Hal Yasası: Değerlendirme ve Öneriler

Transkript

1 Hal Yasası: Değerlendirme ve Öneriler Özet. 1 Ocak 2012 tarihinde uygulamaya konulan Hal Yasası ile taze meyve-sebze arz zincirindeki aracı sayısı ve aracılık maliyetlerinin düşürülmesi hedeflenmiştir. Ayrıca toptancı hallerinde gerçekleştirilen ticari işlemler yeni oluşturulan bilgisayar altyapısı ile kayıt altına alınarak kalite ve sağlık standartlarının da etkin bir şekilde takip edilmesi amaçlanmıştır. Aysoy, Kırlı ve Tümen (2015a, 2015b) çalışmalarında gerçekleştirilen etki analizinin sonuçlarına göre yasa sonrasında toptan fiyatlar yaklaşık yüzde 20 oranında gerilerken perakende fiyatlarda değişim olmamıştır. Hal yasasının toptancı hallerindeki ticareti düzenlemeyi hedeflediği göz önüne alındığında yasanın (arz zincirinin kısaltılması ve toptan fiyatlarda gerileme oluşması nedeniyle) oldukça başarılı sonuçlar verdiği düşünülmektedir. Ancak perakende fiyatlarda gerileme yaşanmaması, kamuoyunda yasanın başarısız olduğu yönünde bir algı oluşturmuştur. Perakende sektöründeki oligopolistik yapı nedeniyle toptan fiyatlardaki düşüş perakendeciler tarafından etiketlere yansıtılmamış ve perakendeciler lehine ilave kâr marjı oluşmuştur. Hal yasası ve benzeri düzenlemelerle taze meyve-sebze arz zincirine ilişkin atılan olumlu adımların tüketici fiyatlarına düşüş yönünde yansımalarının gözlenebilmesi için toptancı halleri ve üreticilere ilişkin düzenlemelerin perakende sektörüne ilişkin tamamlayıcı adımlarla desteklenmesi gerektiği düşünülmektedir. Taze meyve-sebze arz zincirine ilişkin genel değerlendirme. İşlenmemiş gıda sektörü tarımsal üretim, nakliye, işleme/sınıflandırma, depolama ve diğer ticari hizmetleri de içine alan kapsamlı bir arz zincirine sahiptir. Dolayısıyla, ürün üreticiden çıkıp tüketiciye ulaşana kadar bir çok defa el değiştirebilir. İşlenmemiş gıda sektöründe iyi takip edilen bir arz zincirinin oluşturulması konusu kaliteli ve sağlıklı ürüne erişimin bir ön şartıdır ve küresel anlamda önemli bir politika önceliği haline gelmiştir. Kayıt dışı aracıların varlığı ile üreticiler ve perakendeciler arasında doğrudan alışverişi zorlaştıran bürokratik işlemler işlenmemiş gıda piyasalarındaki arz zinciri engelleri olarak tanımlanmaktadır. Bu engellerin azaltılmasına ilişkin öneri ve tartışmalar, son yıllarda önemi artan gıda politikalarının merkezinde yer almaktadır. Söz konusu politikaların temel motivasyonu sağlık, güvenlik, kalite ve tarımsal üretkenlikle ilgili olsa da, arz zincirindeki engellerin azaltılmasının işlenmemiş gıdada fiyat oluşumunu daha sağlıklı ve öngörülebilir hale getireceğine ilişkin genel bir kanı da mevcuttur. Yasanın kapsamı ve amacı. Türkiye de 1 Ocak 2012 tarihinde yürürlüğe giren 5957 sayılı Sebze ve Meyveler ile Yeterli Arz ve Talep Derinliği Bulunan Diğer Malların Ticaretinin Düzenlenmesi Hakkında Kanun ile (a) kayıt dışı aracıların mümkün olduğu kadar sistem dışı bırakılması, (b) üreticilerin toptancı hallerine erişim maliyetlerinin azaltılması ve (c) üreticilerin doğrudan perakendecilere ürünlerini satabilmeleri hedeflenmiştir. 1 Yasa 26 Mart 2010 da çıkarılmış, ancak uygulama gerekli teknik hazırlıkların tamamlanabilmesi için kademeli olarak 1 Ocak 2012 ye kadar ertelenmiştir. Yasaya ilişkin kamuoyunda oluşan beklenti üreticilerin alternatif pazarlama kanallarını kullanarak ürünlerini 1 Yasa öncesi dönemde üreticilerin perakendecilere doğrudan satış yapma seçeneği mevcut değildi. Toptancı hallerinin arada resmi/kayıtlı aracı olarak bulunması zorunluydu. 1

2 mümkün olan en az sayıda aracı vasıtasıyla tüketiciye ulaştırabilmesi ve bunun sonucu olarak da taze meyve-sebze fiyatlarının ilk etapta hızlı bir şekilde düşmesi ve ardından fiyat oluşumunun daha sağlıklı hale gelmesidir. Yasanın içeriği daha detaylı bir şekilde incelendiğinde arz zincirinin takip edilebilirliğini sağlama amacının öne çıktığı görülmektedir. Yasa öncesi dönemde, kayıt dışı aracıların arz zincirindeki varlığı nedeniyle bir ürünün nihai tüketiciye gelene kadar ne süreçlerden geçtiğini takip etmenin mümkün olmadığı tespit edilmiştir. Yasanın devreye girmesiyle oluşturulan bilgisayar alt yapısı ile ürünlerin üreticiden nihai tüketiciye gelinceye kadar geçtiği aşamalar kayıt altına alınmaktadır. İzleme sürecinde her ürüne bir künye verilmekte ve bu künyede ürünün cinsi, hangi üreticiden geldiği, miktarı, halde kaç gün kalacağı, kime gideceği gibi bilgiler yer almaktadır. Yasayla, ayrıca, üreticilerin toptancı haline getirdikleri malların satışından elde ettikleri hasılatın yüzde 2 sine denk gelen hal rüsumu nu düşürücü yönde de düzenleme yapılmıştır. Etki analizi sonuçları. Aysoy, Kırlı ve Tümen (2015a, 2015b) çalışmalarında Türkiye de taze meyve-sebze piyasalarındaki arz zinciri engellerini azaltmanın toptan ve perakende fiyatlar üzerindeki etkileri yarı deneysel mikro-ekonometrik yöntemler kullanılarak incelenmiştir. Yasanın toptan taze meyve-sebze fiyatlarını yaklaşık yüzde 20 oranında azalttığı, ancak perakende fiyatlarda kayda değer bir etki oluşturmadığı gözlemlenmiştir. Bir başka deyişle, toptancının kâr marjının bir kısmı perakendecinin kâr marjına transfer olmuştur. Yorum ve değerlendirme. Tahminler yasa sonrasında toptan fiyatların belirgin bir şekilde düştüğünü, perakende fiyatların ise herhangi bir değişim göstermediğini ifade etmektedir. Yasa gereği üretici perakendeciye aracısız erişebilme seçeneğine sahip olduğundan, toptancının önemli oranda fiyat kırması perakendeciye satış yapabilmek için üretici ile fiyat rekabetine girmiş olabileceğini düşündürmektedir. Toptancı firmalar genel olarak küçüktür ve bulundukları piyasa çoğunlukla yerel yetkililer tarafından kontrol edilmektedir. Dolayısıyla toptancıların ürünün nihai satış fiyatını belirleme kapasiteleri sınırlıdır. Öte yandan, perakende ürün piyasası bir kısmı uluslararası ortaklı olan az sayıda büyük zincir marketlerden oluşmaktadır. 2 Gıda sektöründe perakendecilerin fiyatlama gücü toptancı ve üreticiye kıyasla ciddi oranda fazladır. Bu bağlamda, toptan fiyatlardaki gerilemenin perakende fiyatlara yansımamasının fiyat belirleme gücündeki bu farktan kaynaklanabileceği düşünülmektedir. Bu sonuçlar çeşitli politika tavsiyelerine işaret etmektedir. Eğer hedef taze meyve-sebze tüketici fiyatlarını azaltmak ise, toptancı ve üreticinin fiyatlama davranışını etkileyen politikalar perakendecinin kâr marjını hedefleyen politikalar ile mutlak surette desteklenmelidir. Diğer politika tavsiyesi enflasyon ile ilgilidir. Taze meyve-sebze fiyatları merkez bankaları için artan bir şekilde önem kazanmaktadır. Taze meyve-sebzenin tüketici fiyatları içerisindeki yüksek payı, küresel ısınma nedeniyle önemi artan mevsimsel faktörlerin taze meyve-sebze fiyatlarında yol açtığı oynaklık ve dönemsel olarak ortaya çıkabilen yüksek oranlı fiyat değişimlerinin neden olduğu gelir etkileri önemli bazı konular olarak 2 Perakende satış yapan süpermarketlerin yer aldığı piyasalar oligopol piyasalar olarak sınıflandırılmaktadır. Oligopolistik firma yapısında tekelci davranış hakimdir ve az sayıdaki büyük firma ortak hareket ederek arzı kısmakta, fiyatı ise yükseltmektedir. 2

3 ön plana çıkmaktadır. Sonuç olarak, arz yönlü piyasa katılımcılarının (üretici, toptancı ve perakendeciler) fiyatlama davranışlarının iyi bir biçimde anlaşılması, enflasyon kontrolüne ilişkin politikaların uygun biçimde tasarlanabilmesi için önem arz etmektedir. Politika önerileri. Toptancı hallerine ilişkin yasasının yeniden düzenlenmesi aşamasında önemli olabileceği düşünülen bazı öneriler aşağıda maddeler halinde sunulmaktadır. - Yasanın iletişimi: Kamuoyunda toptancı hallerinin işleyişine ilişkin düzenlemeler ile taze meyve-sebze fiyatlarındaki düzensizliklerin aşılabileceğine ilişkin bir algı oluşmuştur. Yeni yasanın iletişimi yapılırken bu algının onarılması gerekliliği göze çarpmaktadır. Taze meyve-sebze sektöründe fiyat oluşumunu etkileyen önemli faktörler şu şekildedir: (1) ürün arzının miktarsal büyüklüğü, kalitesi ve sürekliliği, (2) dış ticaret kaynaklı arz dalgalanmaları ve yurt dışı fiyatların yurt içindeki yansımaları, (3) aracılık/nakliye hizmetleri ve söz konusu hizmetlere ilişkin maliyetler, (4) perakende sektöründeki rekabet yapısı, (5) talep koşulları. Hal Yasası bu faktörler arasında temel olarak (3) no lu maddenin altında yer almaktadır. 3 Ancak, aracılığa ilişkin hususlar fiyat oluşumunun pek çok öğesinden sadece bir tanesi olduğundan Hal Yasası nın taze meyve-sebzenin piyasa fiyatına gözle görülür bir etkisi olacağına ilişkin bir beklenti oluşturulması sakıncalı olabilir. Yeni yasaya ilişkin iletişim yapılırken diğer unsurlara ilişkin önlemlerin de alınmakta olduğunu, Hal Yasası nın da diğer önlemleri tamamlayıcı rolüne vurgu yapılmalıdır. - Fiyatlara ilişkin asimetrik bilginin ortadan kaldırılması. Rekabetçi piyasa oluşumunun ön şartı fiyat ve maliyetlere ilişkin bilgiye piyasadaki aktörlerin tam olarak sahip olmasıdır. Söz konusu teorik şartın pratiğe dönüşmesi pek gerçekçi görünmese de bu yönde iyileştirici adımlar atılması sağlıklı fiyat oluşumunun sağlanması açısından faydalı olabilir. Örneğin taze meyve-sebze toptan fiyatlarının Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı nezdinde kurulacak bir internet sitesi ile ülke sathındaki toptancı hallerinden günlük olarak toplanması ve kamuoyuna sunulması hem üreticilerin hem de tüketicilerin toptan ve perakende fiyatlar arasındaki marjı gözlemleyebilmelerine imkan sağlayacaktır. Halihazırda Antalya, İstanbul ve Ankara toptancı hallerindeki günlük fiyatlara sorumlu belediyelerin internet sitelerinden ulaşılabilmektedir. Ancak bu verinin koordineli biçimde ülke genelinden toplanarak gerekli kalite kontrollerinden geçirilmesi ve internet üzerinden yayımlanması fiyatlara ilişkin şeffaflığın arttırılması dolayısıyla rekabet koşullarının iyileştirilmesi yönünde olumlu bir adım olacaktır. Uygun kamu spotu iletişim stratejileri ile bu internet sitesinin varlığının halka duyurulması piyasada sağlıklı fiyat oluşumunu yönlendirme açısından da faydalı olacaktır. Halihazırda kullanımda olan Hal Kayıt Sistemi nin de fiyat bilgilerinin derlenmesini kolaylaştıracağı düşünülmektedir. - Kâr marjı (mark-up) takip sistemi pilot uygulaması. Perakende sektörünün toptan fiyatlar üzerine koyduğu kâr marjını takip etmek ve gerekli analizleri yapabilmek için bir pilot il belirlenerek taze meyve-sebzenin süpermarket 3 Kısmen de (1) no lu maddeyle ilgilidir. 3

4 fiyatlarının takip edilmesinin faydalı olacağı düşünülmektedir. Örneğin Ankara daki tüm süpermarket şubelerinden ürün bazında günlük olarak fiyat toplanarak kâr marjının boyutu gözlemlenebilir. Eğer perakende sektöründe sağlıksız fiyat oluşumu mevcut ise bunun yapısal nedenlerine ilişkin çalışmalar hedefe odaklanarak sürdürülebilir. Ürünler/marketler/bölgeler arasındaki kâr marjı farklılıkları yapısal sorunların tespiti açısından çok önemli fırsatlar sunabilir. - Perakende gıda sektöründeki rekabet yapısının incelenmesi. 1980li yılların ortalarından itibaren gelişmiş ülkeler başta olmak üzere çoğu ülkede perakende gıda sektöründeki pazar paylarının sürekli olarak dev süpermarket zincirlerine doğru kaydığı tespiti ilgili yazında güçlü bir şekilde raporlanmıştır. Türkiye de perakende gıda sektöründeki rekabet yapısı Rekabet Kurumu tarafından çeşitli aralıklarla incelenmektedir. Ancak Rekabet Kurumu fiyat oluşumu ile doğrudan ilgilenmediğinden yapılan düzenlemeler çoğunlukla firma ortaklık yapılarını ve ilgili mevzuatı hedeflemektedir. Bu bağlamda Rekabet Kurumu ile iletişime geçilerek eldeki bilgilerin karşılıklı paylaşımı çerçevesinde perakende gıda sektöründeki fiyat oluşumuna ilişkin daha kapsamlı bilgi sahibi olunabilecek ve somut adımlar atılabilecektir. - Üretici-perakendeci arasındaki kontratlara ilişkin düzenlemeler. Hal yasasının üreticiye doğrudan perakendeciye ürün satma hakkı vermesi ile perakendeciler tarladan ürün alabilmek için üreticiler ile uzun vadeli kontratlar yapmaktadır. Bu kontratların üretici aleyhine sonuçlar doğurabileceği (örneğin, üreticilerin genelde bankalara kredi borcunun bulunduğunu ve bu nedenle tarladaki ürünü ucuza elden çıkarma eğiliminde olabilecekleri) yetkililerce tespit edilmiştir. Bu bağlamda, üretici-perakendeci arasından yapılacak kontratların uygun ülke örnekleri incelenerek piyasada sağlıklı fiyat oluşumu sağlayacak çerçeveye oturutulmasının faydalı olacağı değerlendirilmektedir. - Hallerdeki mülkiyet yapısının düzenlenmesi. Mevcut uygulamada aynı toptancı hali içerisinde bir toptancının çok sayıda dükkan sahibi olabildiği görülmektedir (örneğin, Gümrük ve Ticaret Bakanlığı yetkilileri Afyon toptancı halinde tüm dükkanların az sayıda toptancı tarafından kontrol edildiğini bir toplantı esnasında iletmişlerdir). Ayrıca Antalya halindeki bir toptancının İstanbul, İzmir ve Ankara gibi büyük şehirlerdeki hallerde çok sayıda dükkanı olabilmektedir. Bu durumun sağlıklı fiyat oluşumunun önünde bir engel oluşturabileceği düşünülmektedir. Yeni hal yasasında hallerdeki mülkiyet yapısına ilişkin uygun bir düzenleme yapılması da önerilmektedir. - Üreticiye depolama desteği sağlanması. Kurumsal mevcudiyeti olan ancak halihazırda faal olmayan ticaret borsalarının faal hale getirilmesine yönelik adımlar atıldığı bilinmektedir. Bu çerçevede üreticilerin bu borsalarda ürünlerini doğrudan perakendecilere ve/veya tüketiciye arz etmesinin sağlıklı fiyat oluşumunu destekleyeceği düşünülmektedir. Ancak bu noktada üreticinin perakendeciyle rekabet edebilmesi için ürününü bozulmadan saklayabileceği depolara ihtiyacı olacaktır. Depolama imkanı olmaksızın üreticinin ticaret 4

5 açısından eli güçlü olmayacak ve ürünü bozulmadan bir an önce elinden çıkarmak isteyecektir. Bu durum yapılan düzenlemelerin etkinliğini azaltacaktır. - Hal sayısı optimal mi? Ülkemizdeki hal sayısı Avrupa Birliği nin toplamındaki hal sayısının çok üzerindedir. Bu durumun sağlıklı fiyat oluşumu açısından bir engel teşkil edip etmediği incelenmelidir. Üretimin olmadığı bölgelerde toptancı hali olması çevre illerdeki hallerden gelen ürünün fiyatının üzerine nakliye artı ilave kâr marjı konmasına neden olabilir. - Nakliye aşamasındaki zayiatın azaltılması. Özellikle dayanıksız tarım ürünlerinin nakliyesi sırasında yüzde arasında zayiat verilebildiği bilinmektedir. Bu durum ilgili ürünlerin arzı üzerinde önemli bir baskı oluşturmaktadır. Zayiatın giderilebilmesi için gerekli önlemlerin alınmasının oldukça önemli olduğu değerlendirilmektedir. 5

6 Kaynakça. Aysoy, C., D. H. Kırlı ve S. Tümen (2015a). Taze meyve-sebze tedarik zincirindeki engelleri azaltıcı tedbirlerin fiyatlar üzerindeki etkisi, TCMB Ekonomi Notları, 2015/03. Aysoy,C., D. H. Kırlı ve S. Tümen (2015b). How does a shorter supply chain affect pricing of fresh food? Evidence from a natural experiment, Food Policy, 57,