ARAŞTIRMA PROJESİ. Proje Yüklenicisi: Marmara Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi İÇİNDEKİLER

Transkript

1 ARAŞTIRMA PROJESİ YEREL YÖNETİM ALTYAPI YATIRIM FİNANSMAN ARACI OLARAK BELEDİYE TAHVİLLERİ VE İSTANBUL BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİNİN TAHVİL İHRAÇ EDEBİLİRLİĞİ ÜZERİNE BİR İNCELEME Proje Yüklenicisi: Marmara Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi 2009-İstanbul. Bu araştırma projesi Projem İstanbul kapsamında İstanbul Büyükşehir Belediyesi tarafından hazırlatılmıştır. İstanbul Büyükşehir Belediyesi ve araştırmacının yazılı izni olmadan çoğaltılamaz ve kopyalanamaz. İÇİNDEKİLER

2 TABLO ve ŞEKİLLER 1. YEREL ALTYAPI HARCAMALARI 1.1. YEREL FİNANSMAN İHTİYACINI ARTTIRAN UNSURLAR ŞEHİRLEŞME DÜZEYİNDE VE YAPISINDA GÖRÜLEN DEĞİŞMELER YEREL İHTİYAÇLARIN ÇOĞALMASI DEMOKRATİKLEŞME VE YERELLEŞME YEREL KALKINMA, FAKİRLİĞİN AZALTILMASI, EĞİTİM, SAĞLIK VE SOSYAL HİZMETLER 1.2. YEREL YÖNETİM HARCAMALARI BORÇLANMA İLİŞKİSİ 1.3. YEREL YATIRIM HARCAMALARI YEREL YATIRIM FİNANSMAN POLİTİKALARI YEREL YATIRIM KARAR AŞAMALARI 1.4. YEREL YATIRIM HARCAMALARINDA KULLANABİLECEK FİNANSMAN ALTERNATİFLERİ 1.5. YEREL ALTYAPI YATIRIMLARINA ÖZEL SEKTÖRÜN KATILIMI 1.6. YEREL ALTYAPI YATIRIMLARINA ÖZEL SEKTÖRÜN KATILIMI - BORÇLANMA İLİŞKİSİ 2. YEREL YÖNETİM BORÇLANMASI 2.1. YEREL BORÇLANMA TÜRLERİNE GÖRE AYRIM BANKACILIK SİSTEMİNDEN KREDİ KULLANMA MENKUL KIYMET İHRAÇ ETME 2.2. YEREL BORÇLANMASININ YAPILDIĞI PİYASALARA GÖRE AYRIM YURTİÇİ PİYASALARDAN YEREL BORÇLANMA FİNANSAL DERİNLİK, SERBESTLEŞME VE YEREL BORÇLANMA FİNANSAL BASKINLIK YEREL BORÇLANMA FİNANSAL İSTİKRAR VE YEREL BORÇLANMA ii

3 YURTDIŞI PİYASALARDAN YAPILAN YEREL BORÇLANMA 2.3. YEREL BORÇ YÖNETİM POLİTİKALARININ OLUŞTURULMASI 2.4. BORÇLANMA VE TAHVİL İHRAÇ ETME KAPASİTESİNİ BELİRLENMESİ YEREL BORÇLULUK DÜZEYİNİN BELİRLENMESİNDE KULLANILAN ORANLAR 2.5. YEREL YÖNETİM BORÇLANMASININ DOĞURDUĞU KOŞULLU MALİ YÜKÜMLÜLÜKLER 2.6. YEREL YÖNETİM BORÇLANMASININ MERKEZİ YÖNETİM TARAFINDAN SINIRLANDIRILMASI YEREL BORÇLANMANIN SINIRLANDIRILMASINA YÖNELİK YAKLAŞIMLAR YEREL BORÇLANMA LİMİTLERİ 2.7. YEREL VE MERKEZİ YÖNETİM BORÇLANMASININ KOORDİNASYONU 3. YEREL YÖNETİMLERCE İHRAÇ EDİLEN BORÇLANMA KÂĞITLARI 3.1. BELEDİYE BONOLARI BELEDİYE BONOLARININ TÜRLERİ 3.2. BELEDİYE TAHVİLLERİ BELEDİYE TAHVİLLERİ TÜRLERİ GENEL YÜKÜMLÜLÜK TAHVİLLERİ SINIRSIZ VERGİLENDİRME YETKİSİNE SAHİP YEREL YÖNETİMLERCE İHRAÇ EDİLEN BELEDİYE TAHVİLLERİ SINIRLI VERGİLENDİRME YETKİSİNE SAHİP YEREL YÖNETİMLERCE İHRAÇ EDİLEN BELEDİYE TAHVİLLERİ GELİR KATILIMI TAHVİLLERİ BİR TÜR GELİR KATILIM TAHVİLİ OLARAK PROJE FİNANSMAN TAHVİLLERİ GELİR KATILIM TAHVİLİ ALIRKEN YATIRIMCININ DİKKATE ALDIĞI UNSURLAR GELİR KATILIM TAHVİLLERİNİN ÇEŞİTLERİ KİRALAMA GELİRLERİNE KATILIM TAHVİLLERİ KONUT-BARINMA GELİR TAHVİLLERİ KAMUSAL KOLAYLIK TAHVİLLERİ iii

4 ÇÖP TAHVILLERI ENDÜSTRİYEL GELİŞME VE OLUMSUZ DIŞSALLIKLARI ÖNLEME TAHVİLLERİ HASTANE VE SAĞLIK HİZMETİ TAHVİLLERİ EĞİTİM VE ÖĞRENCİ BORÇLANMA TAHVİLLERİ HAVAALANI VE LİMAN GELİR TAHVİLLERİ AHLAKİ YÜKÜMLÜLÜK TAHVİLLERİ DİĞER GELİR KATILIMI TAHVİLLERİ KARMA NİTELİĞE SAHİP TAHVİLLER SERİ HALİNDE VE TEK VADE İLE İHRAÇ EDİLEN TAHVİLLER HAMİLİNE ÇIKARILAN VE ALICININ ÜZERİNE KAYITLI BELEDİYE TAHVİLLERİ SABİT VE DEĞİŞKEN FAİZLİ BELEDİYE TAHVİLLERİ İSKONTOLUVE PRİMLİ BELEDİYE TAHVİLLERİ TAHVİL İHRAÇ MİKTARININ VE TUTARININ BELİRLENMESİ TAHVİL VADESİNİN BELİRLENMESİ BELEDİYE TAHVİLLERİNİN HUKUKİ NİTELİĞİ TAHVİL PİYASALARI BELEDİYE TAHVİL BANKALARI BELEDİYE TAHVİLLERİNİN EKONOMİ POLİTİĞİ 4. BELEDİYE TAHVİLLERİNİN FİNANSAL NİTELİĞİ 4.1. ANAPARA VE KUPON 4.2. VADE 4.3. BELEDİYE TAHVİLLERİNİN FİYATLANDIRILMASI FAİZ ORANI DEĞİŞTİĞİNDE FİYAT-GETİRİ İLİŞKİSİ FAİZ ORANI SABİTKEN FİYAT-VADE İLİŞKİSİ BELEDİYE TAHVİLLERİNDE VADE GETİRİ İLİŞKİSİ BELEDİYE TAHVİLİ FİYATLARINDAKİ DEĞİŞİMİ BELİRLEYEN FAKTÖRLER 4.4. TAHVİL KUPONLARINDA TAHAKKUK ETMİŞ FAİZİN HESAPLANMASI 4.5. BELEDİYE TAHVİLİ POTANSİYEL GETİRİ KAYNAKLARI iv

5 4.6. KUPON GETİRİLERİNİN HESAPLANMASI 4.7. KUPON GETİRİSİNİ TEKRAR YATIRIMA DÖNÜŞTÜRÜLMESİ SONUCU OLUŞACAK GETİRİNİN HESAPLANMASI 4.8. BELEDİYE TAHVİLLERİNDEKİ FİYAT OYNAKLIKLARI 4.9. BELEDİYE TAHVİLLERİNDEKİ FAİZ ORANININ BELİRLENMESİ BELEDİYE TAHVİLLERİNİN MATEMATİĞİ KUPON FAİZ GETİRİSİNİN VE TOPLAM ELE GEÇECEK TUTARIN HESAPLANMASI TAHVİLİN FİYATINDAN NET BUGÜNKÜ DEĞERİNE ERİŞME BELEDİYE TAHVİLLERİNDEKİ DEĞER ARTIŞININ NEDENLERİ 5. BELEDİYE TAHVİLLERİNİN ARZ EDİLME ŞEKİLLERİ 5.1 PAZARLIK YOLUYLA SATIŞ OLUMLU YÖNLERİ OLUMSUZ YÖNLERİ 5.2. REKABETÇİ SATIŞ OLUMLU YÖNLERİ OLUMSUZ YÖNLERİ REKABETÇİ SATIŞLARDA UYGULANAN İHALE YÖNTEMLERİ REKABETÇİ VE PAZARLIKÇI YÖNTEMLERİN KARŞILAŞTIRILMASI 5.3. ABONE YÖNTEMİ İLE SATIŞ 5.4. ÖZEL PLASMAN YÖNTEMİ İLE SATIŞ 5.5. BELEDİYE TAHVİLİ ARZ ETME MALİYETLERİ 5.6. BELEDİYE TAHVİLLERİNİN ARZ SÜRECİNDE DANIŞMANLIK HİZMETLERİNİN ÖNEMİ v

6 6. BELEDİYE TAHVİLİ İHRAÇ SÜRECİ 6.1. BELEDİYE TAHVİLİNİN İHRACINA KAMUOYUNUN HAZIRLANMASI 6.2. BELEDİYE TAHVİLİNİN İHRACINA YATIRIMCILARIN HAZIRLANMASI 6.3. BELEDİYE TAHVİL İHRAÇ SÜRECİNDE GÖREV ALAN TEMEL AKTÖRLER FİNANSAL DANIŞMANLAR HUKUK MÜŞAVİRLERİ YÜKLENİCİLER YÜKLENİCİ KONSORSUYUMLAR KONSORSİYUMUN TEMEL AKTÖRLERİ EMANET SANDIKLARI VE ÖDEME KURUMLARI 6.4. İKİNCİL PİYASALAR VE BORSALAR 6.5. DİĞER AKTÖRLER 6.6. TAHVİL İHRAÇ SÜRECİNDE HAZIRLANMASI GEREKEN DÖKÜMANLAR SATIŞ SÖZLEŞMESİ RESMİ AÇIKLAMA HUKUKİ GÖRÜŞ / HUKUK MÜŞAVİRİNİN AÇIKLAMASI TAHVİL İHRAÇ KARARNAMESİ İHRAÇ SÖZLEŞMESİ GELİR PAYLAŞIM ORANI SÖZLEŞMESİ EK TAHVİL İHRAÇ ŞARTI TAHVİL ALIM ANLAŞMALARI MALİ TABLOLAR VE YILLIK RAPORLAR 6.7. BELEDİYE TAHVİL İHRAÇ SÜRECİNİN SONUÇLANDIRILMASI 6.8. TAHVİLLERİN ALIM SATIMI İLE UĞRAŞAN YAPAN KİŞİLER VE KURUMLAR 6.9. BELEDİYE TAHVİLLERİNİN YATIRIMCILARI vi

7 HANEHALKI BANKALAR SİGORTA ŞİRKETLERİ YATIRIM FONLARI EMEKLİLİK FONLARI ÖZEL ŞİRKETLER BELEDİYE TAHVİLİ YATIRIMLARININ YÖNETİM SÜREÇLERİ YATIRIMCILARIN TAHVİL RİSKLERİNİ YÖNETEBİLMESİ 7. BELEDİYE TAHVİLLERİNİN DERECELENDİRİLMESİ 7.1. ÖNDEGELEN DERECELENDİRME ŞİRKETLERİ 7.2. DERECELENDİRMEDE KULLANILAN SEMBOLLER 7.3. DERECELENDİRME SÜRECİNE İLİŞKİN ÖNEMLİ TANIMLAMALAR 7.4. DERECELENDİRME SÜRECİNİN AŞAMALARI 7.5. BELEDİYE TAHVİLLERİNE KREDİ RİSKİ ANALİZ YAPTIRMANIN NEDENLERİ 7.6. GENEL YÜKÜMLÜLÜK TAHVİLİ DERECELENDİRME KRİTERLERİ YEREL VE BÖLGESEL EKONOMİNİN GENEL YAPISI BELEDİYENİN FİNANSMAN YAPISI BORÇ YÜKÜ YÖNETİŞİM, İDARİ VE POLİTİK YAPI 7.7. BELEDİYE TAHVİLLERİNİN KREDİ DEĞERLİLİĞİNİ DÜŞÜRECEK GÖSTERGELER GENEL YÜKÜMLÜLÜK TAHVİLİ GÖSTERGELERİ GELİR KATILIM TAHVİLİ GÖSTERGELERİ 7.8. BELEDİYE TAHVİLLERİNE YATIRIM YAPANLARIN TAŞIDIĞI RİSKLER vii

8 KREDİ VEYA ÖDEYEMEMEZLİK RİSKİ FAİZ ORANI VEYA PİYASA RİSKİ TEKRAR YATIRIM RİSKİ GERİ ÇAĞIRMA RİSKİ OYNAKLIK RİSKİ VERGİ RİSKİ ENFLASYON VEYA ALIM GÜCÜ RİSKİ 7.9. TAHVİLLERİN ÖDEYEMEMEZLİK DURUMUNA DÜŞMESİ VE BELEDİYELERİN İFLASI DERECELENDİRİLME DIŞI BELEDİYE TAHVİL İHRAÇLARI BELEDİYE TAHVİLLERİNDE KREDİBİLİTE ARTTIRICI ARAÇLAR MERKEZİ YÖNETİM GARANTİLERİ BELEDİYE TAHVİLLERİNİN SİGORTALANMASI 8. BELEDİYE TAHVİLLERİ İLE İLGİLİ HUSUSLAR 8.1. BELEDİYE TAHVİLLERİNİN VERGİLENDİRİLMESİ 8.2. BELEDİYE TAHVİLLERİNİN YENİDEN FONLANMASI YÜKSEK BORÇLANMA MALİYETLERİNİ DÜŞÜRMEK AMAÇLI OLARAK YAPILAN YENİDEN FONLAMA DİĞER YENİDEN FONLAMA TÜRLERİ 8.3. BELEDİYE TAHVİLLERİNİN GERİYE ÇAĞRILABİLMESİ 8.4. BELEDİYE TAHVİLİ AMORTİSMAN VE REZERV FONU 8.5. BELEDİYE TAHVİLLERİ VE TÜREV FİNANSAL ARAÇLAR 9. İSTANBUL BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİNİN TAHVİL İHRAÇ EDEBİLİRLİĞİNİN ANALİZİ 9.1. TÜRKİYE DE BELEDİYELERİN TAHVİL İHRAÇ EDEBİLİRLİĞİNİN HUKUKİ ALTYAPISI İL ÖZEL İDARELERİNİN TAHVİL İHRAÇ EDEBİLİRLİĞİNİN HUKUKİ ALTYAPISI viii

9 BELEDİYELERİN TAHVİL İHRAÇ EDEBİLİRLİĞİNİN HUKUKİ ALTYAPISI BELEDİYE TAHVİL İHRAÇLARINA HAZİNE GARANTİSİ VERİLMESİ 9.2. TÜRKİYE DE BELEDİYELERİN TAHVİL İHRAÇ EDEBİLMESİNİN MAKRO EKONOMİK KOŞULLARI 9.3. İSTANBUL BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİNİN YATIRIM İHTİYACI VE MEVCUT GELİRLERİNİN ANALİZİ 9.4. İSTANBUL BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİNİN TAHVİL İHRAÇ EDEBİLMESİNİN ŞARTLARI 9.5. İSTANBUL BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİNİN YURTİÇİ TAHVİL İHRAÇ SÜREÇLERİNİN DÜZENLENMESİ 9.6. İSTANBUL BÜYÜKŞEHİR BELEDİYE TAHVİLLERİNİN MUHTEMEL ALICILARININ ANALİZİ 9.7. İSTANBUL BÜYÜKŞEHİR BELEDİYE TAHVİLLERİNİN VE BORÇ STOKUNUN YÖNETİLMESİ YARARLANILAN KAYNAKLAR ix

10 TABLO LİSTESİ Tablo 1. Dünyadaki Şehirleşme Düzeyinin Gelişimi Tablo 2. Dünyadaki Şehirleşme Düzeyinin Gelişimi Tablo 3. Arjantin de İdarelerarası Görev ve Sorumluluk Bölüşümü Tablo 4. Cari ve Yatırım Harcamalarının Karşılaştırılması Tablo 5. Yerel Yönetim Bütçesinin Bileşenleri Tablo 6. Yerel Yönetim Yatırımlarının Bütçesel Yönetim Aşamaları Tablo 7. Belediye Tahvilleri Kamu Özel Ortaklıkları Karşılaştırması Tablo 8. Yerel Borçlanmanın Lehindeki ve Aleyhindeki Görüşler Tablo 9. Nüfusa ve Emlak Değerlerine Bağlı Olarak Yerel Borçluluk Düzeyleri Tablo 10. Seçilmiş Bazı Ülkelerde Yerel Yönetim Borçlarının Kontrolünde Kullanılan Yöntemler Tablo 11. Bazı Ülkelerdeki Yerel Borçlanma Limitleri Tablo 12. ABD de Uzun ve Kısa Vadeli Yerel Yönetim Borçlanma Kağıtları İhraçları ( ) (Milyar $) Tablo 13. ABD de Belediye Tahvil İhraççıları ( ) Tablo 14. Genel Yükümlülük ve Gelir Katılımı Tahvillerinin Karakteristikleri Tablo 15.ABD de Belediye Tahvil Gelirlerinin Kullanıldığı Alanlar (1979 ve 1999) Tablo Milyar TL Tahvil İhracı İçin Seri Halinde ve Tek Vadeli Borçlanma Planı Tablo 17. ABD de Arz Ediliş Şekillerine Göre Uzun Vadeli Belediye Tahvil İhraçları (Milyar $) Tablo 18.Rekabetçi ve Pazarlıkçı Yöntemlerin Karşılaştırılması Tablo 19. Toplam Tahvil Arzının Belli Bir Yüzdesine Göre Gösterge İhraç Maliyetleri Niteliğindeki Tablo 20. Finansal Danışmanların Sunduğu Hizmetler ve Faydaları Tablo 21. Yüklenici Firmaların Temel Karakteristiklerinin Değerlendirilmesi Tablo 22. Varsayımsal Bir Yüklenicilik Maliyeti Çıkarımı (100 Milyon $ arz için) Tablo 23. Rio de Janeiro Belediyesinin 1996 Yılındaki Tahvil İhracındaki Konsorsiyum Ortakları Table 24. Yatırımcı Kategorilerine Göre Belediye Tahvili Alıcıları, (Yüzde) Tablo 25. Yerel Yönetimlerin Borç Yükü Aralıklarının Değerlemesi Tablo 26. Belediye Tahvilleri İçin Derecelendirme Sembolleri x

11 Tablo 27. Belediye Bonoları İçin Derecelendirme Sembolleri Tablo 28. Sigortalı Tahvil İhraçları ( ) Tablo 29. ABD de Banka Teminat Mektubuna Sahip Belediye Tahvil Piyasası, ( ) Tablo 30. İstanbul Nüfusunun Gelişimi Tablo 31. İBB nin 2007 ve 2008 Yılı Gelir Bütçeleri Tablo 32. İBB nin 2007 ve 2008 Yılı Gelir Bütçelerinin Yüzde Dağılımları Tablo 33. İBB nin 2007 ve 2008 Yılı Harcama Bütçeleri Tablo 34. İBB nin 2007 ve 2008 Yılı Harcama Bütçelerinin Yüzde Dağılımları ŞEKİL LİSTESİ Şekil 1. Yerel Yatırım Harcamalarında Kullanılacak Finansman Alternatifleri Şekil 2. Yerel Yönetim Borçlanma Türleri Şekil 3. Belediye Tahvili Türleri Şekil 4. Belediye Tahvili Türleri Şekil 5. Genel Yükümlülük Tahvili Türleri Şekil 6. Fiyat Getiri İlişkisi Şekil 7. Vade Getiri İlişkisi Şekil 8. Belediye Tahvil İhraç Süreci Şekil 9. Belediye Tahvili İhraç Süreci Fon Akım Çizelgesi Şekil 10. Kredi Derecelendirme Süreci xi

12 4. YEREL ALTYAPI HARCAMALARI Birçok gelişmiş ve gelişmekte olan ülkede borçlanma sadece yerel altyapı ihtiyacının finansmanında kullanılan bir araç olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu bölümde yerel alt yapı ihtiyacı ve bunların borçlanma başta olmak üzere finansman şekilleri üzerinde durulacaktır YEREL FİNANSMAN İHTİYACINI ARTTIRAN UNSURLAR Yerel finansman ihtiyacını arttıran birçok unsurdan söz edilebilir. Bunların başında şehirleşme düzeyinin ve yapısının değişimi ve yerel ortak ihtiyaçların çoğalması sayılabilmektedir. Ayrıca demokratikleşme ve yerelleşme, yerel finansman ihtiyacını arttıran diğer bir unsur olarak görülebilir. Böylelikle kamusal ihtiyaçları karşılamada yerel yönetimlerin merkezi hükümetlere göre öne çıkması gündeme gelmiştir. Hatta yerel yönetimlerin kalkınma, fakirliğin azaltılması, eğitim, sosyal hizmetler ve sağlık konularında faaliyetlerini arttırdıkları gözlenmektedir. Bütün bunlar yerel yönetimlerin yeni fonlara olan ihtiyacı arttıran öğeler olarak karşımıza çıkmaktadır ŞEHİRLEŞME DÜZEYİNDE VE YAPISINDA GÖRÜLEN DEĞİŞMELER İnsanların yerleşim yapısındaki değişmeler ortak tüketime tabi tam kamusal mal ve hizmetler dışındaki mal ve hizmetlerin nitelik ve niceliğini farklılaştırabilmektedir. Örneğin kırsal alanda yaşayan insanların ortak ihtiyaçları ile kentlerde yaşayan insanlarınki değişebilmektedir. Bu durumda ülkelerin şehirleşme düzeyine ve hızına bağlı olarak hizmet üretiminde yerel yönetimlerin merkezi yönetimlere oranla ön plana çıktığı gözlenebilmektedir. Son elli yıllık dönem özellikle gelişmekte olan ülkelerde şehirleşme düzeyinin hızla arttığı bir zaman aralığına karşılık gelmektedir. Bunda sanayileşme, tarım kesiminin istihdam kabiliyetinin azalması rol oynamıştır. Ülkeler kalkındıkça ve ekonomik refah düzeyleri arttıkça şehirleşme oranları yükselmektedir. Sonuçta kırsal kesimden özellikle büyük şehirlere hızlı bir göç hareketi yaşanmakta, bu da yeni sorunlara ve ihtiyaçlara kapı aralamaktadır. Aşağıdaki tabloda dünya ülkelerinde şehirleşme düzeyleri arasındaki dönemde ki bölgeler ve gelir düzeylerine bağlı olarak gösterilmektedir. Son onbeş yıllık dönemde bütün bölgelerdeki ve farklı gelir gruplarındaki ülkelerin tamamında şehirleşme düzeyinin yükseldiği ifade edilebilir. Günümüzde dünya nüfusunun yarıdan fazlası kentsel yörelerde yaşamaktadır. Bu oran gelişmiş ülkelerde yüzde 80 lere kadar tırmanabilmektedir. Şehirleşme hızı az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde yüksek iken gelişmiş ülkelerde düşmektedir. Bunun nedeni gelişmiş ülkelerdeki şehirleşme düzeyinin olgunluk (maturity) düzeyine ulaşmasından kaynaklanmaktadır. Türkiye burada orta üst gelir grubuna dahil ülkeler ile benzer özellik göstermektedir. Günümüzde ülke nüfusunun yaklaşık 50 milyonu diğer bir ifade ile yaklaşık yüzde 75 i kentlerde yaşamaktadır. Son 15 yıllık dönemdeki şehirleşme hızı yüzde 2,6 düzeyindedir. Türkiye de şehirleşme hızının düşerek devam edeceğine ve kentli nüfusun yüzde düzeyinde istikrar kazanacağına yönelik öngörülerden söz edilebilir. Tablo 1. Dünyadaki Şehirleşme Düzeyinin Gelişimi Milyon Kişi Toplam Nüfusun Yüzdesi Ortalama Yıllık Artış Hızı xii

13 Düşük Gelirli Ülkeler 454,7 717, ,3 Orta Gelirli Ülkeler 1.146, , ,4 Düşük Orta Gelirli Ülkeler 797, , ,8 Yüksek Orta Gelirli Ülkeler 348,5 416, ,3 Düşük ve Orta Gelirliler Toplamı 1.600, , ,7 Uzak & Asya Pasifik 459,5 759, ,6 Avrupa & Orta Asya 293,2 300, ,2 Latin Amerika & Karayipler 310,9 420, ,2 Orta Doğu & Uzak Afrika 115,5 167, ,6 Güney Asya 278,6 409, ,8 Alt Sahra Afrikası 143,2 264, ,4 Yüksek Gelirliler 659,0 770, ,1 Avrupa Para Birliği Üyesi Ülkeler 216,5 235, ,6 Türkiye 33,2 47, ,6 Toplam Dünya 2.259, , ,2 Kaynak: Ülkelerdeki şehirleşme düzeyini incelerken küçük ve büyük şehir ayrımlarına bakmak fotoğrafın bütününü daha iyi kavramak açısından yararlı olabilecektir. Aşağıdaki tablo 2 de bir milyon kişiden fazla yerleşime konu olan şehirler ile ülkelerin en büyük şehirlerinin toplam nüfusa oranları verilmiştir. Son onbeş yıllık dönem içerisinde büyükşehirler olarak adlandırabileceğimiz en az bir milyon kişinin yaşadığı şehir nüfuslarının toplam nüfusa oranı Avrupa ülkeleri dışında artış göstermiştir. Buna karşılık ülkelerin en büyük şehirlerinin toplam nüfusa oranında birkaç istisna dışında azalış meydana geldiği söylenebilir. Yapıdaki değişme daha önceki dönemlerdeki yerleşim yapısının dönüşmesi ile açıklanabilir. Genelde 1950 sonrası dönemde göçlerin ülkelerin sanayi üretim üstlerini oluşturan en büyük şehirleri üzerinde yoğunlaştığı, buna karşılık diğer kentsel yerleşmeler ile büyük şehirlerarasında nüfus olarak büyük uçurumlar meydana geldiği söylenebilir. Bu süreç sonraki dönemlerde en büyük şehirdeki üretim ve yaşam maliyetlerinin artmasına yol açmıştır. Aynı süreçte bölgesel kalkınma politikaları ile birlikte nüfusu bir milyonun üstünde bölgesel büyük şehirler ortaya çıkmaya başlamıştır. Yeni göç dalgaları en büyük şehirden daha çok bölgesel büyük şehirlere yönelmeye başlamıştır. Bütün bunların sonucu olarak nüfus içerisinde bölgesel büyük şehirlerin payı artarken en büyük şehrin payı ya aynı kalmış ya da azalmıştır. Tablo 2. Dünyadaki Şehirleşme Düzeyinin Gelişimi Bir Milyon Kişi Fazla İnsanın Yaşadığı Şehirlerin Toplam Nüfusa Oranı En Büyük Şehrin Toplam Nüfusa Oranı Düşük Gelirli Ülkeler Orta Gelirli Ülkeler Düşük Orta Gelirli Ülkeler Yüksek Orta Gelirli Ülkeler Düşük ve Orta Gelirliler Toplamı Uzak & Asya Pasifik Avrupa & Orta Asya Latin Amerika & Karayipler Orta Doğu & Uzak Afrika Güney Asya Alt Sahra Afrikası xiii

14 Yüksek Gelirliler Avrupa Para Birliği Üyesi Ülkeler Türkiye Toplam Dünya Kaynak: Artan şehirleşme oranının en önemli yansıması mevcut kentlerin altyapı ihtiyacı üzerinde görülmektedir. Mevcut altyapı yeni yerleşenlerin yüklerini taşımakta yetersiz kalmakta, yeni yatırım ve yenileme ihtiyaçları ön plana çıkmaktadır. Örneğin, Asya Kalkınma Bankası nın (The Asian Development Bank) tahminlerine göre önümüzdeki 25 yıllık süreçte sadece Asya ülkelerinde yıllık ortalama 280 milyar dolarlık altyapı yatırımına ihtiyaç duyulacaktır. 1 Türkiye'de de benzer bir yapının meydana geldiğini söyleyebiliriz larda en büyük şehir olan İstanbul un nüfusu ülke nüfusunun yaklaşık beşte birini oluştururken 2005 yılında da aynı ağırlığını koruduğu gözlenmektedir. Buna karşılık nüfusu bir milyondan fazla şehirlerin nüfus içindeki ağırlığı aynı dönemde yüzde 22 den yüzde 25 e yükselmiştir YEREL İHTİYAÇLARIN ÇOĞALMASI Şehirleşme düzeyinin artışı aynı zamanda kırsal yerleşime nazaran yaşam kalitesinin ve beklentilerinin yükselmesi anlamını taşımaktadır. Daha önce kırsal kesimde ihtiyaç olarak düşünülmeyen birçok unsur şehirleşme ile birlikte ortak veya kişisel tüketime tabi ihtiyaç kategorisine yükselmektedir. Bunlardan başka kültürel ve sosyal konuların yerel ihtiyaç kapsamına girmeye başladığı gözlenmektedir. Merkezi yönetim tarafından karşılanan ihtiyaçların bir kısmının yerel yönetimlerce etkin olarak üretilmesi de yerel ihtiyaçların çoğalmasına yol açmaktadır. İdarelerarası kamusal mal ve hizmet üretiminin paylaşımında son yıllarda görülen eğilim, özellikle dışsallıklar bağlamında yerel birimlerim ön plana çıkması yönündedir. Burada etkinliğin yanı sıra, denetimin sağlanması, ihtiyacın düzeyinin ve zamanlamasının belirlenmesi gibi kavramların ön plana çıktığı görülebilmektedir. Yerel ihtiyaçların çoğalmasında insanların algılarındaki değişmelerin de rol oynadığı söylenebilir. Daha önce merkezi yönetimin yükümlülüğünde olduğu düşünülen kamusal hizmetlerin bir kısmı artık yerel yönetimden beklenir hale gelmiştir. Böyle olunca toplam kamu harcamalarında önemli bir değişiklik olmaz iken, bunun içerisindeki yerel yönetim harcamalarının payı artmaktadır DEMOKRATİKLEŞME VE YERELLEŞME Demokratikleşme ve yerelleşme arasında iki yönlü bir ilişkiden söz edilebilir. Eski sömürge devletlerinin bağımsızlıklarını kazanmaları, diktatörlük ve monarşilerin sona ermesi, sosyalist bloğun çökmesi gibi birçok nedene bağlı olarak demokrasi kavramının yükselmesi daha önce merkezi yönetimlerin ağırlıkta olduğu yapıların azalmasına yol açmıştır. Yerelleşmenin bu anlamda dünyada görülmeye başlanan baskın eğilim olduğu söylenebilir. Nasıl ki demokratikleşme yerelleşmeye zemin hazırlıyor ise, yerelleşme de demokrasinin güçlenmesi için toplumsal taban yaratmaktadır. Demokrasinin gelişmesi ve ilerlemesi kamusal yükümlülüklerin idareler arasındaki dağılımında rasyonelleşmeyi 1 George Peterson, Building Local Credit Systems, World Bank Municipal Finance Background Series No: 3, April 2000, s. 1 xiv

15 beraberinde getirmektedir. Böylelikle vatandaşların daha nitelikli kamu hizmeti alabilmelerine de imkan tanınmıştır. Demokratikleşmenin bir başka sonucu da yerel yönetimlerin kullandığı finansal kaynakların tutarında hem nominal hem de reel olarak artış sağlamasıdır. Kaynak tahsisi probleminde seçmen ağırlığının önemi bunda etkili olmaktadır. Bir ülkenin demokratik standartları yükseldiğinde yerel kamu harcamalarının da arttığı görülmektedir. Örneğin demokratik ve gelişmiş ülkeler olarak nitelendirebileceğimiz Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatına (OECD) üye ülkelerin toplam kamu harcamaları içerisindeki yerel yönetim payı yüzde 35 iken, daha az demokratik ülkeler olarak nitelendirebileceğimiz Latin Amerika ülkelerinin yerel yönetim payı sadece yüzde 14 düzeyindedir. 2 Özellikle farklı dil, din ve etnik kökenden vatandaşların yaşadığı ülkelerde yerelleşme ve demokratikleşme aynı zamanda ülke içi huzurun ve barışın anahtarı haline gelebilmektedir. Bu durumda bölgelerin/yerel idare yapılarının mali yeterliliklerinin sağlanması sorunu, finansal ihtiyaçların artmasını beraberinde getirmektedir. Yerelleşmenin burada tek başına bir amaç olmadığı unutulmamalıdır. Yerelleşmenin yaşam kalitesinin yükseltilmesi, makro ekonomik istikrarın sağlanması, ekonomik etkinliğin ve eşitliğin arttırılmasında bir araç olduğunun ifade edilmesi gerekir. Kamusal mal ve hizmet üretiminde merkezi yönetimin kontrolü nedeniyle ortaya çıkan başarısızlıklar yerelleşme yoluyla ortadan kaldırılmaya çalışılmaktadır. Yerelleşmenin, uygulamaya bağlı olarak hem pozitif hem de negatif etkileri görülebilir. Yerelleşme yoluyla finansman kaynakları üzerinde bağımsız tasarruf edebilme yeteneğine sahip olan mahalli idarelerde bütçelerin kullanımında israf ve borç yükünün artması gibi olumsuzlukları da beraberinde getirebilmektedir. Yerelleşme sürecinde mali bağımsızlık ve veraset ilişkisi beraber düşünülmelidir. Veraset ilişkisinin azalması aynı zamanda merkezi yönetim üzerindeki transfer yükünün de farklılaşmasına yol açabilmektedir. Mali olarak bağımsızlaşan yerel yönetimi merkezi yönetim yeterince finanse etme mecburiyetinden de kurtulmaktadır. Bu da veraseti ve merkezi yönetim kaynaklarını beraberce aynı yönlü ve eş zamanlı azalması sonucunu doğurmaktadır. Böylelikle mali bağımsızlık, yeni kaynak ihtiyacını ve borçlanmayı beraberinde getirmektedir. 3 Yerelleşme eğiliminde görülen artış mahalli yönetimlerin kamu yatırımları konusundaki sorumluluklarını da yükseltmektedir YEREL KALKINMA, FAKİRLİĞİN AZALTILMASI, EĞİTİM, SAĞLIK VE SOSYAL HİZMETLER Yerel kalkınmanın sağlanması, fakirliğin azaltılması, eğitim, sağlık ve sosyal hizmetlerin hem nitelik hem de nicelik olarak geliştirilmesinde mahalli idarelere düşen görev gittikçe artmaktadır. İdareler arası yükümlülük bölüşümünde bu görevlerin çoğu yerel/bölgesel yönetimler tarafından gerçekleştirilmesi öngörülmektedir. Federal devlet yapıları içerisinde bu bölüşüm daha net olarak gözlenebilmektedir. Tablo 3. Arjantin de İdarelerarası Görev ve Sorumluluk Bölüşümü 2 Municipal Bonds Credit Ratings and Bond Issuing at the Subnational Level -Training Tool-, World Bank Institute, Washinton D.C., 1999, s Jaroslaw Bauc, Macroeconomic Implications of Sub-sovereign Borrowing, WBC xv

16 Sadece Federal Hükümetlerin Yerine Getirdiği Hizmetler Savunma Dış İlişkiler Para, Bankacılık ve Kur ile İlgili Düzenlemeler Kamu mülkleri ve Borçları Eyaletler/Bölgeler Arası Ulaşım Ticarete İlişkin Düzenlemeler Haberleşme Hizmetleri Federal ve Eyalet/Bölge Yönetimlerinin Beraberce Yerine Getirdiği Hizmetler Yüksek Öğretim Koruyucu Sağlık Hizmetleri Ekonomik Kalkınma Adalet, Güvenlik, Konut Yolcu ve Yük Terminalleri Gaz ve elektrik Eyalet/Bölge Yönetimleri ile Belediyelerin Beraberce Yerine Getirdiği Hizmetler Temel Eğitim Tedavi Edici Sağlık Hizmetleri İçme Suyu ve Kanalizasyon Bölgesel ve Yerel Ulaşım Arazi Kullanımı-İmar Belediyelerin Yerine Getirdiği Hizmetler Mezarlıklar Yerel üretim Birimlerinin Denetimi Katı Atık Toplanması ve Arıtılması Şehiriçi Yollar ve Drenaj Park ve Bahçeler Kaynak: Hernan Campora, Marcelo Menedez, Managing Cases in Argentina with High Default Risk, WBC, p. 8 Nasıl ki bir ülkedeki vatandaşlar arasında gelirin adil dağılmaması birçok soruna kaynaklık edebiliyor ve kamusal politikalar yoluyla düzeltilmeye çalışılıyor ise, bölgesel ve yerel düzeyde de kalkınmışlık farklarının benzer bir yapı arz ettiğinden söz edilebilir. Yerel kalkınmanın sağlanmasında kurumsal kapasitenin geliştirilmesi belirleyici olabilmektedir. Kurumsal kapasitenin geliştirilmesi için az gelişmiş veya gelişmekte olan bölgelere kamusal kaynak aktarımı, yerel altyapı yatırımlarının gerçekleştirilmesi önemlidir. Böylelikle özel girişimcilerin istedikleri minimum gereklilikler sağlanarak üretim süreçlerinin harekete geçirilmesi mümkün olabilecektir. Yerel kalkınmanın belirleyicilerinden biri de sosyal sermayenin geliştirilmesidir. Bu bağlamda fakirliği azaltıcı uygulamaların, eğitim sağlık ve sosyal hizmetlerin ön plana çıktığı gözlenmektedir. Son yıllarda refah devletinin gerilediği ve sosyal harcamaların azaldığına yönelik yanlış bir kanı bulunmaktadır. Gelişmiş refah devletlerinin işlevselliğinde iddia edilenin aksine bir azalma olmamıştır. Refah rejimlerinin az gelişmiş olduğu ülkelerde ise, devlet sosyal politika alanında daha etkin bir rol oynamaya başlamıştır. Ancak bu, refah devletinin durağan kaldığı ve daha önce var olmadığı alanlarda da etkili olarak genişlediği anlamına da gelmemektedir. Aksine, birtakım değişiklikler, Türkiye de de yansımalarını gördüğümüz yeni bir refah yönetişim modelinin ortaya çıkmasına yol açmıştır. Bu modelin özelliklerinden bir tanesi, merkezi devletin refah sunumu ile ilgili sorumluluklarının yerel yönetimlere devridir. Bir diğeri ise, kamu kuruluşları ile özel sektör arasındaki, içinde gönüllü kuruluşları da barındırması özellikle arzu edilen işbirliklerine atfedilen önemin artmasıdır. 4 Yerel yönetimlerin sosyal koruma ve fakirliği azaltma uygulamalarında aktif olarak görev almaları yerel finansman ihtiyacını arttıran bir unsur olarak karşımıza çıkmaktadır. Eğitim ve sağlık hizmetleri federal devletlerde yerel idarelerin görev alanına girse de merkezi yönetim yapılarının hakim olduğu ülkelerde hala başkentlerin idaresinde şekillenmektedir. Bu konuda hizmet sunumunda etkinliğin sağlanması ve sorunların yerinde tespit edilmesi ve çözülmesi bağlamında yetki devri sıkça gündeme gelen bir olgudur. Yerel yönetimlerin eğitim, sağlık ve sosyal hizmet sunumundaki faaliyetlerinin hızla arttığı 4 Ayşe Buğra, Sinem Adar, Türkiye nin Kamu Sosyal Koruma Harcamalarının Karşılaştırmalı Analizi, Açık Toplum Enstitüsü-Sosyal Politika Formu, Nisan 2007, s. 14 xvi

17 görülmektedir. Bu hizmetlerin ciddi fon kullanımı gerektirmesi ve demokrasi ile yakın ilişkisi yerel finansman ihtiyacındaki artışları da beraberinde getirmektedir YEREL YÖNETİM HARCAMALARI BORÇLANMA İLİŞKİSİ Yerel yönetim harcamaları ekonomik sınıflandırmaya göre cari (operasyonel), transfer ve sermaye (yatırım) harcamaları diye üçlü bir sınıflandırmaya tabi tutulabilir. Cari ve yatırım harcamaları reel harcama kapsamında değerlendirilebilir. Yatırım harcamaları faydası bir yıldan daha uzun sürede tüketilen fiziki varlık meydana getirmeye yönelik her yıl tekrarlanmayan harcamalar olarak nitelendirilmektedir. 5 Transfer harcamaları ise borçlanma faizleri ve sosyal transferlerden meydana gelmektedir. Bu harcama kalemlerinin yerel yönetimlerin kendi öz gelirleri ile mi yoksa borçlanma ile mi finanse edileceği sorusu önem taşımaktadır. İlişkinin analiz edilmesine geçmeden önce cari ve yatırım harcamaları arasındaki farklılığın ortaya konulması yararlı olacaktır. Transfer harcamalarının borçlanma ile karşılanması pek düşünülmez. Çünkü bu harcamaların gelir yaratma kapasitesi söz konusu değildir. Hatta borç faizleri gibi harcamaların yine borçlanma ile finansmanı Ponzi etkisi meydana getirebileceğinden sürdürülebilirlik yönüyle tartışmaya açık bir yapıya sahiptir. Aşağıdaki tabloda cari ve yatırım-sermaye harcamaları farklılıkları özetlenmektedir. Tablo 4. Cari ve Yatırım Harcamalarının Karşılaştırılması CARİ (OPERASYONEL) HARCAMALAR YATIRIM (SERMAYE) HARCAMALARI Her dönem tekrarlanan (recurring) harcamalardır Her dönem tekrarlanmayan harcamalardır Nispi olarak düşük oktanlı ve fiyatlıdırlar. Büyük tutarlı ve bütçe içerisinde yüksek oranlıdırlar. Kısa ömürlü fayda sağlarlar. Uzun dönemli fayda sağlarlar Faydasında yararlanan ve finanse eden nesil Mevcut nesli aşan varlıklar meydana getirirler. aynıdır. Gelecekte gelir meydana getirmezler Gelecekte gelir meydana getirirler Kaynak: Municipal Bonds Credit Ratings., a.g.e., p. 2-5 Yerel yönetimlerde yatırım-sermaye harcamaları cari harcama ayrımı önemlidir. Yerel yönetimlerin borçlanmaya giderek ancak sermaye harcamalarını finanse etmeleri gereklidir. Bu birçok iktisatçı tarafından altın kural (golden rule) olarak ifade edilmektedir. Bu bağlamda net borç stokundaki artış yatırım harcamasındaki artış ile ilişkilendirilmektedir. Cari harcamaların borçlanma gelirleri ile finanse edilmesi sürdürülemez bir durum ortaya koyacaktır. Cari harcamalar yıllar arasında çok fazla dalgalanma yaşamaz veya değişiklik göstermez iken altyapı yatırımları gibi sermaye harcamaları yıllar itibarıyla ciddi dalgalanmalar gösterebilmektedir. Çünkü yatırım ve inşa dönemlerinde yüksek, üretim ve kullanım dönemlerinde düşük harcama meydana getirmektedirler. Bazı ülke uygulamalarında yerel cari ve yatırım bütçelerinin birbirinden ayrılması ve bütçeleme prosedürlerinin de farklılaştırılması gündeme gelmektedir lardaki İsveç ve İskandinav ülke uygulamaları buna örnek gösterilebilir. Ama baskın uygulama yatırım ve cari harcamaların tek bir bütçe içerisinde yer almasıdır. Ülkemizdeki uygulama da bu yöndedir. Bunda yatırım ve operasyonal harcamaların çoğu zaman birbiri içerisine geçmiş olması ve 5 Davina F. Jacobs, A Review of Capital Budgeting Practices, IMF Working Paper No: 160, June 2008, s. 4 (1-24) xvii

18 ayrımda karşılaşılan güçlükler rol oynamaktadır. Ayrıca tek bütçenin yönetim ve kaynak dağılımında daha etkin sonuç ürettiği iddia edilmektedir. 6 Tablo 5. Yerel Yönetim Bütçesinin Bileşenleri Yerel Yönetim Bütçesi = Cari Harcama + Yatırım Bütçeleri Yerel Yönetim Cari Harcama Bütçesi = (Cari Gelirler + Özkaynaklar + Merkezi Yönetim Vergi Payları + Merkezi Yönetimden Alınan Cari Transferler) - Cari Harcamalar ( borç faiz ödemeleri dahil) = Cari Bütçe Açığı veya Fazlası Yerel Yönetim Yatırım Bütçesi = (Cari Bütçe Fazlası + Kullanıcılardan Sağlanan Sermaye Katkıları + Varlık/Mülk Satışı + Merkezi Yönetimden Alınan Yatırım Destekleri + Borçlanma ve Tahvil İhracından Sağlanan Hâsılat ) - Yatırım Kazançları - Borç servisi ( anapara ve faiz ödemeleri) Kaynak: George Peterson, Building Local Credit., a.g.e., s. 8 Yerel yönetim yatırım harcamalarının bütünün cari yıl içerisindeki gelir fazlasından (operating savings) sağlanması hem gerçekçi hem de politikacılar tarafından tercih edilir bir uygulama değildir. Bu yapıldığı takdirde seçilmiş yöneticinin o yılki bütçe harcamalarının büyük bir kısmını yatırım için harcaması alternatif harcama alanlarına daha kısıtlı bir kaynak aktarması gündeme gelecektir. Her yatırım projesi için bu mantığın uygun olduğunu iddia etmek güçtür. Küçük yatırım projelerinin yıllık bütçe gelirleri ile finanse edilmesi imkan dahilinde olabilmektedir. Buna karşın altyapı yatırımları gibi büyük projelerin mali yüklerini yıllık bütçelerin taşıyabilmesi güçtür. Buna rağmen eğer yerel yönetimin imkanları el veriyor ise yatırım harcamalarını cari bütçelerinden karşılamaları öncelikli tercih olmalıdır. İkinci en iyi çözüm olarak ise, yatırımların ve cari bütçe kaynaklarından karşılanması alternatiflerinin optimal bir dengesinin kurulmasından söz edilebilir. Yerel yönetimlerin gelecekte cari bütçe fazlası verme kapasitesi borçlarını itfa edebilme yeteneklerinin temel belirleyicisi konumundadır. Bu nedenle gerçekçi cari bütçe fazlası öngörüsüne sahip belediyelerin borçlanma ve yatırım kapasitelerinin de arttığı gözlenmektedir. Altyapı yatırımlarının inşa dönemi esas harcamanın yapıldığı dönemlerdir. Yatırım boyutuna bağlı olarak inşa döneminin bir yıldan daha uzun süreye (yıllara sair) yayılma imkanı mevcuttur. Altyapı yatırımları gerçekleştirdikten sonra ekonomik ömrü boyunca, ki bu yıl arasında değişmektedir, her yıl bakım onarım ve işletme masrafları dışında düzenli gelir akışı meydana getirebilmektedir. Bu nedenle ilk yıllardaki maliyetin vergi salınarak karşılanması hem çok zor hem de tüketim davranışlarını bozucu, olumsuz ekonomik sapmalara yol açıcı, vergileme ilkelerini zorlayıcı olabilmektedir. Ayrıca sene gibi bir uzun zaman periyodu içerisinde fayda yaratacak bir yatırımın maliyetinin sadece bugünkü nesile yüklenmesi, faydasından sonradan gelen 6 Davina F. Jacobs, A Review of Capital Budgeting, a.g.e., s. 11 xviii

19 nesillerin yararlandırılması, nesillerarası bir yük aktarımına yol açabilmektedir. Bu nedenle yatırım maliyetlerinin cari gelirler veya ekstra vergileme ile karşılanması eleştiri konusu yapılabilecektir. Uzun dönemli borçlanma yatırımın maliyetinin nesillerarası dağılımına imkan tanımaktadır. Yalnız borçlanma ile yapılan yatırımların nesiller arası adaleti tam olarak sağladığından söz etmek her zaman mümkün gözükmemektedir. Yerel yönetim borçlanmasının amacı uzun vadeli ve getirisi gelecek döneme yayılmış yatırım harcamalarını finanse etmek olmalıdır. Yatırımın yararlı ömrü içerisinde elde edilecek geliri temel alarak borçlanma ile finanse edilmesi anahtar faktör olarak karşımıza çıkmaktadır. Cari harcamaların borçlanma ile finanse edilmesi yerel yönetimin gelecekteki gelirlerinin bugün kullanımı anlamına geleceğinden, maliyet geleceğe yansıtılırken fayda günümüzde tüketilecektir. Yatırımların tüm maliyetlerinin gelecekteki bütçeler tarafından kavranması gereklidir. Yerel yönetim borçlanması ve ratingi maliyetli bir iştir. Bu yüzden borçlanma ile yatırım finansmanına karar verilirken bütün maliyetlerin kapsanmasına dikkat edilmelidir. İyi işleyen bir sermaye piyasasından borçlanan yerel yönetim için, kredi faizi sadece maliyete unsuru değildir. Bu faiz aynı zamanda kendi bütçesinden finanse ettiği projelerin marjinal sermaye maliyetlerini göstermektedir. Sağlıklı işleyen piyasadan borçlanan bir belediye, böylelikle özkaynakları ile yaptığı yatırımın gerçek fiyatına erişebilecektir. 7 Yerel borçlanma tercihlerinin bazen olumsuzluklara da neden olduğu görülebilmektedir. Yerel borçlanmanın ulusal borçlanma ile benzer şekilde özel sektörü dışlama (crowding-out) etkisi meydana getirmesi mümkündür. Buna karşılık eğer borçlanma ile yapılan yerel yatırımlar özel sektöre girdi sağlıyorsa olumsuzlukların bir kısmı bertaraf edilebilir. Böylelikle borçlanma ile meydana getirilen dışlama etkisi girdi yatırımlar ile sağlanan içleme (crowding-in) etkisi ile dengelenebilir. Ayrıca bütün yatırım harcamalarının borçlar ile finanse edilmesi söz konusu olsa bile merkezi hükümetlerin koyduğu borçlanma sınırları sorun yaratabilmektedir. Yatırım harcamaları mevcut varlık ve sermaye stokunu arttıran harcamalar olarak nitelendirilmektedir. Yatırım harcamalarının gerçekleştirilmesi belli bir zaman süresi içerisinde tecridi olarak yapılmaktadır. Yatırım takvimi ile bu yatırımı gerçekleştirmek amacıyla finansman sağlama takviminin uyumlaştırılması gerekmektedir. Aksi halde fazladan borçlanıp faiz maliyetine katlanmak veya yatırımın yüklenicilerine zamanında ödeme yapamamak söz konusu olabilmektedir. Uyumlaştırma her proje bağlamında yarı ayrı yapılabileceği gibi belediyeye bağlı bütün yatırım projelerinin toplam borçlanma takvimi ile uyumlaştırılması şeklinde de olabilmektedir. Tahvil ihracında bazen piyasa koşullarının olumlu ve olumsuz olmasına bağlı olarak erken ve sonradan yapılması ve ihraç ile yatırım takvimi arasında farklılıkların ortaya çıkması gündeme gelebilmektedir. Bu farklılık borçlanma maliyetinden sağlanan avantaj nedeniyle tercih edilen bir durum bile olabilmektedir. Burada piyasa koşulları nedeniyle erken tahvil ihracı yapıldığında toplanan nakitin para piyasasında gelir getirecek şekilde değerlendirilmesi gerekmektedir. Aksi halde eldeki nakitin belediyenin cari harcamalarında kullanılması gibi durumlar ile karşılaşılabilmektedir. Geç tahvil ihracında ise müteahhitlere ödenmesi gerekli tutar belediye bonoları ile kısa vadeli kaynaklardan karşılanıp daha sonra piyasa koşulları düzeldiğinde tahvil ihraç edilip bono ile yapılan borçlanmanın kapatılması söz konusu olabilmektedir. Tahvil ihracı ile yatırım harcaması uyumlaştırılmasında miktar ve zaman uyumlaştırılması temel unsurdur. Bu uyumlaştırma yapılırken seri halinde çıkarılan tahvillerden yararlanılması tercih edilebilmektedir. Seri halinde ihraç edilen tahvillerde her seri ile yatırım için yüklenicilere yapılacak ödemeleri karşılık gelmesi istenmektedir. Böylelikle serinin bitimi ile yatırımın toplam maliyeti finanse edilmiş olmaktadır. 7 George Peterson, Building Local Credit, a.g.e., s. 7 xix

20 Seri halinde olmasa bile belli belirli bir zaman aralığında belli bir takvime bağlı arka arkaya ihraç edilen belediye tahvillerinin de farklı tarihlerdeki yatırım hak ediş bedellerinin ödenmesinde kullanılması rasyonel bir finansman politikası olarak sunulabilmektedir. Gelir katılım tahvillerinde ise, yatırım harcamaları ekonomik ömrünün belirlenmesi koordinasyonu sağlamada kritik unsurdur. Gelir getiren herhangi bir yatırımın ekonomik ömrü amortisman oranına, bakım, onarıma göre şekillenmektedir. Bütün bunlar hesaba katılarak yatırım bedeli ve gelir oluşturma kapasitesi ve süresi ile tahvil ihraç miktarı ve muhtemel getiri arasında tutarlı optimal bir ilişkinin kurulması gerekmektedir YEREL YATIRIM HARCAMALARI Yerel yatırım harcamalarının belirlenmesi sürecinde en önemli unsurlardan biri sermaye geliştirme planları (capital improvement plan) yatırım planlarının oluşturulmasıdır. Sermaye geliştirme planları ise, finansman ihtiyacını da içeren uzun vadeli stratejik kararları gerekli kılmaktadır. Sermaye geliştirme planları oluşmasında dört temel aşamadan söz edilebilir. Bunlar; 8 Kapsamlı bir şekilde yerel yönetimin sermaye ihtiyacının belirlenmesi, Farklı projeler arasındaki öncelik sonralık sıralamasının oluşturulması, Her proje için farklı finansman yöntemlerinin ve araçlarının değerlendirilmesi ve Yukarıdaki bilgilerin ışığında borçlanma politikalarını da içerecek şekilde, uygun bulunan yıllık yatırım harcaması bütçesinin ortaya konulmasıdır. Borçlanma ile finanse edilen yatırım bütçelerinin koordine edilmiş sermaye geliştirme planları (coordinated capital improvement plan) ile uyumlu halde hazırlanması gerekir. Sermaye geliştirme planları; sermaye ihtiyacının bütününü kapsayan, alternatif projeler arasında öncelik sıralaması yapan ve her proje için farklı fon kaynakları, ayrı fayda-maliyet analizleri ve borçlanma yapılacak tutar ve süre ile uyumlu her yıl için yatırım harcama programları ortaya koyan yapılardır. Burada önceliklerin ortaya koyulması anahtar kavram olarak karşımıza çıkmaktadır. Öncelik sıralaması ihtiyaç bağlamında projelerin ayrıma tutulmasını öngörür. Bu da uzun dönemli geniş vizyon içeren kalkınma planlarını gerektirir. Bu süreç, yerel yönetimlerin ihtiyaçlarının, önceliklerinin ve bunların belirlenmesi için gerekli olan değerlendirme ölçülerinin ortaya konması bakımından önem taşımaktadır. Borçlanma yoluyla sermaye yatırımlarının yapılması yatırımları rasyonelleştirici bir unsur olarak karşımıza çıkmaktadır. Çünkü yerel yönetim yapacağı borçlanmanın geri ödemesi ve faizine bağlı olarak yatırımın getiri projeksiyonlarını ortaya koymak, böylelikle gelir tahmini yapmak durumundadır. Bu gelirlerin yatırım için gerekli borçlanma ve faiz harcamalarını karşılaması halinde piyasadan borçlanma imkanı bulabilecektir. Aksi halde fon sağlayıcıların projeyi finanse etmesi ve böylelikle projenin gerçekleşmesi mümkün ol(a)mayacaktır. Borçlanma için mevcut yerel ihtiyaçlar bağlamında yatırım planlamasının, fizibilitesinin, öncelik sıralamasının imkan tanıyan kriterlerin konulması ve fayda-maliyetetkinlik analizlerinin iyi yapılması gereklidir. Bu da sağlıklı bir maliyet, yönetim ve finans muhasebesi, bütçeleştirilmesi gerektirecektir. Borçlanma ile yapılan altyapı yatırımlarının etkinlik ve verimliliğinin diğer şekillerde finanse edilen yatırımlara nazaran daha yüksek olduğuna yönelik ampirik kanıtlardan söz edilebilir. Bu bağlamda piyasa faiz oranından yapılan yerel borçlanmalar ile yatırımların ortalama getirileri arasında pozitif bir korelasyonun bulunduğu ortaya konmaktadır. 9 İhtiyaçlar belirlenirken demografik yapı, yerleşim ve göç gibi unsurların sağlıklı bir biçimde ortaya konulması önem taşımaktadır. Bunun için ülkedeki merkezi yönetimin sosyal 8 Municipal Bonds Credit Ratings.., a.g.e., s George Peterson, Building Local Credit., a.g.e., s. 13 xx