Panel: Bilgi Toplumu Stratejisi Açısından E-devlet Kapısı Bilgi Toplumu Sürecinde Sayıştay Performans Denetimi

Transkript

1 inet-tr 06 - XI. "Türkiye'de İnternet" Konferansı Bildirileri Panel: Bilgi Toplumu Stratejisi Açısından E-devlet Kapısı Bilgi Toplumu Sürecinde Sayıştay Performans Denetimi Sayıştay Uzman Denetçisi Bilgi ve iletişim teknolojileri alanındaki gelişmeler 2000 li yıllarda, toplumsal yaşamı büyük ölçüde değiştirmiştir. Başta gelişmiş ülkeler olmak üzere birçok ülkede sanayi toplumundan bilgi toplumuna geçiş bir amaç olarak belirlenmiş ve pek çok alanda politikalarını oluştururken bilgi ve iletişim teknolojilerini geliştirilmesi ve yaygın kullanımı teşvik edilmiştir. Bu gelişmeler, kamu yönetimi anlayışını da değiştirmiş; bilgi ve iletişim teknolojilerinin sunduğu olanaklar, kamu kurumlarının hizmet sunumunda da kullanılmaya başlanmıştır. Dünyadaki bu gelişmelerin yansıması olarak, ülkemizde de çeşitli çalışmalar yapılmış, birçok kamu kurumunda bilgi işlem merkezleri ve internet siteleri oluşturulmuş ve bilgisayar ortamında bilgi saklanmaya başlamıştır. Bu bağlamda, kamu internet sitelerinin devlet ile vatandaş arasındaki dolaysız iletişim ve etkileşimini sağlayan pencereler olarak önemi artmıştır yılında, bu alanda önemli ve kapsamlı bir atılım olarak, edtr (e-dönüşüm Türkiye) Projesi başlatılmış ve bu çerçevede birçok kamu hizmetinin elektronik ortamda sunumu ve e-devlet Kapısı nın açılması öngörülmüştür. Bilgi Toplumu Sürecinde Sayıştayların Rolü 215 Demokratik parlamenter sistemin bir ihtiyacı ve ürünü olan Sayıştaylar bu tarihsel olguya koşut olarak birçok ülkede, 1800 lerin ikinci yarısından itibaren kurumsal yapıya kavuşmuştur. Sayıştaylar, kuruluşundan itibaren geleneksel fonksiyonunun bir parçası olarak, uygunluk bildirimleri ve mali denetimlerinin sonuçlarına ilişkin gerekli gördüğü diğer bilgileri parlamentoya raporlamak suretiyle mali hesap verme sorumluluğunun yerine getirilmesine katkıda bulunmuşlardır li yıllarda petrol krizi ve uluslar arası para sisteminde yaşanan değişiklik nedeniyle, pek çok ülkenin ekonomik performansının zayıflaması ve kamu gelirlerinin azalması, buna karşın kamu harcamalarındaki hızlı artış; bu bağlamda kamu kaynaklarının verimli, etkin ve tutumlu kullanılmasına ve kamu yönetiminin yeniden yapılanmasına duyulan ihtiyaç, Sayıştayların gündemine performans denetimini getirmiştir. Sayıştaylar, 1980 li yılların başlarından itibaren performans denetimi yapma yetkisinin yasalara girmesiyle kamu faaliyetlerinin performansına ilişkin raporlarını kamuoyuna ve parlamentoya sunarak, performans hesap verme sorumluluğunun yerleşmesi ve gelişmesine katkı sağlamaktadır. Sayıştay ların uzun tarihsel süreci içinde ortaya çıkan performans denetiminin, toplum gereksinimlerine yanıt arayan dinamik yapısının bir sonucu olarak, 2000 li yıllara doğru bilgi teknolojileri gibi önemli hale gelen ya da önemi fark edilen konular da performans denetiminin kapsamında değerlendirilmeye başlanmıştır. Sayıştaylar, bilgi teknolojileri alanında yaptıkları ilk performans denetimlerinde, tek tek sistemlerin planlanması, geliştirilmesi, güvenliği ve sürdürülebilirliği gibi meselelere odaklanırken, günümüzde denetim perspektifi genişlemiştir. Bilgi teknolojileri, öncelikle e-devletin önemli bir bileşeni olarak ele alınmaya başlamıştır. Devlet, vatandaş ve özel sektör arasındaki ilişkiyi kolaylaştıran e-devlet, bilgi teknolojileri üzerinden kamu hizmetlerinin yeniden yapılandırılmasını gerektirir. Bu yeniden yapılanma sadece kamu kurumlarının değil, toplumun bütün katmanlarını kapsayan bir dönüşüm ola-

2 Bilgi Toplumu Sürecinde Sayıştay Performans Denetimi caktır. Bütün büyük toplumsal dönüşüm projeleri gibi, e-devlete geçiş de uygulanması uzun zaman ve kaynak gerektiren projelerin başarıyla uygulanmasına bağlıdır. Bu projelerde, yeni teknolojilerin iş süreçlerine entegre edilmesi kadar; toplumun sosyo-ekonomik yapısının ve düşünme tarzının da dönüştürülmesi gerekir. Yeni teknolojilerin transferini zorunlu kıldığı için bu projelerin kurulum maliyeti yüksektir. Yüksek maliyetleri göze alıp, alt yapının oluşturulması; bu projelerin başarısı için yeterli değildir. Yeni teknolojilerle ve bunların kullanıldığı yaşam tarzıyla uyumlu değişimin toplumsal yapıda sağlanamaması; uygun ve birlikte çalışabilir bir altyapının kurulamaması ya da kurulan yapının sürdürülememesi durumunda; e-dönüşüm projelerinin başarısız olma olasılığı ve kaynakların boşa harcanma riski yüksektir. Nitekim dünya uygulamaları, gelişmekte olan ülkelerde yürütülen e-dönüşüm projelerinin başarı oranının çok yüksek olmadığını göstermektedir. Sayıştayların bu alandaki performans denetimleri, kısa vadede e-devlete geçişin, uzun vadede bilgi toplumu sürecinin iyi yönetilmesinin önemli bir aracı olarak ortaya çıkmaktadır. Sürece dahil olan kamu kurumları, özel sektör kuruluşları, sivil toplum örgütleri gibi bütün tarafların katkılarını alarak hazırlanan ve temel sorunları ve çözüm önerilerini içeren performans denetimi raporlarının parlamento ve kamuoyuna sunulması; e-devlet e geçişin daha iyi planlanmasına, yürütülmesine, izlenmesine ve toplumsal desteğin artmasına, nihai olarak dönüşümün başarısına önemli katkı sağlayacaktır. Sayıştay Performans Denetimi Raporlarında e-devlet Ülkemizin bilgi toplumuna dönüşüm sürecinde, kısıtlı kamu kaynaklarının verimli kullanılması için kurumların bilgi ve iletişim teknolojileri yatırımlarında mükerrerliklerin önlenmesi, yatırımların ülkemizin ihtiyaçları ve öncelikleri doğrultusunda yapılması, bu yatırımların koordinasyon içinde ve eş zamanlı yürütülmesi gerektiği açıktır. e-dönüşüm Türkiye (edtr) Projesi gibi; geleneksel toplumdan bilgi toplumuna; emeğe dayalı üretim-tüketim ekonomisinden bilgi ekonomisine geçişte yol haritasını oluşturacak Bilgi Toplumu Stratejisinin belirlenmesini; hizmetlerin sunulacağı teknik altyapının hazırlanmasını ve bilgi güvenliğinin sağlanmasını, düzenleyici ve yasal çerçevenin çizilmesini, bilgi toplumunun gerektirdiği insan kaynağının planlanmasını ve yetiştirilmesini, hizmetlerin elektronik ortamda, bürokratik engellere takılmadan sunulmasını, 216 kurumların birlikte çalışabilir, entegre hizmet sunmalarına yönelik çalışmalarına referans sağlayacak standartların oluşturulmasını, sağlık ve ticaret alanında elektronik hizmetlerin geliştirilmesini, içeren geniş kapsamlı, kamu kurumları ve özel sektörden çok sayıda aktörün görev aldığı bir projenin hayata geçirilmesinde pek çok sorunla karşılaşılması kaçınılmazdır. Günümüzde, bu sorunları zamanında tespit etmek ve tüm tarafların katılımı ile çözüm önerileri geliştirmek, parlamentoları, ilgili kurumları ve kamuoyunun bilgilendirerek, çözümün parçası haline getirmek, Sayıştayların temel görevlerinden biri olmuştur. Bu bağlamda Sayıştay Başkanlığı; e-dönüşüm Türkiye Projesi Çerçevesinde Yürütülen Faaliyetler 1* e-devlete Geçişte Kamu Kurumları İnternet Siteleri 2** 1 perdenrap/2006/2006-3edtr/2006-edtr.pdf 2 perdenrap/2006/2006-2web/2006-web.pdf

3 başlıklı performans denetimi raporlarını yayınlamıştır. e-dönüşüm Türkiye Projesi Çerçevesinde Yürütülen Faaliyetler konulu performans denetimi çalışmasında; edtr Projesi kapsamındaki faaliyetler, aşağıdaki sorular çerçevesinde incelenmiştir: edtr Projesi çerçevesindeki faaliyetler koordinasyon içinde yürütülüyor mu? Sürdürülebilir bir e-devlet için uygun bir altyapı oluşturulmakta mıdır? edtr Projesi çerçevesinde yürütülen faaliyetlerde maliyet etkinliği sağlanmış mıdır? Bu bağlamda; edtr Projesi çerçevesinde yürütülen faaliyetlerin koordinasyon, izleme ve değerlendirme çalışmaları ile bu projenin ve yatırım programlarındaki BT yatırımlarının maliyetleri; e-imza, e-devlet Ana Kapısı, EBYS, e-devlet alt yapısının oluşturulması ve hizmetlerin yaygınlaştırılması gibi teknik alt yapıya ilişkin faaliyetler değerlendirilmiştir. e-devlete Geçişte Kamu Kurumları İnternet Siteleri konulu performans denetim çalışmasında ise; edtr Projesi kapsamındaki faaliyetler çerçevesinde oluşturulan e-devlet hizmetlerini sunmak için kamu kurumlarının elektronik hizmet sunma kapasitelerinin göstergesi olan kurum internet sitelerinin yeterliliği; Kurum internet siteleri (portal) kamu hizmetlerinin elektronik ortamda daha iyi sunumunu sağlayacak şekilde yapılandırılmış mıdır? temel sorusu çerçevesinde incelenmiştir. Bu bağlamda; 37 kamu kurumun, e-devlet e hazırlık olarak, elektronik ortamda sunacakları hizmetlere ilişkin iş süreçlerini sadeleştirip sadeleştirmedikleri, halkın ihtiyaç ve tercihlerini dikkate alıp almadıkları ve internet sitelerini hızlı, güvenli ve kaliteli hizmet sunmak üzere yapılandırıp yapılandırmadıkları gibi konular da değerlendirilmiştir. Ayrıca, kamu internet inet-tr 06 - XI. "Türkiye'de İnternet" Konferansı Bildirileri 217 siteleri; tasarım, dolaşım, içerik ve erişilebilirlik ana başlıkları altında toplanan 35 değerlendirme kriteri çerçevesinde incelenmiştir. Temel Risk ve Problemler e-dönüşüm Türkiye gibi çok aşamalı ve birden çok kamu kurumunu kapsayan projelerin, önceliklendirme yapılarak bütünsel bir yaklaşımla, standartlara uygun, sağlıklı bir izleme ve değerlendirme sürecinden geçirilerek, oluşturulacak politikalar çerçevesinde doğru yönlendirilmesinin yanı sıra; bilgi paylaşımını esas alan, mükerrerliklerden kaçınan ve ulusal öncelikleri gözeten bir yaklaşımla koordinasyon içinde yürütülmesi ve önceden belirlenmiş maliyetler içinde tamamlanması önemlidir. Bu çerçevede, e-dönüşüm Türkiye gibi amaçlarına uzun vadede ulaşılacak büyük bir projede, en temel ve önemli husus; bilgi toplumuna dönüşüm stratejisinin belirlenmesidir. e-dönüşüm Türkiye Projesi öncesi, e-devlet e hazırlık çalışmaları kapsamında, çeşitli kamu kurumlarının benzer hizmetleri yerine getirmek üzere, birbirinden bağımsız çalışmalar yapmaktadır. Bu durum aynı işin birden fazla yapılmasına, dolayısıyla emek ve kaynak israfına sebep olmaktadır. Bu türden verimsizliklerin önlenmesi için projenin daha etkin ve iyi bir şekilde koordine edilmesi gerekmektedir. Birçok ülkede e-devlet çalışmaları kamu yönetimi reformlarının tamamlanmasından sonra başlanılmıştır. e-dönüşüm, kamu yönetimlerinin yeniden yapılandırılması ve kamu hizmetlerinde etkinliğin sağlanması ile yakından ilgilidir. Bu nedenle, elektronik ortamda sunulacak kamu hizmetlerine ilişkin iş süreçlerinin yeniden yapılandırılması ve sadeleştirilmesi gerekmektedir. Kamu hizmetleri mevcut iş süreçleri ile elektronik ortama aktarılırsa, kamu yönetimi reformları ile kamu iş süreçleri değişeceği için yeni iş süreçlerinin tekrar elektronik ortama aktarılmasını gerektirecektir. Bu durum, iş tekrarlarına ve ek yatırımlara ihtiyaç duyulmasına yol açacaktır.

4 Bilgi Toplumu Sürecinde Sayıştay Performans Denetimi e-devlet teknik alt yapısının oluşturulmasına ilişkin hazırlık çalışmalarının büyük çoğunluğu tamamlanmadan, yeterli hazırlık yapılmadan oluşturulacak bir e-devlet Ana Kapısı, başta güvenlik olmak üzere bir çok sorunu da beraberinde getirecektir. Kurumsal bazda yapılan bilgi teknolojisi yatırımlarının yanı sıra, e-kuruma yönelik olarak yapılan çalışmaların yalnızca kurumsal faaliyetleri/hizmetleri göz önünde bulundurularak hazırlanması, kurumların kullandığı yazılımlarda ve hizmetin sunumunda ortak bir standart oluşturulamamasına yol açacaktır. Ayrıca, kurumların bilgi sistemleri arasında birlikte işlerlik (interoperability) ve veri paylaşımı ortamının sağlanamamış olması, bir başka sorun kaynağını olarak gündeme gelecektir. Elektronik ortamda bilginin transferi ve hizmetin etkileşimli sunumunda önemli bir güvenlik aracı olan e-imza ile ilgili en önemli konu, sistem kapsamındaki kullanıcı ve muhataplarının bilgilerinin güvenliğinin sağlanmasıdır. Bu nedenle sistemin güvenliğinin, uluslar arası güvenlik standartlarına uygun mevzuat düzenlemeleri ile yazılım ve sistemlerle sağlanması zorunludur. Öte yandan e-imza uygulamasına ilişkin altyapı, gelişmiş donanım ve yazılım araçlarının kullanılmasını gerektirmesi nedeniyle son derece pahalı yatırımlardır. Sistemin baştan yanlış kurgulanmış olması, mevzuattaki eksiklikler, güvenlik konusunda alınan önlemlerin yetersizliği, hatalı teknoloji tercihleri, v.b. yanlış uygulamalar, kamusal kaynakların israfına ve bilgi güvenliğinde açıklara neden olabilecektir. Bilgi ve iletişim teknolojisi yatırımları yüksek maliyetli yatırımlardır. Bu nedenle, maliyet ve faydaların iyi değerlendirilmesi ve izlenmesi, yaşamsal önem taşımaktadır. Oysa, e-dönüşüm Türkiye Projesinin planlanmasında finansman ihtiyacına hiç yer verilmemiştir. Yani, ülkemizin e-devlete geçişinin finansmanı için gerekli kaynak miktarı ve nasıl temin edileceği bilinmemektedir. Ayrıca, projenin bütününe ilişkin 218 güncel, güvenilir, maliyet ve faaliyet verilerini birleştirmeye elverişli bir bilgi sistemi oluşturulmamıştır. Bu durum, proje maliyetlerinin izlenmesini ve karar vericilerin zamanında düzeltici önlemleri almasını güçleştirecektir. edtr Projesi ile yatırım programlarında yer alan projeler arasında bir ilişki kurulmamıştır. Yatırım programındaki projelerden hangilerinin BT projesi olduğunu, yatırım programını tarayarak tespit edebilmektedir. Üstelik, bazı projelerin bağımsız projeler yerine bir ana projenin alt detayı olarak yer alması, bu tespitin bile sağlıklı yapılmasını güçleştirmektedir. Bu nedenle, yatırım programlarında yer alan BT projelerinin maliyetlerinin doğru bir şekilde belirlenmesi ve izlenmesi mümkün olmamaktadır. İzlemeyi güçleştiren bir diğer faktör ise; uygulayıcı kuruluşlar tarafından kamuoyuna tanıtılan proje ve uygulamalarla, yatırım programında yer verilen projeler arasında eşleştirmeyi olanaksız kılan farklı tanımlamaların bulunmasıdır. Bilgi ve iletişim teknolojilerine ilişkin projeler, sürekli finansman (bakım, onarım, yenileme, işletme vb.) gerektiren projelerdir. Örneğin, bu projeler çerçevesinde okulların bir yıllık internet bağlantısının sağlanması yeterli değildir. Gerçekleştirilen projelerin işlerliğine süreklilik kazandırmak amacıyla okulların internet bağlantısı için her yıl düzenli kaynak temin edilmesi gerekmektedir. Benzer şekilde kurumların internet veri merkezleri ve WEB sayfalarının yenilenmesi de sürekli ek kaynak gerektirecektir. Bu nedenle, bu projeler içinde e-devlet in sürdürebilirliğini sağlayacak bir finansman modelinin geliştirilmesi önem kazanmaktadır. Aksi halde, bir süre sonra söz konusu yatırımlar kullanılamaz hale gelecektir. Çözüm Kuşkusuz, Sayıştay ın söz konusu performans denetimiyle amacı yalnızca e-devlet e geçiş sürecindeki sorunları tespit etmek değildir. Bu denetim çalışmasıyla; kamu yönetiminin yeni-

5 inet-tr 06 - XI. "Türkiye'de İnternet" Konferansı Bildirileri den yapılandırılması ile e-dönüşüm Türkiye Projesinin hedeflerinin birleştirilerek, kamu hizmetlerinde etkinliğin artırılması ve mükerrer işlerin ve kaynak israfının önlenmesi için kamu kurumlarının gerekli önlemleri zamanında alabilmeleri amaçlanmıştır. Sayıştay, bu denetim amacı çerçevesinde; e-dönüşüm Türkiye Projesi çerçevesinde yürütülen faaliyetlerin önceliklendirme yapılarak, koordinasyon içinde yürütülmesine, kamu yönetiminin yeniden yapılandırılmasına yönelik faaliyetler ile edtr Projesinin hedeflerinin birleştirilerek, kamu hizmetlerinde etkinliğin artırılmasına, kamu kurumlarında, kamu yönetimi reformları da dikkate alınarak, iş süreçlerinin yeniden tanımlanıp ve sadeleştirilerek, elektronik ortamda sunuma hazır hale getirilmesine, kamu hizmetlerinin elektronik ortama aktarılmasında ağ güvenliği ve birlikte işlerliği sağlayacak, e-devlete uygun bir teknik alt yapının oluşturulmasına, kurumların internet sayfalarının ortak tasarım standartlarına uygun hale getirilmesine, e-dönüşüm Türkiye Projesi ile e-devlet Ana Kapısı, e-imza, okulların internet bağlantısı gibi alt projelerin sürdürülmesine ilişkin maliyetlerin, projeden elde edilecek faydaların ve bunların ölçüm kriterlerinin belirlenmesine, e-dönüşüm Türkiye Projesi ile BT yatırımlarının iş/zaman/maliyet esası ile izlenmesini sağlayarak, mükerrerliklerin önlenmesi yoluyla, kaynakların ekonomik ve etkin kullanılmasına, katkı sağlayacak öneriler geliştirerek, TBMM ve kamuoyunun çözüme odaklanmasını sağlamayı hedeflemiştir. e-devlete Geçişte Kamu Kurumları İnternet Siteleri konulu performans denetim çalışmasında ise; Kamu kurumlarının bürokrasiyi azaltacak, hızlı, kaliteli ve güvenli bir şekilde elektronik hizmet (e-hizmet) sunma kapasitelerini güçlendirecek, Kamu internet sitelerine ilişkin standartları belirleyecek, güncelleyecek ve uygulamayı gözetecek, Kurum internet sitelerinde halkın ihtiyaçlarını ve tercihlerini dikkate alan, uygun içerik ve tasarım ile kolay kullanılabilir ve işlevsel olma özelliklerini taşıyan hizmet sunulup sunulmadığını belli aralıklarla değerlendirecek, Zamanında düzeltici önlemler alınmasını sağlayacak, Kurumlara teknik destek verecek bir mekanizmanın oluşturulmasına yönelik tedbirlerin alınmasını sağlamak hedeflenmiştir. Kuşkusuz, bu raporların TBMM inde görüşülerek, rapor önerilerinin yasama organının direktiflerine dönüşmesi, Türkiye nin bilgi toplumuna geçiş sürecinin ve e-dönüşüm daha iyi yönetilmesine ve başarısına önemli katkı sağlayacaktır. 219