AVRUPA BİRLİĞİ İLE MÜZAKERE SÜRECİNDE TÜRK GÜMRÜK İDARESİ BU SÜRECİN YÖNETİMİ

Transkript

1 T.C. BAŞBAKANLIK GÜMRÜK MÜSTEŞARLIĞI AB ve Dış İlişkiler Genel Müdürlüğü AVRUPA BİRLİĞİ İLE MÜZAKERE SÜRECİNDE TÜRK GÜMRÜK İDARESİ ve BU SÜRECİN YÖNETİMİ Uzmanlık Tezi Hazırlayan Murat ERSOY AB Uzman Yardımcısı Ankara Ekim 2007

2 İÇİNDEKİLER Sayfa İÇİNDEKİLER ÖZET RESUME TABLO ve ŞEKİLLER KISALTMALAR I III IV V VI GİRİŞ 1 BİRİNCİ BÖLÜM AB-TÜRKİYE İLİŞKİLERİNİN TARİHSEL GELİŞİMİ Ankara Anlaşması ve Katma Protokol Türkiye-AB Gümrük Birliği Gümrük Birliği nden Tam Üyelik Müzakerelerine 16 İKİNCİ BÖLÜM AB-TÜRKİYE İLİŞKİLERİNDE DÖNÜM NOKTASI: KATILIM MÜZAKERELERİ Türkiye İçin Müzakere Çerçeve Belgesi Müzakerelere İlk Adım: Tarama Süreci Tarama ve Müzakere Sürecine İlişkin Hazırlıklar Tarama Toplantıları Tarama Sürecinde Gümrükler Gümrük Birliği Faslında Tarama Süreci Gümrük Müsteşarlığı nın İlgili Olduğu Diğer Fasıllarda Tarama Süreci 62 I

3 2.3. Tarama Sonrası Süreç Gümrük Birliği Faslı Tarama Sonu Raporu Diğer İlgili Fasılların Tarama Sonu Raporlarında Gümrükler Gümrük Birliği Faslı Müzakere Açılış Kriterleri Müzakere Süreci Katılım Ortaklığı Belgesi ve İlerleme Raporlarında Gümrükler AB Müktesebatına Uyum Programı ( ) ve Gümrükler Açısından Değerlendirmesi 124 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM MÜZAKERE SÜRECİNDE KURUMSAL YAPILANMA İdari Kapasite ve Önemi Polonya Deneyimleri Çek Cumhuriyeti Deneyimleri Türkiye nin Müzakere Kapasitesi ve Geliştirilmesine Yönelik Öneriler Gümrük Müsteşarlığı Müzakere Kapasitesi ve Geliştirilmesine Yönelik Öneriler 173 DÖRDÜNCÜ BÖLÜM GELECEĞE DÖNÜK BİR PROJEKSİYON DENEMESİ: AB ÜYESİ TÜRKİYE NİN GÜMRÜKLERİ Model Olarak Gümrükler Türk Gümrüklerinin İş Stratejisi ve Ulusal Eylem Planı Modern Gümrüklerin Anahtarı: AB Projeleri 197 SONUÇ 204 KAYNAKÇA 211 II

4 TABLO VE ŞEKİLLER Tablo 1: Gümrük Müsteşarlığı nın Katılım Sağladığı Tarama Toplantıları ve Tarihleri 40 Tablo 2: Müzakere Fasılları Çalışma Grupları 157 Tablo 3: Adalet, Özgürlük ve Güvenlik Faslı Alt Çalışma Grupları ve Koordinatör Kurumlar 159 Tablo 4: Gümrük Müsteşarlığı Tarama ve Çalışma Grupları 174 Şekil 1: Polonya da AB Üyeliği Müzakereleri İçin Örgütsel Yapı ( ) 142 Şekil 2: Polonya da AB Üyeliği Müzakereleri İçin Örgütsel Yapı ( ) 143 V

5 KISALTMALAR AB Avrupa Birliği ABGS Avrupa Birliği Genel Sekreterliği AEO Yetkilendirilmiş Ekonomik Operatörler AET Avrupa Ekonomik Topluluğu AKÇT Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu AP Avrupa Parlamentosu BDDK Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu BİLGE Bilgisayarlaştırılmış Gümrük Etkinlikleri BM Birleşmiş Milletler CCN Ortak İletişim Ağı CN Kombine Nomenklatürü CSI Ortak Arayüz Sistemi DEA Düzenleyici Etki Analizleri DGÖ Dünya Gümrük Örgütü DHMİ Devlet Hava Meydanları İşletmeleri DPT Devlet Planlama Teşkilatı DTM Dış Ticaret Müsteşarlığı DTÖ Dünya Ticaret Örgütü ECOFIN Maliye Bakanları Konseyi EDI Electronic Data Interchange ESK Ekonomik ve Sosyal Konsey EURATOM Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu GB Gümrük Birliği GATT Gümrük Tarifeleri ve Ticaret Genel Anlaşması GGTC Gümrük Giriş Tarife Cetveli GKRY Güney Kıbrıs Rum Yönetimi GTS Genelleştirilmiş Tercihler Sistemi GÜMSİS Gümrük Kapıları Güvenlik Sistemleri HAK Hükümetlerarası Konferans ITMS Entegre Tarife Yönetim Sistemi İKV İktisadi Kalkınma Vakfı VI

6 İKY İnsan Kaynakları Yönetimi İRK İthalat Rejimi Kararı İYK İzleme ve Yönlendirme Komitesi KİYA Karşılıklı İdari Yardım Anlaşması KOB Katılım Ortaklığı Belgesi KPK Karma Parlamento Komisyonu MASAK Mali Suçları Araştırma Kurumu MÇB Müzakere Çerçeve Belgesi MFİB Merkezi Finans ve İhale Birimi MPB Müzakere Pozisyon Belgesi NATO Kuzey Atlantik İttifakı Örgütü NCTS Yeni Bilgisayarlaştırılmış Transit Sistemi OECD Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı OGT Ortak Gümrük Tarifesi OKK Ortaklık Konseyi Kararı OLAF Yolsuzlukla Mücadele Örgütü OPB Ortak Pozisyon Belgesi SIGMA Support for Improvement in Governance and Management in Central and Eastern European Countries-Orta ve Doğu Avrupa Ülkelerinde Yönetişim ve Yönetimi Geliştirmek için Destek) SPK Sermaye Piyasası Kurumu STA Serbest Ticaret Alanı STK Sivil Toplum Kuruluşları TARIC Entegre Tarife TCMB Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası TEN-T Trans-Avrupa Şebekeleri-Taşımacılık TEN-E Trans-Avrupa Şebekeleri-Enerji TEPAV Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Vakfı TESEV Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etüdler Vakfı TGK Topluluk Gümrük Kodu TİKA Türk İşbirliği Kalkınma Ajansı TPE Türkiye Patent Enstitüsü TÜİK Türkiye İstatistik Kurumu TÜSİAD Türkiye Sanayici ve İşadamları Derneği VII

7 GİRİŞ Müzakere Sürecinde Gümrükler konulu bu çalışmanın öncelikli hedefi; 3 Ekim 2005 tarihi itibariyle AB ile katılım müzakerelerine başlamış olan ülkemizin o tarihten bu yana kaydetmiş olduğu gelişmeleri Gümrükler bağlamında analiz etmektir. 3 Ekim 2005 tarihi, Türkiye nin birincil dış politika hedeflerinden biri 1 olan Türkiye-AB ilişkilerinde çok önemli bir dönüm noktasını oluşturmakla birlikte, aynı anda hem bir başlangıcı hem de bir sonucu temsil etmektedir. Bu tarih 1963 yılında Türkiye-AB arasında imza edilen Ankara Anlaşması ile başlamış olan sürecin önemli bir sonucudur. Bununla birlikte, AB ile ilişkilerde yeni bir dönemin başlatılması itibariyle önemli bir başlangıca tekabül etmektedir. Ülkemiz dış politikasının ana yapılarından birini teşkil eden AB üyelik süreci 2, tam üyelik için başarılı bir şekilde kotarılması gereken müzakerelerle birlikte yeni bir boyutta değerlendirilmeye başlanmıştır. Bundan önceki süreçte genel olarak Kopenhag Kriterlerinin 3 karşılanmasına yönelik olarak şekillenen ilişkiler, müzakerelerin başlaması ile teknik boyutu ağır basan bir görünüme bürünmüştür. Bu süreçte kurum ve kuruluşların teknik boyuttaki çalışmaları ön plana çıkacaktır. Aksi takdirde oldukça 1 Türk Dış Politikası Genel Görünümü, ıncı Hükümet Programı, , s.70, Haziran 1993 tarihli Kopenhag Zirvesi nde aday ülkelerin müzakerelere başlamak için uyum sağlaması gereken kriterler 3 bölümde belirlenmiştir. Siyasi kriterler: demokrasiyi, hukukun üstünlüğünü, insan haklarını, azınlıklara saygıyı ve azınlıkların korunmasını garanti eden kurumların istikrarı. Ekonomik kriterler: işleyen bir piyasa ekonomisinin varlığı ve Birlik içinde rekabetçi baskı ve piyasa güçleriyle başa çıkma kapasitesi. Üyelik yükümlülüklerini üstlenme kapasitesi: siyasi, ekonomik ve parasal birlik amaçlarına bağlılık dahil olmak üzere, üyelik yükümlülüklerini üstlenme yeteneği. 1

8 kapsamlı olan ve ülkemiz için 35 başlıkta 4 değerlendirilen AB müktesebatının (Acquis Communataire) ülkemiz tarafından üstlenilmesi imkansızdır. Türk İdare Sistemi, AB müktesebatının üstlenilmesine yönelik teknik çalışmaları yürütmekle sorumlu kılınmıştır. 5 Bu çerçevede; bu çalışma, Türk İdare Sisteminin önemli bir öğesini oluşturan Türk Gümrük İdaresi açısından sürecin değerlendirilmesi amacına matuftur. Gümrük Müsteşarlığı, 1/95 sayılı Türkiye-AB Ortaklık Konseyi Kararı ile 1 Ocak 1996 itibariyle yürürlüğe giren AB-Türkiye Gümrük Birliği ve bundan sonraki hazırlıklar sayesinde uyum düzeyini yüksek bir seviyeye çekmiştir. 6 Bununla birlikte, 1/95 sayılı OKK ile ülkemize yüklenen tüm mükellefiyetlerin yerine getirildiğini söylemek zordur. Aynı şekilde, AB tarafının da başta mali işbirliği olmak üzere, üzerine düşen tüm sorumlulukları tam olarak yerine getirdiği söylenemez. 7 AB ile Gümrük Birliği nin 1996 da tamamlanmasından bu yana, değişik platformlarda dile getirilen uyumsuzlukların toplu olarak değerlendirildiği tarama toplantıları genel uyum düzeyimizin ortaya çıkarılması için çok önemli bir fırsat olmuştur. Aynı zamanda bu toplantılar, müzakere sürecinin şu ana kadar ki en önemli faaliyetlerini oluşturmaktadır. Ülkemizin AB yle gerçekleştireceği tam üyelik müzakerelerine yön vermesi açısından önemi yadsınamaz tarama çalışmaları, Gümrük Müsteşarlığı ile doğrudan ilgili olan Gümrük Birliği faslı başta olmak üzere, 4 Türkiye için Müzakere Çerçeve Belgesi Eki, Avrupa Birliği Konseyi, Lüksemburg, Başmüzakereci Ali Babacan ın Avrupa Birliği Katılım Sürecine İlişkin Basın Toplantısı, Türkiye İlerleme Raporu, Avrupa Komisyonu, 9 Kasım Avrupa Birliği nin Gümrük Birliği, Malların Serbest Dolaşımı, Ortak Dış Ticaret Politikaları ve Türkiye nin Uyumu, İKV, Mart 2002, s.53 2

9 Gümrüklerle ilgili diğer fasıllarda da inceleme konusu yapılacak ve çalışmada önemli bir yer tutacaktır. Çalışmanın diğer bir bölümü ise, katılım müzakerelerinin yönetimine ve kurumsal yapılanmasına dairdir. Söz konusu süreç ciddi bir kurumsal yapılanma ihtiyacını hissettirmektedir. Bu yapının; müzakere sürecinin hızlı, etkin ve verimli şekilde yürütülmesine olanak sağlayan, kararların optimal faydayı sağlayacak şekilde ve konsensüse dayalı olarak alınmasını temin eden, konunun ilgili tarafları ile (özel sektör, sivil toplum örgütleri vs.) istişare edilmesine zemin hazırlayan, yurttaşlarını müzakere süreci hakkında sürekli bilgilendiren bir şekilde dizayn edilmesi gerekmektedir. Aksi takdirde süreç, rutin bir kamusal görev addedilecek ve mekanizma sağlıklı işleyemeyecektir. Geride kalan iki yıllık sürece baktığımızda, hâlihazırdaki mekanizmanın bundan sonraki süreci başarılı bir şekilde yürütmek için yeterli olduğunu söylemek oldukça zordur. Bu saptama öncelikle müzakerelerin genel koordinasyonu ile ilgili olmakla beraber, Gümrük Müsteşarlığı için de geçerlidir. Tüm bu saptamaların detaylandırılacağı bölümde ayrıca, Polonya ve Çek Cumhuriyeti deneyimlerinden bahsedilecek ve bu ülkelerin müzakere sürecini yönetirken kullandıkları idari yapılanma üzerinde durulacaktır. Çalışmada ayrıca, Ülkemizin ve Gümrük Müsteşarlığı nın bu süreci başarılı bir şekilde yürütmesi için öneriler geliştirilmeye çalışılacaktır. Bu öneriler geliştirilirken, 3

10 müzakere sürecini başarılı bir şekilde yönetmiş ve AB ye tam üye olmuş bahsi geçen iki örnek ülkenin kurumsal yapılanmalarından esinlenecek olmakla birlikte, ülkemizin kendine özgü nitelikleri de dikkate alınacaktır. Çalışmanın son bölümünde, AB üyesi olmuş Türkiye nin Gümrükleri ne bir projeksiyon tutulmaya çaba sarf edilecektir. Şüphesiz ki, çok değişkenli bir süreç olan AB ye tam üyelik serüvenimizin sonuçlarını şimdiden kestirmek güçtür. Bununla birlikte, AB nin, üye ülke gümrük idarelerinin taşıması gerektiğini düşündüğü asgari niteliklerden yola çıkarak bir kestirimde bulunmanın imkan dahilinde olduğu düşünülmektedir. Müzakere Sürecinde Gümrükler çalışmasının nihai hedefi, bu sürecin kayıt altına alınmasına ve kurumsal hafıza oluşumuna katkı sağlayabilmektir. Müzakere süreci ile ilgili dokümanlar genel kurallara göre dosyalanmakla birlikte, AB-Türkiye ilişkilerinde çok önemli bir eşik kabul edilen müzakerelerin açılması ile başlayan sürecin Gümrüklerle ilgili bölümünün elden geldiğince tek bir çalışmada toplanmasının, bu konularla ilgili çalışma yapan kişi ve kurumlar için faydalı olacağına inanılmaktadır. Bu çalışma, müzakere sürecinin 3 Ekim 2005 tarihinde başlamış olması nedeniyle sadece 2 yıllık bir zaman dilimine ışık tutmaya çaba gösterecektir. Bununla birlikte, benzer çalışmaların, hem Gümrükler hem de bu süreçte müzakereye konu olan diğer alanlarda gelişerek devam etmesi yararlı olacaktır. 4

11 BİRİNCİ BÖLÜM: AB-TÜRKİYE İLİŞKİLERİNİN TARİHSEL GELİŞİMİ 1.1.Ankara Anlaşması ve Katma Protokol AB, tarihte benzeri bulunmasının kolay olmadığı bir bütünleşme süreci olduğu gibi, işleyişi ve yapısı bakımından da özel bir alana işaret etmektedir. Uluslararası sistemin işleyişine bağlı olarak sürekli değişen yeni sorunlarla karşılaşan, bu sorunları ortadan kaldırma mücadelelerine zemin olan ve böylece kendisini tanımlanabilir güçlü bir oyuncu olmaya hazırlayan AB, bu haliyle karmaşık ve uzun soluklu bir işbirliğidir. 8 Türkiye, Tanzimat hareketinden beri Avrupa ya dönük bir politika izlemiş ve Avrupa devletleri arasında tesis edilmiş çeşitli kuruluşlara katılmıştır. 9 Ülkemiz, İkinci Dünya Savaşı sonrasında Avrupa kıtasında hızla gelişmekte olan uluslararası örgütlenme çabaları içinde yer almış ve 1949 yılında Avrupa Konseyi ne, 1952 yılında ise Kuzey Atlantik İttifakı Örgütü ne (NATO) katılmıştır. Bu doğrultuda, Avrupa Ekonomik Topluluğu nun (AET) 1958 yılında kurulmasının ardından, Roma Antlaşması nın 238. maddesi 10 uyarınca ortak üye olmak üzere 31 Temmuz 1959 tarihinde Topluluğa başvuruda bulunmuştur. Türkiye ile Avrupa Birliği arasındaki ilişkiler 12 Eylül 1963 tarihinde imzalanan ve 1 Aralık 1964 tarihinde yürürlüğe giren Ankara Anlaşması nın 8 Beril DEDEOĞLU, Dünden Bugüne Avrupa Birliği, Boyut, 2003, s.9 9 Ahmet GÖKDERE, Gümrük Birliği Açısından Avrupa Topluluğu ve Türkiye İlişkileri, ATAUM, 1989, s Roma Antlaşması 238.maddesi: Topluluk, bir veya birden fazla devletle ya da uluslararası örgütlerle; karşılıklı hak ve yükümlülükler, ortak eylem ve özel prosedürleri içeren anlaşmalar yapabilir. 5

12 temel oluşturduğu ortaklık rejimi çerçevesinde kurulmuştur. Böylece, Türkiye 9 Temmuz 1961 tarihinde Toplulukla bir ortaklık anlaşması imzalayan Yunanistan dan sonra aynı sonuca ulaşan ikinci devlet olmuştur. 11 Ankara Anlaşması nın amacı 2. maddede; Türkiye ekonomisinin hızlı kalkınmasını ve Türk halkının istihdam düzeyinin ve yaşam koşullarının yükseltilmesini sağlama gereğini göz önünde bulundurarak, taraflar arasındaki ticari ve ekonomik ilişkileri aralıksız ve dengeli olarak güçlendirmeyi özendirmektir şeklinde belirtilmektedir. Yapı olarak Roma Antlaşmasına benzeyen Ankara Anlaşması kısa dönemli bir ekonomik amacın yanı sıra, uzun dönemli bir siyasal amaç taşımaktadır. 12 Anlaşma nın önemli hükümlerinden bir diğeri ise, Türkiye nin üyeliğini düzenleyen 28. maddedir. Anlaşma'nın işleyişi, Topluluğu kuran Antlaşma'dan doğan yükümlülüklerin tümünün Türkiye tarafından üstlenebileceğini gösterdiğinde, Akit Taraflar Türkiye'nin Topluluğa katılması olanağını incelerler ifadesine yer veren söz konusu madde ile ortaklığın nihai hedefi Türkiye nin üyeliği olarak belirlenmiştir. Ankara Anlaşması, Türkiye nin üyeliği hedefine yönelik olarak hazırlık dönemi, geçiş dönemi ve son dönem olmak üzere üç devreden oluşan bir entegrasyon modeli öngörmüştür. İlk dönem, Anlaşma nın yürürlüğe girdiği 1 Aralık 1964 tarihi itibariyle başlamıştır. Taraflar arasındaki ekonomik farklılıkları azaltmaya yönelik Hazırlık Dönemi olarak belirlenen bu dönemde, Türkiye herhangi bir 11 A.GÖKDERE, age, s age, s.142 6

13 yükümlülük üstlenmemiştir. Buna karşılık, Topluluk, 1 Ocak 1973 tarihinde yürürlüğe giren Katma Protokol çerçevesinde 1971 yılından itibaren, tek taraflı olarak, bazı petrol ve tekstil ürünleri dışında Türkiye den ithal ettiği tüm sanayi mallarına uyguladığı gümrük vergileri ve miktar kısıtlamalarını tek taraflı olarak sıfırlamıştır. Katma Protokol ün yürürlüğe girmesiyle, hazırlık dönemi sona ermiş ve Geçiş Dönemi ne ilişkin koşullar belirlenmiştir. Bu dönemde, taraflar arasında sanayi ürünleri, işlenmiş tarım ürünleri ve kişilerin serbest dolaşımının sağlanması ve Gümrük Birliği nin tamamlanması öngörülmüştür. Türkiye, Geçiş Dönemi nde, AB den ithal ettiği sanayi ürünlerine uyguladığı gümrüklerini yıllık listeler dahilinde kademeli olarak azaltarak sıfırlamayı ve Topluluğun Ortak Gümrük Tarifesi ne (OGT) uyum sağlamayı üstlenmiştir yılında imzalanan, ticari hükümleri 1971 yılında ve bir bütün olarak da 1973 yılında yürürlüğe giren Katma Protokol de geçiş döneminin hükümleri ve tarafların üstleneceği yükümlülükler belirlenmiştir. Katma Protokol ün yürürlüğe girmesi ile başlayan ve karşılıklı ve dengeli yükümlülükler esasına dayanan geçiş dönemi, Türkiye ile AB arasında Gümrük Birliği ni kademeli olarak yerleştirmeyi hedeflemiştir. Gümrük Birliği nin gerçekleşmesi için Avrupa Topluluğu, 1971 yılından itibaren Gümrük Birliği nin kapsadığı sanayi mallarında gümrük vergilerini Türkiye lehine sıfırlamıştır. Türkiye ise aynı indirimleri 22 yıllık bir süre boyunca, 1973 yılından başlayarak aşamalı olarak gerçekleştirmeyi taahhüt etmiştir. Türkiye, üzerine düşen 7

14 indirimleri 1978 yılına kadar gerçekleştirmiş, ancak bu yıldan sonra indirimlerin dondurulmasını talep etmiştir. Türkiye kendi yükümlülüklerini yerine getirmemeye ve Toplulukla ilişkilere soğuk bakmaya başlayınca, Topluluk da kendi yükümlülüklerini aksatmaya ve ortaklık ilişkisinin geliştirilmesi istikametinde çaba harcamaktan kaçınmaya başlamıştır. 13 Türkiye nin Gümrük Birliği ni gerçekleştirme yolunda AB nin mali işbirliğinden ve Türk işgücünün AB içinde serbest dolaşımdan yararlanması Ankara Anlaşması ve Katma Protokol çerçevesinde saptanmıştır. Türkiye-AB ilişkileri, 1970 li yılların başından 1980 lerin ikinci yarısına kadar, siyasi ve ekonomik nedenlerden dolayı istikrarsız bir gelişim sergilemiş, 12 Eylül 1980 askeri darbesinin ardından ilişkiler resmen askıya alınmıştır. İlişkilerin dondurulmasının ardından, Ortaklık Konseyi ilk kez 1986 yılında toplanabilmiştir. Bu dönemde Türk ekonomi politikasında gözlenen liberal eğilimler ve dışa açılma çabaları, Toplulukla olan ilişkileri canlandırıcı etki yapmıştır. Bu noktada Türkiye, üyelik başvurusunda bulunmayı amaçladığını belirtmiş ve 14 Nisan 1987 tarihinde, Ankara Anlaşması nda öngörülen dönemlerin tamamlanmasını beklemeden Roma Antlaşması nın 237., AKÇT Antlaşması nın 98. ve EURATOM Antlaşması nın 205. maddelerine dayanarak üyelik başvurusunda bulunmuştur. 14 Komisyon, bu başvuru ile ilgili görüşünü 18 Aralık 1989 da açıklamış ve kendi iç bütünleşmesini tamamlamadan Topluluğun yeni bir üyeyi daha kabul edemeyeceğini belirtmiştir. Ayrıca, Türkiye nin, Topluluğa katılmaya ehil 13 Türkiye-AB İlişkileri, DTM, 14 A.GÖKDERE, age, s.185 8

15 olmakla birlikte; ekonomik, sosyal ve siyasal alanda gelişmesi gerektiğini ifade etmiştir. Bu nedenle, üyelik müzakerelerinin açılması için bir tarih belirlenmemesi ve Ortaklık Anlaşması çerçevesinde ilişkilerin geliştirilmesi önerilmiştir. Türkiye, bunun üzerine, üyelik süreci açısından önemli bir adım oluşturacağı gerçeğinden hareketle, öncelikle Gümrük Birliği ni tamamlamayı hedeflemiş ve bunun için gerekli çalışmalara hız vermiştir. 15 Türkiye yi AB ye yönelten ve tam üyelikle elde edileceği düşünülen başlıca beklentiler; batılılaşma ve çağdaşlaşma, Yunanistan faktörü, teknoloji ve araştırma geliştirmede Birlik fonlarından yararlanmak, korumacılığın kalkmasıyla ödemeler dengesinin etkilenmesi, tüketim anlayışı gelişmiş bir pazara girmek ve AB nin sermaye hareketlerinden yararlanmaktır Türkiye-AB Gümrük Birliği Ekonomik entegrasyonun en çok bilinen ve uygulanan modelleri Serbest Ticaret Alanı (STA) ve Gümrük Birliği dir. 17 Tanım olarak Gümrük Birliği; taraf ülkelerin mallarının tek bir gümrük alanı içinde, her nev i tarife ve eşdeğer vergiden muaf biçimde, serbestçe dolaşabilmeleri ve tarafların, üçüncü ülkelerden gelen ithalata yönelik olarak da aynı tarife oranlarını ve aynı ticaret politikasını uygulamalarıdır. Üçüncü ülkelere yönelik olarak aynı ticaret 15 Türkiye-AB İlişkileri, İktisadi Kalkınma Vakfi (İKV), 16 H.Mustafa PAKSOY, Avrupa Birliği Ortak Politikalar ve Türkiye, Beta, 2003, s Avrupa Birliği nin Gümrük Birliği, Malların Serbest Dolaşımı, Ortak Dış Ticaret Politikaları ve Türkiye nin Uyumu, İKV, Mart 2002, s.9 9

16 politikaları benimsendiğinden Gümrük Birliği, serbest ticaret alanlarından daha ileri bir ticari entegrasyon modelidir. 18 Gümrük Birliği kısaca, ülkeler arasında herhangi bir gümrük vergisi veya tarifesi olmadan ticaret yapılması, üçüncü ülkelerden yapılan ithalatlara ortak tarife ve ortak ticaret politikalarının uygulanmasıdır. 19 AB nin Ortak Ticaret Politikası ise, birbirini tamamlayan iç (malların serbest dolaşımı) ve dış (ortak dış ticaret politikası) düzenlemelerden oluşmaktadır. İç düzenlemelerin doğal bir sonucu olarak ortaya çıkan dış düzenlemeler, üye ülkelerin üçüncü ülkelere karşı ortak bir politika sürdürmesi ve ekonomik entegrasyon sürecinin gerçekleşmesi açısından önem taşımaktadır Mart 1995 tarihli 1/95 sayılı OKK uyarınca, 1 Ocak 1996 tarihinde Gümrük Birliği tamamlanmış ve Türkiye-AB Ortaklık ilişkisinin son dönem ine geçilmiştir. Avrupa Parlamentosu da 23 Kasım 1995 de Konsey Kararını onaylayarak Gümrük Birliği önündeki son engelleri de kaldırmıştır. Bu sonuç, Türk hükümeti tarafından büyük bir başarı olarak karşılanmıştır. Çünkü uzunca bir süre Türk tarafında, demokrasisindeki eksiklikler ve öteden beri tartışma konusu olan insan hakları sorunundan ötürü AP nin Gümrük Birliği için onay vermeyeceği izlenimi doğmuştur. 21 Gümrük Birliği nin tamamlanması ile Türkiye-AB ilişkileri ayrı bir boyut kazanmıştır. 18 Türkiye-AB Gümrük Birliği, Dışişleri Bakanlığı, 19 Gümrük Birliği, Avrupa Komisyonu Türkiye Delegasyonu, 20 Avrupa Birliği Ortak Ticaret Politikası, İKV, s.3 21 Harun GÜMRÜKÇÜ, Türkiye ve AB, İlişkinin Unutulan Yönleri, Dünü ve Bugünü, Beta, 2002, s

17 Zira, Gümrük Birliği Türkiye nin Avrupa Birliği ile bütünleşme hedefine yönelik ortaklık ilişkisinin en önemli aşamalarından birini oluşturmaktadır şartları, 1963 Ankara Anlaşması nın imzalandığı döneme göre oldukça değiştiğinden kurulan Gümrük Birliği de klasik tanımın ötesine geçmiş; bu tarz bir dinamik bütünleşmenin işleyebilmesi için hukuksal düzenlemelerin de süratle yapılmasının kaçınılmaz olduğu anlaşılmıştır. 23 1/95 sayılı OKK da, Türkiye-AB Gümrük Birliği nin tam olarak işlemeye başlaması için, Türkiye nin gümrükler ve dış ticaret mevzuatı konularında yerine getirmesi gerekli uyum çalışmaları yanında, rekabet hukuku, fikri ve sınai haklar ile sınai mevzuat alanlarında mevzuatını AB hukuk düzenine yaklaştırması için göz önünde tutması gerekli AB mevzuatı da belirtilmektedir. Karara göre, Türkiye yukarıda anılan alanlardaki mevzuat yaklaştırmasının önemli bir bölümünü 31 Aralık 1995 tarihine kadar tamamlamak durumundadır. OKK nin diğer önemli bir bölümü de, Gümrük Birliği nin 1996 yılı ve sonrasında sağlıklı biçimde işlemesi için alınması gerekli tedbirler ile izlenmesi gerekli usulleri tespit etmekte, bu amaçla, ortaklığın kurumsal veçhelerini, özellikle danışma prosedürleri açısından takviye edici yeni düzenlemeler getirmektedir Türkiye-AB İlişkileri, İKV, 23 Didem DİRLİK, Gümrük Birliği Süreci ve Türk Gümrük Mevzuatının Avrupa Topluluğu Gümrük Mevzuatına Uyumlaştırılması, Gümrük Müsteşarlığı Yayınları, 1998, s Türkiye-AB İlişkileri, Devlet Planlama Teşkilatı (DPT), 11

18 Kapsamı sanayi ürünleri ve işlenmiş tarım ürünleri ile sınırlandırılan Türkiye-AB Gümrük Birliği taraflar arasında ithalat ve ihracatta gümrük vergileri ile eş etkili tedbirlerin kaldırılmasını ve yenilerinin konulmamasını, ayrıca aynı şekilde miktar kısıtlamalarının ve eş etkili tedbirlerin de kaldırılmasını öngörmektedir. Türkiye-AB Gümrük Birliği ilişkisi analiz edildiğinde, AB tarafından oluşturulan diğer ekonomik modellere kıyasla benzersiz olduğu gözlemlenmektedir. Bu benzersizliğin birinci faktörü, Türkiye dışında hiçbir ülkenin tam üye olmaksızın böylesine geniş kapsamlı bir Gümrük Birliği modeline geçmemesidir. İkincisi, kapsam itibariyle oluşturulan modelin çerçevesinin çok geniş tutulmuş olmasıdır. Üçüncüsü ise, AB karar alma süreci içinde oluşturulan politikaların, karar alma sürecine dahil olmayan bir ortağın mevzuat ve politikalarına yansıtılmasıdır. Bir bakıma; AB açısından da bir ilk sayılan bu modelin uygulanmasında, tarife liberalizasyonunun çok ötesine geçen daha önemli konularda tarafların işbirliğini kabul etmeleri gerekmiştir. Bu sebeplerden dolayı Türkiye-AB Gümrük Birliğinin klasik gümrük birliği teorisinin çok ötesine geçtiği, gümrük birliği + kavramını literatüre tanıttığı söylenebilmektedir. 25 Ayrıca Türkiye- AB Gümrük Birliği, tarafların OGT uygulamalarına rağmen gelirler paylaşılmadığından saf gümrük birliği modelinden ayrılmaktadır. Taraflar, gümrük vergilerini gelir kaydetmektedir M.ATAKAN, D.DİRLİK, K.TOKGÖZ, AB Üyelik Provası: Katılım Müzakerelerinde Kurumsal Yapılanma İhtiyacı, Gümrükte Uzman Görüş Dergisi Sayı 9-10, s Avrupa Birliği nin Gümrük Birliği, Malların Serbest Dolaşımı, Ortak Dış Ticaret Politikaları ve Türkiye nin Uyumu, İKV, Mart 2002, s.12 12

19 Bununla birlikte Türkiye, tam üyeliğin gerektirdiği ekonomik entegrasyon modelinin en temel unsurunu 1 Ocak 1996 tarihi itibariyle tamamlamış bulunmaktadır. 27 Gümrük Birliği nden kaynaklanan yükümlülükler Türkiye yi AB mevzuatının önemli bir kısmını üstlenmeye zorlamıştır. Standartlar ve teknik mevzuat, rekabet, ortak ticaret politikası ve gümrük rejimi ile ilgili Türk mevzuatında belirli bir uyum sağlanmıştır. 28 Bu uyum, Türkiye nin müzakere sürecini kolaylaştırıcı etki yaratacaktır. Ayrıca gümrük birliği ile oluşturulan kurumsal yapılar (Gümrük Birliği Ortak Komitesi, Gümrük İşbirliği Komitesi) Türkiye nin müzakere pratiğini artırmak suretiyle müzakere sürecine olumlu etki yapabilecektir. Türkiye-AB Gümrük Birliği, gerçekleştiği günden itibaren ekonomik etkileri itibariyle tartışma konusu olmuştur. Kimi görüşlere göre; Türk ekonomisi ve dış ticareti gümrük birliğinden olumsuz etkilenmiş, kimilerine göre ise bugün Türk ekonomisinin ulaştığı rekabetçi ve dinamik yapının altında gümrük birliği yatmaktadır. Gümrük birliği teorisi, gümrük birliğinin birliğe katılan ülke üzerinde bazı önemli iktisadi faydaları olacağını ileri sürer. Teorik gerçekler konunun bir boyutunu oluştururken, yapılan ampirik çalışmaların bulguları konunun diğer boyutunu oluşturur. Analizin tamamlanması için teorik çıkarsamaların ampirik bulgularla desteklenmesi veya yanlışlanması gerekir. Ayrıca Türkiye ile AB arasındaki Gümrük Birliği nin 27 Türkiye-AB İlişkilerindeki Gelişmeler ve AB ile Dış Ticaretimiz, DTM AB Genel Müdürlüğü, Dış Ticaret Dergisi, 2003, s Avrupa Birliği nin Gümrük Birliği, Malların Serbest Dolaşımı, Ortak Dış Ticaret Politikaları ve Türkiye nin Uyumu, İKV, Mart 2002, s.47 13

20 ekonomik etkilerini konu alan çalışmalar tekrar ele alındığında, teoride vurgulanan faydaların tamamını inceleyemediği ve metot ve modellerinin farklılık arzettigi görülür. Bu nedenle, Türkiye-AB Gümrük Birliği örneğinde, GB teorisinin öngörülerinin hangilerinin ne kadar gerçekleştiğini ortaya koyan çalışmaların birlikte değerlendirilmesi gerekir. GB nin ekonomik etkileri temelde kaynak dağılımı üzerinde görülür. Kaynak dağılımı etkisi ikiye ayrılır. Bunlar statik etkiler ve dinamik etkilerdir. Statik etkiler GB nin milli gelir üzerindeki bir defalık etkisidir. Dinamik etkiler ise milli gelirin büyüme hızı üzerinde kendini gösterir. Türkiye-AB Gümrük Birliği nin statik etkilerini araştıran literatür net etkinin ticaret yaratıcı olduğunu fakat bu ticaret yaratma etkisinin Türkiye aleyhine islediğini ortaya koymaktadır. GB nin dinamik etkilerine literatürde daha fazla önem atfedilmesine rağmen, statik etkilere göre çok daha az araştırılmıştır. Muhtemelen bunun nedeni dinamik etkilerin uzun dönemde ortaya çıkmasıdır. GB nin Türkiye nin büyüme hızı üzerindeki etkilerini araştıran çalışmalar pozitif ama beklenin altında bir etki bulmaktadır. Ancak GB nin büyüme üzerindeki pozitif etkisinin artacağı beklenmektedir. GB nin rekabet etkisi belki de üzerinde en çok çalışılması gereken konudur. Çünkü GB nin ortaya çıkaracağı çoğu olumlu etki doğrudan veya dolaylı olarak rekabetle ilişkilidir. Bununla birlikte GB nin Türkiye üzerindeki rekabet etkisini 14

21 inceleyen çalışmalarda da farklı sonuçlar ortaya çıkmaktadır. Bu farklı sonuçların nedenleri arasında piyasalardaki rekabeti ölçmede kullanılan göstergelerin rekabeti ne kadar ölçebildiği hususu önemli görünmektedir. Bir başka deyişle literatürde piyasalardaki rekabet düzeyini ve rekabet gücünü ölçmede kullanılan endekslerin açıklayıcılığının sınanması gerekmektedir. Örneğin rekabet gücünün ölçülmesinde sıklıkla açıklanmış karsılaştırmalı üstünlük endeksi kullanılmaktadır. Fakat bu endeksin ve alternatiflerinin ihracattaki rekabet gücünü ne kadar açıklayabildiği sınanmamış ve en iyi endeksin hangisi olduğu tespit edilmemiştir. GB nin dolaysız yabancı sermaye yatırımları üzerindeki etkisini ölçen çalışmalarda elde edilen sonuçlar ise bütünlük arz etmektedir. Elde edilen sonuçlar, kısaca, gümrük birliğinin dolaysız yabancı sermaye çekmede önemli olabileceğini, fakat tek basına yeterli olamayacağını göstermektedir. Literatürde çalışılan bir diğer konu GB nin anlaşmaya dahil olmayan tarım sektörü üzerine etkisidir. Ulaşılan sonuç dışsal ekonomiler sayesinde tarım sektörünün GB nden etkilendiğidir. GB nin teknolojik ilerleme üzerindeki etkisi ise araştırmaya açık bir alan görünümündedir. Literatürde sadece GB nin teknoloji yönetimine etkisini araştıran az sayıda çalışmaya rastlanmıştır. Yeterli ölçüde araştırılmayan konular arasında GB nin ticaret hadleri etkisi ve gelenek dışı etkileri de yer almaktadır. Gelenek dışı etkilerden sadece güvence etkisine yönelik birkaç araştırma yapılmıştır. Elde edilen sonuçlar ise teorinin beklentilerine uymamaktadır E. YILDIRIM, C.DURA, Gümrük Birliği nin Türkiye Ekonomisi Üzerindeki Etkileri Konusundaki Literatüre Bir Bakış, Erciyes Üniversitesi İİBF Dergisi, Sayı:28, Ocak-Haziran 2007, s

22 Türkiye, makro ekonomik dengeleri sağlamlaştırdığı, yapısal reformları tamamladığı, yabancı sermaye ve teknoloji transferini gerçekleştirdiği takdirde Gümrük Birliği ortamından optimum faydayı sağlayabilecektir. Gümrük Birliği ilişkisi, Avrupa Birliği tam üyeliği yolundaki önemli bir kilometre taşı ve tam üyelik sürecinin bir aşamasıdır. Esasen GB nin varlık sebebi tam üyeliktir. Türkiye nin olduğu gibi AB nin de projeksiyonlarını bu görüş üzerine yapılandırması gerekmektedir. Aksi takdirde, Türkiye nin GB ilişkisi ile ilgili endişelerinin oluşması doğaldır Gümrük Birliği nden Tam Üyelik Müzakerelerine Türkiye, 1996 yılından itibaren AB tarafından başlatılmış bulunan yeni genişleme sürecinde yer almak isteğini AB ye iletmiştir. Bu çerçevede, AB Dışişleri Bakanlarının Mart 1997 tarihlerinde Hollanda nın Apeldoorn kentinde gerçekleştirdikleri toplantıda, 1963 Ankara Anlaşması ve 1989 AB Komisyonu görüşünde belirtildiği şekilde Türkiye nin tam üyeliğe ehil bulunduğu teyid edilmiş olup; adaylık konusunda Türkiye ye diğer aday ülkelerle aynı ölçütlerin uygulanacağı belirtilmiştir. Bu anlayış, 29 Nisan 1997 tarihli Türkiye-AB Ortaklık Konseyi toplantısında da tekrar edilmiştir. Bu dönemde AB Komisyonu tarafından, AB nin genişleme sürecini değerlendiren Gündem 2000 Raporu hazırlanmış ve 16 Temmuz 1997 tarihinde 30 H.SOĞUK, E.UYANUSTA, Gümrük Birliği nin Türkiye Ekonomisi Üzerine Etkileri, İKV Yayınları, s , İstanbul,