endişelerini dile getirmektedirler. ABD'de Yerel Yönetimlerin Mali Yapısı Federal yönetimin aksine, eyaletler ve diğer yerel yönetimler harcamalar ve gelirler konusunda çok dikkatli hareket etmek zorundadırlar. 30'dan fazla eyaletin anayasası denk bütçe yapılması şartıııı ihtiva etmektedir. Eyaletlerin borç Ianmaları da son derece kayıt altına alııımıştır. II eyalette borçlanma kararınııı meclisten çıkabilmesi için özel bir çoğunluğa ihtiyaç vardır. Buna karşııı federal hükümet bu kayıtlara tabi değildir. Bundan dolayı da eyaletierin ve yerel yönetimleri n borçları devlet borçlarıilin sadece onda biri n i oluşturmaktad ır. Gelirleri artırmak için yeni vergiler konması veya mevcutlarınııı artırılması da eyaletierde son derece güçtür. Vergi artırımı durumunda bir çok eyalet val isinin yeniden seçilmemesi söz konusudur. Ayrıca eyaletler yatırımları çekebilmek İ çin vergi açısıııdan cazip olmak zorundadırlar. Bu da eyalet gelirlerinin artırılabilmesinin diğer bir güçlük nedenidir. Vergi toplanması ve harcama konusu eyaletlerin ve diğer yerel yönetimlerin siyasetinde çok önemli bir yer tutar. Bu sırf denk bütçe zorunluluğundan dolayı değil, eyaletierin ve yerel yönetimlerin sağladığı; okul, kamu düzeninin sürdürülıııesi (polis), itfaiye~ sağlık, yol bakımı gibi hizmetlerin halkııı doğrudan kullanım ve denetimine açık olması ve bunların kalitesinin devamlı göz öıüinde

13 Ülke Ülke Yerel Yönetiıııler 133 bulundurulması, eyalet ve yerel yönetim vergilerinin federalolanlarına göre daha aşikar olması, gelirin dörtte üçünü oluşturan emlak vergisi, kişilerin görmedikleri maaş kesintileri ile doğrudan değil, bizzat yatırılarak ödenmesi şeklindedir. Dahası eyalet ve yerel vergiler kişilerin kazançlarına göre pek düzenlenmez. Bir evin sahibinin o yıl işinin iyi olup olmadığına bakılmaksızın aynı vergi tarh edilir yılından önce federal hükümetin, eyaletlere ve yerel yönetimlere çok büyük katkıları yoktu. Başkan Johnson'un "büyük toplum insiyatifi" ile eyaletlere ve yerel yönetimlere büyük oranda bağış/arda (grants) bulunması ile bu durum değişmeye başladı. Bağışların yerel yönetimlerin gelirlerindeki oranı 1950' lerde yüzde 21 iken bu oran 1970' lerde yüzde 43' e çıktı. O zamanki bağışların çoğunluğu belirli hizmetlere tahsis edilerek verilmekteydi. Bunlar, kategorili bağışlar olarak adlandırılmaktaydı. Başkan Nixon ve Carter bu bağışları büyük oranda kıstılar ve 1980' lere gelindiğinde bağışların yerel yönetim gelirleri içindeki yeri yüzde 10' ların altına düştü. Günümüzde eyalet yönetimlerinden yerel yönetimlere yapılan bağışlar yerel yönetim gelirlerinin üçte birini oluşturmaktadır. Yalnız bunların çoğu kategorik bağışlar olup, yerel yönetimlerin bunlar üzerinde pek fazla söz hakkı bulunmamaktadır. Eyalet yönetimlerinin ve yerel yönetimlerin gelir ve gider kalemleri i se şöyledir: Eyalet Yönetimi Gelir ve Gider Yerleri l2 Gelir Kaynağı % Harcama Yeri % Diğer yönetimler 24 Yerel yönetimlere ve eyaletlere yardımlar 34 Satış vergileri ve diğer hasılatlar 28 Okuııar 12 Bireysel gelir vergisi 19 Sosyal refah harcamaları 16 Kullanıcı harçları ve diğerleri 25 Diğer kalemler 23 Kurumsal gelir vergisi 4 Otoyollar 7 Polis ve İrfaiye 1 Sağlık ve hastaneler 7 Yerel yönetimlerin bir çok birimi sermaye ihtiyaçlarını borçlanma yolu ile de elde etmektedir. Yerel yönetimler bunu daha çok, yerel yönetim tahviii çıkararak, tahvil sahiplerine belirli bir oranda faiz ödeyerek gerçekleştirmektedir. Fakat çoğu eyalet bu yola giden yerel yönetimleri belirli sınırlar içerisinde tutmaktadır. Örneğin, Missouri Eyaleti bu tip bir sermaye borçlanması için vatandaşların yerel bir referandum yapmasmı istemektedir. i~ James Q. Wilson & John DiIulio. a.g.k.. s. 704.

14 134 Çağdaş Yerel Yönetim/er, 8 (2) Nİsan /999 Yerel Yönetimler Gelir ve Gider Yerleri Gelir Kaynağı % Harcama Yeri % Diğer yönetimler 37 Yerel yönetimlere ve eyaletiere yardımlar ı Emlak vergisi 29 Okullar 42 Bireysel gelir vergisi 2 Sosyal refah harcamaları 5 Kullanıcı harçları ve diğerleri 26 Diğer kalemler 34 Satış vergileri ve diğer hasılatlar 6 Otoyollar 5 Polis ve itfaiye 5 Sağlık ve hastaneler 8 Bazı büyük şehir ve ilçelere sadece kısa dönemde açıklarını kapatmaları şartıyla buna izin verilmektedir. Arazi ve yapıların yıllık olarak hesap edilen değerleri üzerinden alınan gayrimenkul vergileri, yerel yönetimler için en önemli gelir kaynağını oluşturmaktadır. Bu gelir, eyalet yönetimiyle paylaşılmaktadır. Buna karşılık eyalet, eğitim hizmetleri, yol inşaatı ve buna benzer diğer işler için yerel yönetimlere yardımda bulunmaktadır. Pennsylvania ve Ohio gibi bazı kentler, sakinleri için yerel gelir vergisi koymuşlardil Bazı eyaletlerde de belirli mal ve hizmetler üzerinde satış vergileri konulabilmektedir. Örneğin New York şehrinde oteııerin faturalarına belirli bir ek vergi konmuştur. Bununla birlikte eyaletlerin çoğu bu hakkı yerel yönetimlere devretmekte son derece isteksiz davranmaktadırlar. Çünkü genel satış vergisi kendilerinin esas gelirlerini oluşturdukları bir araçtır. IJ Bir çok Avrupa kentinin aksine, Birleşik Devletlerde yerel yönetimler, kendi topluluklarına sunacakları hizmetlerin ruhsatlarını satarak veya kiralayarak büyük miktarlarda gelir elde edebilmektedirler. Bazı durumlarda yerel gaz ve e lektrik hizmetlerine bunlar sahip olabilmektedirler. Yerel yönetimler için diğer vergi kaynaklarını da şunlar oluşturmaktadır: Kazanç vergisi: Kamu hizmeti yapan şirketlerden alınır. İmtiyaz vergileri: Eyaletler tarafından alınan vergilerin aynıdır. Satış vergileri: Perakende satışlar üzerinden alınır. Brüt alım-satım vergileri: Ticari ve mali kuruluşlardan alınır. Eğlence vergileri: Eğlence yerleri giriş ücretlerinden alınır. Ruhsat ve izin harçları: Evlenme ruhsatları, köpek ruhsatları, içki, sigara ve diğer malları satma lisansları, eğlence yerleri işletme izni, kara ve deniz avı lilj Chandler, a.g.k., s. 144.

15 Ülke Ülke Yerel Yönetimler ı J5 sansları veya araba ruhsatlarından alınan bu vergiler eyalet ve yerel yönetimler veya her ikisi tarafından toplanabilir. Azalan federal yardımlara ve vergilerin artırılmasına karşı çıkılmasına eyaletler ve yerel yönetimler değişik biçimlerde karşılıklar vermektedirler. çoğu yerde para tasarruf edebilmek amacıyla yerel yönetimler hizmet programlarında kısıntıya gitmişlerdir. Daha önce parasız yapılan bazı işler paralı hale getirilmiştir. 40'tan fazla eyalet piyango düzenleyerek, elde edilen gelirin bir kısmını eğitil~1 veya şehir ve kasaba yönetimlerinin sağladığı bazı hizmetleri desteklemek amacıyla kuııanmaya başlamışlardır. ı 990 yılında piyango satışlarından elde edilen yaklaşık 20 milyar doların yüzde 40'1 eyaletiere kalmıştır. Amerika'da yeni hizmetlerin sunulması, yeni gelir kaynaklarına bağlıdır. Bu da yeni vergilerin konulması gereğini ortaya çıkarır. Bundan dolayı halk yönetimden mal i yük gerektiren taleplerde bulunduğunda bunun faturasınll1 dönüp dolaşıp kendine döneceğini bilir. Bundan dolayı bu yeni vergi ihtimaııerinin aşırı hizmet isteklerini engellediği ileri süriilmektedir. ABD'de Yerel Yönetimlerin Merkezi İdare ile Olan İlişkileri Birleşik Devletlerde yerel yönetimlere egemen olan ilke, yerel iradeye saygı temeline dayanmaktadır. 14 Bundan dolayı yerel iradeye müdahalede bulunmamak için, yerel yönetimlerin merkezi yönetimle doğrudan her hangi bir ilişkisi kurulmamıştır. Yerel yönetimlerin ilişkileri daha çok eyalet yönetimi ile olmaktadır. Yalnız yerel yönetimlere eyaletçe sağlanan gelirlerin, hizmetlerin suımlmasında yeterli olmaması nedeniyle, ulusal idare ile yerel yönetimler arasında yakın ilişkilerin kurulması ortaya çıkmıştır. Günümüzde 450 proğram aracılığı ile ulusal idarenin yardımları yerel yönetimlere (ve eyaletiere) dağıtılmaktadır ve bu yardımlardan etkilenmeyen çok az hizmet kalmaktadır. ls Ayrıca etkin, kaliteli, tasarruf sağlayıcı ve hızlı bir şekilde halka hizmet götürmek, kaynakların rasyonel kuııanılmasını sağlamak ve yönetim kademelerindeki aksaklıkları gidermek üzere "ABD Yönetimler Arası Danışma Kurulu", o luşturulmuştur. Bu kurul ulusal idare, federe devletler ve yerel yönetimler arasında işbirliğini sağlamak üzere ı 970'den itibaren faaliyetlerini yürütmektedir. Kurulda 24 üye bulunmakta olup, bunların 7 tanesi yerel yönetimleri temsilen orada görev yapmaktadır. 14 Nuri Tortop, Yerel Yönetimler Maliyesi: Görev ve Kaynak Bölüşümü, TODAİE Yayını, Ankara 1996, s. 6J. i' Halil Ünlü, Yönetimler Arası İlişkiler, TKiB Yayını, istanbul. 1994, s. J7.

16 136 Çağdaş Yerel Yönetimler. 8 (2) Nisan /999 Sonuç Amerika Birleşik Devletlerinde yerel yönetimler ülkemize göre çok büyük farklılıklar arz etmektedirler. Her şeyden önce ABD federal bir devlet olduğundan örgütlenme yapısı ülkemize benzememektedir. Federal yapının yerel yönetimlere müdahalesi kategorik yardımların yönlendirilmesi haricinde hemen hemen bulunmamaktadır. Yerel yönetimlerin asıl ilişkisi eyalet hükümeti ile olup, yerel yönetim lerin asıl şekillendiricisi eyalet yönetimleridir. Yerel yönetimlerin kurallar yapmak zorunda oldukları görevlerde belli bir yeknesaklık bulunmamaktadır. Bağlı bulundukları eyafetin kendilerine verdiği yetki belgesine veya berata göre bu kurallar ve görevler azalıp çoğalmaktadır. Eyaletin tipine göre de görevliler ya doğrudan seçilmiş veya seçilmiş görevli tarafından atanmış kimselerden oluşmaktadır. Yerel yönetim gelirlerinin çoğu federal hükümetten değil, eyalet hükümetinin verdiklerinden oluşmaktad ır. kendi gelirleri İle