Kurumsal kapasitenin güçlendirilmesi, sınır-ötesi işbirliği, bölgesel kalkınma, insan kaynaklarının geliştirilmesi ve kırsal kalkınma olmak

Transkript

1 T.C. MALİYE BAKANLIĞI AB VE DIŞ İLİŞKİLER DAİRESİ BAŞKANLIĞI AĞUSTOS 2008 SAYI 18 BU SAYIDA: AVRUPA BİRLİĞİ NDE VERGİLENDİRME TRENDLERİ RAPORU (2008) FRANSA NIN AB DÖNEM BAŞKANLIĞI ÖNCELİKLERİ AVRUPA BİRLİĞİ NDE KOMİTE PROSEDÜRÜ: KOMİTOLOJİ KAMU-ÖZEL SEKTÖR ORTAKLIKLARI (KÖO) MODELİNDE RİSK TÜRLERİ SOSYAL KORUMA VE SOSYAL İÇERME RAPORU-2008 OLİMPİYATLARIN GELMİŞ GEÇMİŞ EN GÖSTERİŞLİ ŞAMPİYONU ÇİN, EKONOMİDE DE AYNI BAŞARIYI SAĞLAYABİLECEK Mİ? Türkiye Avrupa Birliği arasında Katılım Öncesi Mali Yardım Aracı (IPA) Çerçeve Anlaşması imzalandı Türkiye nin Avrupa Birliği ne girmeden önce AB fonlarından her yıl nasıl yararlanacağını düzenleyen IPA Çerçeve Anlaşması 11 Temmuz 2008 tarihinde Avrupa Komisyonu Türkiye Delegasyonu Başkanı Büyükelçi Sayın Marc Pierini ve Avrupa Birliği Genel Sekreteri Büyükelçi Sayın Oğuz Demiralp tarafından imzalandı. Kurumsal kapasitenin güçlendirilmesi, sınır-ötesi işbirliği, bölgesel kalkınma, insan kaynaklarının geliştirilmesi ve kırsal kalkınma olmak üzere beş bileşenden oluşan IPA, Topluluk müktesebatına uyumun sağlanması, Kopenhag siyasi kriterlerinin tam olarak karşılanması ve AB-Türkiye sivil toplum diyalogunun geliştirilmesine yönelik üç ana hedefi taşıyan önemli bir programdır. Ayrıca IPA, üyelikten sonra Türkiye nin AB Yapısal Fonlarına geçmeden önce uygulama açısından tecrübe kazanacağı önemli bir ara süreç olma niteliği taşımaktadır. Ulusal Program dahilinde ve her bileşen altında çeşitli projelerin hazırlanarak kullandırılma esasına dayanan IPA fonları, AB Komisyonu ve ülkemiz arasındaki eş finansman prosedürüne tabidir. IPA bileşenlerine göre ayrılan AB mali yardımının yıllara göre Türkiye deki dağılımı aşağıdaki tabloda sunulmaktadır: Alt Bileşenler Geçiş Dönemi Yardımı ve Kurumsal Kapasitenin Geliştirilmesi Bölgesel ve Sınır Ötesi İşbirliği IPA ( ): Türkiye ye Sağlanacak AB Mali Yardımı (Milyon Avro) Bölgesel Kalkınma İnsan Kaynaklarının Geliştirilmesi Kırsal Kalkınma TOPLAM

2 AVRUPA BİRLİĞİ NDE VERGİLENDİRME TRENDLERİ RAPORU (2008) SELCEN YILDIRIM AB Uzman Yardımcısı Avrupa Komisyonu Vergilendirme ve Gümrük Birliği Genel Müdürlüğü ile AB İstatistik Ofisi (Eurostat) tarafından hazırlanan Avrupa Birliği nde Vergilendirme Trendleri raporu, AB üye ülkelerinde ve Norveç te uygulanan vergi yapılarını hem ülkeler bazında hem de AB genelinde karşılaştırmalı bir şekilde değerlendirmekte olup, yılları arasında bu yapılanmada yaşanan değişimlere ışık tutmaktadır. Uyumlaştırılmış alanların daha çok dolaylı vergiler alanında gözlemlendiği AB vergilendirme politikası, öteden beri süregelen ekonomik ve sosyal her türlü engelin kaldırılarak tek pazarda bütünleşmeyi artırma hedefine yönelik önemli sonuçlar içermektedir. Vergilendirmenin ülkelerin ulusal egemenliği altında yönlendirilen önemli bir gelir kaynağı olması sebebiyle uyumlaştırma nın sınırlı kaldığı bazı alanlarda (doğrudan vergilendirme gibi) yakınlaştırma önem kazanmaktadır. Uyumlaştırma ve yakınlaştırma çalışmaları çerçevesinde vergilendirme politikasında yaşanan gelişmeler, birlik düzeyinde bütüncül bir şekilde dünyada rekabet edebilen bir AB hedefine ulaşmakta önemli bir role sahiptir. Bu kapsamda, Avrupa Birliği nde Vergilendirme Trendleri raporu, içerdiği istatistiksel ve ekonomik göstergeler ile AB nin bu hedefe ne kadar yaklaştığının da bir belgesi olabilecek niteliktedir. Rapor, üye ülkelerin vergi sistemlerine ilişkin uluslararası arenada yapılan sınıflandırmaların (vergi tipi ve yönetim düzeyi) yanında ekonomik açıdan yorum yapmayı kolaylaştıracak başka bir sınıflandırmaya da yer vermiştir. AB de vergi gelirlerinin ekonomik faaliyet açısından 3 e ayrıldığı bu sınıflandırma şeklinde vergi gelirleri, işgücü, sermaye ve tüketim üzerinden elde edilmektedir. Kısaca bahsetmek gerekirse, İşgücü üzerinden elde edilen vergi gelirleri gelir vergisi, ücretlerden alınan vergiler ve sosyal güvenlik katkıları; Sermaye üzerinden elde edilen vergi gelirleri kurumlar vergisi, mali yatırım ve tasarruflardan alınan vergiler; Tüketim üzerinden elde edilen vergi gelirleri ise KDV, ÖTV, ithalattan alınan vergiler ve üretim üzerinden alınan diğer vergilerden (uluslararası işlemler ve kirlilik üzerinden alınan vergiler gibi) oluşmaktadır. Raporun Ana Sonuçları Genel vergi oranlarının AB bölgesinde yüksek olduğu gözlemlenmiştir Avrupa Birliği, ABD ve Japonya gibi dünyanın gelişmiş ülkeleriyle ve AB üyesi olmayan OECD ülkeleriyle kıyaslandığı zaman ortalamada en yüksek vergiyi uygulayan bölge olma özelliğini korumaktadır. GSYİH ya oranla AB-27 genelinde vergi oranı %39.9 seviyesindedir ki bu oran ABD ve Japonya nın 12 puan yukarısındadır. Aslında bu yüksek seviyede, 1970 lerde kamu sektörünün ekonomide büyüyen payı ile üye ülkelerde Maastricht Antlaşması nın bütçe açığının belli bir seviyeye çekilmesi kriteri doğrultusunda takip edilen konsolidasyon sürecinin ardından yaşanan vergi artışları etkili olmuştur li yılların başında genel 2

3 vergi yükünde bir azalma görülse de 2005 yılına gelindiğinde bu düşüş durma seviyesine gelmiştir. Vergi oranlarındaki düşüşün hızını kesen etkenler arasında 2004 ten bu yana yaşanan konjonktürel büyümenin hızlanması, dolayısıyla vergi gelirlerinin artması ve üye ülkelerin açıklarını kapatmak için vergi indirimlerini ertelemeleri gösterilebilir. Ancak, yukarı yönlü bir trend birkaç üye ülke haricinde AB genelinde durmuştur. Bu durum, her AB ülkesinin yüksek vergi oranı uyguladığı sonucunu doğurmamaktadır. Ülkeler arasında 20 puana kadar çıkabilen farklar görülebilmektedir. Örneğin Romanya da %28.6 olan genel oran Danimarka da %49.1 seviyesindedir. Genel bir kural olarak ise, AB-15 ülkeleri Birliğe sonradan üye olan 12 ülkeden daha yüksek oranlara sahiptir yılı incelendiğinde, 10 ülkede oranlarda düşüş gözlenirken, 17 ülkede artış olmuştur. En büyük düşüş %2.2 ile Lüksemburg ve Slovakya da, en fazla artış ise %1.7 ile İtalya ve İrlanda da yaşanmıştır yılları arasında, bu uzun dönemli periyoda hakim olan genel bir özellik karşımıza çıkmaktadır. Slovakya hariç, oranlarda aşağı ve yukarı yönlü olan en büyük değişiklikler 1995 yılı başlangıcında düşük vergilendirme seviyesine sahip olan ülkelerde görülmektedir. Yüksek vergi oranına sahip ülkelerde ise daha istikrarlı bir seyir izlenmiştir. Yeni üye ülkelerde doğrudan vergilendirme payı daha düşük çıkmıştır Vergi gelirlerinin yeniden bölüşümüne önem verilen AB-15 ülkelerinde, doğrudan vergilerin toplam vergi gelirlerindeki payı yeni üye ülkelere nazaran daha yüksektir. AB-15 te doğrudan vergiler, dolaylı vergiler ve sosyal katkılar vergi gelirleri içerisinde eşit paya sahipken yeni üyelerde doğrudan vergiler daha düşük bir paya sahiptir. Bulgaristan da %20.1 olan doğrudan vergi gelirleri payının Danimarka da %61.5 olması bu farkı açıkça ortaya koymaktadır. İsveç, Finlandiya ve İngiltere gibi kuzey ülkeleri Danimarka ile benzer özellikler arz etmektedir. Bu ülkelerde sosyal güvenlik katkıları toplam vergi gelirlerinde düşük bir orana sahiptir. Çünkü bu ülkelerde refah harcamaları genel vergilendirme ile finanse edildiğinden pratikte daha yüksek doğrudan vergilendirmenin olması doğal bir sonuçtur. Üye ülkelerde bu payın düşük olmasının bir sebebi de gelirlere uygulanan kademeli vergi oranların kapsamının daraltılması hatta bazılarında düz oranlı vergi sistemlerinin uygulanmasıdır. Vergi tipi itibariyle vergi gelirleri yapısı Dolaylı vergilerin payı (%) Doğrudan vergilerin payı (%) Sosyal güvenlik katkılarının payı (%) AB AB Norveç En 56.5 (BG) 61.5 (DK) 44.7 (CZ) yüksek En 30.9 (CZ) 20.1 (BG) 2.1 (DK) düşük * BG-Bulgaristan, DK- Danimarka, CZ- Çek Cumhuriyeti Toplam gelirden sosyal güvenliğin aldığı pay düşerken yerel ve bölgesel otoritelere yönelik daha fazla fon akışı olmuştur 3

4 2006 yılında AB-27 genelinde toplananvergi gelirlerinin %59 u merkezi veya bölgesel yönetim tarafından talep edilirken, %29 u sosyal güvenlik fonuna, %11 i ise yerel yönetime ayrılmaktadır. %1 den daha düşük bir oran ise AB kurumlarına ödenmektedir. Sosyal güvenlik fonlarına ayrılan miktarın son yıllarda düşme trendi göstermesi emeklilik reformunda kaydedilen gelişmelerden kaynaklanmaktadır. Üye ülkelerde yapısal farklılıklardan ötürü bu paylar arasında önemli farklar gözlemlenmektedir. Örneğin, Belçika, Almanya, İspanya ve Avusturya gibi ülkelerde eyalet düzeyinde bir sistem mevcutken, İngiltere ve Malta da sosyal güvenlik sistemi muhasebe açısından merkezi yönetimden ayrı değildir. Danimarka da ise sosyal güvenlik genel vergilendirme dahilinde finanse edilmektedir. Yönetim seviyesi itibariyle vergi gelirleri yapısı Merkezi Yönetim Yerel ve Bölgesel Yönetim Sosyal güvenlik fonları(%) AB AB Norveç En yüksek En 98.7 (MT) (DK) 0.0(MT) 50.4 (FR) 0.0 (UK) düşük (DE) * MT- Malta, DK- Danimarka, FR-Fransa, DE-Almanya, UK- İngiltere Tüketim üzerinden elde edilen vergi gelirleri 2001 yılından bu yana sadece 8 üye ülkede tüketim vergi oranları artmazken, AB genelinde tüketim üzerinden elde edilen vergi gelirlerinde ortalama %1.25 lik bir artış gözlemlenmektedir. Özellikle yeni üye ülkelerin AB minimum oranlarını karşılamak üzere ÖTV oranlarında yaptıkları artış bu durumda etkili olmuştur. Ancak, Almanya da KDV oranlarının 2007 itibariyle 3 puan artması gibi, 3 büyük üye ülkede yaşanan gelişmeler de bu kapsamda değerlendirilmelidir. Tüketim vergilerinin KDV, ÖTV ve enerji vergisi bileşenlerine baktığımız zaman KDV nin payı oldukça fazla olmakla birlikte üye ülkelerde bu oranlar arasında büyük farklılıklar olabilmektedir. İsveç te %27.7 lik bir paya sahip olan KDV, Macaristan da %45.5 lik bir pay ile karşımıza çıkmaktadır. Standart KDV oranı ile tüketim vergisinin efektif KDV bileşeni oranı (indirilmiş oranlar ve vergi muafiyetleri dahil) arasındaki fark, KDV sisteminin ne kadar saf bir tüketim vergisi (düz bir orana sahip ve geniş bir vergi tabanı olan) olduğunu ölçmekte önemli bir göstergedir. Bu farkın düşük olması özel tüketimin toplam değerine yaklaşıldığını, büyük olması ise özel tüketimin büyük bir kısmının KDV gelirlerinden ayrıldığını göstermektedir. Farkın büyük olmasının ardında yatan sebepler arasında; KDV kayıt eşiğinin yüksek olması sonucu sadece bazı ara malların vergilendirilmesi ve eşik altında kalan KDV nin KOBİ lerce vergilendirilmemesi ve Yüksek oranlarda KDV kaçakçılığı ve KDV den kaçınma olabilir. Bu kapsamda, İtalya ve Polonya %9 ile bu farkın en geniş olduğu iki ülke olma özelliği taşımaktadırlar. Bu durum, İtalya ve Polonya da kullanımı geniş olan ürün ve hizmetlerde (gıda, ulaşım, 4

5 kitap, ilaç, otel konaklama, restoran hizmetleri vs.) uygulanan indirilmiş (%10) ve süper-indirilmiş oranlardan (%4) kaynaklanmaktadır. %1 ile en düşük farka sahip olan Lüksemburg örneğinde ise, yerleşik olmayanların yüksek harcamalarından elde edilen vergi gelirlerinin yorumuna bağlı bir zorluk söz konusu olduğundan bu düşük oran ortaya çıkmıştır. İşgücü üzerinden elde edilen vergi gelirleri İşgücü üzerinden elde edilen vergi gelirlerinde düşüş olması gerektiği yönünde AB genelinde ortak bir tutum olsa da, işgücü vergi oranları seviyesi bunu başarmanın oldukça zor olduğunu teyit etmektedir yılında en büyük çıkışını yakalayan oran (AB- 27, %36) 2005 te %35 in altına inse de 2006 yılında tekrar bir yükseliş trendi sergilemiştir ların ilk yarısına kadar sosyal refah harcamaları (emeklilik, sağlık ve sosyal haklar) yüksek oranların oluşmasında etkili olurken 1990 ların ikinci yarısında birçok üye ülkenin Avrupa Para Alanına girerken gerçekleştirdikleri bütçe konsolidasyonuna bağlı olarak yaşanan vergi artışları söz konusu olmuştur dönemine bakıldığında, özellikle Birliğe 2004 te üye olan yeni ülkelerde işgücü vergi oranlarında %1 den fazla bir düşüş yaşanırken, AB- 15 ülkelerinde %0.7 lik bir artış görülmektedir yılı itibariyle Fransa (%41.7), Almanya (%38.6) ve İtalya (%43.0) gibi büyük ekonomiler AB-27 ortalamasının (%34.8) oldukça üzerinde bir vergi oranına sahipken Malta (%21.5) ve Güney Kıbrıs (%24.2) Birlik içerisinde en düşük orana sahip iki ülkedir. Bu durum belki de bu iki ülkenin İngiltere ve İrlanda ile eskiye dayanan bağlarından kaynaklanıyor olabilir. İngiltere (%25.5) ve İrlanda (25.1) ise AB ortalamasının 9 puan aşağısındadırlar. Birlikteki çoğu ülke için, sosyal güvenlik katkıları, işgücü gelir vergisi üzerinde gelir vergisinden daha büyük bir etkiye sahiptir yılında genel olarak, işgücü gelir vergisinin yaklaşık üçte ikisini ücret dışı işçi ve işverenler tarafından ödenen maliyetler oluşturmaktadır. İşgücü üzerinden elde edilen vergi gelirlerini bileşenlerine ayırdığımız zaman döneminde gelir vergisi ve işveren tarafından ödenen sosyal güvenlik katkı oranlarındaki düşüşe karşılık işçi tarafından ödenen sosyal güvenlik katkı oranında artış yaşanmıştır. Gelir vergisi oranları düşen 14 ülkeden 8 inde sosyal güvenlik katkı oranları artmıştır. Sosyal güvenlik katkılarını işçi ve işveren tarafından yapılan ödemeler olarak ayırdığımızda, bu artışların çoğu işveren tarafından karşılanmıştır. Ancak Avro alanında ise bu trendin aksi söz konusudur. İşverenler tarafından ödenen katkılar düşerken işçilerin katkı payları artış göstermiştir. Sermaye üzerinden elde edilen vergi gelirleri Kurumlar vergisi oranlarındaki düşüşe rağmen tabanın genişletilmesi ve konjonktürel faktörler sayesinde vergi gelirlerinde artış olmuştur. Gizli vergi oranı 1 hesaplandığında ise özellikle 2006 yılında yaşanan ekonomik büyüme ile efektif sermaye vergi oranında bir artış olduğu ortaya çıkmaktadır. Bu durum AB genelinde indirilen kurumlar vergi oranı ile zararlı vergi rekabetine yönelik alınan 5

6 tedbirlerin başarılı olduğunu göstermektedir. AB ülkelerinde sermaye vergi oranları arasında da büyük farklılıklar bulunmaktadır yılında %42.5 ile İrlanda en büyük vergi orana sahipken Estonya %8.4 lik vergi oranı ile en düşük orana sahip olan ülkedir. Ülkeler arasındaki bu fark, her ülkenin sermaye vergi oranı bileşenlerinin toplamdaki paylarıyla yakından ilgilidir. Bazı üye ülkelerde hisse senedi/servet üzerinden alınan vergiler toplam sermaye vergi gelirleri içerisinde büyük paya sahipken bazı üye ülkeler hisse senedi gelirlerine uyguladıkları düşük vergi oranı ile sınırlı bir gelir elde etmektedirler. Örneğin Fransa da hisse senedi/servet üzerinden kurumlar vergisi gelirinden %60 daha fazla gelir elde edilmektedir. Bazı ülkelerde ise bu tip gelirler GSYİH nın %3 ünü oluşturabilecek büyüklüktedir. 1 Gizli vergi oranı söz konusu vergi tipinden elde edilen gelirin vergi tabanına bölünmesiyle elde edilen efektif vergi oranıdır. KAYNAK: Eurostat, Taxation Trends in the European Union, Data for the EU Member States and Norway, 2008, erişim adresi: AB Bulgaristan a yönelik fonları askıya almayı planlıyor Bulgaristan daki yolsuzluk skandallarından sonra Avrupa Birliği Komisyonu, Bulgaristan ın AB fonlarının yönetimine ilişkin bir rapor yayınlayarak mali yardımların geri çekilmesi yönünde bir karar yayınladı. Askıya alınması planlanan miktar ise yaklaşık 500 milyon Avro kadardır. 23 Temmuz da yayınlanan raporda Bulgaristan otoritelerinin yolsuzluk ve organize suçlara karşı ilerleme kaydetmekte yaşadığı zorluktan bahsedilmektedir. 1 Ocak 2007 de Bulgaristan ve Romanya AB ye katıldığında, yargı reformu ve yolsuzluğa karşı mücadele konusunda eksiklikleri sürmekteydi. Bu eksiklikler, Bulgaristan ve Romanya nın Topluluk müktesebatına tamamıyla uyum sağlayamaması sonucu özellikle Bulgaristan ın AB vatandaşlarının sahip olduğu hakları tam olarak kullanamaması riskini gündeme getirmişti. Bulgaristan Başbakanı Sergei Stanishev, Komisyon raporunda geçen eleştirileri kabul etmiş ancak Bulgaristan ın AB parasının nasıl işletilmesi gerektiğini öğreniyor olduğunu sözlerine eklemiştir. Yaşanan bu gelişmeler sonucu muhalefetin ise bir güvensizlik önergesini Parlamentoya iletmesi beklenmektedir. Bulgaristan da yürütülen bir anket sonucu, Bulgarların Komisyon tarafında oldukları ve yardımların dondurulması gerektiğine inandıklarını ortaya koymuştur. Ankete göre, paranın onlara ulaşmadığı kanısında olan Bulgar vatandaşları fon kesintilerinin siyasi yolsuzluğu kırmakta rol oynayacağına inanmaktadırlar. Kaynak: 6

7 FRANSA NIN AB DÖNEM BAŞKANLIĞI ÖNCELİKLERİ ÖZGÜR ÜTÜK AB Uzman Yardımcısı Avrupa Birliği Dönem Başkanlığı altı ayda bir dönüşüm (rotasyon) usulüne göre düzenlenmiş olup her üye devlet bu süre zarfında bu önemli görevi yürütmektedir. Dönem Başkanı olan üye devletin görev ve sorumlulukları; ülke liderinin Bakanlar Konseyi nin her düzeydeki toplantılarına başkanlık etmek, Konsey in altı aylık işleyiş planını yapmak, resmi ve gayriresmi bütün görüşmeleri, zirve ve toplantıları düzenlemek ve bunlara başkanlık etmek, kurumların düzenli işleyişini sağlamak, Konsey i diğer AB kurumlarında temsil etmek, AB yi üçüncü ülkelerle ve uluslararası örgütlerle ilişkilerde temsil etmek ve sorunların çözümüne katkıda bulunmak şeklinde özetlenebilir. 1 Bu önemli görev sırasında Dönem Başkanlığı nı yürüten devletten beklenen ise kendi ulusal çıkarlarını değil Birliği oluşturan ülkelerin ortak çıkarlarını gözetmesi, gündemin ve önceliklerin belirlenmesi ile karşılaşılan sorunların çözümünde AB nin çıkarları doğrultusunda hareket etmesidir. Fransa, 1 Temmuz 2008 tarihinde AB Dönem Başkanlığı görevini Slovenya dan devralmıştır. Bu altı aylık sürece büyük önem atfeden Fransa başkanlık dönemi için 190 milyon avro bütçe ayırmış bulunmaktadır. Bu dönem içerisinde Fransa nın gündeme almayı planladığı öncelikli hususlar aşağıda kısaca açıklanacaktır. Fransa nın Dönem Başkanlığı süresince ağırlık vermeyi planladığı hususlardan birisi enerji güvenliğidir. Fransa nın öncelikleri arasında enerji verimliliğinin artırılması, ortak ve birleşmiş enerji bölgesinin kurulması, enerji kaynaklarının çeşitliliğinin artırılması enerji üreten ve transit ülkelerle ilişkilerin sağlamlaştırılarak enerji ortaklıklarının oluşturulması yer almaktadır. Bu çerçevede, AB nin önemli enerji üreticisi ülkelerle (Rusya, Ukrayna, Orta Asya ve Hazar ülkeleri) ve bu ülkelerden Avrupa ya enerjinin naklinde büyük önem arz eden transit ülkelerle (özellikle Türkiye) sağlam temellere dayalı ilişkiler geliştirmesi gerekmektedir. Ancak Avrupa nın enerji ihtiyacını önemli ölçüde karşılayan zengin enerji yataklarına sahip Kafkaslar, Orta Asya ve Orta Doğu da yaşanması muhtemel politik ve askeri istikrarsızlıklar Dönem Başkanlığı sırasında Fransa nın başını büyük ölçüde ağrıtacaktır. Fransa nın öncelikleri arasında yer alan diğer bir konu ise uluslararası arenada Avrupa nın rolünün daha etkin hale getirilmesidir. Bu bağlamda, AB savunmasının bağımsız ve yeterli askeri kapasiteye ulaştırılarak güçlendirilmesi ve böylece kriz yönetiminde AB nin küresel bir aktör olması hedeflenmektedir. Bunun yanı sıra, güvenlik alanında stratejik ortaklıkların geliştirilmesi planlanmaktadır ve bu amaç doğrultusunda Afrika Birliği, Balkan ve Akdeniz ülkeleri ve Rusya ile ilişkilere ağırlık verilecektir. Savunma ve güvenlik politikasına ilişkin öncelikli hedefler arasında Brüksel de Avrupa ya ait bir planlama ekibinin kurulması, silahlanma konusunda tek 7

8 pazar oluşturulması, askeri personel eğitiminin uyumlu hale getirilmesi ve ERASMUS benzeri bir tür programla karşılıklı asker değişimi yapılması da yer almaktadır. 2 Planlanan bu hedefler hem Avrupa da hem de Atlantik in diğer yakasında büyük yankı bulacaktır. Daha önce de belirtildiği üzere Fransa Dönem Başkanlığı sırasında Avrupa nın savunmasını bağımsız hale getirmeyi amaçlamaktadır. Ancak, Birliğe üye ülkelerin askeri ve güvenliğe ilişkin konularda fikir birliğine varamamış olmaları ve Atlantikçi ve Avrupacı kanat olmak üzere bir nevi bölünme yaşamış olmaları planlanan hedeflerin önünde büyük bir engel olarak durmaktadır. Dönem Başkanlığı süresince Fransa nın gündeminde olacak diğer bir husus ise göç ve mülteci rejimlerinin uyumlu hale getirilmesi olacaktır. Bu çerçevede, Fransa, Göç ve İlticaya İlişkin Avrupa Paktı kurulmasının gerekliliğini belirtmektedir. Bu alanda ortak bir politikanın geliştirilebilmesi için AB ülkelerine göç veren kaynak ülkeler, transit ülkeler ve hedef ülkeler arasında sıkı bir ortaklığın geliştirilmesi hedeflenmektedir. Bunların yanı sıra bu alanda etkin politika oluşturabilmek ve yasal göçmenlerin Avrupa ya entegrasyon konusunda yaşadıkları sorunların üstesinden gelinebilmesi için önümüzdeki aylarda Bakanlar düzeyinde toplantılar düzenlenecektir. Daha güvenli bir Avrupa nın oluşturulması amacıyla uluslararası terörizm, uyuşturucu, silah ve insan kaçakçılığı başta olmak üzere organize suçlar ve siber suç ile mücadele de Fransa nın öncelikleri arasında yer almaktadır. Bu hususlara ilişkin olarak ikinci nesil Schengen Enformasyon Sistemi nin geliştirilmesine devam edilecek, Avrupa Polis Ofisi nin (Europol) etkinliğinin artırılmasına çalışılacaktır. Terörizmle mücadele alanında ise Magrep ve Sahel Afrika ülkeleri (Nijerya, Sudan, Senegal, Moritanya, Mali, Burkina Faso, Nijer, Çad ve Eritre) ile diyalogun ve işbirliğinin artırılması öngörülmektedir. Fransa nın dönem başkanlığı sırasında gündeme gelecek diğer bir konu ise Lizbon Anlaşması nın geleceğidir. İrlanda halkının 12 Haziran 2008 tarihinde yapılan referandum ile Lizbon Anlaşması nı veto etmesi sonrası süreç Fransa nın başını oldukça ağrıtacaktır. Henüz nasıl bir yol izleneceği netleşmemekle birlikte yaşanan bu şokun ardından Birliğe üye diğer ülkelerde onay sürecine devam edilecektir. Çeşitli değişiklikler yapılarak Anlaşma nın yeniden gündeme getirilmesi ve İrlanda hükümeti üzerinde onay için baskı kurulması da masada olan seçenekler arasında yer almaktadır. Ortak Tarım Politikası da Fransa nın öncelikleri arasında bulunan diğer bir önemli husustur Eylül 2008 tarihlerinde Fransa nın Annecy kentinde gerçekleştirilecek Tarım Bakanları Toplantısı nda tarım sektörünün karşılaştığı zorluklar, gıda güvenliği, küresel gıda arzının dengeye kavuşturulması, iklim değişikliği ile mücadele ve Avrupa da çevresel dengenin korunması gibi konular ele alınacaktır. Dış ticaret alanında ise Fransa çok taraflı ticaret sisteminin geliştirilmesi çabalarını devam ettirecektir. Bu çerçevede, Doha Kalkınma Gündemi görüşmelerine ve ikili serbest ticaret anlaşmalarına öncelik verilecektir. Bunun yanı sıra, AB nin diğer ülkelerle 8

9 olan dış ticaret ilişkilerinde karşılıklılık ilkesinin güvence altına alınması, Avrupalı şirketlerin ve özellikle KOBİ lerin üçüncü ülkelerdeki kamu sözleşmelerine katılımının sağlanması, piyasa erişimi konusunda içine kapanmacı yaklaşımlardan vazgeçilmesinin sağlanması, uluslararası anlaşmalarda ve özellikle fikri mülkiyet hakları, çevre ve gıda güvenliği alanlarında AB standartlarının teşvik edilmesi Fransa nın öncelikleri arasında yer almaktadır. 3 Bunların yanı sıra Fransa, AB nin geleceğine ilişkin olarak Ar-Ge ve teknolojiye daha fazla önem verilerek ekonomik büyüme ve rekabet gücünün daha ileri seviyelere taşınmasını öncelikleri arasına almış bulunmaktadır. Bu amaç doğrultusunda uzay teknolojileri alanında kapsamlı politikalar oluşturulacak, KOBİ lerin mali kaynaklara erişimi üzerinde çalışılacak, sınai mülkiyet haklarının korunması ve yenilikçi (innovative) girişimciliğin teşvik edilmesi sağlanacaktır. Zorlu bir süreçte Dönem Başkanlığı görevini devralan Fransa yı bu süreçte uğraştıracak hususların Avrupa nın savunma ve güvenliğinin bağımsız hale getirme çabaları ve Lizbon Anlaşması nın geleceği olduğu belirtilmektedir. Birlik içerisinde özellikle İngiltere başta olmak üzere savunma ve güvenlik konularında ABD yanlısı tutum takınan ülkelerin akıllarındaki soru işaretlerini gidermek ve Lizbon Anlaşması nın geleceğini belirlemek Fransız Hükümeti nin gündeminin büyük bölümünü meşgul edecektir. Bir de bu hususlara Türkiye nin tam üyelik müzakereleri de eklendiğinde Fransa yı oldukça yoğun ve zorlu bir gündemin beklediği ortaya çıkmaktadır. 1 Altınbaş, Deniz, Dikkat:1 Temmuz da AB Dönem Başkanı Fransa Stratejik Analiz Cilt 9 Sayı 98 Haziran Ibid. 3 Ateş, Dilek İştar Fransa Dönem Başkanlığı nın Öncelikleri TS/BXL/08-03, 7 Temmuz 2008, TÜSİAD Avrupa Birliği Temsilciliği-Brüksel KAYNAKLAR: French Presidency of the Council of the European Union Work Programme df Altınbaş, Deniz, Dikkat:1 Temmuz da AB Dönem Başkanı Fransa Stratejik Analiz Cilt 9 Sayı 98 Haziran Ateş, Dilek İştar Fransa Dönem Başkanlığı nın Öncelikleri TS/BXL/08-03, 7 Temmuz 2008, TÜSİAD Avrupa Birliği Temsilciliği-Brüksel 9

10 AVRUPA BİRLİĞİ NDE KOMİTE PROSEDÜRÜ: KOMİTOLOJİ MAKBULE DİDEM DOĞMUŞ AB Uzman Yardımcısı AB karar alma süreci denildiğinde ilk akla gelen AB Komisyonu, AB Parlamentosu, Bakanlar Konseyi, Adalet Divanı, Bölgeler Komitesi vb. gibi kuruluşlar ve bu kuruluşlarca yürütülen çalışmalardır. Aslında görünen bu çalışmaların altında, çok fazla kişi tarafından bilinmeyen ama asıl çalışmayı yürüten ve değişik komite ve uzman gruplardan oluşan büyük bir kurumsal sistem bulunmaktadır. Diğer bir deyişle resmi AB kurumları tarafından yapılan çalışmalar karar alma sürecinde gerçekleştirilen faaliyetlerin sadece küçük bir kısmıdır. Söz konusu kurumlara bir çok komite ve uzman grupları tarafından destek verilmektedir. Bu çerçevede taslak hazırlama, onaylama ve uygulama aşamalarında AB kurumları ile birlikte çalışan yaklaşık 1500 komite ve uzman gruptan söz etmek mümkündür. Bu yazıda, AB Komisyonu na sadece mevzuatı uygulama aşamasında yardımcı olan komiteler ve komitoloji olarak adlandırılan süreç açıklanmaya çalışılacaktır. Komitoloji nedir? Komitoloji ya da komite prosedürü ; Komisyon un, Avrupa Parlamentosu ve Konsey tarafından kendisine verilen yürütme yetkilerini, bu amaçla kurulmuş çeşitli komitelerle işbirliği içinde hayata geçirmesi sürecine verilen isimdir. Komisyon un uygulamaya yönelik tedbirler almasını gerektiren bir Konsey kararı alındığında, Komisyon un bu yöndeki çalışmalarına yardımcı olmak üzere bir Komite kurulur. AB mevzuatının uygulanması sürecinde Komisyon, üye ülke temsilcilerinden oluşan ve Komisyon yetkililerinin başkanlık ettiği bu komiteler ile yakın işbirliği içerisinde çalışır. Komitoloji Komiteleri yalnızca AB mevzuatının uygulama aşamasında aktiftirler. Değişik komitoloji komitelerinin hukuki statülerine ilişkin ortak hükümler aşağıda yer almaktadır: Komiteler, üye devletlerin temsilcilerinden oluşmakta ve Komsiyon temsilcisi tarafından başkanlık edilmektedir. Komisyon temsilcisi, kabul edilmesi öngörülen önlemlerin bir taslağını sunmaktadır. Komiteler belirli bir süre çerçevesinde taslağa ilişkin görüşlerini vermektedirler. Komisyon, Avrupa Parlamentosunu komite sonuçları hakkında bilgilendirmektedir. Tarihsel Gelişim: Roma Anlaşmasının 202. (eski 145) maddesi uyarınca, Konsey Komisyon a, Konsey tarafından belirlenen yasal düzenlemelerin uygulanmasına ilişkin yetki verebilir ya da bu yetkiyi kendisi kullanabilir. Ancak, uygulamaya yönelik düzenlemeler genellikle teknik uzmanlık gerektirdiği için Komisyon un sistem içindeki rolü büyük önem taşımaktadır. Diğer bir ifadeyle, Komitoloji, yasal düzenlemelerin uygulanması için gerekli olan teknik konuların yeterli düzeyde karşılanmasını sağlamaktadır. Bu bağlamda, ilk komiteler, Konsey de tarım politikasının uygulanmasına yönelik düzenlemeleri belirleyecek uzmanlık birikimi olmaması nedeniyle, 1962 yılında kurulmuştur ve 1962 yıllarında Ortak Tarım Politikasının ilk unsurları oluşturulmuş, ancak bu alanda Konsey in tek başına yürütemeyeceği geniş ve detaylı bir 10

11 teknik düzenlemeye ihtiyaç duyulmuştur. Bununla birlikte Konsey, Komisyon a yürütmeye ilişkin yetki aktarımını gerçekleştirirken de kontrolü tamamen elinden bırakmak istememiştir. Bu çerçevede 4 Nisan 1962 tarihinde 19/92 sayılı tüzükle ilk İdari Komiteler kurulmuştur yılında ise Konsey de gümrük, hayvan ve bitki sağlığı ve güvenliği konularında hangi prosedürün uygulanması gerektiği konusunda bir tartışma başlamıştır. Bunun sonucunda 27 Haziran 1968 yılında 802 ve 803 nolu tüzüklerle ilk Düzenleyici Komitelerin oluşumuna karar verilmiştir. Roma Anlaşmasına ilk revizyonun gerçekleştiği Tek Senet, Anlaşmanın 202. (eski 145) maddesini genişletmiştir. Anlaşmayla birlikte Konsey in Komisyon a yetki aktarımı bir zorunluluk haline gelmiştir. Tek Senet ayrıca komitoloji sisteminin yasal çerçevesini de oluşturmuştur. Bunun ardından, Konsey 1987 yılında Komisyon a aktarılan uygulama yetkilerinin yerine getirilmesi için komite çeşitlerini ve prosedürlerini belirleyen Komitoloji Kararını kabul etmiştir. Bu çerçevede yedi adet komite prosedürü belirlenmiştir. Parlamento başından beri Komisyon un yürütme yetkisi üzerinde yeterli bir kontrol yetkisine sahip olmamasından dolayı duyduğu rahatsızlığı dile getirmiştir. Nitekim, 1987 Tek Senet ile de bu konuda herhangi bir adım atılmamış olması neticesinde 14 Mart 1988 tarihli Kurumlararası Anlaşmayla (the Plumb Delors Agreement) 1 Parlamento ya Komitoloji sürecine ilişkin gerekli bilgilendirmenin yapılması ve kendisine gerekli konularda danışılması konusunda anlaşmaya varılmıştır. Rutin idari dokümanlar ile, kabul edilmesi acil ve gizli önlemler kapsam dışı bırakılmıştır Maastricht Anlaşması ortak karar usulünü (Avrupa Parlamentosu ile Konsey in eşit konumda olması ve yasaların Konsey in ve Avrupa Parlamentosu nun ortak kararı ile onaylanması) getirmiş, ancak yeni yetkiler komite prosedürüne ilişkin kararları kapsamamıştır. Bunun üzerine 20 Aralık 1994 te Konsey, Avrupa Parlamentosu ve Komisyon; 1996 daki Hükümetlerarası Konferansa kadar yürürlükte kalacak ve uygulanacak bir Modus Vivendi (geçici anlaşma) üzerinde karara varmışlardır. Bu anlaşma ile Parlamento yu komitoloji sürecinde daha fazla bilgilendirme ve Komisyon tarafından Parlamento nun daha fazla görüşünün alınması çerçevesinde Parlamento nun komitolojiye katılımı kayda değer bir biçimde artmıştır yılındaki Samland-Willamsen Anlaşması ile de Komisyonun Parlamentoya idari ve düzenleyici komitelerin gündemlerini bildirme yükümlülüğü gelmiştir daki Hükümetlerarası Konferans ve 1997 Amsterdam Avrupa Konseyi nde Parlamentonun sürece daha güçlü katılımına ilişkin bir sonuca varılamamasının ardından asıl yapılması gereken şeyin 1987 tarihli Komitoloji Kararının değişimi olduğu anlaşılmış, bunun ardından 16 Haziran 1998 tarihinde Komisyon yeni bir Komitoloji Kararına ilişkin önerisini sunmuştur tarihli yeni Komitoloji Kararı ve Komite Türleri: 28 Haziran 1999 tarihinde Konsey kararına ilişkin pek çok değişikliği öngören yeni bir Komitoloji Kararını kabul etmiştir. Son kırk yıldır komitoloji Komisyon, Konsey ve Avrupa 11

12 Parlamentosu arasında ciddi tartışmalara neden olan ve kurumlararası bir savaş alanı haline gelen komite sürecine ilişkin kabul edilen bu kararda; komite sayısı üç e indirilerek (danışma komiteleri, idari komiteler ve düzenleyici komiteler) görev alanları belirginleştirilmiş, mevcut prosedürler sadeleştirilmiş ve Parlamento nun Düzenleyici Prosedür e katılımı sağlanmıştır. 3 Bu karar ile ayrıca komitolojide daha fazla şeffaflığın sağlanması amaçlanmıştır Komitoloji Kararı çerçevesinde Komitoloji Komiteleri şu şekilde özetlenebilir: 1) Danışma Komiteleri (Advisory Committees): Komisyon un hazırladığı taslak düzenlemeyi takiben, Komite, öngörülen süre zarfında, basit çoğunluk ile benimsediği görüşü Komisyon a sunar. Danışma komitelerinin sunduğu görüşler bağlayıcı değildir. Dolayısıyla görüşün olumsuz olması ya da Komitenin görüş vermemesi halinde Komisyon, kendi iradesiyle hareket etmekte özgürdür. Danışma komitesinin olumlu görüş bildirmesi halinde ise Komisyon, komite görüşünü kabul eder. Ancak Komisyon un sunulan görüşü azami ölçüde dikkate alması ve görüşten ne şekilde faydalanıldığını komiteye bildirmesi öngörülmüştür. Bu prosedür, genellikle çok hassas olmayan politika alanları için kullanılmaktadır. 2) İdari Komiteler (Management Committees): Komisyon un hazırladığı taslak düzenlemeyi takiben, Komite, öngörülen süre zarfında nitelikli çoğunluk ile benimsediği görüşü Komisyon a sunar. Kararın tutarlı olması halinde Komsiyon kararı uygulayabilir. Komitenin Komisyon önerisi hakkında bir karar vermemesi durumunda da olumlu görüş verdiği kabul edilir ve Komisyon bu durumda kararı derhal uygulayabilmektedir. Komitenin olumsuz bir görüş bildirmesi durumunda, Komisyon düzenlemeyi Konsey e gönderir. Konsey in farklı bir karar almaması ya da itiraz etmemesi halinde, komisyon taslak düzenlemeyi kabul eder. Ancak, Konsey, nitelikli çoğunluk ile farklı bir karar alabilir. Bu durumda, Komisyon bu görüş çerçevesinde önerisini değiştirebilecektir. Bu prosedür, ortak tarım politikasının, balıkçılığın ve Topluluk programlarının idaresinde kullanılmaktadır. 3) Düzenleyici Komiteler (Regulatory Committees): Komisyon un hazırladığı taslak düzenlemeyi takiben, Komite, öngörülen süre zarfında nitelikli çoğunluk ile benimsediği görüşü Komisyon a sunar. Kararın olumlu olması halinde Komisyon kararı uygulayabilir. Komite tarafından olumsuz görüş verilmesi veya görüş bildirmemesi (olumsuz görüş olarak değerlendirilir) durumunda taslak düzenleme Konsey e gönderilir ve Parlamento bilgilendirilir. Konsey in farklı bir karar almaması halinde Komisyon taslak düzenlemeyi kabul eder. Konsey in üç ay içinde cevap vermemesi durumunda da Komisyon tarafından mevzuat kabul edilir. Ancak, Konsey in nitelikli oy çokluğu ile farklı karar alması mümkündür. Bu durumda Komisyon kararı tekrar incelemelidir. İnceleme sonucunda Konsey e öneriyi değiştirerek sunabilir, öneriyi aynen sunabilir ya da yeni bir öneri getirebilir. Bu prosedür kişilerin, hayvanların ve bitkilerin sağlığının ve güvenliğinin korunmasına ve temel yasal araçların esas olmayan 12

13 hükümlerinin değiştirilmesine ilişkin düzenlemelere uygulanmaktadır Komitoloji Reformu: 1999 Komitoloji Kararı, komitolojinin gelişimi açısından bir dönüm noktasıdır. Ancak söz konusu karar, komite prosedüründe rol alan kurumlar arasında ciddi bir yetki bölüşümüne yol açmamıştır. Karara göre Parlamento nun yetkileri halen sınırlıdır ve Komisyon oyunun en önemli oyuncusu olmaya devam etmektedir. Bu çerçevede Parlamento, Komisyon un üye ülke temsilcilerinden oluşan Komiteler tarafından kontrol etmesinden ve ortak-karar prosedürünün getirilmiş olmasına karşın kendisine süreçte yeterli rol verilmemesinden memnuniyet duymamıştır. Kabul edilmesi halinde, Anayasal Anlaşma komitolojiye ilişkin ciddi yenilikleri de beraberinde getirecekti. Söz konusu anlaşmanın üye ülkelerce onaylanmaması neticesinde 2005 yılı sonunda gözler komitoloji sisteminin reformuna yönelik yapılması öngörülen ikincil düzenlemeye çevrilmiştir sayılı Komitoloji Kararını değiştiren ve Düzenleyici Prosedürde Parlamentonun rolünü artıran önemli yeniliklere yer veren 2006 Komitoloji Kararına 4 göre yeni düzenleyici prosedür (regulatory procedure with scrutiny-prac) şu şekildedir: olumlu görüş vermiş olduğu bu taslak düzenlemeye olumsuz görüş bildirerek (Parlamento salt çoğunlukla, Konsey nitelikli çoğunlukla karar alır) kararı bloke edebilir. Bu durumda taslak düzenleme Komisyonca kabul edilmez ve Komisyon Komiteye öneriyi değiştirerek sunabilir ya da yeni bir öneri sunabilir. Eğer Parlamento ve Konsey den olumlu görüş gelirse karar kabul edilir. Eğer Komite olumsuz görüş verirse ya da görüş bildirmezse (olumsuz görüş verdi sayılır), Komisyon düzenlemeyi gecikmeksizin önce Konsey e iletir. Konsey bu tarihten itibaren iki ay içerisinde nitelikli çoğunlukla bir karara varır. Eğer olumsuz görüş verirse taslak düzenleme kabul edilmez. Bu durumda Komisyon öneriyi değiştirerek Konsey e sunabilir ya da yeni bir öneri sunabilir. Eğer Konsey olumlu görüş verirse o zaman görüş Parlamento ya da iletilir. Konsey in iki ay içerisinde cevap vermemesi durumunda da Komisyon Parlamento nun görüşünü almak üzere iletir. Parlamento bu taslak karara olumlu görüş vermeyebilir. Bu durumda karar kabul edilmez ve Komisyon Komite ye öneriyi değiştirerek sunar ya da yeni bir öneri sunar. Eğer verilen süre zarfında Parlamento karşı çıkmazsa karar kabul edilir. Komisyon un hazırladığı taslak düzenlemeyi takiben, Komite, öngörülen süre zarfında benimsediği görüşü Komisyon a sunar. Komite nin görüşünün olumlu olması durumunda (1999 kararından farkı) düzenleme hem Konsey e hem de Parlamento ya sunulur. Her iki kurum da Komite nin Düzenleyici prosedürün değiştirilmesindeki amaç Parlamento ve Konsey in eşit düzeye getirilmesinin sağlanması olmuştur. Karar kabul edilmeden önce her iki kuruma da taslak kararı gözden geçirme imkanı tanınması ve 1999 kararına kıyasla Parlamento nun yetkilerinde ciddi bir artışa neden olması sebebiyle yeni 13

14 karar oldukça olumlu sonuçlar doğurmuştur. Nitekim Parlamentoya koşullu veto hakkı kazandırmış olması bunun açık bir göstergesidir. Ancak komitoloji sürecinde bir sadeleşme yerine, bu reform komitoloji sistemini daha da karmaşık hale getirmiştir. Bu karmaşıklık, yasama sürecini uzatmaktadır. Ayrıca, sadece Konsey in olumlu görüş bildirmesi durumunda kararın Parlamento ya sunuluyor olması, hedeflenen kurumlararası eşitliğe henüz ulaşılamadığının da bir göstergesidir. 1 Dönemin Komisyon Başkanı Jacques Delors ve AP Başkanı Henry Plumb arasında yapılan bir anlaşmadır /468/EC sayılı Konsey Kararı Komitoloji Kararı uyarınca, Avrupa Parlamentosunun Denetim Hakkı bulunmaktadır. Buna göre, AP, önerilen düzenlemeyi, aktarılan yetkileri aştığı gerekçesiyle onaylamadığını bildirebilir. Ancak, Komitoloji prosedürü altında kabul edilen her yasal belge Parlamentoya sunulmamaktadır. Parlamentonun denetim hakkını kullanabildiği belgeler arasında; komitelerin taslak toplantı gündemleri, toplantının özet tutanakları ile komite toplantılarında yer alan üye temsilcilerinin listesi ve oylama sonuçları gibi belgeler bulunmaktadır. Parlamentoya sunulan belgeler, parlamento ve komisyon arasındaki kurumlararası anlaşma ile belirlenmiştir /512/EC sayılı Konsey Kararı KAYNAKLAR: Council Decision laying down the procedures for the exercise of implementing powers conferred to Commission, Council, Brussels, 28 June 1999, (1999/468/EC) Council Decision amending decision 1999/468/EC laying down the procedures for the exercise of implementing powers conferred to commission, Council, Brussels, 17 July 2006, (2006/512/EC) Haibach, G., Council Decision 1999/468. A New Comitology Decision for the 21st Century?, in Eipascope, 1999 (3) Christiansen T., Vaccari, B., The Reform of Comitology: Problem Solved or Dispute Postponed?, in Eipascope, 2006 (3) Karar Alma Sürecinde AB Komiteleri ve Çalışma Grupları, DTM (httm//dtm.gov.tr) 14

15 KAMU-ÖZEL SEKTÖR ORTAKLIKLARI (KÖO) MODELİNDE RİSK TÜRLERİ NESRİN ALİCAN AB Uzman Yardımcısı Devletin temel amacı; kamu kaynakların kamu yararını en iyi sağlayacak şekilde kullanılmasını sağlamaktır. Devlet bu amacını ya kendisi hizmet sunarak ya da özel sektörü hizmetlerin sunulması ve finansmanına dahil ederek gerçekleştirmektedir. Bu çerçevede, günümüzde bütçe kısıtı içerisinde altyapı yatırımlarını gerçekleştirmek durumunda olan hükümetler için alternatif bir ihale modeli oluşturan Kamu-Özel Sektör Ortaklıkları (KÖO), piyasa koşulları içerisinde hareket eden ve maliyetleri düşürerek karını artırmayı amaçlayan özel sektörün kamu hizmetlerinin sunulmasına dahil edilmesini öngörmektedir. Böylece, KÖO kamu harcamalarının tam karşılığının alınması, yani düşük maliyetle yüksek kaliteli hizmetlerin sunulmasında bir alternatif yöntem olarak tercih edilmektedir. İngiltere de 2004 yılında yapılan araştırmalar KÖO modelinin uygulanması ile % 10 ila % 20 oranları arasında verimlilik sağlandığını göstermektedir 1. Ancak, KÖO modelinin kendiliğinden verimlilik sağlaması beklenmemelidir. Diğer taraftan, sadece özel sektörün hizmetlerin sunulmasına dahil edilmesi verimliliğin sağlanması için yeterli koşul değildir. Bunun sağlanması için gerçekçi ve adil bir risk dağılımının yapılması gerekmektedir. Geleneksel kamu alımlarında risklerin çoğu devlet tarafından üstlenilirken, KÖO modelinde riskler tek bir tarafça üstlenilmemekte, idare ile özel sektör arasında paylaşılmaktadır. Özellikle mali risklerin özel sektöre devredilmesi, özel sektör ortaklarını projelerin zamanında ve bütçe sınırları içerisinde bitirilmesi ve harcamalar için daha gerçekçi tahminlerde bulunulması ve verimliliğin sağlanması için teşvik etmektedir. Sonuç olarak da, daha tutarlı ve öngörülebilen harcama yapısı oluşturulması sağlanmaktadır. Risk; projenin zaman, maliyet ve kalite bakımından başarılı bir şekilde tamamlanmasını tehdit eden herhangi bir etmen veya olay olarak tanımlanmaktadır 2. Avrupa Komisyonu tarafından yayınlanan Başarılı KÖO İçin Kılavuz İlkeler de 3 KÖO projelerine ilişkin çeşitli risk türlerine yer verilmektedir. 1. Gelir riski Gelir seviyesi, hizmetlerin kullanım oranları ve hizmetler için geçerli tarifeler tarafından belirlenmektedir. Dolayısıyla gelir, hizmetlere olan talebe göre değişkenlik göstermektedir. Gelir riski, projenin uygulandığı sektöre ilişkin bilgi ve verilerin mevcut olup olmamasına bağlı olarak değişmektedir. Daha önce devlet sübvansiyonları ile desteklenen sektörlerde hizmetlere ilişkin talep düzeyi belirli olmayabilmekte, bu durumda talep düzeyi riskini üstlenen özel sektör ortak için gelir seviyesinin belirlenmesi mümkün olmayabilmekte ve böylece gelir riski oluşmaktadır. Diğer taraftan, karayolu projeleri gibi yol kullanım talebinin ve geleceğe ilişkin büyüme potansiyeli ile kullanıcıların ödeme istekliliklerine ilişkin verilere ulaşılabilmesine rağmen, sektöre ilişkin riskler, yapının ancak belirli bir süre işletilmesinden sonra belirginleşmektedir. 15

16 Gelir riski; gelir seviyesi ve tüketicilerin kullanımına ilişkin bazı varsayımlara dayanılarak belirlenmektedir. Ancak riskin belirlenmesi genellikle gerçekçi olmayan veya çok iyimser ve abartılı varsayımlar üzerinden yapıldığından projenin uygulanması sırasında sıkıntıların yaşanmasına neden olmaktadır. Özellikle Merkezi ve Doğu Avrupa ülkelerinde yaşanan deneyimler göstermiştir ki, KÖO karayolu projelerinde, otomobil sahibi sayısının ve gelir düzeyinin düşük olduğu ülkelerde yol kullanıcıları kısa ancak paralı olan karayolu yerine, parasız olan karayolunu tercih etmekte, bu durumda da KÖO ile gerçekleştirilen projeler başarısızlıkla sonuçlanabilmektedir. Diğer taraftan, gelecekte öngörülemeyen olaylar da gelir riskini etkileyebilmektedir. Örneğin; 1970 lerde yaşanan petrol şokları Fransa da üç imtiyaz sözleşmesinin başarısızlıkla sonuçlanmasına ve dört büyük inşaat şirketinden üçünün iflas etmesine neden olmuştur. Bu çerçevede, gelir riskinin özel sektör tarafından üstlenildiği bazı KÖO projelerinde gelir riskinin azaltılması için, idare ile paylaşılması ve böylece yatırım maliyetlerinin yeterli talep düzeyince karşılanamaması durumunda devlet tarafından kalan kısım için gölge ücret ödenmesi gibi yöntemler tercih edilebilmektedir. 2. Yapım riski Yapım maliyetleri projenin finansmanında en temel öğeyi oluşturmaktadır. Yapım riski genellikle özel sektör ortağa devredilmektedir. Bu anlamda, yapının sözleşmede öngörülen zamanda ve maliyetler çerçevesinde bitirilmesi sorumluluğu da yükleniciye verilmektedir. KÖO projelerinde genellikle idare tarafından yükleniciye yapılması öngörülen ödemeler, ancak yapım işi tamamlandıktan sonra ve hizmetlerin sunulması karşılığında yapılmaktadır. Bu nedenle, yapım maliyetleri yapının belirlenen süre ve nitelikte tamamlanması açısından yüklenici için büyük bir risk oluşturmaktadır. Proje tanımının iyi yapılmaması, bilinmeyen jeolojik koşullar veya iyi tanımlanmamış güvenlik şartları yapım maliyetlerini etkilemekte, böylece yapım işinin gecikmesine neden olabilmektedir. Bunların yanı sıra, enflasyon, ambargo, ekonomik politika veya siyasal karışıklıklar gibi dış etmenler maliyetler üzerinde etkili olabilmektedir. 3. Döviz Riski KÖO altyapı projeleri büyük ve karmaşık projelerdir ve projelerinin finansmanında öz sermayenin yanı sıra borç kullanılmaktadır. Borcun yabancı borç verenlerden alınması, döviz kurunun dalgalanmasından kaynaklanan döviz riskini ortaya çıkarmaktadır. AB üye ülkelerinde Ekonomik ve Parasal Birlik üyesi ülkeler için bu risk düşük olsa da, aday ülkeler için bu durum, risk teşkil etmektedir. Bu riskin azaltılarak KÖO yatırım projelerinin özel sektör için cazip hale getirilmesi için, döviz riski hükümetler, ihracat kredisi ajansları veya uluslararası finans kuruluşları tarafından üstlenilebilmektedir. 4. Çevresel/Arkeolojik Risk Önceden öngörülemeyen çevresel sorunlar, maliyetleri artırabilmekte ve projelerin tamamlanmasında ciddi gecikmelere neden olabilmektedir. Bu 16

17 risk genellikle yükleniciler tarafından üstlenilmektedir, çünkü genellikle projeyle ilgilenen yatırımcılar KÖO sözleşmesini yapmadan önce, alanda çevresel inceleme ve değerlendirme yapmaktadır ve buna ilişkin olası risk azaltma programlarını hazırlamaktadır. 5. Gizli Kusur Riski Bazı KÖO projeleri, var olan bir tesisin iyileştirilmesi veya genişletilmesine ilişkin işlere yönelik olabilmektedir. Bu durumda yüklenici, mevcut yapının bakım ve onarım sorumluluğunu üstlenmektedir. Ancak, devralınan tesisin daha önceden bilinmeyen bir kusuru olabilmektedir. Bu nedenle, bu riskin azaltılması için, devredilecek tesislerin, sözleşmeye nihai hali verilmeden önce denetim işlerinin detaylı olarak yapılması, denetimin tamamlanması ve bunun iyi bir şekilde belgelenmesi gerekmektedir. 6. Yüklenicinin Kapasitesi KÖO modelinde, kamu sektörü, özel sektörden bilinmeyen bir kişi veya kuruluşla ortaklık ilişkisi içerisine girmektedir. Şartname ile belirlenmiş olsa da, projenin uygulanması sırasında yüklenici, sorumluluğu altında olan işleri şartnamede belirtilen nitelikte veya zamanda gerçekleştirememektedir. Kapasiteye ilişkin risk, yüklenicinin yönetmesi gereken riskleri yönetememesinden yani tamamen kendisinden kaynaklanmaktadır. Yükleniciye ilişkin risk genellikle kişinin yeterliliğinin iyi bir şekilde değerlendirilmemesinden veya maliyetlerin, projenin ilerleyen aşamalarında karşılanabileceği şekilde tasarlanmasından ortaya çıkmaktadır. Bu çerçevede, ihalelerde şeffaflık ve rekabet hükümlerine uyulması ve adil rekabet ortamı sağlanarak tekliflerin dikkatli bir şekilde değerlendirilmesi ve her iki tarafın da projenin gerekliliklerini ve hedeflerini tam olarak anladığından emin olunması gerekmektedir. 7. Sürdürülebilirlik riski Kamu hizmetlerinin kamu çıkarları gözetilerek kesintisiz bir şekilde sunulması kamu yönetiminin temel ilkesidir. Bu nedenle idarelerin, projenin uygun bir şekilde uygulandığını ve hizmetlerin sürdürülebilir olduğunu izlemesi gerekmektedir. Sürdürülebilirlik riskinin tespit edilmesi için uygun proje izleme ve denetleme mekanizmalarının kurulması gerekmektedir. Aksi takdirde, devletin özel sektör tarafından sunulan hizmetler üzerindeki kontrol yetkisi ve etkinliği sınırlanabilmektedir. Kamu hizmetlerinin sürdürülebilirliğinin temin edilmesi için kamu sektörüne danışmanlık yapacak etkili denetim ve izleme mekanizmaları, bağımsız izleme kuruluşları oluşturulmaktadır. Bu şekilde idare proje uygulama sürecine etkin bir şekilde dahil olabilmekte ve hesaplılık ve verimliliğin gerçekleşmesi temin edilmektedir. 8. Siyasi risk KÖO projeleri uzun süreli ve karmaşık projeler olduklarından uzun vadeli siyasi desteğin varlığını gerektirmektedir. Siyasi risk, genellikle hükümetlerin değişmesi ve önceki hükümetlerin devam eden uzun süreyi kapsayan icraatlarını ortadan kaldıran yeni hükümetlerin iktidara gelmesi durumunda ortaya çıkmaktadır. Bazı durumlarda uluslararası finans kuruluşları veya Avrupa Komisyonu siyasi riskin aşılmasında etkili olmak için çalışmalar yapabilmektedir. Diğer 17

18 taraftan, ithalat-ihracat bankaları özel sektöre siyasi risk garantileri sağlayabilmektedir. 9. Sözleşmesel Risk ve Düzenleyici Risk İdareler ile yükleniciler arasında sözleşme yapılmakta ve sözleşme koşulları üzerinde mutabık kalınarak proje başlatılmaktadır. Ancak, uygulamada her zaman bu koşullara uyulamamaktadır. Sözleşmesel risk, genellikle kullanım ücretlerinin veya harçların geçerli olduğu durumlar ile siyasi hassasiyete sahip konularda ortaya çıkmaktadır. Örneğin, imtiyaz sözleşmesi ile, yükleniciye tüketicilerden talep edeceği kullanım ücretini belirleme hakkı verilmektedir ancak bu hak, projenin uygulanması sırasında çeşitli nedenlerle; gerek yüklenicinin kullanım ücretlerini aşırı artırması, gerek kamuoyu baskısı, gerek siyasi nedenler ve gerekse açılan davalarla mahkemeler tarafından geri alınabilmektedir. Fransa da 1970 lerde hükümet kararı ile bu hak yükleniciden tamamen alınıp dört büyük karayolu işletmesinden üçünün kapanmasına neden olurken, Macaristan da karayolu projesine ilişkin olarak açılan dava sonucunda ilk derece mahkemesi tarafından kullanım ücretlerinin % 50 oranında düşürülmesi kararı alınmıştır. Ancak, bu projede Avrupa Yeniden Yapılanma ve Kalkınma Bankası tarafından yükleniciye yapılan kredi ödemeleri askıya alınmış ve bu durum yapım işinin yedi ay gecikmesine neden olmuştur. Düzenleyici risk ise, projenin uygulanmasını aksatacak sözleşme hükümlerini etkileyen yeni bir hükümet düzenlemesi sonucunda ortaya çıkan vergilendirme, kamulaştırma, düzenleme ile değişiklik yapılması gibi riskleri kapsamaktadır. Diğer taraftan düzenleyici risk, KÖO deneyimine sahip olmayan ülkelerde daha önce hiç uygulanmamış olan KÖO modelini düzenleyen Kanunların uygulanmasından da kaynaklanmaktadır. 10. Kamuoyu Riski KÖO projeleri, özel sektör daha önce devlet tarafından gerçekleştirilen ve enerji gibi stratejik sektörlere ilişkin hizmetlerin sunulmasına dahil edildiğinden, kamuoyu tarafından benimsenmeyebilmektedir. Bu alana özel sektörün dahil edilmesi, çeşitli endişeleri de beraberinde getirebilmektedir. Bu endişeler özellikle yabancı yatırımların söz konusu olduğu durumlarda daha fazla su yüzüne çıkmakta ve gizli koruma içgüdülerini ortaya çıkarabilmektedir. Özellikle kamu alımlarının söz konusu olduğu sözleşmelerde milliyet ve yabancı katılımı toplumsal desteği azaltabilmekte ve bu da projelerin başarı riskini azaltabilmektedir. Ancak, uygulamada sıklıkla karşılaşılan kamuoyu riski, özellikle imtiyaz sözleşmeleri ile kamu hizmeti karşılığında tüketiciler tarafından ödenmesi öngörülen kullanım ücretlerinin kamuoyu muhalefeti, protestosu ve boykotuna neden olmasından kaynaklanmaktadır. Örneğin; Fransa da başlatılan Lyon karayolu projesi, yüksek geçiş ücretleri nedeniyle protesto ve boykotlarla karşılaşmıştır ve iptal edilmek durumunda kalmıştır. Aynı şekilde Portekiz de Vasco de Gama Köprüsü imtiyazına ilişkin yüksek geçiş ücretleri büyük çaplı protestolarla karşılaşmış ve trafiğin kapatılarak tıkanmasına neden olmuştur. Hükümetin aldığı kararla ücretler düşürülmüş ve fark imtiyaz sahibine devlet bütçesinden 18

19 ödenmiştir. Bu çerçevede, kamuoyu riskinin ortaya çıkması hem devlet açısından maliyetleri artırmakta hem de nihai amaç olan kamu yararının temin edilmesini engellemektedir. Bu nedenle, KÖO modeli ile uygulanacak projelere ve altyapı yatırımlarına karar verirken hükümetlerin kamuoyunun hassasiyetini göz önünde bulundurması, kamuoyunun bilgilendirilmesi ve katılım mekanizmalarının işlemesi sağlanarak, paydaşların sürece dahil edilmesi gerekmektedir. 1 OECD, Public-Private Partnerships: In Pursuit of Risk Sharing and Value for Money, Paris, 2008, s Euroepan Commission, Guidelines for Successful Public-Private Partnerships, Brüksel, 2003, , s Ibid, s Hırvatistan ve Türkiye deki AB kaynaklı doğrudan yabancı yatırımlar (YDY) arttı Eurostat tarafından Temmuz 2008 de çıkarılan raporda, Hırvatistan ve Türkiye ye yapılan doğrudan yabancı yatırımların 1999 yılından bu yana önemli derecede arttığı analiz edilmiştir. Rapor, dönemini kapsamakta olup, özellikle Türkiye açısından içerdiği sonuçlar kısaca şu şekildedir: Müzakerelerin açıldığı 2005 tarihinden bu yana, her iki aday ülkenin doğrudan yabancı yatırımlar açısından cazibesi artmıştır dönemi içerisinde Hırvatistan a yapılan yatırımlar istikrarlı büyüme sergilemiş, AB-25 ülkelerinden yapılan yatırım stoku (AB de yerleşik şirketlerce) %308 artarak 2006 yılında 11.8 milyar dolara ulaşmıştır. Söz konusu dönemde Türkiye de ise, AB menşeli sermaye stokunda %223 artış gerçekleşmiş ve 33 milyar dolarlık bir yatırım hacmi yakalanmıştır. Özellikle Türkiye de gerçekleşen bu artış, yatırım reformlarıyla doğrudan alakalıdır. Yatırım ortamının iyileştirilmesi ve YDY girişini kolaylaştırmak için 2003 te devreye giren özelleştirme programının bu kapsamda önemi büyük olmuştur. Ayrıca 2003 te uygulamaya konulan YDY yasası, yabancı yatırımcıları yerli yatırımcılar gibi garanti kapsamına almakta, asgari sermaye sınırını kaldırmakta, YDY üzerindeki kısıtlamaları hafifletmekte, yabancı yatırımcıların sermaye ve kar transferlerine tam konvertible olma imkanı sağlamakta, herhangi bir kısıtlama olmadan mülk edinmelerine izin vermekte ve yatırımcılara uluslararası tahkime başvurma hakkı tanımaktadır. AB-25 veya AB-27 ülkelerinden yapılan yatırımlar oldukça sınırlı bir paya sahipken, yatırımların hemen hemen %100 ü AB-15 ülkelerine aittir yılına nazaran 2006 yılında AB-25 ülkelerinin yatırım payı %4 e yükselmiştir döneminde Yunanistan (2.275 milyar Avro), Avusturya ( 860 milyon Avro) ve Almanya (650 milyon Avro) Türkiye de en fazla yatırım yapan ülkeler olmuşlardır. Yatırımlar arasında sektörel bir ayrım mevcut olmamakla birlikte, imalat, hizmet ve gayrimenkul sektörleri göze çarpan yatırım alanları arasındadır. Kaynak: epp.eurostat.ec.europa.eu/ 19

20 SOSYAL KORUMA VE SOSYAL İÇERME ORTAK RAPORU YONCA SAKA TUTULMAZ AB Uzman Yardımcısı Bu yazıda, Avrupa Birliği, İstihdam, Sosyal Politika, Sağlık ve Tüketici İlişkileri Konseyinin (EPSCO) Sosyal Koruma ve Sosyal İçerme 2008 Ortak Raporu nun özet tercümesi yapılacak ve anılan rapora ve Avrupa Birliği sosyal politikalarının gelecek dönemli hedeflerine ilişkin bir değerlendirme yapılacaktır. Lizbon Stratejisi kapsamında gerçekleştirilen reformlar sonrasında, ekonomik büyüme hızlanmış ve Avrupa çapında işsizliği azaltacak ölçüde istihdam yaratılmaya başlanmıştır. Sosyal uyumun olumlu etkileri, uzun dönemli işsizliğin azaltılmasında gözle görülür hale gelmiştir. Cinsiyet eşitsizliği azalmakla beraber halen devam etmektedir. Avrupa da yaşlı çalışanlar için istihdam oranları yaklaşık %44 civarında olup bu oran kadın çalışanlar için %34.8 ve erkek çalışanlar için %52.6 seviyesindedir. Bu bağlamda dokuz AB üyesi ülke, 2010 hedefi olan %50 ye ulaşmıştır. Sosyal koruma reformları ve sosyal içerme politikaları meyvelerini vermeye başlamış, söz konusu reform ve politikalar sosyal uyuma doğrudan katkıda bulunmakla beraber, istihdam arzını artırmak ve mali pozisyonları daha sürdürülebilir hale getirmekle büyümeyi destekleyecek dolaylı etkilerde de bulunmaktadırlar. Birçok AB üyesi ülkede sosyal korumanın finansmanı, istihdam üzerinden alınan vergilerden diğer tip vergilere yönelinmesiyle finansal tabanın genişletilmesi suretiyle daha etkin hale getirilmiştir. Ancak sağlıklı büyüme ve istihdam yaratma kendiliğinden sosyal uyumu sağlamamakta veya toplumun marjinal kesimlerinin durumlarının otomatik olarak iyileşmesine sebep olmamaktadır. En dezavantajlı grupların durumlarını iyileştirecek aktif içerme ve aktif istihdam politikalarına ihtiyaç halen devam etmektedir. Toplam AB nüfusuna bakıldığı zaman, nüfusun %16 sını oluşturan yaklaşık 78 milyon insan yoksulluk sınırında yaşamaktadır ve yoksulluğa daha çok kadınlar maruz kalmaktadır. Çoğu AB üyesi ülkede çocuklar ve gençler daha da yüksek bir yoksulluk riskiyle karşı karşıya bulunmaktadırlar. Genel bir değerlendirme yapmak gerekirse, sosyal ve ekonomi politikalarının birbirini destekler nitelikte olması gerekmektedir. Son yıllarda görüldüğü üzere sosyal koruma reformları ve aktif içerme politikaları istihdama ve ekonomik büyümeye katkıda bulunmuşlardır. Ancak gelişmiş bir ekonominin sosyal uyumu sağlamaya yönelik çabalara katkıda bulunması süreci devam etmelidir. Yoksulluğu ve sosyal dışlanmayı önlemek, sosyal korumayı modernize etmek, sosyal yeterliliği ve ekonomik sürdürülebilirliğini sağlam mali politikalarla desteklemek, Avrupa nın sürdürülebilir kalkınması için gerekli unsurlardır. Cinsiyet eşitliğinin ve nesiller arası dayanışmanın yayılmasını da içeren politikaların tutarlılıkları ve koordinasyonu, bir toplumdaki en muhtaç durumda olanı içerme amacının gerçekleştirilmesi için çok önemli bir husustur. Yaşlı çalışanlar için istihdam oranları artmıştır. Aktif içerme tedbirleri, emeklilik ve istihdam piyasaları reformları çalışmaya ilişkin teşvikler içermektedir ancak halen daha fazla sayıda insanın ekonomik olarak daha 20