ROMANYA'DA YAPILAN EUROSAI SEMINERI ARDINDAM*)

Transkript

1 ROMANYA'DA YAPILAN EUROSAI SEMINERI ARDINDAM*) Giilsiilr CA NOVA U:nzalr Denet~i I- GIRIS A-II.EUROSA1 Kongresi Kararr Sayr tayrmrzrn da iiyesi bulundugu Avrupa Ulkeleri Yiiksek Denetim Kurumlarr % egkilatl (EUROSAI)nrn, Temmuz 1993 tarihleri arasrnda Stokholm'de. to lanan 11. Kongresinde.; "Yiiksek Denetim Kurumlar~nrn Parlamento, Iq 8 enetim, Yaro~ ve Kitle Iletigim Kuruluglarr ile iligkileri" ve Ozellegtirmenin ~enetimi"%a Irk11 konularrn, 1996 yr11 i inde Prag'da toplanacak olan 111. EUROSAI iongresinin ana konularl olara 5 ele alrnmasr kararlagt~rrlmrgtrr. B- Uzman Toplant~larl Alrnap bu karar uyarrnca, Eyliil 1994 tarihleri aras~nda Londra'da Ingiltere Y uksek Denetim Kurumu taraf~nda~ diizenlenen I'Uzmanlar ToplantrsrMnda, "Y uksek Denetim Kurumlarrnrn Iq Denetim ile Iligkileri" konusu ele al~nmrgtrr. Aynr ekilde, Italya Yiiksek Denetim Kurumu tarafrndan 8-10 ubat 1995 tarih eri arasrnda Roma'da diizenlenen 3 1 "Uzmanlar Toplantrs1"n a ise "Yiiksek Denetim Kurumlar~n~n Yaror ile iligkileri" konusu tartrgllmrqtrr. Sozkonusu Uzman ~o~lant~larrnda;.?iirk Sayr tayrnrn konulara rli kin goriiglerini i eren bildirileri, Say~gtay Uyesi Nec d et Kesmez Yargr I e ilrgkiler) ve Jzman Denetqi Ihsan Goren (Iq t 9 Denetim ile iligki er) tarafrndan sunulmugtur. C- Seminerler rlr i~inde, iiye iilkelere enetrm, Yaror ve K~tle ile ilgili 58 sorudan ceva lar 4-7 Eyliil R r orta lap olarak Roman a Yiiksek sun~l an "Sentez Bu seminerde; yukarrda deginilen Uzman Toplantrlarrnda ele alrnan I'Yarg~ ve 1q Denetimle iligkiler konularrna iligkrn "Sonuq Bildirileri", ltalya ve Ingiltere Yiiksek Denetrrn Kurumlarr Bagkanlar~ tarafrndan sunulmugtur. (*) 4-7 Eyliil 1995 tarihlcrindc Komunyo'drt diizcnlcncn EIJKOSAI Scmincrinc ili~kin olarak yazar larafrndan Ha$kanlrk Makatnrna sunt~lan raponin iqcrik \.c iisluhuna buyuk iilqiidc sad~k kalrnarak kalcmc all nm~gr ~r.

2 Ana konu kapsamlnda bulunan "Pariamento ve Kittc ileti~irn K~~r~Eug&ara lie 111 kller" konularl Ise; an!lan Seminerde katltrmc: ii e iilkeler Sayk tay Bagkan an ve list diizey yetk~lllerl tarafindan " Ulke dldirileri" 1 F sgnnu mas1 suretiyle ele allnmlgt~r. Bu Seminerde, "Yiiksek Denetim Kurumlar~nin Parlamento ile fligkileri-turk Deneylmi" bagllkll Bildiri; Saylgtay Ba~kani Say~n M.Vecdi G$nii! tarafindan sunulmugtur. III. EUROSAI Kqngresinin ana konularlndan birisi olan "t)zellestirmenin Denetlml" ise; Fransa ve Polonya Y iiksek Denetim Kurumlarl tarafindan ortakla a olarak diizenlenen ve May~s 1995 tarihleri araslnda Vargova' B a gerqeklegtirilen Seminerde ele allnmlg butunrnaktadrr. 11- YUKSEK DENETIM KURUMLARICJIN PARLAMENTQ,~ DENETIM,YARGI ve KITLE ILETISIM KURULUSLARJ IL E ILISKILERI A- Gene1 Bu boliimde; ana konu erqeyesinde yer alan "Yiiksek Denetim kurumlarlnln Parlamento ve kitle Ileti im Kuruluglar~ ile lligkileri " konusunda, Romanya Y uksek Denetim k urumu tarafindan diizenlenen Anket'e iiye iilkelerce verllen cevaplarln degerlendirilmesine ilirgkin olarak Roman a Yiiksek Denetlm Kurumu Ba kanl Prof.Dr. Ion Bogdan tarafin dy an sunulan Sentez Bildirisinde yer a an tesbitler ile, B Ana hatlarlyla aktarllmaya qallgllacaktlr. B - Parlamento ile Iligkiler Yapllan degerlendirmede bu iligkilerde; YDK!arm Parlamento veya bagka bir kuruma bag11 olarak fonksiyon ]fa etmelerl erqegiyle baglantlll olarak ortaya qlkan bir ge itlilik ve karmas~kll@n soz onusu oldugu ]fade 1 i edll~rken, anket sorularrn an bazllarlna verilen cevaplar aktarrlm~gtlr. 1 - "Y DK Yoneticileri kim tarafindan atanlr?" Bu soruya verilen 25 cevap; - 4 Y DK da Devlet Bagkanlnin teklifi iizerine Parlamento, - 9 Y DK da Parlamento, - 3 YDK da Kral veya Kraliqe, - 3 YDK da Devlet Bagkanl, - f Y DK da Bagbakan, - 4 YDK da Hukumet, - I Y DK da Kurumun kendisi, taraflndan 2- "Y DK Yoneticilerinin gorev siiresi nedir?" Bu soruya verilen 25 cevap;

3 - 10 Y DK da yagam boyu, - 4 YDK da emeklilik yaglna kadar (65-70), - 2YDK da 12~11, - I YDK da 9 yll, - 1 YDK da7 y~l, - 3 YDK da6yll, - 2YDKda5y11, - 1 YDKda4yll 3- "YDK Yoneticilerinin ayllk ve ozluk haklar~nln aynl duzeydeki diger Kurumlarln yoneticileri ile k~yaslanmasl"na lllgkln soruya ver~len 22 ce- vap; - 7 Y DK da genel olarak kamu personeli, - 1 Y DK da Parlamento iiyeleri, - 1 YDK da Devlet Bagsavclsl, - 1 Y DK da Bagbakan Yardlmclsl, - 5 Y DK da Y argltay Yonetimi, - 1 Y DK da Anayasa Mahkemesi Y onetimi, - 3 Y DK da Danlgtay Y onetimi ile aynl duzeyde. Pqrlamentonun Y DK larln kurulugu ve igle igine miidahalesi, Y DK yoneticilerinin seqimi ve atanmalarlnda dikkate a inan kr~terler, Y DK personelinin ayllk ve ozliik haklarl, y~lllk Y DK raporlarln~n diizenlenlg tarzl ve bu raporlarln kullan~m yerlerl, parlamentolarln Y DK larln denet~m programlarlnl olugturma!ar~ndakr m,udahale derecesl 01b1 sorulara 111 kin cevaplar ise "Farkl~l~ktakl Uyum" islml~ Seminer ~lta%lnda yer alma T, tadlr. C - Kitle Iletigim Kuruluglar~ ile IliSkiler Bu konuda yapllan degerlendirmede; "Y DK larrn Y llllk Denetim Raporlarlnln K~tle Iletqlm Kuruluglarlna ne ekilde ans~tlldrg~" geklindeki soruya verilen cevaplar agagldak~ glbl grup? and~rl? m~gt~r: - %48(Yllllk Denetim Raporunun duyurulmasl iqin Basin toplantllari diizenleyenler) - Y~ll~k Raporu Resmi Gazetede yaylnlayanlar - %I 1 (Kilte Iletigim mensuplarlnln, YDK Y~ll~k Raporuni~, Parlamentodaki miizakereler slraslnda ogrenebild~gi uygulaina) - %7 (YDK Ylll~k Denetim Raporiinu Kitle Iletigim Kuruluglar~na dogrudan gonderenler) - 1 iilke (Y DK raporlarlnln kamu a aqlk olmasl nedeniyle kitle iletigim kuruluglarln~n da kolayllkla elde e CY ebildigi uygulama) - Kitle Ileti im Kuruluglarlnln bedeli mukabilinde Y DK Y ill~k Raporunu elde edebildgi uygulama 7

4 Bu konu a iligkin onemli sorulardan biri de "Denetlenenle ilgili bilgi ve belgelerin, YDK nln nihai kararlnr vermesinden once Kitle Iletigim Kuruluglarrn~n kullanlmrna sunulu sunulmad~'!" d1r.b~ soruya, 3 ulkenin YDK larr drglnda, butfin ulkelerln "~AYIR" gek 4 lnde cevap verdikleri bildirilmigtir. Diser onemli bir konunun YDK lar ile Kitle ~letigim Kuruluglar~ arasrndaki irgkinin gerqeklegtirilme gekli oldu'u belrrtilirken; bunun genellikle basln toplantllarr, basln aqrklamalan, Y B K Yoneticrleri ile gazeteler ve diger medyada yaprlan roportajlarln yaylnlanmasl geklinde gerqeklegtirildigi aglklanmlgtrr. Bu konuda son roblemin; (YDK larln ~egitli kurum, kurulug ve kigilerin bagvuru ve ihbar f' arm1 kabul edip etmedi i veya bunlarl cevaplandlrlp cevaplandlrm.adlg~) oldugu ifade olunurken, %u konudaki Y DK cevaplarl agagldaki gibl gruplandlr~lmigtlr. - %48(Bagvuru ve ihbarlarl kabul ederek bunlarl degerlendirenler) - %12 (Bu Iglemi ancak kanunen ongoriilen hallerde yapanlar) - %4 (Bagvuru ve ihbarlar~, denetim srraslnda degerlendirdikleri halde bunlarl cevaplandrrma geregini duymayanlar) - %36 (Bagvuru ve ihbarlarl kabul etmeyenler) D- Yargl ile ~ligkiler Denetim ve Yar I iligkisi; birinin dr erini ne dereceye kadar etkileyebilecegi denetim birim 5 eri tarafindan ince ' B enen belli bir konunun yargr taraflndan da ele alrnlp allnamlyacagl gibi qegitli konularln tartrgrlabrlecegi bir alandrr. * Ceza Yarglsl ile Denetim 1ligkisi Bu konuda ulkeler araslnda bariz bir uyum ve benzerlik tesbit edilmigtir. Ortak inanq; YDK larln oorevinin yolsuzluk ve vergi ka akclllgr avcl- SI olmadl'l olundadlr. Fakat aenetimin, kamu gorevlilerini e ilgilendiren 4 l 6 kanunsuz u larl aqrklrkla tesbit edebilece'i ger~egi de vurgulanmaktadlr. Kanunsuz uygulamalarln soz konusu olafilecegi durumlarda; denetrmin ceza yar I mercilerine yaptlklarr tesbitleri bildirmeleri gerektigi konusundi da ortak % ir kanaat olugmugtur. kili yargr izdir.

5 Diger onemli bir konu da; yargllama yetkisi olan YDK larda, YDK yarglsl ile cezai yar I aras~ndakillgkinin i leyig tarzlna iligkindir. Cezai yargllama ile idari-ma f I sorumlulu~u bulunan 9 ar hakhndaki yargllamanln birarada var olmasl halinde, ne ibl iglem ya ~lmaktadlr? Bu konuda, farkli uygulamalar benimsenmigtir. fiomanya ve belgika'da mali sorumlulu~un yargl olu ile sa tanmas], cerai yargllamanln devaml siiresince askiya alnmakta d' Ir. Italya' cfa da oncelerr bu u gulama soz konusu ise de daha sonra iki tiir yargllamanln paralel bir gekil 6Y e devam etmesi benimsenmig ve bu uygulama ceza savclsl ile ltalyan Y DK savclslnln bagan11 igblrligi ile gergeklegtlr~lmlgtlr. * Sorumlulu~un Tesbiti Aqlslndan Denetim ve Yarg~ Iligkisi Bilindi'i iizere, bazl YDK larda denetim yargl erki ile bir arada dii iiniilmektedir.5u iilkeler Be1 ika, Fransa, Yunanistan, italya Portekiz I$omanya, Ispan a ve Tiirkiye' ir. Bu iilkelerin YDK larl "mahkeme" oiarak adlandlrllmlg Y 5 ardlr. Bu gekildeki isimlendirme ve yarg~lama yetkisinin yerine oetiriligindeki ozel tarz, bu YDK lann 19. yiiz rlln sonlarrnda Fransa moaelini esas alarak kurulmug olmalarlndan kaynak 7 anmaktad~r. Bu YDK larda; otonomi, bahrnslzllk, kurullar halinde gall ma, belli bir mebla,@n odettirilmesine hiirmedebilme, mensuplarlnln nite B ikleri (hakim statiisunde olmalar~),savcinln mevcudiyeti, hesaplarln yargllanmasl gibi ortak ozellikler bulunmaktadlr. Bir gok iilkede orta qaglardan beri uygulanagelen, hesaplarin yargllanmasl sistemi, en eski ve en tipik olan uygulamadlr. Bu YDK larda oelir ve gider hesaplarl saymanlar tarafrndan perlyodik bir gekilde (geneliirle her yll) YDK ya ibraz olunmaktad~r. Bilindici iizere kamu saymanlarr, gelirleri toplama ve odemeleri yapmakla giirevli8irler. Bu iilkelerde bazl problemler, qoziimler ve yasal diizenlemeler: - Kusursuz sorumluluk ve kigisel kusura dayall sorumluluk problemi - Hesaplarln ibraz olunmamasl veya kamu kaynaklarlnln ersiz kullanlmr hallerinde, Tiirkiye ve Fransa da oldugu g,ibi saymanlarln I-Y er durumda sorumlu tutuldugu u oulama yanlnda; hata ve rhmal olup olmad~glnrn aragtlrlldlgl veya somut g~r zarann mevcut olup olrnadlglnln tesblti ile saymanlam. sorumluluktan kurtuldugu veya sorumlulu~unun azaltlldlgl uygulamatar (Italya, Belqika) - capraz sorgulama sisteminde yazlli veya sozlii metodlar~n uygula- nabilirligl, - Her ne kadar fonksiylonlarl farkll ise de; Savclnrn kamunun pkarlarlni kanun oniinde temsil ettigl dugiiniildiigunden, genelllkle Y DK faallyetlerine Savclnln katllimlnin zorunlu olmasl, - Temyiz yolunun kullanillmina iligkin uyoulamalar iilkelere gore farklillgi. Mesela Temyiz Bagvurularl Fransa da Banigtay'da (Kanuna uygunluk aqlslndan) veya Maliye Bakanliginda; Ispanya da Yargltayda (Ka-

6 nuna uyounluk aqlslndan); Romanya, 1talya ve Tiirkiye'de YDK biinyesindek~ femyiz Kurulunda (Kanuna uygunluk ve diger yonlerden inceleme) * Sayrnanlar Dlglndaki Kamu Gorevlilerinin de Sorumululu~unun Yargl Yolu Ile Saptanmas1 Merkezi ve mahalli idareler veya diger kamu kurumlarlnda orevli kamu gorevlilerinin, idarenin ararlna olan eylem ve iglemlerinin,gbunlar adlna so.rumluluk dogacak.biqlmde yargilanmasl durumu Yunanistan, Romanya, Italya, Porteklz ve Is anya'da gorulmektedir. Bu durumlarda yargllama faaliyeti, Savclnln hare a ete geqmesl ile baglamaktadlr D-Iq Denetim 1le Iligkiler Bu konunun agagldaki altbagl~klarla incelenmesi uygun goriilmiigtiir. * I$ Denetimin Tanlml Ulkelere ve Y DK lara gore farkll tanlmlarln yaplldlg~ saptanmlgtlr. - In ~ltere'de; iq denetim "Kurum iqinde yer alan ve kurumun faaliyetlerini ince $ eme ve degerlendirmekle gorevli baglrnslz bir de'erlendirme fonksiyosudur" geklinde tanlmlanmaktadlr. Ingiltere Yiiksek d enetim Kurumunun Iq Denetim ile belli bag11 iligkisi, kamu kuruluglar~na iligkin hesaplarln tasdiki orevinden kaynaklanlrken, YDK nln iq denetime aklag~ml, ~q denetime ilig g; in ' standartlar ve ozel sektor denetim organlar~na 8 enzer qallgmalarl da bu iligkiyi gekillend~rmektedir. - Fransa ve Italya'da iq denetim, iq kontroliin bazl ozelliklerini de ta I- maktadlr.(fransalda, saymanlarln kamu harcamalarlnln kontroliinde ana - tar fonksiyonlarlnln olmasl gibi) - Polonya'da, Iq Denetim birimleyi, Devlet Ticaret Teftig kurulu orne- 'inde oldugu gibi diizenleyici ve gozetlcl kurumlar olarak kabul edilmektelir. - Romanya' da ise Iq Denetim, ticari irketler olarak faali etde bulunan kurumlarln kontrolund de kgpsamakta 81r.B~ ozel!ik, YD K? nln devlet kurumlarl dlg~ndaki kuruluglar yanlnda ozel glrketlerl de denetleyebllme yetkisinden kaynaklanmaktadlr. * Iq Denetimin Kamu Harcamalarlnln Kontrolundeki Rolii Bir qok ulkede, qallgma alanl ve metodlarl farkll bile olsa kamu harcamalarlnln mall denetlminde Iq Denetimin aqlkllkla tanlmlanmlg (bazl iilkelerde yasal diizenlemelerle) bir rolii oldugu saptanmlgtlr. - Ingiltere'de Denetim Birimleri; kaynaklarl ve ig rograml Hazine Dairesinin hazlrladlgl standartlara uygun bir yekilde diizen P enerek, muhtel~f devlet daireleri bunyesi ve kontrolu altlnda orgiitlenmiglerdir. - Almanya'da, hem merkezi hem de bolgesel tegkilatlanma diizeyinde Iq Denetim Birimleri mevcuttur. Bolgesel Denetim Mahkemesi taraflndan tesb~t edilen standartlara uygun bir gekllde yuriitiilen mali denetim i gorevlidirler. - Tiirkiye'de Iq Denetimin bazen, hem ba'll bulundugu Bakanl~gln iq denetqisl oldueu hem de diwer bakanl~klara d~g Senetqilik gorevin1 ifa ettig~ (Maliye Bakanllgl Teftig 18 urulu) tesbit olunmugtur.

7 - Fransa'da, I$ Denetimin temel sorumlulugu, yasal standartlara, biitqeye ve muhasebe prensiplerine uygunlugu kontrol etmektedlr. * Iq Denetimin Baglrnslzlrgl Her ne goriiniim altinda olursa olsun Iq Denetim!$in onemli olan ozellik, YDK larln onun qallgmalarindan yararlanabilmesini sa'layan, guvenilirlrktir. Bu da I$ Denetimin "Bagrmsiz" olmasi ile saglana f illr. Bu konudaki goriiniim de iilkelere gore qegitlilik arzetmektedir. - In iltere'de; Iq Denetim Birimleri devlet dair.eleri qatlsr altrnda or- giitlenmig f erdir. Kurumun en iist yetkilisine sunulan Iq Denetim Raporlar~, alt kademe yonet~crlerlnden bagrmslz olarak duzenlenmektedir. - Almanya'da, Federal duzeydeki I Denetim, idari tegkilatln bir paras] olmaslna ragmen, Iq Denetim Tegki f atrnin Yoneticisinin atanmasinda Federal Denetim Mahkemesinin uygun oriigii alinmakta ve Iq Denetim Tegkilatlnln qalrgmasl Federal Denetim ahkemesince izlenmektedir. Merkezi Tegkibt diizeyinde ise I Denetimin konumu karma bir ozellik tagrmaktadlr.baz1 Iq Denetim Birim f eri idarenin bir parqasl niteliginde iken baz~larl yerel Federal Denetim Mahkemesine rapor yazmaktadlr. - 1tal ya'da Iq Denetimden Genel Muhasebe Tegkilat~ sorumludur. Bu birimler bag11 olduklari Bakanlika gore alt bolunmelere a rrlmaktadrr. Iq Denetim Birlmi raporunu Bakan a degil, Genel Muhasebe?Y egkiliitt'na sunmaktadlr. *IC ve Drg Denetim Araslndaki Iligki YDK larin gii lii bir Iq De~etimin mevcudiyeti konusuna iloisi; Iq Denetime ihti acduyu an alanlar, Iq Denetimin zayiflial veya yokqugu ve 1q 5 El Denetimrn agims~zllgl konularlnda yogunlagmakta8ir. 1q Denetim verilerinin YDK Jar tarafrndan degerlendirilmesinde; Iq Denetimin orgiitlenme gekli, qali ma alani, teknik aqidan yeterliligi ve mesleki ozen gibi kriterler dikkate a T lnmaktadrr. Mali Denetim alaninda, Y DK la;- Iq Denetim iligkisinde, iilkeler arasinda onemli farklrllklar mevcuttur. - Ingiltere'de, Yuksek Denetim Kurumu devlet hesaplarin~ denetlemekle yasal olarak oorevlendirilmi olu denetimi siraslnda gerekli oordiigii her tiirlii.bi1.i ve%elpye ulagabi 1 me I!akkina haizdir. Giivenrlir buyundu- uu taktirde I 6enetimin qaligmalarrridan yararlanrlmaktadrr.bo le olmakla girlikte, Y D f nln Iq Denetim birimlerrnin qalismalarin~ yonlend;rme ve onlara talrmat verme yetkisi bulunmamaktadrr. - Polanya'da, 1980 de qrkartrlan bir yasa ile lq ve Drg Denetimin i birli- 6i i inde allgmasi zorunlu hale oet~rrlmrgtrr. Bu konudaki en son uygu f ama, BDC~ i~e Glusa~ Iinq Denetim k'urumunun yaptigr ortak incelemedir. - AIman a'da, Federal.Denetim Mahkemeleri, Iq Denetim birimleri tarafrndan yap1 7 an mali denetim sonuqlar~nrn neredeyse tamarnrnl gozoniinde bulundurmaktad~r.bununla beraber,i Denetimln qaligmalarr Federal Denetim Mahkemeler~nrn gozetimi altrn 6 adrr. - ltalya'da YDK Iq Denetim raporlarini elde etme ve bunlardan miimkiin oldugu kadar yararlanma imkiinrni 1994 de yapllan bir yasal diizenleme ile elde etmigtir. J

8 - Fransa'da, saymanlar, hesaplarlnl YDK a sunarlar.ydk nln diger I$ Denetim birimlerinin allgmalarl hakklnda sa ece inceleme ve tavsiyelrde bulunma yetkisi var 6 Ir SONUC 1II.EUROSAI Kongresinin ana konulardan biri olan "Yuksek Denetim. Kurumlar~n~n Parlamento,I denetrm Y argl ve Kitle Iletiglm Kuruluglarl ile iligkiler" konusunda,~zman$o~lantliarr ve Seminer diizenlenmesi sureti le yapllan on hazlrllk ~allgmalarl sonucunda, ukarlda ana hatlarlyla akta: rl 7 maya ~aligllan bilgiler bir araya getirilmi tir all malarln bundan sonrakl a)amaslnda, dye iiltelerden,ana konuya ili.$illke BILDIR~sI ni Kongreyi diizenleyecek ulke olan cek Cumhurlyetl Y uksek Denetim Kurumuna gondermeleri beklenmektedlr. Toplanan bilgiler ve bunlarln de'erlendirilmesinde; orevlerini erine getirig tarzlarr ve tegkilat yaprlarlnda ph ernekadar farkllllk 5 ar da olsa Juksek Denetim Kurumlarl,araslnda onem11 benzerlikler.oldugu saptanml - tlr.farkl111klar ve benzerllklerin karglllkll bll I ve deneylm aktarlml yoluy a t B ogrenilmesinin,geligmelerin saglanmasln a verimli bir yontem oldugu onemle vurgulanmlgtlr. Demokrasi fikrinin vazgegilmez bir unsuru olan urttaglarln kendilerinden toplanan paralarm nereye harcandlglnl ogrenebi ''Z me hakklwnl,pariamento adlna denetim yapmak suretiyle hayata ge~iren Y uksek Denetim Kurum1anndan;bu gorevlerinl gagin gereklerlne uy un ve yurttaglarln bu konudaki artan hassasiyetini karg~layabilecek gekll f e yerine getirmeleri beklenmektedir. Y iiksek Denetim Kurumlar~n~n,Uluslararas~ temaslar sonucu elde et- 2 ri kugkusuzdur.