Merkez Bankalarının Bağımsızlığı Ekseninde Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası

Transkript

1 Merkez Bankalarının Bağımsızlığı Ekseninde Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Berkay Ayhan * - Yılmaz Üstüner ** Özet: Merkez bankası bağımsızlığı, para politikasını, siyasetçilerin ve dolayısıyla demokratik sürecin kontrolünün ötesine taşıyan ve neoliberal yönetsel reform sürecinin önemli bir uğrağı olan bir olgudur. Bağımsızlığı savunan görüşler bu kurumların, kendi çıkarları peşinde olduğu savunulan siyasetçilerin müdahalelerinden uzakta şeffaflık ve hesap verebilirlik gibi yönetişim uygulamalarının eşliğinde para politikasını yürütmeleriyle enflasyonun düşeceğini öngörmektedir. Bu çalışma, ussallığa dayalı teknik bir yönetsel iyileştirme gibi gösterilen merkez bankası bağımsızlığı taleplerinin tarihsel bağlam ve ideolojiler çerçevesinde çözümlenmesi gerektiğini ileri sürmektedir. Bu çerçevede Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası nın gelişimi incelenerek, kurumun farklı dönemlerde uyguladığı politikaları, bağımsızlık reformuyla birlikte enflasyonla mücadeleye odaklanmasının, kazanan ve kaybedenleri ele alınmaktadır. Anahtar Sözcükler: Merkez bankası bağımsızlığı, neoliberal reform, Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası. Independence of Central Banks and the Central Bank of the Republic of Turkey Abstract: The issue of central bank independence is a crucial aspect of the neoliberal administrative reform process. It aims to achieve the isolation of monetary policy from politicians, thus the democratic processes. Advocates of this view anticipate that inflation will decline when central banks conduct monetary policy accompanied by governance practices, such as transparency and accountability free from the interventions of self-oriented politicians. This article maintains that arguments for central bank independence, which is attempted to be presented as a rationalization-based technical improvement, should be settled within historical and ideological context. In this framework, the article will attempt to analyze the evolution of the Central Bank of the Republic of Turkey along with its various policies implemented in different periods and the winners and losers of its inflation-focused policies following the independence reform. Key Words: Central Bank Independence, neoliberal reform. GĐRĐŞ Kapitalist üretim ilişkileri 1970 li yıllarla beraber önemli bir kriz dönemine girmiş, ulusal ve ulus ötesi düzeylerde sistemi yeniden yapılandırma arayışları ortaya çıkmıştır. Yeniden yapılandırma arayışlarında önemli sorunlardan birisi * Araş. Gör., ODTÜ, Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Bölümü, aberkay@metu.edu.tr ** Doç. Dr., ODTÜ, Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Bölümü, ustuner@metu.edu.tr Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 43 Sayı 1 Mart 2010, s

2 58 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 43 Sayı 1 piyasa ekonomilerinde para ilişkisinin yeniden düzenlenmesi olmuştur. Bu da kaçınılmaz olarak merkez bankalarının konumunu gündeme getirmiştir. Bu dönemde kapitalist ekonomiler enflasyon ile işsizliğin birarada yükseldiği (stagflation) krizlerle yüzleşmekle birlikte, uluslararası kabul gören altın referansının ortadan kalkmasıyla ulusal paraların değer ilişkilerini düzenleyecek bir arayış içine girdiler. Bu bağlamda, ülkelerin ekonomi politikalarının önceliği enflasyonla mücadele haline getirilmiştir (Harvey, 2005). Bu mücadelenin nasıl yapılması gerektiği ile ilgili olarak birçok öneri bu dönemde tartışılmıştır. Bunların arasında, merkez bankalarının tamamen kapatılıp özel şirketlerin para basmasından (Hayek, 1990), para arzı artışının belirli bir oran ile sınırlanmasına (Friedman, 1962), parasal kuralların anayasal düzeyde bağlayıcı olmasına (Buchanan, 1987) kadar bir dizi liberal öneri bulunmaktadır. Bu önerilerden birisi olan ülkelerin merkez bankalarının bağımsızlığı ve/veya özerkliği (central bank independence) düşüncesi de tam olarak bu dönemde savunulmaya başlanmıştır. 1 Merkez bankası bağımsızlığı, en genel anlamıyla, seçilmiş siyasetçilerin merkez bankalarına müdahale etmelerinin engellenmesi olarak anlaşılabilir. Bu doğrultuda yapılan yasal düzenlemelerde genellikle merkez bankalarının; para politikası yürütürken hükümetten talimat alması önlenmiş, hazineyi finansmanı yasaklanmış, yönetim kademelerinin görev süreleri artırılıp görevden alınma koşulları zorlaştırılmıştır. Bu önlemler de siyasetçilerin ekonomiye müdahale etme isteklerinin engellenmesini hedeflemektedir. Bunlarla beraber, para politikasının işsizliği azaltma gibi hedeflere kısa vadeler dışında ulaşamayacağının kabul edilmesiyle birlikte merkez bankalarının yalnızca fiyat istikrarına odaklanmaları gerektiği de savunulmaya başlanmıştır. Dolayısıyla merkez bankalarının, kısa vadeli çıkarları doğrultusunda ekonomi yönetimine müdahalede bulundukları varsayılan siyasetçilerden bağımsız olarak sadece fiyat istikrarı amacıyla çalışmaları ve yönetilmeleri gerektiği öne sürülmüştür. Dahası, enflasyon hedeflemesi uygulaması ile birlikte merkez bankaları para politikasını enflasyonun seyrine göre belirlenip ilan edilen hedeflere ulaşmaya çalışarak yürütmeye başlamıştır. Bununla birlikte para politikasının şeffaf olarak yürütülmesi ve hesapverebilir olması gibi yönetişim 2 adı verilen uygulamalar da gündeme geti lerden önce de merkez bankalarının siyasetçilerin müdahalelerinden uzaklaştırılmasını savunan metinlere rastlamak mümkündür. Örneğin burjuva politik iktisatçılarından David Ricardo nun 1824 tarihli Ulusal Bir Bankanın Kurulmasına Dair Plan adlı eserinde para yaratma gücünün siyasetçilerin müdahalesinden arındırılması savunulmuştur. Elbette bu gibi metinler tarihsel öneme sahip olmakla birlikte, bu çalışmada merkez bankası bağımsızlığının açıkça savunulmaya başlandığı ve günümüzde kullanıldığı haliyle kavramsallaştırıldığı 1970 lerle birlikte geliştirilen argümanlar incelenecektir. 2 Yönetişim, 1990 lar ile birlikte kamu yönetimi, siyaset bilimi, sosyoloji gibi birçok akademik disiplinde gittikçe artarak kullanılan ve farklı anlamları olan bir kavramdır. Bir anlamıyla Yeni Kamu Đşletmeciliği yaklaşımıyla benzerlikler taşıyan ve iyi yönetişim adı altında Dünya Bankası tarafından geliştirilen yönetişim kavramı; ikinci kuşak Neoliberal reformlar çerçevesinde verimlilik, yerelleşme ve şeffaflığa vurgu özelliklerini taşımaktadır. Dahası, sadece merkezi hükümetin değil, sivil toplumun da yönetime katılımını savunmakta ve demokratik hesap verebilirliğin öne çıkarılmasını içermektedir (Rhodes, 1996: 656; Kersbergen -

3 Merkez Bankalarının Bağımsızlığı Ekseninde Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası 59 rilmiştir. Gittikçe artan bir şekilde kabul gören merkez bankası bağımsızlığı, Şekil 1 de görüldüğü üzere 1990 larda yapılan reformlarla dünya çapında merkez bankacılığında temel bir norm haline gelmiştir. Şekil arasında Merkez Bankaları, Merkez Bankası Bağımsızlığı ve Enflasyon Hedeflemesi Kaynak: Marcussen, 2007: 136. Kapitalizmin yeniden yapılandırılmasında kritik bir rolü olan merkez bankası bağımsızlığının ele alınışında konuyu mutlaklaştıran rasyonel bir ekonomik ethos göze çarpmaktadır. Merkez bankası bağımsızlığı üzerine yapılan çalışmaların en belirgin özelliği, olgunun tarihsel ve toplumsal bağlamdan yalıtılarak yüksek düzeyde matematik ve nicel iktisat bilgisi gerektiren teknik bir düzeyde tartışılıyor olmasıdır. Gerçekten de, iktisat yazını içinde para politikası çerçevesinde yürütülen tartışmalar bağımsızlık hakkındaki yazının kuramsal temelini oluşturmaktadır. Bunun yanında, bağımsızlığın ölçülebilir hale getirilmesi için yaratılan endeksler ve ülke karşılaştırmaları yapmak için gösterilen çaba da dikkat çekicidir. Merkez bankası bağımsızlığı üzerine birçok tanım geliştirilmiş, olgu çeşitli endeksler yardımıyla ölçülebilir hale getirilmiş ve ülke karşılaştırmaları yapılarak bağımsızlıkla enflasyon ve büyüme arasındaki ilişkiler araştırılmıştır. Waarden, 2004: 145). Demokratik söylemiyle meşruiyet sağlamaya yöneldiği açık olan yönetişim anlayışı liberal söylem bağlamında aslında devletin piyasalaştırılması çabalarının bir parçası olarak değerlendirilebilir. Nötr olarak sunulan bu reformlar, yönetsel aygıtın piyasa ilkeleri çerçevesinde düzenlenmesini öngörmektedir (Güzelsarı, 2004: 113).

4 60 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 43 Sayı 1 Merkez bankası bağımsızlığının bu şekilde ele alınışı, Robert W. Cox un terimleriyle sorun-çözücü kuram (problem-solving theory) ile eleştirel kuram (critical theory) arasında yapılan ayrım ile anlamlandırılabilir. Bunlardan birincisi dünyayı olduğu gibi kabul edip, mevcut iktidar ilişkilerini ve kurumları sorgulamadan, dar bir çerçeveden yaklaşıp ortaya çıkan sorunları çözme amacını taşımaktadır. Bütün değer-yansızlık iddialarına karşın, sorun çözücü kuramlar aslında tutucudur; çünkü, var olan ilişkileri veri kabul edip, işleyiş sırasında ortaya çıkan sorunları çözmeyi amaçlamaktadır. Eleştirel kuram ise tam tersine, mevcut kurumları ve güç ilişkilerini veri kabul etmeyip, onların tarihsel gelişimlerini ele alma amacındadır. Ayrıca, dar olarak tanımlanan disiplinlerin ötesine geçip, ilişkilerin bütünü üzerinden belirlenen bir bakış açısı ortaya koymaktadır (Cox, 1996: 88-89). Kuramların her zaman belirli bir amaçla ve bir bağlam içinde oluşturulduğuna dikkat çeken Cox, değer-yansızlık iddialarına karşı kuramları, ideoloji olarak ele almak ve altında yatan bakış açısını açığa çıkarmak gerekliliğine dikkat çekmiştir (1996: 87). Bu çerçeveden bakıldığında, enflasyonun kapitalist üretim ilişkilerinde önemli bir sorun haline geldiği 1970 lerde iktisatçıların para politikası hakkındaki çalışmaları sonucu çözüm, merkez bankası bağımsızlığı olarak ortaya çıkmış ve savunulmuştur. Teknik uzmanlık gerektiren düzeyde yürütülen ve görünüşte nesnel ve yansız olduğu öne sürülen merkez bankası bağımsızlığı yazını neoliberal düşünce çerçevesi içinde, yani serbest piyasa mekanizmasının işleyişini yücelten bir anlayışın parçası olarak bakıldığında bir anlam bulmaktadır. Bu çalışma, merkez bankası bağımsızlığını ele alan mevcut sorun-çözücü kuramlardan farklı olarak eleştirel bir bakış sunmaktadır. Bu eleştirel bakış, büyük ölçüde Antonio Gramsci nin toplumsal çözümlemesiyle örtüşmektedir. Gramsci; siyaset, ideoloji ve kültür alanındaki özgün katkılarıyla indirgemeci Marksist yorumlardan kaçınmış, hatta popüler yargıların kimi zaman maddi bir güce sahip olduğunu öne çıkararak, yapı ile üstyapı arasındaki karmaşık ilişkilere tarihsel blok (historical bloc) kavramıyla dikkat çekmiştir (Gramsci, 2005: 377). Dar iktisadi çıkarların ötesindeki ittifaklarla oluşturulan burjuva iktidarını rıza (consent) ve gücün (coercion) iç içe geçtiği hegemonya (hegemony) kavramı ile açıklayan Gramsci, küresel ekonomi politik disiplininde Cox ve Gill gibi akademisyenler tarafından izlenmiştir. Dikkate değer eleştirilerle karşılaşmış olsalar da (Ayers, 2008), neo-gramsci ciler, küresel kapitalizmin yapılandırılmasına ilişkin yazılarında önemli eleştirel yaklaşımlar sunmaktadır. Aynı bağlamda, bu çalışmada, merkez bankası bağımsızlığı konusunun devlet-toplum ilişkilerinin ve yönetsel aygıtın sınıf mücadeleleri ile neoliberal dönemde yeniden yapılandırılması çerçevesinde bakıldığında anlam bulduğu öne sürülmektedir. Egemen iktisat disiplininin teknik ve apolitik olarak sunduğu merkez bankası bağımsızlığı argümanlarının, para politikasının belirlenmesini siyasetçilerden biçimsel olarak ayırsa da siyasetten arındırmadığı, tam aksine, tutucu bir siyasi

5 Merkez Bankalarının Bağımsızlığı Ekseninde Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası 61 duruş çerçevesinde bulunan kurumsal bir çözüm olduğu savunulmaktadır. Çalışmada öncelikle merkez bankası bağımsızlığı yazını ele alınacaktır. Sonrasında merkez bankası bağımsızlığının politik ekonomisi, Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası nın kısa tarihçesi ile bağımsızlık reformunun kapsamlı değerlendirilmesi ile birlikte incelenmektedir. MERKEZ BANKASI BAĞIMSIZLIĞI YAZINI Merkez bankası bağımsızlığı ile ilgili yazına bakıldığında genel olarak, birbirinden ayrık iki ana yaklaşım olduğu söylenebilir. Bunlar, Kamu Tercihi Okulu içinden ileri sürülen siyasi devresel dalgalanmalar (Political Business Cycles) analizi ve Yeni Klasik Makroiktisat çerçevesinde geliştirilen zaman tutarsızlığı problemi (time-inconsistency problem) yaklaşımlarıdır. Kamu Tercihi Okulu, kendisine inceleme nesnesi olarak siyaset ile ekonomi arasındaki ilişkiyi seçen, metodolojik bireycilik (methodological individualism), politik mübadele (political catallaxy) ve rasyonellik (homo-economicus) varsayımlarına dayanan bir kuramdır. Kamu Tercihi yaklaşımına göre kendi özçıkarını maksimize eden birey, anlamlı bir analiz birimi oluşturmaktadır. Buradan hareketle devlet, bireylerin kollektif olarak amaçlarını gerçekleştirmek için oluşturulmuş bir kurumdan fazlası değildir. Bu kurum içinde, siyasetçiler, tıpkı piyasada yaptıkları bir mübadele ilişkisi gibi, politik mübadeleler yaparak kendi öz çıkarlarını kollamaktadırlar (Aktan - Dileyici, 2007: 10-18). Neoliberal dönemde devletin dönüşümünün kimi unsurlarını meşrulaştırmak için sıkça dile getirilen bu yaklaşımın paradoksal yanı, siyasete atfedilen bütün bu olumsuz vurguların sonucunda, mevcut yapıda teknokratlar ve öz-çıkar peşinde olmayan devlet adamları dışında reformların yapılma nedenlerini açıklayamamasıdır (Grindle, 1991: 58-60). Ayrıca, bu okulun siyasetin müdahalesinin önüne geçmek için iktisat kuramına dayanarak ileri sürdükleri analizler, sonuç olarak rantsağlayan grupların etkisinden arınmış, otonom bir devlet arayışına dönüşmektedir (Yalman, 2007: 406). Kamu Tercihi Okulu içinden geliştirilen siyasi devresel dalgalanmalar çalışmaları makroekonomideki dalgalanmaları seçimler ve politikacı davranışları üzerinden çözümlemektedir. Enflasyon ile işsizlik arasında Phillips eğrisi ile gösterilen değiş-tokuşun ve yalnızca seçim öncesindeki ekonomik durumu değerlendirip oy veren miyop seçmenlerin varlığı ön kabulleriyle yola çıkan çözümleme, siyasetçilerin seçim sürecinde makroekonomiyi manipüle ettiğini öne sürmektedir (Telatar, 2004: ). Nordhaus (1975), bütün siyasetçilerin ideolojik tercihlerinden bağımsız olarak seçim öncesi oportünist olduğunu, para ve maliye politikalarıyla ekonomiyi suni olarak genişletip, seçim sonrasında enflasyonu dizginlemek için resesyona yol açtıklarını savunmuştur. Hibbs (1977) ise, politikacıların partizan ideolojik tercihlere sahip olduğunu, yani sol partilerin (Amerika da Demokratlar) önceliğinin işsizliği önlemek, sağ parti-

6 62 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 43 Sayı 1 lerin (Amerika da Cumhuriyetçiler) ise enflasyonu önlemek olduğunu öne sürmüş, seçim sonrasında kazanan partinin tercihine göre enflasyon ya da resesyon olacağını öne sürmüştür. Bütün bu çalışmalar aslında sordukları demokratik kurumlar ekonomi için kötü müdür? sorusu ve seçimlerin ekonomiye maliyetlerinin olma olasılığına (Alesina, 1989: 85) dikkat çekmeleri ile ideolojik duruşlarını net biçimde ortaya koymaktadır. Gerçekten de, sol partilerin izlediği enflasyonist politikaların sorun kabul edildiği ve seçimlerin olmadığı tek partinin varlığının ideal durum olarak görüldüğü (Akçay, 2009: 139) bu kuram ve yaklaşımlar, merkez bankası bağımsızlığını siyasi devresel dalgalanmaları önleyebilecek bir çözüm olarak sunmaktadır. Merkez bankası bağımsızlığının savunulduğu ikinci yaklaşım, kimi zaman Rasyonel Beklentiler Okulu olarak da adlandırılan Yeni Klasik Makroiktisat tarafından geliştirilmiştir. Bu okul, Keynesyen paradigmanın ekonomiye devlet müdahalesini gerekli gören yöneliminin tam aksine, kapitalist ekonominin kendi kendini düzenleyen piyasalar ile işlediğini savunmakta ve analizini buna uygun varsayımlarla yapmaktadır. Analiz birimi olarak seçilen rasyonel beklentilere sahip ekonomik ajan; hiçbir diğerkâmlığı (altruism) bulunmayan, ekonominin gidişi ile ilgili beklentilerinde sistematik hata yapmayan ve kamu siyasalarının sonuçlarına ilişkin mükemmel öngörülerde bulunan bireydir. Piyasaların dengeye gelmeye eğilimli oldukları ve ekonomide doğal işsizlik oranı (natural rate of unemployment) bulunduğu varsayımları da gözönüne alındığında Yeni Klasik Makroiktisat, aşırı matematik kullanımı ile değer-yansız olma iddiasını sürdürse de, ekonomiye devlet müdahalesinin yararsız olduğuna ilişkin tutucu bir ideolojik duruş sergilemektedir. (Backhouse, 2005: 383; Lapavitsas, 2005: 34) Gerçekten de, 1970 lerde siyasa yapıcıların işsizliğe karşı enflasyonu birinci öncelik olarak görme tercihlerine uygun olarak geliştirilen bu okul, ekonomide doğal bir işsizlik oranının bulunduğunu ve siyasetçilerin bu oranı düşürmek için yaratacakları sürpriz enflasyonun ekonomide işsizlik üzerinde sistematik etkiler yaratamayacağını ve uzun vadede yüksek enflasyonu getirmesi dışında hiçbir işe yaramayacağını öne sürmektedir (Watson, 2007: 69). 3 Yeni Klasik Makroiktisat yaklaşımı çerçevesinde Kydland - Prescott (1977) ve Barro - Gordon (1983) tarafından geliştirilen zaman tutarsızlığı sorunu, merkez bankalarının işsizliği kısa vadede düşürmeye çalışarak önceden belirledikleri enflasyon hedefinden sapmaları sonucunda ortaya çıkmaktadır. Siyasetçilerin rasyonel beklentilere sahip ekonomik birimleri aldatmaya yönelik bu çabaları- 3 Yeni Klasik Makroiktisat, politik devresel dalgalanmalar yaklaşımını, ekonominin sistematik olarak manipüle edilemeyeceği itirazıyla eleştirmiştir. Seçmenlerin ekonominin seçim öncesi durumuna göre miyop ve naif bir biçimde oy kararlarını vermesi üzerine kurulan politik devresel dalgalanmalar yaklaşımının, politikacıların gelecekteki tercihlerini öngörebilen rasyonel beklentiler varsayımı ile çeliştiği açıktır. Oluşturulan yeni modellere rasyonel beklentiler varsayımının dahil edilmesiyle politik devresel dalgalanmalar literatürü Rasyonel Oportünistik Devresel Dalgalanmalar ve Rasyonel Partizan Teori olmak üzere iki ayrı dalda gelişmeye devam etmiştir (Telatar, 2004: ).

7 Merkez Bankalarının Bağımsızlığı Ekseninde Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası 63 nın sonucu optimal olmayan yüksek bir enflasyon olacaktır (Kibmer - Wagner, 1998: 6-7). Zaman tutarsızlığı sorununa yakalanılmasının nedeni, merkez bankasının kendisi değil, işsizliği düşürmeye yönelik politikalar için merkez bankasına baskı yapan siyasetçilerdir (Mishkin, 1998: 3). Politik devresel dalgalanmalar kuramında görüldüğü gibi, bu yaklaşımda da temel sorun, aslında işsizliği enflasyon pahasına düşürmeye çalışan politikacıların engellenmesidir. Bunun için muhafazakar merkez bankacı (Rogoff, 1985) ve sözleşme yaklaşımı (Walsh, 1995) olarak adlandırılan birbirinden farklı iki çözüm ileri sürülmüştür. Rogoff, enflasyonu düşürmeye işsizliği düşürmekten daha fazla önem veren muhafazakar bir merkez bankacının, bağımsız merkez bankasının başına geçirilmesi gerektiğini savunmuştur. Bu analiz, bağımsız merkez bankasının kredibilitesinin sağlanarak enflasyonla mücadelede başarı sağlanacağını, ama bunun işsizliğin dalgalanmasına görece duyarsız ve esnek olmayan bir sonuç pahasına elde edileceğini ortaya koymaktadır (Kibmer - Wagner, 1998: 10-11). Walsh tarafından öne sürülen çözümde ise, bağımsız merkez bankası ve hükümet arasında yapılan bir sözleşme ile merkez bankası başkanına belirlenen enflasyon hedefine ulaşması için maddi teşvik/cezalandırma yöntemi oluşturulmuştur. Bir başka deyişle, merkez bankası başkanının hükümet tarafından belirlenen hedefe ulaşmadaki başarısı, elde edeceği ücret ile ya da işini kaybetme durumuyla ilişkilendirilecektir (Walsh, 1995: 151). Bu yaklaşım, zaman tutarsızlığı sorununu çözmeyip, sorunu yeniden hükümet ile kurulan sözleşmeye yerleştirmesi nedeniyle mantık hatasına sahip olduğu savunularak eleştirilmiştir (McCallum, 1995: 210). Buradaki sorun, siyasetçiyi merkez bankası yönetiminden uzak tutmak isterken, banka yönetimini belirleyen kuralları içeren sözleşmenin yine siyasetçiler tarafından hazırlanacak olmasıdır. Bu kuramsal açılımlar üzerinden, merkez bankası bağımsızlığının farklı boyutları ve türleri tanımlanmıştır. Sözleşme yaklaşımını izleyerek tanımlanan araç bağımsızlığı na (instrument independence) sahip merkez bankaları, hükümet tarafından belirlenen hedeflere ulaşmak için istedikleri para politikası araçlarını kullanma özgürlüğüne sahiptir. Muhafazakar merkez bankacı yaklaşımına göre belirlenen amaç bağımsızlığı na (goal independence) sahip merkez bankaları ise, para politikası amaçlarını kendileri belirleyebilmekte ve buna ulaşmak için araçları özgürce kullanabilmektedir (Fischer, 1995: 202). Benzer bir şekilde, merkez bankasının para politikası araçlarını seçme kapasitesi ekonomik bağımsızlık (economic independence), para politikası amaçlarını belirlemesi ise, siyasi bağımsızlık (political independence) olarak tanımlanmış ve ölçülebilir hale getirilmiştir. Bu çerçevede hükümetin banka yönetiminin atamasında etkili olmaması, hükümetin politika yapımına müdahale etmemesi, fiyat istikrarının hedef olarak açıkça belirtilmesi, kamuya kaynak aktarımının engellenmesi gibi özellikler bağımsız merkez bankasının göstergeleri olarak alınmıştır (Grilli vd., 1991: ). Bir başka çalışmada ise bağımsızlık; personel

8 64 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 43 Sayı 1 atamaları, hükümet harcamalarının finansmanı ve para politikası uygulama boyutu olmak üzere üç alanda tanımlanmıştır (Eijffinger - De Haan, 1996). Yasal bağımsızlık (legal independence) ile uygulamadaki bağımsızlığın (actual independence) özellikle gelişmekte olan ülkelerde birbirinden büyük farklılıklar gösterdiği görülüp, olguyu ölçülebilir hale getirme çabaları yasalar dışındaki göstergelerde aranmıştır. Bu amaçla merkez bankası başkanlarının değiştirilme hızının ölçülmesi ve yasaların uygulamasını değerlendirilen anketlerin geliştirilmesi gibi ilginç yöntemlerden bile söz edilmektedir (Cukierman vd., 1992: 367). Oluşturulan bu tanımlar ve endeksler üzerinden merkez bankası bağımsızlığı ile enflasyon ve büyüme arasındaki ilişkiler araştırılmıştır. Đlgili yazında gelişmiş ülkelerde merkez bankası bağımsızlığı ile enflasyon arasında ters orantı olduğuna dair birçok çalışma bulunmaktadır (Alesina - Summers, 1993; De Haan - Sturm, 1992). Gelişmekte olan ülkelerde ise merkez bankasının yasal bağımsızlığı ile enflasyon arasında anlamlı bir ilişki bulunamamış (Cukierman vd., 1992: 430), merkez bankası bağımsızlığının enflasyonu düşürmekte işe yaradığına ilişkin ikna edici kanıtlar olmadığı ortaya konulmuştur. (Dünya Bankası, 2002: 104). Görgül çalışmalarda merkez bankası bağımsızlığı ile enflasyon arasında negatif korelasyon bulunmuş olması, bağımsızlığın düşük enflasyona yol açması biçiminde bir nedensellik ilişkisi bulunduğu anlamına gelmemektedir. Bu ilişki üçüncü bir faktör tarafından açıklanabileceği gibi (örneğin düşük enflasyon geleneği), değişkenler arasında iki-yönlü nedensellik de bulunabilir (Eijffinger - De Haan, 1996: 30; Cukierman vd., 1992: 376). Endekslerin ve görgül araştırma sonuçlarının hem mantığında, hem geliştirilme yöntemlerinde, hem de kuramsal çalışmalarla ilişkilerinde ciddi sorunlar bulunmaktadır. Öncelikle bu çalışmalar ad hoc biçimde oluşturulmuşlardı ve bugün belirlenmiş bağımsızlık ölçütleri ile 1950 lerden günümüze kadar gelen bir süreci değerlendirmekteydiler. Merkez bankalarının tarihsel olarak değişen amaçları, ulusal ve uluslararası kurumlarla ilişkiler içinde oluşturulan yapıları dikkate almadan değerlendirme yapılarak; bu kurumların enflasyonu düşürmeyi hedeflemediği ve bağımsızlığın uluslararası norm olarak kabul edilmediği dönemler incelemeye katılmaktadır. Dahası, yasal bağımsızlık endeksleri oluşturulurken bağımsızlık ölçütlerinin saptanması, birleştirilmesi ve yasaların yorumlanmasında oldukça sübjektif bir yöntem kullanılmaktadır. Fiili bağımsızlık ise, anketlerde merkez bankacıların kendilerini ne kadar bağımsız hissettikleri gibi algı analizi soruları ile ölçülmeye çalışılmaktadır. Eleştirilerde, çokça kullanılan endekslerin, bağımsızlık ölçütlerini ve ülkelerin yasalarını birbirlerinden önemli ölçüde farklı şekilde değerlendirdiğine dikkat çekilmektedir (Itoh - Lapavitsas, 1999: 172; Mangano, 1998: 490). Kuramsal temellerin öngörülerine zıt olan önemli bir görgül bulgu, merkez bankası bağımsızlığının büyümeye olumsuz etkisinin olmadığını savunan çalışmadır (Grilli vd., 1991). Merkez bankası ba-

9 Merkez Bankalarının Bağımsızlığı Ekseninde Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası 65 ğımsızlığının büyümeye olumsuz bir etkisi olmadığı bulgusu Rogoff (1985) modeli ile çelişmektedir. Söz konusu modeldeki muhafazakar merkez bankacı, enflasyonu düşürmeye üretimdeki dalgalanmaları önlemeye göre daha çok önem vermekte ve bu yüzden düşük büyüme ve yüksek işsizlik gibi maliyetlere yol açmaktadır. Bu uyumsuzluk merkez bankası bağımsızlığı anlayışının bir sorunu olarak değil, adeta bedava bir öğle yemeği (free lunch) olarak değerlendirilip normal karşılanmıştır (Itoh - Lapavitsas, 1999: 172). Merkez bankası bağımsızlığı düşüncesinin kabul görmesi ile birlikte para politikasının demokratik süreçten yalıtılması ciddi bir demokrasi tartışmasına yol açmıştır. Seçilmiş siyasetçilerin halkın iyiliği yerine kendi çıkarlarını düşündüğü ve bu nedenle merkez bankasını manipüle ettikleri iddiaları, sonuç olarak para politikasının bu kez de bir grup teknokrat tarafından belirlenmesi gibi demokrasi anlayışıyla çelişen bir uygulamaya yol açmıştır. Đşte bu bağlamda, bağımsız merkez bankalarının şeffaflık (transparency) ve hesap verebilirlik (accountability) gibi anlayış ve uygulamalarla desteklenmesi düşüncesi öne çıkarılmıştır. Şeffaflık uygulamaları, para politikası rejimlerinde 1990 larda öne çıkan enflasyon hedeflemesi ile birlikte merkez bankalarının kapalılık ve gizliliğinin azaltılmasını hedeflemektedir. Para politikasının şeffaflığı, merkez bankasının hedeflerini açıkça belirtmesi, ekonominin gidişatına yönelik öngörülerini kamuoyu ile paylaşması, düzenli olarak basın toplantısı yapıp, enflasyon ile ilgili raporlar yayınlaması gibi uygulamalar gündeme gelmiştir. Bu alan da ölçülebilir hale getirilip, endeksler oluşturularak siyasi, iktisadi, yöntemsel, operasyonel ve siyasa şeffaflığı boyutlarıyla incelenmiştir (Dincer - Eichengreen, 2007: 26-28). Şeffaflığın merkez bankalarını demokratik prensiplerle uyumlulaştırdığı, ekonomideki belirsizliğin önüne geçerek aktörlerin beklentilerini şekillendirdiği ve kamuoyundan para politikasına destek sağladığı da savunulmaktadır (Mishkin, 1998: 10). Merkez bankası hesap verebilirliğinin eksikliği, ilgili yazında merkez bankası bağımsızlığına yöneltilen önemli eleştirilerden biridir. Farklı merkez bankası bağımsızlığı çeşitlerine göre uygulamada çeşitli hesap verebilirlik mekanizmaları geliştirilmiştir. Örneğin; araç bağımsızlığına sahip Yeni Zelanda Merkez Bankası (Reserve Bank of New Zealand) başkanı hükümetle birlikte açıkça belirlenen bir enflasyon hedefine ulaşamazsa görevinden alınabilmektedir. Amaç bağımsızlığına sahip Avrupa Merkez Bankası (European Central Bank) yönetimi ise, tek seferliğine sekiz yıllığına atanmakta, başarısızlıkları görevden alınma nedeni olmamakta, yılda bir kez Avrupa Parlamentosu na hesap vermektedir. Dahası, Avrupa Merkez Bankası nın bağımsızlığı Parlamento da oluşturulacak bir çoğunluk tarafından değiştirilememekte, Maastricht Anlaşması düzeyinde bütün ülkelerin oybirliği gerekmektedir (De Haan vd., 2005: ). Çeşitli ex post hesap verebilirlik mekanizmaları ile parlamentolar ile ilişkilendirilen bağımsız merkez bankaları, az sayıdaki örnekte gerçek bir demokratik sü-

10 66 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 43 Sayı 1 rece yaklaşabilmektedir. Buna karşılık, hedeflerini kendileri belirleyen, kimi zaman bu hedefleri ilan etmeyen, hükümetten talimat almayan, parlamentoda nadiren görünen ve hükümetin ekonomi politikasına destek vermeyi ikincil amaçlarının arasında görülen bağımsız merkez bankalarının varlığı ise demokrasi anlayışıyla çelişmektedir. Elbette yasaların hükümetler tarafından konulduğu ve değiştirilebileceği kabul edilse de, özellikle anayasal düzeyde güvence altına alınan merkez bankası bağımsızlığı örnekleri için bu süreç de zorlaştırılmıştır. Merkez bankasının potansiyel politika koordinasyonu sorunlarına yol açması da ilgili yazında vurgulanan önemli eleştirilerden biridir. Politika koordinasyon sorunu para ve maliye politikalarının birbiriyle çatışması anlamına gelmektedir. Gerçekten de, demokratik yolla seçilen hükümetlerin genişleyici maliye politikası tercihleri, fiyat istikrarı hedefi doğrultusunda sıkı para politikası sürdüren bağımsız bir merkez bankası ile birlikte uygulandığında ekonomi politikasında bir koordinasyon sorunu ortaya çıkmakta, ve optimal olmayan bir politika bileşimi uygulanmaktadır (Alesina, 1989: 83). Burada ilginç olan, demokratik süreç sonucu belirlenmiş hükümetlerin tercihleri ile bağımsız merkez bankalarının tercihlerinin çatışmasının, merkez bankası bağımsızlığı düşüncesinin savunulmasında da kullanılır olmasıdır. Bu iddiaya göre, merkez bankaları, politika koordinasyon sorunları bağlamında uygun olmayan politikaların kimlerden kaynaklandığının şeffaf olarak görülmesini sağlayacak ve hatta diğer politikalar üzerinde bu sayede disiplin sağlayacağı bir konuma sahip olabilecektir (Swinburne, Castello-Branco, 1990: 421). Bu yaklaşım, bağımsız merkez bankasının izlediği fiyat istikrarı odaklı para politikası ile çatışmayacak sıkı maliye politikalarını savunmakta ve bunun dışındaki politikaları ise disiplin altına alınması gereken uygun olmayan seçimler olarak değerlendirmektedir Đlgili yazında para ve maliye politikasının çatışmaları bağlamında incelenen koordinasyon sorunu, kriz anlarında merkez bankalarının üstlendiği son ödünç verici konumu nedeniyle çok kritik bir sorun haline gelmektedir. Örneğin küresel krizinde birçok ülkede hazine yetkilileri ile eşgüdümlü hareket eden merkez bankaları devasa banka kurtarma operasyonları düzenlemiştir. Aralarında oluşan potansiyel koordinasyon sorunlarının yanında, çok ciddi bir siyasi tercih olan kurtarma operasyonları merkez bankası bağımsızlığı nedeniyle demokratik sürecin etkileyemeyeceği bir şekilde gerçekleştirilmiştir. Bu örneğin de açıkça gösterdiği gibi merkez bankalarının bağımsızlaştırılması, politikacıların müdahalelerini biçimsel olarak engellese de, merkez bankasının teknik bir kurum olmadığı ve siyasi tercihler yaptığı gerçeği göz önüne alındığında, bankanın demokratik denetimini engellemektedir. MERKEZ BANKACILIĞININ EVRĐMĐ VE TÜRKĐYE CUMHURĐYET MERKEZ BANKASI

11 Merkez Bankalarının Bağımsızlığı Ekseninde Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası yüzyıl boyunca gelişmekte olan birkaç kapitalist ülkeye özgü olan merkez bankaları, ulusal paranın birleştirilmesi, ülkenin maden rezervinin yönetilmesi ve ödemeler sisteminin geliştirilmesi gibi görevleri üstlenmek için kurulmuştur. Bir yandan, devletin bankası olan merkez bankaları, hükümdarların paralarına olan güveni sağlama ve senyoraj gelirinden faydalanma gibi istekleri ile, öte yandan, bankaların bankası olma konumları ile kapitalist ekonomide çok önemli bir yere sahip olmuşlardır. Merkez bankaları, sınıf mücadeleleri, kapitalizmin kriz dinamikleri, uluslararası para sistemlerinin oluşturulması, devletin ve yönetsel aygıtın görevlerinin yeniden yapılandırılmasıyla doğrudan ilişkili olarak farklı tarihsel bağlamlarda farklı görevler üstlenmiştir. Bu bölümde, merkez bankası bağımsızlığı yazınının bir önceki bölümde eleştirilen dar ve teknik bakış açısından farklı olarak, Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası nın evrimi merkez bankacılığın kısa bir tarihçesi ile tartışılacak ve özellikle neoliberal dönemde yaşanan dönüşüm üzerinde durulacaktır yılında Đngiliz hegemonyası altında kurulan ve Birinci Dünya Savaşı na kadar devam eden Altın Standardı sistemi, merkez bankacılık tarihinde ilk önemli evredir. Bu dönemde ulusal paranın altına konvertibilitesini sağlamak merkez bankalarının temel görevi olmuştur. Bırakınız yapsınlar (laissez faire) olarak ifade edilen piyasaların müdahalesiz işleyeceği ilkesine olan güvenin sağlam olduğu bu dönemde, ülkelerin ulusal paralarını altına bağlamaları, altın giriş çıkışının serbestliği ile birlikte uygulanınca ekonomik dengesizlikleri otomatik olarak düzelteceği varsayılan bir sistem oluşturmuştur (Capie vd., 1994: 10-11). Đngiliz Merkez Bankası (Bank of England) bu finansal sistemin kurulmasıyla birlikte son ödünç verici görevini üstlenmiştir (Itoh - Lapavitsas, 1999: 169). Bu dönemde, Đngiliz ve Fransızların çoğunluk hissesine sahip olduğu 1863 de kurulan Bank-ı Osmanı-i Şahane, Osmanlı Đmparatorluğu nun merkez bankası olarak görev yapıyordu. Đmparatorluğun yükselen borçları dolayısıyla kaynak ihtiyacı ve senyoraj geliri elde etme imkanı, özellikle savaş ile birlikte yabancı sermayenin elinde bulunan merkez bankası tarafından olumsuz karşılanmıştır (Kazgan vd., 2000: 43-44; Tekeli - Đlkin, 1997: 59). Đki dünya savaşı arası, özellikle 1920 ler Altın Standardı nın birçok kere tekrar kurulması çabalarının göze çarptığı, muhafazakar bir dönemdir (Polanyi, 2001: 26-28). Bu dönemde, ağır savaş tazminatları nedeniyle merkez bankalarının hükümetleri doğrudan finanse etmemeleri yönünde uluslararası camiada özellikle itilaf devletlerinin istekleri dile getirilmiştir (Tekeli - Đlkin, 1997: 242). Bu dönemde, egemen devlet olma sembollerinden biri olarak değerlendirilen bir ulusal merkez bankası kurmak genç Türkiye Cumhuriyeti nin öncelikli çabalarından biri olmuştur. Bu amaçla uluslararası uzmanlardan ve çeşitli ülkelerin yasalarından yararlanılarak 11 Temmuz 1930 da Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası (TCMB) kurulmuştur. Anonim şirket olarak kurulan ve devletin hisselerindeki payı sınırlı tutulan banka, Türel in değerlendirmesiyle kuruluş döne-

12 68 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 43 Sayı 1 minde Ortodoks iktisat düşüncesinin ilkelerine göre biçimlendirilmişti. Gerçekten de, görevlerinde fiyat istikrarının açıkça vurgulanması (1715 sayılı Kanun, Madde 3/d) ve politika olarak para sunumunu altın miktarı ile ilişkili tutmasıyla TCMB, Altın Standardı döneminin özlendiği bir bağlamda kurulmuş ve Đkinci Dünya Savaşı na kadar denk bütçe/sağlam para ilkesini takip etmiştir (Türel, 2001: 72) yılında Amerikan hegemonyası altında kurulan Bretton Woods sistemi, altının Amerikan dolarına sabit bir oranda bağlandığı, ülkelerin de ulusal paralarını sabit fakat ayarlanabilir kurlar ile uluslararası rezerv para olan Amerikan dolarına bağladığı bir sistemdir. Ulusal ödeme dengesi sorunları ile ilgilenen Uluslararası Para Fonu (International Monetary Fund) ile kalkınma alanında çalışan Dünya Bankası nın (World Bank) kurulmasıyla hegemonyasını kurumsallaştıran Amerika, savaş sonrasında dünya altın rezervlerinin çoğunluğuna sahipti. Ulusal düzeyde yükselen örgütlü işçi sınıfı mücadeleleri ile birlikte oluşan yeni tarihsel blok, Keynesyen sosyal demokrat refah devletini oluşturmuştur (Devine, 2009: 59). Đktisat kuramında da piyasaların devlet müdahalesi olmadan dengeye gelmeyeceğine dair Keynesçi anlayış egemendi. Ekonomi politikasının genel eğilimine uygun bir şekilde merkez bankalarının görevi, tam istihdam, büyüme ve paranın değerinin korunması gibi hedeflere doğru yöneltilmiştir (Capie vd., 1994: 24). Türkiye 1960 lardan itibaren ekonomi politikasını planlar doğrultusunda düzenleyerek içe dönük, korumacı ve ithal ikameci bir yola girmiştir. Bu dönemde burjuvazi iç pazara yönelik dayanıklı tüketim mallarını üretmiş ve korunarak desteklenmiş; bu üretime tüketici olacak işçi ve köylü kesimler de popülist bir bölüşüm politikası ile sosyal haklara sahip olmuştur (Boratav, 2007: ). TCMB, gecikmiş de olsa bu dönemin ilkelerine uygun biçimde 14 Ocak 1970 de değiştirilen yasasıyla temel görevini para ve kredi politikasını, kalkınma planları ve yıllık programlara uygun bir tarzda yürütmek (1211 sayılı Kanun, Madde 4/a) olarak tanımlamıştır. Bu bağlamda TCMB genişleyici para politikası uygulamış ve ülkenin kalkınmasının finansmanında önemli rol oynamıştır (Kazgan vd., 2000: ) lerin başında Bretton Woods, Amerika nın yüksek maliyetli Vietnam Savaşı, Almanya ve Fransa nın sisteme itirazları gibi nedenlerle doların altınla olan bağlantısı çözülerek çökmüş ve ülkeler döviz kurlarının belirlenmesini sabit oranlar yerine piyasadaki dalgalanmaya bırakmıştır. Ulusal paraların doğrudan veya dolaylı olarak altına bağlanmamasıyla biçimlenen Bretton Woods sonrası dönemde döviz kurlarının oynaklığı ve finansal spekülasyon artmış, enflasyonist bir eğilim baş göstermiştir. En önemlisi, merkez bankaları üzerindeki rezerv disiplininin ortadan kalkmasıyla birlikte, ulusal merkez bankalarının para yaratma olanağı önündeki engeller kalkmıştır. Geçmişte uluslararası para sistemleri tarafından dışsal olarak oluşturulan kısıtın merkez bankaları tarafından içselleştirilmesi önem kazanmıştır (Akçay, 2009: 152; Itoh - Lapavitsas, 1999:

13 Merkez Bankalarının Bağımsızlığı Ekseninde Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası ). Đşte tam olarak bu bağlam, fiyat istikrarının hükümetlerin öncelikli ekonomi politikası hedefi haline geldiği ve merkez bankası bağımsızlığının savunulmaya başlandığı bağlamdır. Gittikçe güçlenen finans kapitalin önündeki en önemli sorunlardan birisi enflasyonun getirdiği belirsizlik ortamıdır. Dünya Bankası nın da açıkça belirttiği üzere; yüksek enflasyon finansal kurumların sermayesini erittiği gibi, tasarrufları mobilize etmeyi zorlaştırmakta, bu kurumlar ile müşterilerine ekstra maliyetler ve riskler yüklemektedir (Dünya Bankası, 2005: 119). Bu nedenle açıkça belirtmek gerekir ki; para politikasının büyüme ve istihdam gibi hedeflerden vazgeçip sadece enflasyona odaklanması, merkez bankası bağımsızlığı yazınının savunduğu gibi teknik bir tercih değil, bölüşüm açısından sonuçları olan siyasi bir tercihtir. Bir başka deyişle: Düşük enflasyon nötr, değer-yansız bir politika amacı değildir. Paranın değerinin ve mevcut refahın korunmasını içermekte ve bu amaç bazen gelir skalasının alt kısmında olanların zararına, çoğunlukla da büyüme ve istihdamın pahasına uygulanmaktadır... Düşük enflasyonu birincil amaç haline getirmek kreditörlerin yatırımlarının tam değerini geri istemesini sağlamakta, ama aynı zamanda borçluların maliyetlerini kötüleştirmekte, iflaslara ve işsizliğe yol açmakta ise de, çok az makroekonomik araştırma düşük enflasyonun ısrarlı bir şekilde istenmesinin toplumsal sonuçlarına dikkat etmektedir (Baker, 2006: 78). Düşük enflasyon vurgusuyla uygulanan sıkı para politikaları küçük sermaye grupları ve emeğin karşısında büyük sermaye, yabancı sermaye ve özellikle finansal sermayenin avantajına olmuştur. Birçok ülkede yüksek işsizlik ve ücretlerin durgunlaşması sonuçlarını yaratmıştır (Saad-Filho, 2005: 116) ler ile birlikte Amerika nın öncülüğünde sermayenin emeğe karşı gücünün restorasyonu anlamına gelebilecek ve sermaye birikiminin koşullarını yeniden yaratmak için çalışan siyasi proje uygulanmaya başlanmıştır (Harvey, 2005: 19). Stephen Gill in (2000) disiplin edici neo-liberalizm (disciplinary neo-liberalism) olarak tanımladığı bu süreçte sosyal ilişkilerin gittikçe artan bir şekilde metalaştırılması, yabancılaştırılması ve özellikle sermaye piyasalarının disiplini altına girmesi öne çıkmaktadır. Devletler, uyguladıkları iktisat politikalarının kredibilitesi, tutarlılığı ve yatırımcılara olan güvenin sağlanmasını birinci öncelik haline getirmişlerdir. Bu dönemde sermayenin önündeki belirsizliklerin kaldırılması, güvenli bir ortam yaratılması ve mülkiyet haklarının korunması gibi konular öne çıkmıştır. Washington Uzlaşması (Washington Consensus) olarak adlandırılan, IMF gibi uluslararası kuruluşlar tarafından önerilen doğru politikalar listesi; sıkı maliye politikası, vergi reformu, finansal ve ticari serbestleşme, özelleştirme, kuralsızlaştırma, mülkiyet haklarına vurguyu içermektedir (Williamson, 1993: ). Merkez bankası bağımsızlığı bu listede açıkça belirtilmese de, zamanla Washington ortodoksisinin bir parçası olmuştur

14 70 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 43 Sayı 1 (Fischer, 1995: 201). Türkiye de, 24 Ocak 1980 kararları ile devalüasyon yapılmış, fiyat kontrollerinin kaldırılması adımları atılmış, vergi iadesi gibi teşviklerle ihracat desteklenmiş, iç talebin daraltılmasını hedefleyen makro ekonomik politikalar uygulanmaya başlamıştır. Bu yapısal uyum programının en önemli amacı, Boratav ın sözleriyle içte ve dışa karşı piyasa serbestisi ile beynelmilel ve yerli sermayenin emeğe karşı güçlendirilmesi (2007: 148) olarak saptanabilir lar boyunca devam eden neoliberal proje, küresel ölçekte ve Türkiye de krizlere yol açmış, küreselleşme karşıtı hareket yükselmiş ve özellikle uluslararası kuruluşların önerdikleri politikaların doğruluğuna ilişkin olarak bu kurumların kendilerinden bile itirazlar yükselmeye başlamıştır. Bu bağlamda, Dünya Bankası, Washington-Sonrası Uzlaşma (Post-Washington Consensus) adı altında doğru politikaların yanında doğru kurumsal yapıların oluşturulması gerekliliğini ve düzenleyici kurulları öne çıkarmış, sivil toplum, yönetişim, şeffaflık, güvenlik ağları vurgulanmaya başlanmıştır (Stiglitz, 1998; Higgot, 2006: 431). Bu süreç, uluslararası kurumlar ve genel olarak burjuva hegemonyası üzerine yapılan analizlerle incelenebilir. Cox un (1996: 138) savunduğu üzere, kendileri hegemonyanın mekanizmaları olan uluslararası örgütler; mevcut düzenin gelişiminin kurallarını belirlemek, ideolojik meşrulaştırmasını sağlamak ve karşı-hegemonik fikirleri içine çekmek gibi işlevlere sahiptir. Bir burjuva hegemonyasının varlığı, dar tanımıyla bir sınıfın ekonomik çıkarının ötesinde; meşru bir yönetime doğru giden bir tarihsel bloğun oluşturulmasıyla mümkündür. Rıza ve zoru birarada içeren bu blok karşısına çıkan itirazları da belirli şekillerde içermekte veya yenmektedir (Gill, 1995: 400). Gramsci nin sözleriyle son uğrağında hegemonya sadece iktisadi ve siyasal uyum değil, ayrıca entellektüel ve ahlaki birliktelik anlamına gelmektedir (2005: 181). Şeffaflık, hesap verebilirlik gibi yönetişim kavramları üzerinden vurgulanan demokrasi ve güvenlik ağları üzerinden öne çıkarılan yoksullukla mücadele; burjuva hegemonyasının ahlaki bir boyutunun olduğu vurgusu ve rıza üretmeye olan ihtiyaçla birlikte ele alındığında anlamını bulmaktadır. Ayrıca tam bu bağlamda neoliberalizm, uluslararası kurumlardaki organik entelektüellerin (organic intellectuals) ilgisini, gittikçe artan bir biçimde özerk bir devlet arayışına çevirmiş ve bağımsız merkez bankasının önemli bir parçasını oluşturduğu düzenleyici devlet önerilerini geliştirmiştir. Herhangi bir çıkardan bağımsız olduğu izlenimi veren kurumların oluşturulması ile neoliberal hegemonyanın rıza boyutu güçlendirilmeye çalışılmaktadır. Devletin, emeğe karşı sermaye lehine yaptığı açık müdahaleler bağlamında, meşruiyetini geliştirmek için bir yandan da merkez bankasını bağımsızlaştırıp yönetişim pratiklerini kabul etmesi oldukça önemlidir (Yalman, 2006: 44-45). Neoliberal reformlar içinde 1990 ların sonlarında kurumsallaşmaya önem verilmesi, Stephen Gill (2000) tarafından sermayeye uzun erimli güvenli bir da-

15 Merkez Bankalarının Bağımsızlığı Ekseninde Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası 71 yanak sağlama arayışı olarak yeni anayasacılık (new constitutionalism) adı altında kavramsallaştırılmıştır. Bu siyasi proje, sermayenin makroekonomi, mikroekonomi ve sosyal politikadaki kazançlarını yasal ve anayasal çerçevelerle kilitleyerek demokratik süreçten gelen siyasetçilerin bunlara müdahale etmesini engellemektedir. Kurumsal düzenlemeler içinde merkez bankası bağımsızlığının en önemli uğraklarından biri olan bu projede ekonomik ve siyasi alan birbirinden ayrılmaktadır. Bir başka deyişle, bağımsız ve çoğunlukla hesap vermeyen kurumların oluşturulmasıyla siyasilerin ekonomi politikası yapımına müdahale olanakları anayasal düzeyde (Avrupa Merkez Bankası örneğinde olduğu gibi) engellenmekte, demokratik süreçten gelen seçimler gözardı edilerek finansal sermayenin istekleri doğrultusunda enflasyonla mücadele politikaları izlenmektedir. Bu süreç benzer bir şekilde Teivainen (2002) tarafından ekonomizmin siyaseti (politics of economism) olarak tanımlanmaktadır. Sözü edilen strateji, belirli kurumları ve olguları sadece iktisadi olarak tanımlamak ve iktisadi tarafsızlık (neutrality) prensibi üzerinden iktisadi ve siyasi alanlar arasında bir sınır yaratmayı hedeflemektedir. Dahası, belirli bir bilgi evrenselleştirilerek doğru ve geçerli olarak sunulmakta ve tarafsızlaştırılarak iktidar mücadelelerinin üzerinde gösterilmektedir (Teivainen, 2002: 12). Merkez bankası bağımsızlığı çabaları ile hedeflenen aslında tam da bu durumdur. Para politikası saf iktisadi bir alan olarak tanımlanmakta, oluşturulan teknik yazın evrensel ve iktidar mücadelesinin dışında bir doğru olarak sunulmaktadır. Bu sayede ekonomik ile siyasi alan yeniden tanımlanmakta, daha önce vurgulandığı gibi fiyat istikrarı aslında bölüşümle ilgili sonuçları olan siyasi bir tercih iken, yalnızca iktisadi ve teknik bir sorun olarak gösterilmektedir. Türkiye de merkez bankası bağımsızlığı için atılan adımlar çoğunlukla ağır ekonomik krizlerin ardından gerçekleştirilmiştir krizine karşı alınan 5 Nisan kararlarının hemen sonrasında, 21 Nisan 1994 de IMF nin telkinleriyle TCMB nin Hazine ye açabileceği avans oranında kademeli olarak bir azaltma sağlayacak bir kanun çıkarılmıştır (Bakır, 2007: 49). TCMB, kendi bağımsızlığına hazırlık için 1990 ların ikinci yarısında bir yasa taslağı çalışmasına girişmiş ve Avrupa Merkez Bankası, IMF gibi çeşitli kurumların önerilerini alarak bir taslak hazırlamıştır. Bu çalışmaya göre merkez bankasının tek amacı fiyat istikrarı olacak, faiz oranları hükümetten bağımsız olarak belirlenecek, banka kamuya borç vermeyecek ve hükümetten talimat almayacaktır. Türkiye nin Avrupa Birliği ve IMF ile kurduğu ilişkiler, merkez bankası bağımsızlığı açısından kritiktir. (Bakır, 2009: ; Türel, 2001: 74). 4 Özellikle Aralık 1999 da Av- 4 Neo-Gramsci ci bir analiz ile bakıldığında, Türkiye de ulusötesi tarihsel blok oluşumu tam olarak 1999 sonrası süreçte gerçekleşmiştir (Şenalp - Şenalp, 2009: ). Küresel sermayenin çıkarları ile yakından ilişkilendirilebilecek kurumlardan IMF, Dünya Bankası ve Avrupa Birliği nin Türkiye ile ilişkilerinde yakından ilgilendiği, kimi zaman koşulluluk (conditionality) olarak öne sürdüğü yönetsel aygıtın yönetişim çerçevesinde reforma uğratılması bu dönemde hız kazanmıştır. Bu reformların arasında TCMB bağımsızlığı, üst kurulların oluşturulması, Tahkim Yasası gibi küresel sermaye için önemli gelişmelerden söz edilebilir.

16 72 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 43 Sayı 1 rupa Birliği Helsinki Zirvesi nde adaylık statüsü kesinleşen Türkiye, merkez bankası bağımsızlığını şart olarak sunan Maastricht Anlaşması na uyum için hazırlanmaya başlamıştır. IMF ye Aralık 2000 de verilen niyet mektubunda TCMB ye yeni bir yasa ile araç bağımsızlığı verileceği taahhüt edilmiştir. Ancak, Şubat 2001 de patlak veren ağır ekonomik kriz programın yıkılmasına yol açmış ve umutlar Başbakan Bülent Ecevit in Dünya Bankası ndan çağırdığı Kemal Derviş in getireceği kaynak ve programa bağlanmıştır. Kemal Derviş in oluşturduğu ve merkez bankası bağımsızlığı gibi yasal değişiklikleri içeren Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı onbeş günde onbeş yasa sloganı ile örneği az görülür bir hızla uygulamaya konulmuştur. Tipik Washington-Sonrası Uzlaşma terimleriyle formüle edilen programda rasyonel olmayan müdahalelerin bir daha geri dönüş olmayacak şekilde önlenmesi, iyi yönetişimin ve yolsuzlukla mücadelenin güçlendirilmesi gibi iddialı hedefler bulunmaktaydı (Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı, 2001: 12). Derviş, kendi bakış açısıyla Türkiye ekonomisindeki sorunları programın önsözünde şöyle saptanmıştır; Bu olumsuz borç dinamiğinin temel nedeni Türkiyemiz de devlet ile toplum ve siyaset ile ekonomi arasındaki ilişkilerdir. Birçok reform denemesine rağmen ekonomide ve toplumsal yaşamda 1990 lı yıllarda rant çekişmesi devam etmiştir. Siyaset; yasal çerçeveleri oluşturmak, denetim görevini yapmak, dış politikamızı ve ulusal savunma politikasını belirlemek, dar gelirliyi korumak gibi yararlı ve meşru işlevlerin ötesinde piyasanın işlemesine ve ekonomik kararların verilmesine müdahale alışkanlığını sürdürmüştür... Bir türlü yenemediğimiz yüksek enflasyonun da temel kaynağı budur. (Derviş vd., 2006: 104): Türkiye de merkez bankası bağımsızlığı reformunu yapanların ideolojik konumunu açıkça ortaya koyan bu sözlerde; rant sağlayan siyasetçilerden kurtulmak için düzenleyici devlet ve ekonomi ile siyasetin ayrıştırılması önerileri göze çarpmaktadır. Derviş, siyasi alana atfettiği meşru işlevler arasına ekonomik kararların alınmasını dahil etmemiş, piyasayı ve ekonomik alanı sanki kendi kendine işliyormuş gibi göstererek buralardaki sorunun kaynağını esas olarak siyasetçilerin müdahalesine bağlamıştır. Bu öneriler, yeni anayasacılık kavramıyla tartışılan siyasetin müdahalelerini yasal çerçeveler ile kısıtlama ve bu alanları demokratik süreçten yalıtma stratejisi ile tam olarak örtüşmektedir. Đlginç olan, Kamu Tercihi yaklaşımından hareketle bakılınca rant çekişmesi olanaklarını kısıtlayan bu reformların, tam da birer rant çekişmecisi olarak suçlanan siyasetçiler tarafından başlatılması ve onaylanmasıdır. Oluşturulan ekonomik program doğrultusunda, 25 Nisan 2001 tarihli kanun ile TCMB ye araç bağımsızlığı verilmiştir. Banka nın temel amacının fiyat istikrarını sağlamak olduğu belirtilmiş, hükümetle birlikte belirlenen enflasyon hedefine ulaşmak için para politikası araçlarını bağımsız olarak saptayacağı

17 Merkez Bankalarının Bağımsızlığı Ekseninde Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası 73 vurgulanmıştır (4651 sayılı kanun, Madde 4). Banka nın Hazine ye kısa vadeli avans verme olanağı ilgili maddenin iptali ile engellenmiş, örgüt yapısına Para Politikası Kurulu eklenerek para politikasının belirlenmesinden sorumlu tutulmuştur. Bankanın reformunda yönetişim yaklaşımının vurguladığı biçimde hesap verebilirliğe de yer verilmiş, kurumun yılda iki kez, hem Bakanlar Kurulu na rapor vereceği, hem de Meclis Plan ve Bütçe Komisyonu na faaliyetleri hakkında bilgi sunacağı belirtilmiştir. Ayrıca, şeffaflık nosyonuna da önem verilerek TCMB nin enflasyon hedeflerini periyodik olarak yayınladığı raporlarla kamuoyu ile paylaşması ve gerçekleşmelerde hedeflerden sapılması durumunda hükümete bir mektup ile nedenlerinin bildirileceğini kanunda belirtilmiştir. TCMB, 2006 yılında açık enflasyon hedeflemesi rejimini uygulamaya başlayarak, enflasyon için öngördüğü üç yıllık patikayı açıklamayı taahhüt etmiş ve hedeften alt ve üst sınırlardan ikişer puanlık sapmaların aşılması durumunda kanunda belirtilen ex post hesap verme mekanizmasına başvurulacağını bildirmiştir (TCMB, 2006: 20-23). TCMB nın 2001 reformu, merkez bankası bağımsızlığı yazınının genel özelliklerine uygun bir biçimde teknik olarak değerlendirilmiştir. Bu değerlendirmelerde Türkiye için bağımsızlık endekslerinin uygulaması gerçekleştirilmiş (Eroğlu - Abdullayev, 2005) ve uluslararası karşılaştırmalar yapılmıştır (Türel, 2001; Bakır, 2007). Bu değerlendirmelerden çıkan genel sonuç TCMB nin gelişmiş ülkeler ile yarışacak değerde yüksek bir bağımsızlık düzeyine ulaştığıdır larda küresel düzeyde norm olan merkez bankacılığı uygulamaları (bağımsızlık, şeffaflık, hesap verebilirlik) büyük ölçüde TCMB yasasına ve dolayısıyla uygulamasına yansıtılmış durumdadır. Ancak, Avrupa Birliği araç bağımsızlığını yetersiz bulmuş, bu haliyle TCMB nin yasal konumunun acquis communautaire ile uyumlu olmadığını, amaç bağımsızlığı verilmesi gerektiğini savunmuştur (euractiv.com.tr, 2009). Akademik çalışmalar arasında da bu reformu olumlamakla birlikte yetersiz bulan ve parasal kısıtın anayasal düzeyde belirtilmesi gerektiğini savunan görüşler mevcuttur (Aktan - Dileyici, 2001). Nadiren yapılan eleştirel değerlendirmelerde; TCMB nin uluslararası finans sermayesinin fiyat istikrarı taleplerinin ötesinde büyümeye de önem vermesi gerektiği savunulmuş (Yeldan, 2005) ve bağımsızlığın para ve devlet teorileriyle ilişkisi ekonomi politik duruşuyla incelenmiştir (Akçay, 2009). TCMB nin 2001 reformu sonrasında uyguladığı para politikası, küresel ve yerel dinamiklerin etkileşimine dikkat edilerek değerlendirilince ortaya ilginç bir sonuç çıkmaktadır. Đlk bakışta fark edilen, merkez bankası bağımsızlığı yazınında sık görülen bağımsızlık ile enflasyon arasındaki negatif ilişkinin Türkiye de de görülmesidir. Gerçekten de, Şekil 2 deki temel ekonomik göstergeler, tüketici enflasyonunun 2001 reformu sonrasında tek haneli rakamlara düştüğünü söylemektedir. Bu durum, uygulanan istikrar programlarının ve TCMB bağımsızlığının enflasyonist beklentilerin kırılmasındaki başarısına atfedilmekte-

18 74 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 43 Sayı 1 dir (Doğruel - Doğruel, 2005: 213). Ancak bu noktada dikkat çekilmesi gereken, Türkiye deki dezenflasyon sürecinin zaten TCMB nin bağımsız olmadığı 1998 yılından itibaren kayda değer bir gelişim gösterdiğidir. Ayrıca bilindiği gibi, dezenflasyonun tek kaynağı para politikası değil, sıkı para ve sıkı maliye politikasının birlikte uygulanmasıdır (Mülakat, Kumcu, 2008). Bu durumda merkez bankası bağımsızlığının enflasyonu düşürme konusunda olumlu rol oynacağı şeklindeki yazına egemen düşüncenin TCMB örneğinde olumlandığını söylemek mümkün görünmemektedir. Şekil 2. Türkiye de Temel Ekonomik Göstergeler Büyüme Oranı (GSMH) Enflasyon Oranı (TÜFE) Đşsizlik Oranı Kaynak: TCMB Web Sitesi, DPT Web Sitesi. Bağımsızlığın ve Türkiye nin dezenflasyon sürecinin gözden kaçırılmaması gereken bir başka yönü ise kazanan ve kaybedenlerdir ların ikinci yarısı, yurtdışında Asya ve Rusya krizlerinin ağır etkilerinin bulunduğu, yurtiçinde ise sürekli siyasi istikrarsızlıkların başgösterdiği, büyümenin kimi zaman durakladığı bir dönemdir. Bütün bu olumsuzluklara karşın, bu dönemde işsizlik yaklaşık %6-7 oranında seyretmiştir sonrası göreceli olarak daha olumlu uluslararası koşullara, oldukça yüksek bir artış yaşanan yabancı sermaye girişine ve kriz sonrası sürekli yüksek büyüme oranları yakalanmasına karşın işsizlik oranları %10 ların altına inmemiştir. Bu veriler ışığında, Türkiye de 2001 sonrasında fiyat istikrarı odaklı para politikasının, sıkı maliye politikası ile birlikte uygulandığında, düşük enflasyonun yüksek bir işsizlik maliyeti olduğunu savunan Phillips analizini doğruladığı ileri sürülebilir. Bir başka ifadeyle, yapılan siyasi bir tercih ile merkez bankasına bağımsızlık verilerek işsizlik maliyetlerine karşın enflasyonu düşürmek birinci öncelik yapılmıştır. Dezenflasyonun işsizlik maliyetlerinin yanında, ana akım yorumcular tarafından bile eleştirilen yüksek faiz/düşük kur olarak özetlenebilecek iktisat politikası yabancı sermaye için çekici para kazanma olanakları yaratmıştır. Düşük enflasyon arayışında olan TCMB, faizleri yüksek tutarak yabancı sermayenin yurtiçine girişinin önünü açmış, yabancı sermaye girişi yerli paranın değerlenmesine yol açarak ithal malları ucuzlatıp enflasyonun düşmesine ve milli gelirin

19 Merkez Bankalarının Bağımsızlığı Ekseninde Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası 75 artmasına yardımcı olmuştur. Bu süreç büyük ödemeler dengesi açıklarına, ülkenin uluslararası rekabetçiliğinin zedelenmesine neden olmakta ve büyümenin sürdürülebilmesi için sürekli yabancı sermayenin girişine dayanmaktadır (Cansen, 2008). Bu politikadan yararlanan uluslararası finans sermayesinin özellikle yılları arasında dünya ortalamalarının üzerinde, genellikle iki haneli kar rakamları elde ettiğinin altının çizilmesi gerekmektedir (Bağımsız Sosyal Bilimciler, 2008: 119). SONUÇ Merkez bankaları kapitalist üretim ilişkilerinin kritik bir boyutu olan paranın yönetimiyle ilgili olduğu kadar, yaknızca iktisadi olarak incelenemeyecek, çok yönlü işlevleri olan kurumlardır. Bu kurumlar, sınıf mücadeleleri, devletlerin ekonomi politikası tercihleri ve uluslararası para sistemleri ile ilişkili olarak tarihsel gelişim süresince farklı görevler üstlenmişlerdir. Merkez bankası bağımsızlığı ve TCBM nin evrimi de tarihsel bağlam içinden bakıldığında anlamlılaşmaktadır. Buna göre, Altın Standardı döneminin merkez bankaları serbest piyasa yanlısı görüş ve uygulamalar ile ulusal paranın altına konvertibilitesini sağlayan kurumlardır. Sona ermiş olmasına karşın bu dönemin ilkelerini taşıyarak kurulan TCMB, uzun süre sağlam para politikası uygulamıştır. Bretton Woods döneminin kalkınmacı veya refah devleti vurgularına uygun olarak 1970 de değiştirilen TCMB yasası, bankayı ülkenin plan çerçevesinde kalkınmasına yardım etmekle görevlendirmiştir lerde kapitalizmin krizden çıkışında enflasyonla yapılan mücadele ve bununla birlikte finans kapitalin güçlenmesi olguları göze çarpmaktadır. Neoliberal reformlar bağlamında devletlerin ekonomideki rolleri ve yönetsel aygıtın yapısı yeniden tanımlanırken, fiyat istikrarına odaklanan bağımsız merkez bankaları hegemonya mücadelesi için kritik rol oynamıştır. Herkesin çıkarına olan politikalar uygulayan teknik bir kurum olarak gösterilen merkez bankasının bağımsızlığı için geliştirilen argümanların ideolojik temelleri dikkatle incelenmelidir. Yeni klasik makroiktisat, piyasaların dengeye gelme eğilimine, ekonomik ajanların ussal beklentilerine ve devlet müdahalesiyle kalıcı olarak düşürülemeyen doğal bir işsizlik oranının varolması gibi birçok gerçekçi olmayan varsayımdan yola çıkmaktadır. Kamu Tercihi Okulu ise, siyasetçilerin öz çıkar peşinde koştuğunu savunarak ekonomi yönetimini olabildiğince siyasetçilerden arındırma amacındadır. Ancak, bağımsızlık reformları ile merkez bankaları biçimsel olarak siyasetçilerden bağımsızlaştırılsa da, fiyat istikrarı odaklı para politikası içsel olarak siyasi bir tercihtir. Enflasyona karşı yapılan savaş, finans sermayesinin lehine olan ve çoğunlukla işsizlik pahasına yürütülen bir mücadeledir. Türkiye de yalnızca merkez bankası bağımsızlığı nedeniyle olmasa da, 2001 bağımsızlık reformuyla hızlanan bir dezenflasyon süreci görülmüştür. Ancak, yüksek büyümeye karşın bu süreç işsizliği olumsuz etkilemiştir. Üs-

20 76 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 43 Sayı 1 telik, uluslararası finans sermayesi TCMB nin yüksek faizleriyle dünya ortalamasından yüksek getiriler kazanmıştır. Neoliberal hegemonya, devletin sermaye lehine yaptığı müdahalelerin çok net biçimde görüldüğü bir dönemde, meşruiyetini sağlamak ve geliştirmek için piyasaların gerekliliklerini uygulayan iktisadi kurumlar olan bağımsız merkez bankalarını öne çıkarmaktadır. Buna paralel olarak, siyaset ile ekonominin ayrıldığı ve yasal sınırlamalar konularak demokratik seçimlerin ekonomi politikasına yansımasının bir biçimde engellendiği bir yapı oluşturulmakta, yönetsel aygıt, yönetişim başlığıyla sunulan reformlarla piyasalaştırılmaktadır. Bu süreçte, merkez bankası bağımsızlığının öncelikle finans sermayesinin çıkarlarını yansıtan siyasi bir tercih olduğunu, enflasyon karşıtı polikaların kaybedenlerinin bulunduğunu hatırlamak önemlidir. Tarihinde ülke kalkınmasını finanse etmiş TCMB nin de bağımsızlık reformuyla enflasyonla mücadeleye yönelmesinin bağlamına ve ardındaki çıkarlara dikkat çekmek gerekmektedir. KAYNAKÇA Akçay, Ümit (2009), Para, Banka, Devlet: Merkez Bankası Bağımsızlaşmasının Ekonomi Politiği, Sosyal Araştırmalar Vakfı, Đstanbul. Aktan, Coşkun C. - Dileyici, Dilek (2001), Parasal Düzen ve Parasal Anayasa, Kamu Tercihi ve Anayasal Đktisat Dergisi, Sayı 1, No: 2. Alesina, Alberto (1989), Politics and Business Cycles in Industrial Democracies, Economic Policy, Vol. 8, p Alesina, Alberto - Summers, Lawrence H. (1993), Central Bank Independence and Macroeconomic Performance: Some Comparative Evidence, Journal of Money, Credit and Banking, Vol. 25, p Ayers, Alison J. (Ed.) (2008), Gramsci, Political Economy, and International Relations Theory: Modern Princes and Naked Emperors, Palgrave Macmillan, New York. Backhouse, Roger E. (2005), The Rise of Free Market Economics: Economists and the Role of the State since 1970, Medema, Steven G. - Boettke, Peter (Ed.), The Role of Government in the History of Economic Thought. Annual Supplement to the Volume 37 History of Political Economy, Duke University Press, Durham, p Bağımsız Sosyal Bilimciler (2008), 2008 Kavşağında Türkiye: Siyaset, Đktisat ve Toplum, Yordam Kitap, Đstanbul. Baker, Andrew (2006), The Group of Seven: Finance Ministries, Central Banks and Global Financial Governance, Routledge, Londra. Bakır, Caner (2007), Merkezdeki Banka: Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası ve Uluslararası Bir Karşılaştırma, Đstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, Đstanbul. Bakır, Caner (2009), Policy Entrepreneurship and Institutional Change: Multi-level Governance of Central Banking Reform, Governance: An International Journal of Policy, Administration and Institutions, Vol. 22, No: 4, p