Küresel Finansal Kriz Sürecinde Avrupa Birliği Vergi Politikaları

Transkript

1 F. BAKAR, M.YILDIZ TOKATLIOĞLU Küresel Finansal Kriz Sürecinde Avrupa Birliği Vergi Politikaları Feride BAKAR * Mircan YILDIZ TOKATLIOĞLU ** Özet Amerika Birleşik Devletlerinde 2007 yılında başlayan ve 2008 yılında derinleşen finansal kriz, mali piyasalar aracılığıyla diğer ekonomilere yayılarak ilerlemiş, başta Avrupa Birliği olmak üzere dünyanın birçok bölgesinde hissedilerek küresel bir durgunluğa yol açmıştır. Krizden etkilenen Avrupa Birliği ülkeleri, diğer ülkeler gibi, ekonomilerini canlandırmak üzere maliye ve para politikası öncelikli bir dizi önleme başvurmuştur. Bu önlemlerin bir kısmı mali canlandırma paketleri kapsamında kamu harcama artışları ve çeşitli vergi indirimlerinden oluşan genişletici maliye politikası önlemleridir. Ancak alınan önlemlerin ülke bazında birbirinden farklılığı, Avrupa Birliğinin krizde koordinasyon ve ortak politika arayışlarını güçleştirmiştir. Bu durum, özellikle vergi politikaları konusunda kendini hissettirmektir. Anahtar Kelimeler: Avrupa Birliği, Vergi Politikası, Küresel Finansal Kriz Tax Policies of European Union in Global Financial Crisis Process Abstract In the United States of America, financial crisis which started in 2007 and deepened in 2008, has spread to other economies by financial markets, its effect has led to a global recession in many regions of the world including especially European Union. Like other countries, European Union countries affected by the crisis, applied a number of prevention policies primarily fiscal and monetary to stimulate their economies. Some of these are expansionary fiscal policy measures within scope of fiscal stimulus packages including government spending increases and various tax reductions. However, coordination in crisis period and seeking of common policy of European Union are complicated by difference between measures taken by countries. This case has been observed especially in tax policies. * Arş.Gör., Uludağ Üniversitesi, İİBF, Maliye Bölümü, feridebakar@uludag.edu.tr ** Prof.Dr., Uludağ Üniversitesi, İİBF, Maliye Bölümü, miryildiz@uludag.edu.tr Maliye Dergisi Sayı 163 Temmuz-Aralık

2 Küresel Finansal Kriz Sürecinde Avrupa Birliği Vergi Politikaları Key Words: European Union, Tax Policy, Global Financial Crisis JEL Classification Codes: H20, E62 Giriş Dünya ekonomilerini mali piyasalar aracılığıyla etkisi altına alarak 2008 den itibaren derinleşen Amerika Birleşik Devletleri eksenli finansal krizin sonuçları küresel bir durgunluk olarak ortaya çıkmıştır. Krizin ekonomideki olumsuz etkilerini azaltma arayışında olan ülkeler genişletici mali politikalara yönelmişlerdir. Avrupa Birliği ülkelerinde, mali canlandırma paketleri adıyla kamu harcama artışları ve çeşitli vergi indirimleri şeklinde uygulamaya giren genişletici mali politikalar bir süre sonra bütçe açıklarının artmasına ve dolayısıyla hükümetlerin yeni borçlanmalara gitmesine yol açmıştır. Bu durum euronun istikrarını ve entegrasyonun geleceğini olumsuz etkileyen bir kamu mali krizi ne dönüşmüştür. Bu bağlamda, Avrupa Birliğindeki mali krizin derinleşmesini önlemede ve mali istikrarı sağlamada kriz sürecinde uygulanacak vergi politikalarının önemi artmaktadır. Avrupa Birliğinin kriz sürecindeki vergi politikalarında üye ülke hükümetlerinin durgunluktan çıkabilmek için çeşitli vergilerin oranlarında indirime giderek piyasalarını canlandırma çabası söz konusudur. Diğer yandan aynı hükümetlerin piyasalarını canlandırıcı vergi politikalarını yürütürken bütçe açığı sorununu derinleştirmeyecek, dolayısıyla kamu gelirlerinde azalmaya yol açmayacak ve üstelik vergi uyumlaştırma çalışmalarını göz ardı etmeyecek bir yaklaşımı benimsemeleri gerekli görünmektedir. Bu sebeple küresel finansal kriz sürecinde Avrupa Birliğinde ortaya çıkan vergi politikalarındaki değişimlerin ve bu değişimlerin entegrasyon sürecine etkilerinin tartışılması önemli hale gelmiştir. Bu çalışma, kriz döneminde Avrupa Birliği ülkelerinde uygulanan vergi politikalarının ve bu politikaların birlik genelinde hedeflenen amaçlara yönelik durumunun değerlendirmesini ele almayı amaçlamaktadır. Çalışmada öncelikle Avrupa Birliğinde kriz döneminde mali önlemlerin gerekliliğini görebilmek için küresel finansal kriz ve Avrupa Birliğine etkileri üzerinde durulmuştur. İkinci olarak kriz dönemlerinde vergi politikalarının rolünü ortaya koymak için vergi ile ekonomiye müdahalenin nedenleri açıklanmıştır. Üye ülkelerde farklı vergi önlemleri ve bunların birlik genelinde hedeflenen amaçlarla uyumunun tartışılması hem ülkelerdeki hem de birlik genelindeki düzenlemelerin ele alınmasını gerektirmiştir. Bu sebeple Avrupa Birliğinde vergi alanında güdülen amaçlar ve mali koordinasyon düşüncesi vergiye yönelik genel çerçeve ortaya konularak değerlendirilmiştir. 1. Küresel Finansal Kriz ve Avrupa Birliğine Etkileri Amerika Birleşik Devletlerinde 2007 yılında ipotekli konut piyasasında meydana gelen güven krizi, türev ürünlerin tümüne yayılarak bankalar arası piyasada likidite krizine ve ardından borç krizine dönüşmüştür. Finansal alanda yaşanan bu sorunlar 2008 yılı başlarında reel ekonomiyi de kapsamına alarak sanayileşmiş ülkeleri durgunluğa sürüklemiştir. Başlangıçta kriz, liberalleşmenin oluşturduğu, kontrol ve denetimden uzaklaşan finansal sistemin krizi gibi görünürken daha sonra tüm ekonomiyi hatta diğer ülkeleri de etkileyen yaygın bir hal almıştır (Coeuré, 2009). 482 Maliye Dergisi Sayı 163 Temmuz-Aralık 2012

3 F. BAKAR, M.YILDIZ TOKATLIOĞLU Finansal krizin nedenlerinin likidite bolluğunun kredilerin özensiz dağıtılmasını tetiklemesi, aşırı menkul kıymetleştirmenin getirdiği risk dağılımları, saydamlık eksikliği, derecelendirme kuruluşlarının işlev yetersizliği ile düzenleyici ve denetleyici kuruluşların risklere müdahalesindeki gecikmeler olduğu ifade edilmektedir (Eğilmez, 2011:68; Alantar, 2008:77-81). A.B.D. finansal krizinin önceki krizlerden farkı, klasik bankacılık krizinin ötesinde karmaşık ve fazla miktarda türev ürünlerin yer alması ve bunlara dayalı riskin mali piyasalar aracılığıyla dünyaya hızla yayılmış olmasıdır. Görülen etkiyle toplam talep dünya ölçeğinde düşerken ülke ekonomilerinin hızla deflasyona sürüklenmesi dünya ekonomisinin yeniden 1929 krizi gibi bir krizle karşı karşıya olduğu düşüncesini beraberinde getirmiştir. Böylece, küresel kriz haline dönüşen bu durum, 1929 Buhranından sonra dünyada görülen en büyük kriz olarak anılmaya başlanmıştır (Bocutoğlu ve Ekinci, 2009:66-67; Çolak, 2009:52). Krizin sonuçları konut fiyatlarındaki düşüşler başta olmak üzere büyüme oranlarında azalma, işsizlik oranlarında artış ve enflasyon oranlarında yükselme şeklinde kendini göstermiştir. A.B.D. mortgage krizinden küresel likidite krizine dönüşen bu gelişmeler dünya ekonomilerinde durgunluğa sebep olmuştur (Alantar, 2008:81-84; Ünal ve Kaya, 2009:7). Küresel finansal kriz, başlangıcından itibaren Avrupa Birliği ülkelerini ciddi biçimde etkilemiştir. Önce, krizin bulaşma etkisi yoluyla bankalar arası interbank piyasasında likidite sıkışıklığına neden olduğu, ardından euronun aşırı değerlenmesi ve AB nin A.B.D. ye ihracatının azaldığı, enflasyonist baskıların arttığı görülmüş ve birçok Avrupa ülkesinde konut piyasasında düşüşler gözlenmiştir (Dabrowski, 2010:42). A.B.D. finansal krizinin Avrupa Birliğini etkilemesi; finans kanalı, iç talep kanalı ve küresel ticaret kanalı olmak üzere başlıca üç kanaldan gerçekleşmiştir (Tokatlıoğlu vd., 2010: ). Finans kanalında özellikle İngiltere ve Euro Bölgesinde banka kayıpları artıp, bankalar kredi sınırlamasına gidince, finansman imkânları daralmış ve bu da krizin derinleşmesine neden olmuştur. İç talep kanalında borç verme şartları ağırlaştırılıp varlık fiyatları da düşünce hanehalklarının varlıkları azalmış ve tasarruflar yükselmiştir. Buna bağlı olarak dayanıklı tüketim mallarına olan talep ve konut yatırımları azalmış, bu da toplam talepte daralmaya sebep olmuştur. Son olarak etkilenen küresel ticaret kanalında önemli daralmalar yaşanmıştır da daralan dünya ticareti Avrupa Birliğinin ihracatını olumsuz etkilemiş, ihracatın GSYH ye katkısı bir önceki yıla göre azalmıştır. Kriz, Avrupa Birliği ülkelerinde reel ekonomiyi olumsuz etkilemiştir. Bu nedenle GSYH gerilemiştir. AB ekonomisinde 2007 yılında %2,9 olan büyüme oranı 2008 yılında %0,8 e gerilemiştir yılının Nisan-Haziran dönemi içinde Euro Bölgesi %0,2 oranında küçülmüştür. Bankacılık kesimindeki sorunların devam etmesi ve talepteki artışın sınırlı kalması gibi nedenlerle 2009 yılında %4,2 oranında bir daralma yaşanmıştır. Kriz sürecinde yatırım, tüketim ve üretimin gerilemesiyle Avrupa Birliği ülkelerinde işsizlik artmıştır yılında AB27 içinde %7,5 olan işsizlik oranı, 2009 yılında %18,8 olarak gerçekleşmiştir. Avrupa Birliğinde ihracat 2008 yılı sonunda ve 2009 yılının başlangıcında daralarak 2009 yılında %16 gerilemiştir. Küresel finansal krizin etkileri üye ülkelerin bütçe açıklarında ve kamu borç düzeyinde de kendini göstermiştir. Hükümetlerin uyguladığı ekonomiyi canlandırma Maliye Dergisi Sayı 163 Temmuz-Aralık

4 Küresel Finansal Kriz Sürecinde Avrupa Birliği Vergi Politikaları programları çerçevesinde, kamu harcamalarındaki artışlar; ayrıca, vergi hasılatının yüksek olduğu konut ve inşaat sektöründe görülen daralmaların vergi hasılatı üzerindeki olumsuz etkisi bütçe açıklarında artışa yol açmıştır. Bütçe açıklarında en yüksek artış Yunanistan, İngiltere, İrlanda ve İspanya da gerçekleşmiştir. Böylece, %3 lük bütçe açığı/gsyh şeklindeki Maastricht kriterinin aşıldığı görülmüştür. Kamu borçlanma düzeyinde görülen artışlar sadece bütçe açığındaki artışlardan değil, bankalara yapılan sermaye aktarımları ve garantilerin hibe edilmesinden kaynaklanmıştır. Kamu borçları en fazla artan ülkeler İngiltere, İspanya, İrlanda ve Yunanistan olmuştur. Aynı dönemde kamu borçlanmasına ilişkin kamu borcu/gsyh oranının %60 dolayında olması şeklindeki Maastricht kriterinin de birçok AB ülkesi tarafından aşıldığı söylenebilir. İşte böyle bir ekonomik ortamda üye ülkelerin uyguladığı vergi politikalarının incelenmesi önemli hale gelmektedir. Çalışmada bu konu üzerinde durulmaktadır. 2. Küresel Finansal Krizde Avrupa Birliğinde Uygulanan Vergi Politikaları Küresel finansal krizde Avrupa Birliği ülkelerinin çoğunlukla genişletici maliye politikası önlemlerine başvurdukları, dolayısıyla üye ülkelerin vergi politikalarının da bu doğrultuda belirlendiği görülmektedir Krizde Maliye Politikası Önlemleri ve Avrupa Birliğinin Durumu 1970 li yıllardan itibaren dünyada görülen özelleştirme, deregülasyon, devleti küçültme eğilimi Keynesyen politikaları geri plana itmiştir. Yeni sistem işler iyi giderken piyasayı destekleyip devletin müdahalesini istememekte; bunun yanında kriz dönemlerinde devleti kurtarıcı olarak kabul etmektedir krizi de bu durumun örneklerinden biridir (Eğilmez, 2011:104). Özellikle krizden etkilenen gelişmiş ülkeler genişletici maliye politikası uygulamalarına ağırlık vermişlerdir (Bocutoğlu ve Ekinci, 2009:67-68). IMF kriz öncesi dönemde kabul ettiği neoliberal yaklaşımları bir kenara bırakarak krizin aşılmasında ülkelerin bütçe kaynaklarını kullanmaları gerektiğini ve mali genişlemeyi tavsiye etmiştir. Bu noktada küresel krize karşı ekonomiyi canlandırmak ve istikrarı sağlamak üzere maliye politikası araçlarının kullanılması yani kamu harcamalarının artırılması ve vergi indirimlerine gidilmesi önerilmiştir (Sönmez, 2010:27; Karakurt, 2010:168). OECD de sadece para politikasıyla alınan önlemlerin krizi aşmada yetersiz kalacağı, para politikasının etkili maliye politikalarıyla desteklenmesi gerektiği görüşüne katılmıştır (Özpehriz, 2009:77) yılındaki G20 Zirvesinde de ülkeler ekonomik büyüme için mali genişleme üzerinde anlaşmışlardır. Bu süreç aslında Keynesyen politikalara yönelik eleştirilerin arttığı ve devletin ekonomiye müdahalesinin daraltılması gerektiği yönündeki görüşlerin öne geçtiği ve uygulanmaya başlandığı 1970 li yılların sonu ve 1980 li yılların başlarından itibaren yaygınlaşan neoliberal yaklaşımlarla uyuşmayan bir düşüncenin ortaya çıktığı izlenimini vermektedir. Nitekim kriz döneminde A.B.D. de dev finans kuruluşlarının ve bankaların devlet eliyle kurtarılması ve bunların kamu destekli işletmeler haline getirilmesi bunun en somut göstergeleridir. Krizden etkilenen diğer ülkelerde ve Avrupa Birliği ülkelerinde de benzer uygulamalarla karşılaşılmıştır (Bocutoğlu ve Ekinci, 2009:67-68; Ateş, 2010:918). Avrupa Birliğinin krize karşı yaklaşımı ve çözüm arayışı, entegrasyonun bugünkü durumu ile yakından ilişkilidir. Bilindiği gibi Avrupa ekonomik ve parasal birlik aşamasında olan bir entegrasyon görünümündedir. Başka bir ifadeyle parasal 484 Maliye Dergisi Sayı 163 Temmuz-Aralık 2012

5 F. BAKAR, M.YILDIZ TOKATLIOĞLU birlik sağlanmış, tek Avrupa parası olan euro yürürlüğe girmiş ve tek para politikasının uygulanmasından sorumlu tek merkez bankası (Avrupa Merkez Bankası) tesis edilmiştir. Diğer yandan üye ülkelerin ekonomik ve mali politikaları konusunda sıkı bir koordinasyon sağlanması Maastricht Antlaşması nda karara bağlanmıştır. Ancak maliye politikalarının yürütülmesi konusunda üye ülkelerin özerkliklerinin yani hareket alanlarının korunduğu söylenebilir. Sadece Maastricht kriterleri (bütçe açığı/gsyh ve kamu borcu/gsyh) ve Büyüme ve İstikrar Paktı ile belirlenen sınırlamalar söz konusudur (Tokatlıoğlu, 2004). Küresel finans krizinde bu sınırlamalara pek uyulmadığı gözlenmektedir. Üye ülkelerin her birinin farklı maliye politikaları izlemelerinin, Birlik genelinde krize karşı alınacak önlemlerde ortak çözüm üretilmesini güçleştirdiği ve bu durumun maliye politikası alanında daha güçlü bir koordinasyonu gerektirdiği ortaya çıkmıştır (Tokatlıoğlu vd., 2010:215). Ancak Büyüme ve İstihdam için Avrupa Ekonomik İyileşme Planı (European Economic Recovery Plan for Growths and Jobs/EERP) gibi ortak çözüm girişimlerine başvurulduğunu da belirtmek gerekir. Kasım 2008 de Avrupa Komisyonunca ortaya çıkarılan Plan, finansmanı Avrupa Komisyonu ve üye devletler tarafından paylaşılacak 200 milyar euroluk -ki bu rakam AB GSYH sinin %1,5 idir- vergi ve harcama önlemlerini kapsayan mali canlandırma paketi niteliğindedir (Jackson, 2009:18) Üye Ülkelerin Mali Canlanma Paketleri Bağlamında Vergi Önlemleri Vergiler, devlet faaliyetlerini devam ettirmek için gerekli mali araçlardır. Devlet, kamu hizmetlerini finanse etmek için vergilere ihtiyaç duyarken öte yandan vergilerin ekonomik faaliyetler üzerinde, özellikle yatırımlar ve iş gücü üzerinde olumsuz etkilere yol açması mümkündür. Ayrıca, vergiler mükelleflerin tüketim ve tasarruf kararlarını da etkiler. Çünkü vergi, mükelleflerin satın alma gücünün bir kısmını onlardan alarak hazineye aktarır. Bu nedenle kriz ya da durgunluk dönemlerinde devlet vergi politikalarını kullanarak yani çeşitli vergilerin oranlarında indirime giderek ya da vergi teşviklerinden yararlanarak ekonomiyi canlandırabilir, üretimi ve toplam talebi artırabilir ve tam istihdama yönelik önlemler alabilir. Devlet, bazen vergi politikalarını enflasyonla mücadele etmek amacıyla bir araç olarak kullanabileceği gibi bazen de borç krizlerinde gelirlerini artırmak üzere vergilemeye başvurabilir (Türk, 2007:169; Turhan, 1993:295; Can, 2003:81). Ekonomik krizler sonucu ortaya çıkan durgunlukta, toplam arza göre yetersiz olan toplam talebin düzeyini artırmak için vergiler bir maliye politikası aracı olarak kullanılabilir. Bu dönemde yapılacak vergi indirimleri yoluyla özel harcamaların artırılması amaçlanmaktadır. Böylece, vergi indirimleri sonucu artan kullanılabilir kişisel gelirlerin özel tüketim ve yatırım harcamalarını etkilemesi sağlanmaktadır. Bu noktada özellikle gelir vergileri ve gider vergilerinin etkili olduğu ve bunlar içinde de gider vergilerine yönelik indirimlere ağırlık verilmesinin tüketim mal fiyatlarında bir azalmaya yol açarak kişilerin tüketim kararlarını etkilediği ortaya çıkmaktadır (Ataç, 2009: ). Benzer şekilde yatırımların artırılması amaçlandığında da vergi indirimleri ve teşvikleri kullanılabilir. Harcama politikalarıyla birlikte ele alınan vergi politikaları, beraberinde bütçe açıklarını getirebilir. Bu sebeple uygulanacak politikalarda sonraki dönemlerin dikkate alınması gereklidir (Pınar, 2006:67). Vergiler durgunluk dönemlerinde hükümetler tarafından teşvik edici bir araç olarak kullanılmak istendiğinde, ekonomide beklenen gelir arttırıcı etkilerin ortaya Maliye Dergisi Sayı 163 Temmuz-Aralık

6 Küresel Finansal Kriz Sürecinde Avrupa Birliği Vergi Politikaları çıkabilmesi için bazı ilkelerin göz önünde bulundurulması gerekmektedir. Buna göre daha çok kişinin indirimden yararlanarak gelirlerinin artmasının sağlanabilmesi için vergi indirimlerinde konusu geniş olan vergiler seçilmelidir (Ataç, 2009:197). Vergi indirimleri yeni yatırımları teşvik edecek nitelikte olmalıdır. Vergi teşvikleri harcama eğilimi yüksek olan düşük ve orta gelirli tüketiciler üzerinde yoğunlaşmalı ve kısa dönemli uygulanmalıdır. Ayrıca, vergi gelirlerinde kısa dönemde meydana gelebilecek azalışlar dikkate alınarak bütçe dengesi korunmalı ve kamu harcamaları azaltılmalıdır. Kısa dönemli canlanma, uzun dönemli mali disiplin ile dengelenmelidir (Karakurt, 2010:175). Nitekim günümüz küresel finansal kriz sürecinde AB ülkelerinin, düşen mal ve hizmet talebini ve ekonomik büyümeyi canlandırmak üzere teşvik edici Keynesyen politikalara başvurduğu ve bu doğrultuda mali canlanma paketlerini yürürlüğe koyduğu görülmektedir. Söz konusu paketlerde, kamu harcama artışlarını içeren programlar yanında, vergi indirimleri ve vergi teşvikleri şeklinde önlemler yer almaktadır. Vergi indirimleri şeklindeki önlemler öncelikle kişilerin kullanılabilir gelirlerini arttırmak amacıyla dolaysız vergilerin oranlarının azaltılması yönünde düzenlemeler olduğu gibi tüketim malları fiyatlarının düşürülmesi ve dolayısıyla talebin arttırılmasını amaçlayan dolaylı vergilerin oranlarının azaltılması şeklindeki düzenlemelerden de oluşmaktadır. Bunun yanında uygulanan vergi teşvikleri ağırlıklı olarak artan talebe karşı üretimi canlandırmak üzere başvurulacak yatırım teşvikleri niteliğindedir. Vergi teşviklerinin reel ve finansal sektörde canlandırıcı etkisi olduğu düşünülen, devletin bütçe gelirlerini en az etkileyen alanlar seçilerek uygulamaya konduğunu da ifade etmek gerekir (Şimşek ve Altay; 2009:17; Soylu, 2009:257; Eyüpgiller ve Saraçoğlu, 2011:21; Schultzova ve Kitova, 2009:38). Ülkelerde oluşturulan teşvik paketlerinde vergi önlemleri vergi indirimlerinin yanında; ortaya çıkabilecek bütçe baskısını azaltmak üzere kamu gelirlerini artırmaya yönelik bazı vergi oranı artışlarını da içermektedir. Vergi oranı artışlarının çoğunlukla tüketim vergilerinde yoğunlaştığı görülmektedir (European Comission, 2011b:15). Bu durumu vergi önlemleri açısından üye ülkeleri tek tek inceleyerek ortaya koymak mümkündür. Almanya da kabul edilebilir bütçe açığı sınırının aşılmasına etki edeceği düşüncesi üzerinde durulan mali canlanma paketinin, özellikle ülke ekonomisinde diğer ekonomilere göre daha önemli konumda olan otomatik stabilizatörlere yoğunlaştığı söylenebilir. Bu dönemde vatandaşların işini kaybetme endişesinin varlığı sebebiyle tüketimi uyarıcı vergi teşviklerinin etkin olamayacağı düşünülmüştür yılındaki kurumlar vergisi reformundan sonra gelir vergisindeki değişiklikler kriz sırasında toplam talebi destekleyici niteliktedir. Vergi alanında 2009 Ocak ayından itibaren vergi indirimleri ve eski taşıtların yenilenmesine yönelik teşviklerle başlayan süreçte (European Commission, 2010b:39; Jackson, 2010:51-53), kısa dönemli konaklama hizmetlerinde KDV oranlarında indirim, kişisel gelir vergisine yönelik sağlık sigortalarının tamamen gider olarak düşülmesine izin verilmesi, vergi dilimlerinin ve dilimlere denk gelen oranların değiştirilmesi, 2009 yılı için ailelere 100 euroluk çocuk yardımı (kinderbonus) ve çocuk yardımlarına yönelik diğer düzenlemeler, belirli bir dönem içinde alınacak varlıklar için ilk yıl %25 amortisman uygulaması, çevre dostu araçlar için teşvikler düzenlenmiştir (European Commission, 2010a:34). 486 Maliye Dergisi Sayı 163 Temmuz-Aralık 2012

7 F. BAKAR, M.YILDIZ TOKATLIOĞLU Avusturya da 2009 da hükümetin yaklaşık 3 milyar euroluk bir vergi harcamasını kabul eden reformlarla başlayan süreç, aynı yıl kişisel gelir vergisine yönelik 2 ve 3. dilimlerindeki miktarın artırımı, aile vergi yardım paketi çerçevesinde çocuklara yönelik çeşitli indirim ve yardımların genişletilmesi, girişimlere yönelik vergi indirimlerinin artırılması, kurumlara yönelik hızlandırılmış amortisman uygulaması şeklinde vergi değişiklikleri gündeme getirilmiştir (European Commission, 2010b:38; European Commission, 2010a:30) sonunda, Avusturya Parlamentosu kamu maliyesini sürdürülebilir bir duruma geri getirmek amacıyla GSYH nin yaklaşık %0,75 i tutarında bir tedbir paketi içeren Yeni Yıl Bütçe Kanununu kabul etmiştir. Bu pakette son küresel finansal krize önlem olarak ve mali sektörün istikrara kavuşturulması için alınan tedbirlerin en önemlisi Avusturya makamları tarafından yüklenilen maliyete, mali kuruluşlardan da katkı almak amacıyla getirilen banka vergisidir (ABGS, 2011:76). Bulgaristan da ise işlenmemiş tarım ürünlerinde vergi indirimleri, denizcilere yönelik teşvikler, taşıtlarda ÖTV nin kaldırılması ve iş bulmaya yönelik düzenlemelerin yanında emlak vergisi istisnasına yönelik eşiğin azaltılması, elektrik, kömür ve sigaradaki ÖTV nin artırılması, kumar ve piyango kazançlarının vergilendirilmesi, lüks tüketime ilişkin vergilerin arttırılması yönünde vergi önerilerinin olduğu görülmektedir (European Commission, 2010a:31). Belçika da 2008 Aralık ayından itibaren inşaat hizmetlerine yönelik KDV indirimleri ve enerji üzerindeki vergilerin azaltılması ile başlayan süreçte (Jackson, 2010:51), gıda hizmetlerine yönelik KDV indirimi (%21 den %12 ye), özel ve toplumsal konuta yönelik inşaat hizmetlerinde KDV indirimi (%21 den %6 ya), KDV iadelerinin hızlandırılması, kişisel gelir vergisine yönelik aile gelirinin vergilendirilmesinde istisna oranının artırılması, kurumlar vergisine yönelik işyeri aracının yakıt maliyetlerinin indiriminin düşük emisyonlu araçlara istisnayı sağlayacak şekilde düzenlenmesi mali canlanma paketleri içinde yer alan düzenlemelerdir (European Commission, 2010a:30). Danimarka da kişisel gelir üzerindeki vergi yükünü azaltarak emek arzını teşvik etmek için aşamalı bir vergi reformu planlanmıştır yılında yapılan çevre vergileri ve kurumlar vergisi artışını kapsayan düzenlemelerin bütçe gelirlerindeki azalmayı telafi edeceği düşünülmüştür. Bunun yanında KDV ve kişisel gelir vergisine yönelik vergi ertelemesi, gelir vergi dilimlerinde oran indirimleri yanında ek ödemelere yönelik vergilerde artış, petrol ve dizel dışında enerji tüketim vergileri artışı, tütün ve şekere yönelik ÖTV artışı ve çevreyle ilişkili diğer vergilerde artışlar içeren düzenlemeler görülmektedir (ABGS, 2011:16; European Commission, 2010b:38; European Commission, 2010a:32). Finlandiya daki önlemlerde, kişisel gelire ve istidamı teşvike yönelik düzenlemelerle harcanabilir gelir üzerindeki krizin etkilerini azaltma çabası ön plandadır. Önlemlerde gıda üzerindeki KDV nin azaltılması (%17 den %12 ye), 2010 da %13 e yükseltilmesi ve tüm indirilmiş ve standart oranların %1 oranında yükseltilmesi (sadece restoranlarda %22 den %13 e düşüş), 2009 için işveren sigorta payında azalma, çalışanların işsizlik, sağlık ve emeklilik sigorta primlerinde artış, kişisel gelir vergisine yönelik %4 enflasyon düzeltmesi imkânı, kişisel gelir vergisi dilimlerinde oran indirimlerinin yanında tütün, şeker ve alkolsüz içecekler üzerinden alınan özel tüketim vergisinin artırılmasına yönelik düzenlemeler yapılmıştır (European Commission, 2010b:43; European Commission, 2010a:33). Maliye Dergisi Sayı 163 Temmuz-Aralık

8 Küresel Finansal Kriz Sürecinde Avrupa Birliği Vergi Politikaları Fransa da firmalar için KDV iadesi ve vergi kredisi, restoran hizmetleri için KDV indirimi, düşük gelirli hanehalkı için gelir vergisi dilim farklılaştırılması yanında bölgesel iktisadi katkıya dayanan yerel bir işletme vergisi getirilmiştir (European Commission, 2010a:33-34). İngiltere de Kasım 2008 de açıklanan önlem paketiyle Aralık 2009 a kadar KDV standart oranında %2,5 lik bir indirim (Jackson, 2010:54), kişisel gelir vergisinde yıllık gelir için geçerli olan yüksek bir vergi dilimi belirlenmesi, planlanan kurumlar vergisi oran artışının ertelenmesi, KDV indirimini telafi etmek için tütün ve alkollü içkiler üzerinde alınan vergilerin artırılması, arazi vergisi üzerindeki damga vergisine yönelik geçici istisna, Nisan 2009 dan itibaren bir yıl içinde uygulanabilecek yatırım indirimi söz konusu olmuştur (European Commission, 2010a:46). İspanya da bütçe açığının durumu göz önünde bulundurularak düzenlemeler büyük oranda üretimden ve ithalattan elde edilen vergi gelirlerindeki artışa yoğunlaşmıştır. Bunun yanında KDV de indirimli oran ve standart oranın artırılması, KDV iadesinin hızlandırılması, hanehalkı satın alma gücünü desteklemek için ek vergi kredisi, yılları arasında küçük şirketler için indirimli kurumlar vergisi uygulaması, tasarruf gelirlerinin 2009 yılı için artan oranlı 2010 dan sonra düz oranlı bir şekilde vergilendirilmesi, servet vergisinde %100 vergi indirimi, istihdamın devamı için serbest amortisman uygulaması, vergi tecilinde faiz indirimi, hidrokarbon ve tütün üzerine ÖTV artırımı yapılmıştır (ABGS, 2011:38; European Commission, 2010a:45). İtalya da Kasım 2008 den başlayarak üç yıllık olarak planlanan mali canlanma paketi (Jackson, 2010:51) konut yenilemelerine yönelik vergi kredisi ve KDV indirimi, fazla mesaiye yönelik özel bir vergi oranı uygulaması, yurt dışındaki bildirilmemiş varlıklara yönelik vergi affı uygulaması, ticari kazançlara yönelik makine ve teçhizat yatırımları için vergi kredisi, sanayi bölgeleri için özel vergileme rejimi, kurumlar ve kişisel gelir vergisi indirimi, kurumlar vergisi geçici vergi ödemelerinde azalmalar, elektrik üretim ve satışı, benzin, gaz, petrol arıtma alanında faaliyet gösteren şirketlere ek kurumlar vergisi, varlık değerleme ile ortaya çıkabilen yedek vergi, vergiden kaçınmayla mücadeleye yönelik önlemlerin artırılması, büyük sanayi şirketlerinin gaz tüketimindeki vergilere ve karayolu taşımacılığı hizmetlerinde vergi ve sosyal güvenlik primlerine yönelik kesintiler, mortgage kredilerinin değişken oranlarının faiz oranları ile kapatılmasında vergi kredisi uygulaması, ev aletleri ve mobilya satın alımlarında vergi teşvikleri, taşıt ve motosiklet yenilemek için vergi teşvikleri, konutlara yönelik vergi kesintileri içermiştir (European Commission, 2010a:38-39). Yunanistan da kamu mali dengesizlikleri boyutu gelir artırıcı önlemleri gerektirmiştir. Bu sebeple vergi sistemi ile ilgili önemli değişiklikler sürdürülebilir bir mali konuma geri dönebilmek için diğer tedbirlere ek olarak kullanılmıştır (European Commission, 2010b:40). Bu süreçte indirimli oran uygulanan ürünlere ve istisna tutulan hizmetlere yönelik KDV tabanının genişletilmesinin planlanması, KDV oran artışları, yüksek gelirliler için ek gelir vergisinin açıklanması, kamu görevlileri için belirli bir kazancın vergiden istisna tutulması, düşük gelirliler, emekliler ve çiftçiler için özel bir yardımlaşma ödeneğinin oluşturulması, yeni bir gelir vergisi sisteminin kurulması, oluşturulan yeni kişisel gelir vergisi sisteminde üst dilimin oranı %45 e çıkartılmış ve muafiyetlerle özel hükümler azaltılmıştır. 488 Maliye Dergisi Sayı 163 Temmuz-Aralık 2012

9 F. BAKAR, M.YILDIZ TOKATLIOĞLU Finans sektöründeki yöneticilerin primlerinde artan oranlı özel bir vergi uygulaması, 2013 yılına kadar planlanan yüksek kârlı şirketlerin ekstra vergilendirilmesi, kurumlar vergisi oranlarının 2014 e kadar her yıl bir puan indirilmesi, kısa dönemli konaklamalarda, restoran, bar ve kulüpler üzerindeki yerel yönetim vergilerinin indirilmesi, Nisan-Ağustos 2009 dönemi için taşıt tescilinde %50 vergi indirimi, motorlu taşıtlardaki yol vergisinin artırılması, cep telefonundaki ve petrol tüketimindeki vergilerin artırılması, yüksek değerli gayrimenkule özel vergilendirme, yakıt vergisi artırımı, elektrikte özel tüketim vergisinin kabulü, sigara ve alkolde ÖTV artırımı, düz oranlı servet vergisinin yerine artan oranlı yeni bir verginin kabul edilmesi, lüks mallara yönelik özel bir vergi, mülkün kanuni değerinin yükseltilmesiyle gayrimenkul vergi tabanının genişletilmesinin planlanması, bazı kazançların vergilendirilmesinin artırılmasının (taşıt kiralama gibi) planlanması, karbondioksit salınımına yönelik yeşil vergi düzenlemesinin duyurulması, yasa dışı binalar üzerinde izinsiz arazi kullanımına yönelik özel harçlar, alkolsüz içeceklere ÖTV uygulamasına yer verilmektedir (European Commission, 2010a:35-36). Bununla birlikte 2010 dan itibaren vergiden kaçınma ve vergi kaçırmanın önlenmesine yönelik düzenlemeler vergi sisteminin ve özellikle denetim standartlarının yeniden yapılandırılması süreciyle birlikte ele alınmış, önceki dönemde yapılan gelir artırıcı vergi reformlarına destek sağlanmaya çalışılmıştır (Kaplanoglou ve Rapanos, 2011:20-22). Yukarıda yer alan bazı ülkelerin özel uygulamaları yanında, finansal kriz sürecinde vergi önlemleri konusundaki genel bir görünüm Tablo 1 yardımıyla ele alınabilir. Tablo 1: Avrupa Birliğine Üye Ülkelerde Vergi Önlemleri Vergiler Kişisel Gelir Vergisi Düzenleme Oran Matrah veya Özel Rejimler Dönemi* Dönemi** Artırım İndirim Artırım İndirim İngiltere, İrlanda, Yunanistan. İrlanda, Çek Cumhuriyeti, Estonya. Almanya, Avusturya, Danimarka, Finlandiya, Fransa, Hollanda, İsveç Letonya, Litvanya, Lüksemburg, Macaristan, Malta, Polonya, Portekiz, Slovakya, Slovenya. Almanya, Avusturya, Bulgaristan, İspanya, İsveç, İtalya, Portekiz, Slovakya, Romanya, Belçika. Fransa, İspanya, İngiltere, İrlanda, Letonya, Lüksemburg, Portekiz, Yunanistan. Avusturya, Çek Cumhuriyeti, Danimarka, Estonya, İspanya, Fransa, İrlanda, Letonya, Portekiz, Romanya, Slovakya, İngiltere. Almanya, Danimarka, Hollanda, Finlandiya, Macaristan. Almanya, Avusturya, Bulgaristan, Finlandiya, İsveç, İtalya, Litvanya,. Maliye Dergisi Sayı 163 Temmuz-Aralık

10 Küresel Finansal Kriz Sürecinde Avrupa Birliği Vergi Politikaları Vergiler Kurumlar Vergisi Sosyal Güvenlik Primi KDV Servet Vergileri Düzenleme Oran Matrah veya Özel Rejimler Oran Oran Dönemi* Dönemi** Artırım İndirim Artırım İndirim İtalya, Litvanya. - Oran - İrlanda, İngiltere, Romanya, Litvanya. Macaristan, İrlanda, Letonya, Litvanya. İsveç, Lüksemburg, Portekiz, Yunanistan. Almanya, Avusturya, Bulgaristan, Fransa, Hollanda, İspanya, İtalya, Litvanya, Polonya, Portekiz, Slovakya, Slovenya. Çek Cumhuriyeti, Finlandiya, Hollanda, Macaristan, İsveç, Slovakya. İngiltere. İspanya, İtalya, Lüksemburg, Portekiz, Yunanistan. Portekiz, Yunanistan. Lüksemburg, Romanya. İrlanda, Letonya. Çek Cumhuriyeti, Finlandiya, İngiltere, İspanya, Letonya, Macaristan, Polonya, Portekiz, Romanya, Slovakya, Yunanistan. Almanya, Çek Cumhuriyeti, Fransa, Letonya, Portekiz, Yunanistan. Çek Cumhuriyeti, İngiltere, Hollanda, Litvanya, Macaristan, Yunanistan. Almanya, Avusturya, Belçika, Hollanda, İspanya, Litvanya. Bulgaristan, Macaristan İrlanda. Kaynak: *Hemmelgarn ve Nicodeme, 2010:19, **European Commission, 2011a:32 den yararlanılarak tarafımızca oluşturulmuştur. Tablo 1 de yer alan genel sınıflandırmaya göre vergi oranlarında döneminde artırıma başvuran İrlanda, Letonya gibi ülkeler bu yolu bütçe açığı sorunları nedeniyle seçmişlerdir (Hemmelgarn ve Nicodeme, 2010:19). Tablonun geneli dikkate alındığında, özellikle gelir vergisi ve kurumlar vergisi oranlarının indirimlerine her iki dönemde birçok ülke tarafından başvurulduğu görülmektedir. Bunun yanında ülkelerin KDV standart oranlarında genel olarak artırıma gittikleri Tablodan çıkarılabilecek diğer bir sonuçtur. Kriz döneminde özellikle vergi oran indirimleri ve çeşitli vergi teşvikleri yoluyla devletin vazgeçtiği dolaysız vergi gelirlerinin kamu gelirleri içindeki yerini telafi etmek, ortaya çıkabilecek kamu açıklarını önlemek ve mali sürdürülebilirliği sağlamak için dolaylı vergilerde Maliye Dergisi Sayı 163 Temmuz-Aralık 2012

11 F. BAKAR, M.YILDIZ TOKATLIOĞLU görülen oran artışları ön plandadır. Bu durum, özellikle 2010 sonrası borç krizleriyle karşı karşıya kalan ülkelerin ağırlıklı olarak başvurdukları bir yol olarak ortaya çıkmıştır Mali Önlemlerin Çarpan Etkisi Burada daha çok vergi yönüyle ele alınan mali teşvik paketlerinin ekonomide genişletici etkiler yaratıp yaratmayacağının, yani çarpan etkisinin ortaya konması, vergi politikalarının değerlendirilmesi açısından önemli olabilir. Kriz dönemlerinde mali önlemlerin pozitif çarpan etkisi çoğunlukla kredi kısıtı ile karşı karşıya bulunan iktisadi birimlerin ve özellikle de hanehalklarının gelirleri üzerinde kendini göstermektedir. Bu duruma örnek olarak iş gücüne yönelik vergi teşvikleri verilebilir. Kredi kısıtı ile karşı karşıya olan hanehalkları sadece mevcut gelirlerini aşan bir yüksek marjinal tüketim eğilimine sahip değildirler, aynı zamanda harcamaları itibarıyla de reel faiz oranlarındaki değişime duyarlı bir kesimi oluştururlar. Mali teşviklerin para politikasıyla birlikte kullanılması halinde ise çarpan etkisi kendini daha fazla gösterecektir. Aşağıdaki Tablo 2, Roeger ve Veld in yaptığı bir çalışmaya göre Avrupa Birliği ülkelerinde uygulanacak mali teşviklerin Birlik ölçeğinde ve küresel ölçekte çarpan etkisini ortaya koymaktadır (Roeger ve Veld, 2010:22-23). Tablo 2: Avrupa Birliği Ülkelerinde Mali Çarpan Etkisi (AB GSYH %) AB Küresel Etki Ek Tedbirler Ek Tedbirlerle Ek Tedbirler ve Parasal Ek Tedbirler Ek Tedbirlerle Ek Tedbirler ve Parasal Olmadan Birlikte Uyumlaştırma Olmadan Birlikte Uyumlaştırma Emek Vergileri 0,22 0,44 0,55 0,26 0,53 0,64 Harcama Vergileri 0,40 0,48 0,65 0,49 0,59 0,76 Servet Vergileri 0,01 0,12 0,18 0,01 0,16 0,21 Kurumlar Vergisi 0,02 0,03 0,04 0,03 0,04 0,05 Kaynak: Roeger ve Veld, 2010:23. Tablo 2 incelendiğinde, KDV ve iş gücüne yönelik vergilerdeki indirimlerin etkileri az görünmekle birlikte bunlar neredeyse tamamen özel sektörün yüksek harcamalarını teşvik eder. Kurumlar vergisi indirimlerinin çarpan etkisinin sınırlı olduğu saptanmışsa da bu vergi yükündeki değişimle birlikte kurumun faaliyet yılları boyunca yatırımları üzerinde etki edebilir. Bunun yanında mali teşviklerin pozitif dışsallıkları mevcuttur. Küresel bağlamda bakıldığında, çok sayıda ülke tarafından özellikle G20 ülkelerince kabul edilen mali canlanma paketlerinin varlığı ve bunların tümünün Avrupa Birliği ülkelerinin toplam önlemlerinden daha büyük olduğu düşünülürse çarpan etkisinin de genişleyeceği kabul edilebilir (Roeger ve Veld, 2010:22). Roeger ve Veld in yaptığı çalışma aynı zamanda mali teşvik niteliğinde kullanılan kamu harcamalarının GSYH üzerinde vergi indirimlerine göre daha geniş bir etkiye sahip olduğunu da ortaya koymaktadır. Başka bir ifadeyle kamu harcamalarında GSYH nin %1 i oranında yapılacak bir artış, her bir birim için GSYH de o ölçüde pozitif bir etki yaratmaktadır. Buna karşılık devletin vergi gelirlerinde GSYH nin %1 i oranında yapılacak bir indirim ise GSYH ye kamu harcamalarının etkisinden daha düşük düzeyde olumlu etki yapacaktır. Roeger ve Maliye Dergisi Sayı 163 Temmuz-Aralık

12 Küresel Finansal Kriz Sürecinde Avrupa Birliği Vergi Politikaları Veld (2010) in mali çarpanların Avrupa Birliğindeki etkisi ile ilgili bu çalışma, daha önce Romer ve Bernstein (2009) in A.B.D. ekonomisi için hesapladığı mali teşviklerin çarpan etkisi ile (Romer ve Bernstein, 2009 dan aktaran: Togan, 2009:14-15) benzer eğilimler göstermektedir. Bu yüzden kriz dönemlerinde uygulanan mali teşviklerin ekonomiyi uyarıcı etkisi olduğu belirtilebilir. Ancak ek mali önlemler para politikasını tamamlayıcı nitelikte olursa etkinin daha yüksek olduğu ifade edilebilir. 3. Avrupa Birliğinde Vergi Yapısının ve Politikalarının Değerlendirilmesi 3.1. Krizin Vergi Gelirleri Üzerindeki Etkisi Küresel finansal kriz döneminde vergi gelirlerindeki değişimi incelerken Avrupa Birliği ülkelerinin uzun dönemli vergi politikalarını da dikkate almak gerekir. Örneğin vergi yapısının görünümünde küreselleşmenin sebep olduğu uluslararası vergi rekabeti, gelir vergilerine özellikle de kurumlar vergisine yönelik oran indirimlerini birlikte getirmiştir. Aynı süreçte ülkeler azalan vergi gelirlerini telafi etmek amacıyla dolaylı vergilere yönelmişlerdir. Bu durumun etkilerini ve kriz dönemindeki sonuçları Tablo 3 ve Tablo 4 yardımıyla ortaya koymak mümkündür. 492 Maliye Dergisi Sayı 163 Temmuz-Aralık 2012

13 F. BAKAR, M.YILDIZ TOKATLIOĞLU F. BAKAR, M.YILDIZ TOKATLIOĞLU görülen oran artışları ön plandadır. Bu durum, özellikle 2010 sonrası borç krizleriyle karşı karşıya kalan ülkelerin ağırlıklı olarak başvurdukları bir yol olarak ortaya çıkmıştır Mali Önlemlerin Çarpan Etkisi Burada daha çok vergi yönüyle ele alınan mali teşvik paketlerinin ekonomide genişletici etkiler yaratıp yaratmayacağının, yani çarpan etkisinin ortaya konması, vergi politikalarının değerlendirilmesi açısından önemli olabilir. Kriz dönemlerinde Tablo 3: Avrupa Birliğinde Vergi Gelirlerinin Durumu ve Vergi Yapısı Sosyal Güv. Kes./ Top. Vergi Gelirleri Dolaysız Vergiler/ Top. Vergi Gelirleri Dolaylı Vergiler/ Top. Vergi Gelirleri Toplam Vergi Gelirleri/GSYH (%) Ülkeler AB 27 40,4 39,3 38,4 38,4 33,9 33,3 33,6 34,4 34,8 35,1 33,2 32,9 31,5 31,8 33,5 33,0 AB 17 40,9 39,6 39,0 38,9 32,9 32,5 32,7 33,2 31,9 32,2 30,7 30,4 35,5 35,7 37,1 36,8 Almanya 41,3 38,9 39,2 38,1 27,3 28,9 29,8 29,8 31,4 32,0 29,9 29,4 41,3 39,1 40,3 40,8 Avusturya 43,0 42,7 42,6 42,0 35,3 33,7 35,0 35,0 30,6 32,9 30,1 30,3 34,2 33,6 35,0 34,9 Belçika 45,1 44,2 43,4 43,9 30,2 29,6 29,9 30,3 38,9 38,9 36,7 37,2 30,8 31,5 33,4 32,4 Bulgaristan 31,5 32,3 29,0 27,4 43,8 55,3 53,1 55,4 21,9 20,6 20,3 18,8 34,4 24,1 26,6 25,8 Çek Cumh. 33,8 34,4 33,6 33,8 32,1 31,6 33,9 34,0 23,5 23,2 21,7 20,8 44,4 45,1 44,5 45,2 Danimarka 49,4 47,8 47,7 47,6 34,9 36,1 35,5 35,4 61,8 62,2 62,7 62,7 3,6 2,0 2,1 2,1 Estonya 31,0 31,7 35,7 34,2 39,7 38,7 42,0 41,7 25,0 24,7 21,2 19,9 35,3 36,6 36,8 38,5 Finlandiya 47,2 42,9 42,6 42,1 29,5 30,6 31,9 32,0 45,3 41,4 38,3 38,2 25,2 28,0 29,9 29,8 Fransa 44,2 43,2 42,0 42,5 35,8 35,1 36,3 35,5 28,3 27,7 24,5 25,8 36,5 37,7 39,9 39,3 G. Kıbrıs 29,9 38,6 35,3 35,7 40,6 46,3 43,6 43,8 37,2 33,5 31,8 31,1 22,1 20,1 24,6 25,1 Hollanda 39,9 39,2 38,3 38,8 31,4 32,5 32,1 32,2 30,0 30,5 31,8 31,5 38,6 37,0 36,2 36,3 İngiltere 36,7 37,9 34,8 35,6 37,8 32,9 34,4 36,9 45,4 49,1 46,2 44,4 16,8 18,1 19,5 18,7 İrlanda 31,3 29,6 28,2 28,2 43,3 42,6 41,0 41,4 42,8 39,4 38,3 37,9 14,0 18,1 20,6 20,7 İspanya 34,1 33,0 30,7 31,9 35,1 30,6 29,6 33,0 31,2 33,8 32,8 30,9 35,3 37,3 40,5 38,6 İsveç 51,5 46,4 46,7 45,8 31,9 39,1 40,5 39,7 43,9 42,7 42,1 42,2 24,2 18,2 17,3 18,1 İtalya 41,5 42,7 42,8 42,3 36,4 32,9 32,2 33,5 34,8 35,7 36,0 34,9 28,8 31,4 31,8 31,7 Letonya 29,7 29,2 26,7 27,3 41,8 38,3 41,0 42,2 24,7 33,5 27,0 27,1 33,5 28,3 32,0 30,7 Litvanya 29,9 30,0 29,2 27,1 41,8 39,5 40,3 44,7 28,1 31,0 20,6 17,4 31,1 29,7 39,7 38,3 Lüksemburg 39,1 35,5 37,6 37,1 35,8 33,6 32,2 32,0 38,4 38,0 37,8 38,8 25,7 28,4 30,0 29,2 Macaristan 39,8 40,3 40,1 37,7 41,8 39,7 42,1 45,5 24,9 26,3 24,9 22,6 33,4 34,0 32,9 31,9 Malta 27,9 33,8 34,3 33,3 44,1 43,6 41,8 41,8 32,9 38,5 40,6 40,1 23,0 17,9 17,6 18,1 Polonya 32,6 34,3 31,8 31,8 38,8 42,1 41,2 43,5 22,1 25,2 23,5 21,9 39,7 33,0 35,7 34,9 Portekiz 31,1 32,8 31,0 31,5 43,5 43,7 41,6 43,1 30,8 29,5 29,2 28,4 25,7 26,8 29,2 28,5 Romanya 30,2 28,0 26,9 27,2 40,2 42,7 40,8 45,2 23,1 24,0 24,4 22,6 36,7 33,3 34,9 32,2 Slovakya 34,1 29,2 28,8 28,1 36,7 36,8 36,9 37,2 21,9 22,2 19,1 19,1 41,5 41,1 43,9 43,7 Slovenya 37,3 37,2 37,6 38,0 42,2 38,6 38,4 38,5 19,8 24,0 22,2 21,8 38,1 37,7 39,9 40,1 Yunanistan 34,6 32,2 30,5 31,0 40,9 39,6 37,9 39,7 28,8 25,8 27,9 25,2 30,3 34,7 34,2 35,1 Kaynak: Tablo, European Commission, 2012 den yararlanılarak tarafımızca oluşturulmuştur. mali önlemlerin pozitif çarpan etkisi çoğunlukla kredi kısıtı ile karşı karşıya bulunan iktisadi birimlerin ve özellikle de hanehalklarının gelirleri üzerinde kendini göstermektedir. Bu duruma örnek olarak iş gücüne yönelik vergi teşvikleri verilebilir. Kredi kısıtı ile karşı karşıya olan hanehalkları sadece mevcut gelirlerini aşan bir yüksek marjinal tüketim eğilimine sahip değildirler, aynı zamanda harcamaları itibarıyla de reel faiz oranlarındaki değişime duyarlı bir kesimi oluştururlar. Mali teşviklerin para politikasıyla birlikte kullanılması halinde ise çarpan etkisi kendini daha fazla gösterecektir. Aşağıdaki Tablo 2, Roeger ve Veld in yaptığı bir çalışmaya göre Avrupa Birliği ülkelerinde uygulanacak mali teşviklerin Birlik ölçeğinde ve küresel ölçekte çarpan etkisini ortaya koymaktadır (Roeger ve Veld, 2010:22-23). Tablo 2: Avrupa Birliği Ülkelerinde Mali Çarpan Etkisi (AB GSYH %) Ek Tedbirler Olmadan AB Ek Tedbirlerle Birlikte Emek Vergileri Harcama Vergileri Servet Vergileri Kurumlar Vergisi Kaynak: Roeger ve Veld, 2010:23. Ek Tedbirler ve Parasal Uyumlaştırma Ek Tedbirler Olmadan Küresel Etki Ek Tedbirlerle Birlikte Ek Tedbirler ve Parasal Uyumlaştırma 0,22 0,44 0,55 0,26 0,53 0,64 0,40 0,48 0,65 0,49 0,59 0,76 0,01 0,12 0,18 0,01 0,16 0,21 0,02 0,03 0,04 0,03 0,04 0,05 Tablo 2 incelendiğinde, KDV ve iş gücüne yönelik vergilerdeki indirimlerin etkileri az görünmekle birlikte bunlar neredeyse tamamen özel sektörün yüksek harcamalarını teşvik eder. Kurumlar vergisi indirimlerinin çarpan etkisinin sınırlı olduğu saptanmışsa da bu vergi yükündeki değişimle birlikte kurumun faaliyet yılları boyunca yatırımları üzerinde etki edebilir. Bunun yanında mali teşviklerin pozitif dışsallıkları mevcuttur. Küresel bağlamda bakıldığında, çok sayıda ülke tarafından özellikle G20 ülkelerince kabul edilen mali canlanma paketlerinin varlığı ve bunların tümünün Avrupa Birliği ülkelerinin toplam önlemlerinden daha büyük olduğu düşünülürse çarpan etkisinin de genişleyeceği kabul edilebilir (Roeger ve Veld, 2010:22). Roeger ve Veld in yaptığı çalışma aynı zamanda mali teşvik niteliğinde kullanılan kamu harcamalarının GSYH üzerinde vergi indirimlerine göre daha geniş bir etkiye sahip olduğunu da ortaya koymaktadır. Başka bir ifadeyle kamu harcamalarında GSYH nin %1 i oranında yapılacak bir artış, her bir birim için GSYH de o ölçüde pozitif bir etki yaratmaktadır. Buna karşılık devletin vergi gelirlerinde GSYH nin %1 i oranında yapılacak bir indirim ise GSYH ye kamu harcamalarının etkisinden daha düşük düzeyde olumlu etki yapacaktır. Roeger ve Maliye Dergisi Sayı 163 Temmuz-Aralık Maliye Dergisi Say Sayı 163 Temmuz-Aral k Temmuz-Aralık

14 Küresel Finansal Kriz Sürecinde Avrupa Birliği Vergi Politikaları Tablo 3 deki veriler, küresel finansal krizin, Avrupa Birliği ülkelerinin vergi gelirlerini olumsuz etkilediğini ortaya koymaktadır. Nitekim 27 Avrupa Birliği ülkesinin 2008 yılında %39,3 olan toplam vergi gelirlerinin GSYH ye oranının 2009 yılında %38,4 düzeyine gerilediği anlaşılmaktadır. Euro Alanında da benzer bir durum söz konusudur. Euro Alanındaki ülkelerin vergi gelirlerinin GSYH ye oranının ağırlıklı ortalaması 2008 yılında %39,7 iken 2009 yılında %39,1'e düşmüştür. AB27 de görülen düşüşün vergi kesintilerinden çok 2009 da 2008 e kıyasla GSYH deki %4,3 lük bir azalmadan ileri geldiği söylenebilir yılındaki bu görünümün sadece kriz sonrası döneme özgü olmadığı, yılları itibarıyla vergi gelirleri/gsyh ortalamasında 2,1 puanlık genel bir azalmanın etkisiyle ortaya çıktığı öne sürülebilir yılında ise 27 Avrupa Birliği ülkesinin toplam vergi gelirlerinin GSYH ye oranının bir önceki yıla göre değişmeyerek %38,4 olarak gerçekleştiği görülmektedir. Bu durum, 2009 yılında belirgin bir düşüşten sonra alınan çeşitli tedbirler ve ekonominin ılımlı toparlanmasıyla ilgilidir yılında vergi gelirlerinde bir istikrar gözlenmektedir. Euro Bölgesinde ise 2009 da %39 olan toplam vergi gelirlerinin GSYH ye oranının 2010 da %38,9 a gerilemesi vergi gelirleri kayıplarının azalmaya başladığı izlenimini vermektedir. (Eurostat, 2011:1; Eurostat, 2012:1). Bu dönemde vergi gelirleri/gsyh oranında en büyük düşüşler Litvanya (%29,2 den %27,1 e), Bulgaristan (%29 dan %27,4 e), Estonya (%40,1 den %37,7 ye) ve Macaristan (%35,7 den %34,2 ye) da yaşanmıştır. Ama bunun yanında yükselişlerin gözlendiği İspanya (%30,7 den %31,9 a), İngiltere (%34,8 den %35,6 ya) ve Letonya (% 26,7 den % 27,3 e) gibi ülkeler de vardır (Eurostat, 2012:1). Tablo 3 ün yansıttığı diğer bir husus ise üye ülkelerin vergi gelirleri/gsyh oranları, diğer bir ifadeyle vergi yüklerinde 2010 yılı itibarıyla dikkat çekici farklılıklar olmasıdır. Bazı ülkelerde (Litvanya %27,1, Romanya %27,2, Letonya %27,3, Bulgaristan %27,4, Slovakya %28,1, İrlanda %28,2) bu oranın %30 dan az olduğu görülürken bazı ülkelerde (Danimarka %47,6 ve İsveç %45,8) ise %45 den fazla olduğu görülmektedir (Eurostat, 2012:2). 494 Maliye Dergisi Sayı 163 Temmuz-Aralık 2012

15 F. BAKAR, M.YILDIZ TOKATLIOĞLU F. BAKAR, M.YILDIZ TOKATLIOĞLU görülen oran artışları ön plandadır. Bu durum, özellikle 2010 sonrası borç krizleriyle karşı karşıya kalan ülkelerin ağırlıklı olarak başvurdukları bir yol olarak ortaya çıkmıştır Mali Önlemlerin Çarpan Etkisi Burada daha çok vergi yönüyle ele alınan mali teşvik paketlerinin ekonomide genişletici etkiler yaratıp yaratmayacağının, yani çarpan etkisinin ortaya konması, vergi politikalarının değerlendirilmesi açısından önemli olabilir. Kriz dönemlerinde mali önlemlerin pozitif çarpan etkisi çoğunlukla kredi kısıtı ile karşı karşıya bulunan iktisadi birimlerin ve özellikle de hanehalklarının gelirleri üzerinde kendini göstermektedir. Bu duruma örnek olarak iş gücüne yönelik vergi teşvikleri verilebilir. Kredi kısıtı ile karşı karşıya olan hanehalkları sadece mevcut gelirlerini aşan bir yüksek marjinal tüketim eğilimine sahip değildirler, aynı zamanda harcamaları itibarıyla de reel faiz oranlarındaki değişime duyarlı bir kesimi oluştururlar. Mali teşviklerin para politikasıyla birlikte kullanılması halinde ise çarpan etkisi kendini daha fazla gösterecektir. Aşağıdaki Tablo 2, Roeger ve Veld in yaptığı bir çalışmaya göre Avrupa Birliği ülkelerinde uygulanacak mali teşviklerin Birlik ölçeğinde ve küresel ölçekte çarpan etkisini ortaya koymaktadır (Roeger ve Veld, 2010:22-23). Tablo 4: Avrupa Birliğinde Vergi Oranlarındaki Değişimin Görünümü Gelir Vergisi Kurumlar Vergisi KDV Standart Oran Değişim Ülkeler * AB 27 44,7 37,6 37,5-7,2 31,9 23,3 23,4-8,5 19,2 19,4 19,8 20,4 20,7 1,3 Almanya 53,8 47,5 47,5-6,3 51,6 29,8 29,8-21,8 16,0 19,0 19,0 19,0 19,0 - Avusturya 50,0 50,0 50,0-34,0 25,0 25,0-9,0 20,0 20,0 20,0 20,0 20,0 - Belçika 60,6 53,7 53,7-6,9 40,2 34,0 34,0-6,2 21,0 21,0 21,0 21,0 21,0 - Bulgaristan 40,0 10,0 10,0-30,0 32,5 10,0 10,0-22,5 20,0 20,0 20,0 20,0 20,0 - Çek Cumh, 32,0 15,0 15,0-17,0 31,0 19,0 19,0-12,0 22,0 19,0 19,0 20,0 20,0 1,0 Danimarka 59,7 51,5 55,4-4,3 32,0 25,0 25,0-7,0 25,0 25,0 25,0 25,0 25,0 - Estonya 26,0 21,0 21,0-5,0 26,0 21,0 21,0-5,0 18,0 18,0 20,0 20,0 20,0 2,0 Finlandiya 54,0 49,0 49,2-4,8 29,0 26,0 26,0-3,0 22,0 22,0 22,0 23,0 23,0 1,0 Fransa 59,0 45,8 46,7-12,3 37,8 34,4 34,4-3,4 19,6 19,6 19,6 19,6 19,6 - G. Kıbrıs 40,0 30,0 30,0-10,0 29,0 10,0 10,0-19,0 10,0 15,0 15,0 15,0 15,0 - Hollanda 60,0 52,0 52,0-8,0 35,0 25,5 25,0-10,0 17,5 19,0 190,0 19,0 19,0 - İngiltere 40,0 50,0 50,0 10,0 30,0 28,0 26,0-4,0 17,5 17,5 15,0 17,5 20,0 2,5 İrlanda 44,0 41,0 41,0-3,0 24,0 12,5 12,5-11,5 21,0 21,0 21,5 21,0 21,0 - İspanya 48,0 43,0 45,0-3,0 35,0 30,0 30,0-5,0 16,0 16,0 16,0 18,0 18,0 2,0 İsveç 51,5 56,4 56,4 4,9 28,0 26,3 26,3-1,7 25,0 25,0 25,0 25,0 25,0 - İtalya 45,9 45,2 45,6-0,3 41,3 31,4 31,4-9,9 20,0 20,0 20,0 20,0 20,0 - Letonya 25,0 26,0 25,0-25,0 15,0 15,0-10,0 18,0 18,0 21,0 21,0 22,0 4,0 Litvanya 33,0 15,0 15,0-18,0 24,0 15,0 15,0-9,0 18,0 18,0 19,0 21,0 21,0 3,0 Lüksemburg 47,2 39,0 42,1-5,1 37,5 28,6 28,8-8,7 15,0 15,0 15,0 15,0 15,0 - Macaristan 44,0 40,6 20,3-23,7 19,6 20,6 20,6 1,0 25,0 20,0 25,0 25,0 25,0 5,0 Malta 35,0 35,0 35,0-35,0 35,0 35,0-15,0 18,0 18,0 18,0 18,0 - Polonya 40,0 32,0 32,0-8,0 30,0 19,0 19,0-11,0 22,0 22,0 22,0 22,0 23,0 1,0 Portekiz 40,0 45,9 50,0 10,0 35,2 29,0 29,0-6,2 17,0 20,0 20,0 21,0 23,0 3,0 Romanya 40,0 16,0 16,0-24,0 25,0 16,0 16,0-9,0 19,0 19,0 19,0 24,0 24,0 5,0 Slovakya 42,0 19,0 19,0-23,0 29,0 19,0 19,0-10,0 23,0 19,0 19,0 19,0 20,0 1,0 Slovenya 50,0 41,0 41,0-9,0 25,0 20,0 20,0-5,0 19,0 20,0 20,0 20,0 20,0 - Yunanistan 45,0 45,0 49,0 4,0 40,0 24,0 30,0-10,0 18,0 19,0 19,0 23,0 23,0 4,0 *2011 verileri Eurostat, 2012 den yararlanılarak güncellenmiştir. Kaynak: Eurostat, Değişim * Tablo 2: Avrupa Birliği Ülkelerinde Mali Çarpan Etkisi (AB GSYH %) Değişim * Ek Tedbirler Olmadan AB Ek Tedbirlerle Birlikte Emek Vergileri Harcama Vergileri Servet Vergileri Kurumlar Vergisi Kaynak: Roeger ve Veld, 2010:23. Ek Tedbirler ve Parasal Uyumlaştırma Ek Tedbirler Olmadan Küresel Etki Ek Tedbirlerle Birlikte Ek Tedbirler ve Parasal Uyumlaştırma 0,22 0,44 0,55 0,26 0,53 0,64 0,40 0,48 0,65 0,49 0,59 0,76 0,01 0,12 0,18 0,01 0,16 0,21 0,02 0,03 0,04 0,03 0,04 0,05 Tablo 2 incelendiğinde, KDV ve iş gücüne yönelik vergilerdeki indirimlerin etkileri az görünmekle birlikte bunlar neredeyse tamamen özel sektörün yüksek harcamalarını teşvik eder. Kurumlar vergisi indirimlerinin çarpan etkisinin sınırlı olduğu saptanmışsa da bu vergi yükündeki değişimle birlikte kurumun faaliyet yılları boyunca yatırımları üzerinde etki edebilir. Bunun yanında mali teşviklerin pozitif dışsallıkları mevcuttur. Küresel bağlamda bakıldığında, çok sayıda ülke tarafından özellikle G20 ülkelerince kabul edilen mali canlanma paketlerinin varlığı ve bunların tümünün Avrupa Birliği ülkelerinin toplam önlemlerinden daha büyük olduğu düşünülürse çarpan etkisinin de genişleyeceği kabul edilebilir (Roeger ve Veld, 2010:22). Roeger ve Veld in yaptığı çalışma aynı zamanda mali teşvik niteliğinde kullanılan kamu harcamalarının GSYH üzerinde vergi indirimlerine göre daha geniş bir etkiye sahip olduğunu da ortaya koymaktadır. Başka bir ifadeyle kamu harcamalarında GSYH nin %1 i oranında yapılacak bir artış, her bir birim için GSYH de o ölçüde pozitif bir etki yaratmaktadır. Buna karşılık devletin vergi gelirlerinde GSYH nin %1 i oranında yapılacak bir indirim ise GSYH ye kamu harcamalarının etkisinden daha düşük düzeyde olumlu etki yapacaktır. Roeger ve Maliye Dergisi Sayı 163 Temmuz-Aralık Maliye Dergisi Sayı Say 163 Temmuz-Aralık Temmuz-Aral k

16 Küresel Finansal Kriz Sürecinde Avrupa Birliği Vergi Politikaları Tablo 4, 2000 yılı sonrası Avrupa Birliği vergi oranlarındaki değişimi göstermektedir. Tabloda özellikle kurumlar vergisi oranlarındaki indirimler dikkat çekmektedir. Bu durum, uluslararası piyasalarda rekabetçi kalmanın getirdiği bir sonuçtur. Gelire yönelik vergilendirmeden uzaklaşma ülkelerin harcama vergilerine yoğunlaşmalarını birlikte getirmiştir. Avrupa Birliği genelinde vergi uyumlaştırma süreci de en çok harcama vergilerinde kendini göstermektedir. Tablo 4 ün yansıttığı bir durum, 2009 da önceki dönemdeki etkilere paralel olarak Avrupa Birliğinde şaşırtıcı olmayan bir şekilde dolaysız vergi gelirlerinin dolaylı vergi gelirlerinden daha fazla düştüğüdür. Bu durumun sebebi dolaysız vergi gelirlerinin genellikle ekonomik döngülere daha fazla duyarlı olmasıdır. Aynı zamanda birçok ülke, kriz döneminde 2009 yılından itibaren dolaylı vergilerin gelir yaratma etkisine yoğunlaşarak bütçe dengesi için gerekli görülen önlemleri almaya çalışmıştır (European Comission, 2011b:10). Başlangıcından itibaren, ekonomik ve finansal krizin en açık bir şekilde etkilediği vergiler tüketim vergileri olmuştur. Genellikle 2002 den itibaren değişim göstermeyen standart KDV oranları, 2009 dan itibaren üye ülkelerin büyük çoğunluğunda artış gözlenerek değişmiştir. Özellikle 2009 sonrası KDV ve ÖTV yi içeren dolaylı vergi oranlarının artırılmasına yönelik bir eğilim gözlenmiştir (European Comission, 2011b:21). Tablo 4 ün ortaya çıkardığı diğer bir sonuç ise standart KDV oranının üye ülkeler arasında çeşitlilik gösterdiğidir yılı için standart KDV oranları Güney Kıbrıs da %15 ve Lüksemburg da %15, bunun yanında Danimarka, Macaristan ve İsveç te %25 olarak değişmektedir. Ayrıca, gelir vergisi oranlarının üye ülkelerde ciddi şekilde değişiklik gösterdiği açıktır. Dilimlerdeki üst oranların yüksek olduğu Belçika (%53,7), Danimarka (%55,4), Hollanda (%52), İsveç (%56,4), İngiltere (%50) ve Avusturya (%50) nın aksine Bulgaristan (%10), Çek Cumhuriyeti (%15), Litvanya (%15) ve Romanya (%16) da en düşük oranlar gözlenmektedir. Kurumlar vergisi oranları için de uzun yıllardır bir düşüş trendi ortaya çıkmıştır. En yüksek oranlar Belçika (%34), Fransa (%34,4) ve Malta (%35) da görülürken bunun yanında Bulgaristan (%10), Güney Kıbrıs (%10) ve İrlanda (%12,5) da en düşük oranlar mevcuttur. Tablo 3 ve Tablo 4 de üye ülkelerin vergi yapıları arasındaki farklılık açıkça görülmektedir. Bu farklılıklar üye ülkelerin kendilerine özgü mali yapılarının olmasından kaynaklanmaktadır. Dolayısıyla her ülkenin kendi mali eğilimleri, aldıkları mali önlemlere de yansımaktadır. Gerçi Avrupa Birliğinde mali açıdan yakınlaşmayı sağlamayı amaçlayan Maastricht Antlaşması ile mali disiplini sağlamaya yönelik İstikrar ve Büyüme Paktı mevcut olmakla birlikte (Zai, 2012:266), ülkelerin maliye politikaları alanında ortak bir tutum izleyememeleri ülkelerin yukarıda belirttiğimiz farklı mali yapılarıyla da doğrudan ilişkilidir. Çünkü ülkelerde toplam vergi gelirlerinin GSYH içindeki payı, dolaylı ve dolaysız vergilerin toplam vergi gelirleri içindeki ağırlığının yanında, vergi oranları konusunda da ciddi farklılıklar mevcuttur. Bu sebeple de ülkeler vergi oranlarında artırım veya indirim, dolaylı vergilere yönelik gelir sağlayıcı düzenlemeler konusunda tek bir noktada anlaşamamaktadır Avrupa Birliğinin Vergileme Alanında Ortak Çözüm Arayışları Küresel krizin etkilerinin ortadan kaldırılması ülkelerin bireysel girişimlerinin ötesinde ortaklaşa hareket etmeyi gerektirmektedir. Çünkü krizin bulaşma etkisi bireysel önlemler yerine daha koordineli küresel ölçekli önlemlere ihtiyacı ortaya 496 Maliye Dergisi Sayı 163 Temmuz-Aralık 2012

17 F. BAKAR, M.YILDIZ TOKATLIOĞLU çıkarmıştır. Üye ülkelerin birbirinden farklı vergi politikalarına yönelmesi ortak çözümü güçleştirmektedir. Örneğin üye ülkelere Avrupa Birliği Direktifi ile belirlenen %15 lik standart KDV oranının indirilmesi önerilmişse de bu öneri, kamu maliyesi istikrarı esasıyla birçok ülke tarafından kabul edilebilir görülmemiştir. Ülkelere önerilen vergi önlemleri arasında gelir vergisi ve kurumlar vergisi oranlarının azaltılması da vardır. Kişilerin ve girişimcilerin vergi yükünü azaltarak ekonomik büyümeyi destekleyeceği ve ekonominin rekabet gücünü arttıracağı düşüncesiyle bu tür değişikliklerin uzun dönemli bir politika olarak benimsenebileceği ifade edilmektedir (Schultzova ve Kitova, 2009:34-35). Kriz sürecinde üye ülkeler arasındaki koordinasyon eksikliği ve mali birlik olmadan bir parasal birliğin varlığı hedeflenen stratejilerin etkinliğini azaltmıştır (Yurtsever, 2011:688). Ayrıca, mevcut düzende ülkeler arasında var olan vergi yapılarındaki farklılıklar kriz sürecinde alınan önlemlerle daha da belirgin hale gelmiştir (Prammer, 2011:41). Avrupa Birliği üye ülkelerinin mevcut krize karşı ortak politika arayışları başarılı olamamıştır. Bu dönemde özellikle ülkelerin kendi maliye politikalarını belirleme özerklikleri kapsamında vergileme alanında da ülke bazında birçok farklı önlemin oluşturulduğu görülmektedir. Kriz sürecinde izlenen politikalar mevcut riskleri daha da derinleştirerek mali konularda istikrarsızlıklara neden olmuş ve yeni sorunları beraberinde getirmiştir. Gelinen noktada ortak para politikası yanında maliye politikasında da koordinasyonun önemi gün geçtikçe daha çok tartışılmaktadır. Nitekim 2011 yılı sonrasında Avrupa Birliği genelinde oluşturulan ortak politikalarda vergi politikalarının da koordinasyonunun vurgulanması dikkat çekmektedir. Bu sebeple Avrupa Birliğinde kabul edilen farklı ekonomik politikalarda özellikle vergileme alanındaki koordinasyon ihtiyacına dikkat çekildiği ve ortak politika sürecine yönelik adım atıldığı görülmektedir. Avrupa Birliği Komisyonunun 2011 Raporunda yer alan kriz sürecinde uygulanan ekonomik politikaların vergileme alanına yansımaları ile ilgili değerlendirmelerde bazı önemli saptamaların olduğu görülmektedir. Raporda, Yıllık Büyüme Araştırmaları (Annual Growth Survey) ile Avrupa 2020 Stratejisini de kapsayan Avrupa Dönemine 1 (The European Semester) atfen, büyümeyi hedefleyen ve sürdürülebilir bir Avrupa 2020 Stratejisi için bütçenin gelir yönüne dikkat çekmenin önemi vurgulanmaktadır (European Commission, 2011a:16). Komisyon ve Konsey tarafından Avrupa Döneminin uygulamasında ülkelerin ulusal reform stratejilerinin hedefledikleri ilkelere bağlılıklarının değerlendirilmesi sonucunda ise bazı ülkelerde vergi artışlarının devlet harcamalarının kontrolüyle tamamlanabildiği zaman vergi yapılarının büyümeyi desteklemeye uyarlanabileceği görülmüştür. Bunun yanında büyüme yanlısı vergi politikaları dolaysız vergilerin yükseltilmesinden kaçınarak, ihtiyaç olduğunda vergi tabanının genişlemesiyle ve dolaylı vergilerin yükseltilmesiyle devam ettirilebilir görülmüştür. Özellikle Euro Alanı üye ülkelerinin kendi politikalarına vergi yapılarını geliştirerek dolaysız vergilendirmeden dolaylı vergilendirmeye kayarak devam ettikleri görülmektedir. Vergi tabanının genişlemesi ve düşük vergi oranlarının sürdürülmesi için vergi 1 1/01/2011 de başlayan, üye ülkelerin büyüme stratejileri ve bütçe stratejileri ile bunların 2020 stratejisine uyumunu içeren raporların Avrupa Komisyonu tarafından Avrupa Konseyi ve Bakanlar Konseyine sunulduğu ve bunların tavsiyelerini içeren süreç Avrupa Dönemi olarak kabul edilmektedir (Ayrıntılı bilgi için bkz. Yiğit, 2011). Maliye Dergisi Sayı 163 Temmuz-Aralık

18 Küresel Finansal Kriz Sürecinde Avrupa Birliği Vergi Politikaları boşluklarının azaltılması da bu süreçte ön plana gelmektedir (European Commission, 2011a:16). Ayrıca, 2011 Yıllık Büyüme Araştırması da, kriz dönemindeki ekonomik dengesizliklerin giderilmesinde kuvvetli bir mali konsolidasyona ihtiyaç duyulacağı ve bu süreçte bazı üye ülkeler için ek vergilerin gerekli olabileceği yönünde açıklamalara yer vermiştir. Araştırma, gelir ihtiyacı olan ülkelerin vergi oranlarının azaltılmasından ziyade dolaylı vergilerin ve vergi tabanının genişletilmesinin daha fazla kullanılmasını tavsiye etmektedir. Aynı zamanda emek üzerindeki vergi yükünün azaltılması yanında, vergi ve yardım sisteminin reformu ve yeterli düzeyde maaş ödemelerinin düzenlenmesi önerilmektedir (Annual Growth Survey, 2010:8-4) Yıllık Büyüme Araştırması ise vergi politikalarını entegre etme ihtiyacını daha fazla dikkate alarak özellikle Euro Rekabet Paktı çerçevesinde üye ülkelerde büyüme amaçlı vergi politikalarında koordinasyonu içermektedir. Bu kapsamda belirlenen hedefler vergi tabanının genişletilmesi, emeğe yönelik vergi yükünün azaltılması, vergi toplamada etkinliğin sağlanarak vergi kaçakçılığının azaltılması, büyüme yanlısı çevresel harcamaların desteklenmesi için çevreyi koruma temelli yeni gelir kaynakları yaratılmasıdır. Ayrıca, yapılacak vergi reformlarının etkilerini artırmak, üye ülkelerin kendi çabalarını AB düzeyinde koordine etmesiyle mümkün görülmüştür. Bu sebeple Komisyon tarafından açıklanan ortak bir kurumlar vergisi tabanının oluşturulması, finansal işlem vergisinin getirilmesi ve enerjinin vergilendirilmesi amacıyla yapılan çalışmalara yönelik sürecin tamamlanması gerektiği vurgulanmıştır (Annual Growth Survey, 2011a:5) Büyüme Araştırmasında yer alan ve Avrupa Dönemi, 2020 Avrupa Stratejisi ve Euro Rekabet Paktı ile bağlantılı olarak gerçekleştirilen vergi politikaları ile ilgili ayrıntılı bir inceleme (Growth-Friendly Tax Policies in Member States and Better Tax Coordination in the EU) yer almaktadır. Bu incelemeye göre daha iyi bir vergi koordinasyonu ortak sorunları ele almada, ülkelerin ulusal stratejilerine ulaşmada, büyüme yanlısı politikaları güçlendirmede faydalı olacak, aynı zamanda da iç pazarın işleyişini engelleyen durumlardan birini ortadan kaldırmış olacaktır. Söz konusu incelemenin sonuçta ortaya koyduğu düşünce, büyümenin hedeflenebilmesi için üye ülkelerin döneminde uyguladığı teşvik edici vergi politikaları yerine artık kamu maliyesi koordinasyonuna öncelik veren vergi politikalarını benimsemesi gerektiği yönündedir (Annual Growth Survey, 2011b:3-4). Avrupa Birliği Komisyonu 2011 Raporunun dikkat çektiği diğer bir husus, ECOFIN Komisyonu tarafından kabul edilen makro göstergelerdeki tıkanıklıklara yönelik çözüm arayışlarıdır. Büyümedeki tıkanıklıkların analizi Ekonomi Politika Komitesi (EPC) ve Ekonomi ve Maliye Komitesinin Vekilleri (AEFC) tarafından Haziran 2010 da yapılmıştır. Analizler, büyüme tıkanıklıklarının iş gücü kullanım alanları ve maliye politikasının tespitinde vergi politikalarıyla ilgili olduğunu göstermiştir. Bu noktada birçok ülke için büyüme darboğazları, emeğin vergilendirilmesi olarak bilinen iş gücü piyasasına katılımı ve iş gücünün potansiyelinin daha iyi değerlendirilmesi ihtiyacını işaret eder ve vergi politikasıyla bağlantılı olarak ortaya çıkmıştır (European Commission, 2011a:16). Euro Rekabet Paktı (Euro Plus Pact) da vergi politikaları konusunda önemli noktalara işaret etmektedir. 04/02/2011 de Avrupa Konseyine teklif edilen Rekabet 498 Maliye Dergisi Sayı 163 Temmuz-Aralık 2012

19 F. BAKAR, M.YILDIZ TOKATLIOĞLU Paktı (Competitiveness Pact) çerçevesinde kurumlar vergisi uygulamalarında ortak bir zemin oluşturulması düşünülmüştür. İleriye yönelik tam uyumlaştırma hedefleri Paktın kapsamından çıkarılmış ve eleştirilen diğer hükümlerle birlikte yumuşatılarak yeni bir düzenleme düşünülmüştür (Değerli ve Örs, 2011:20). Avrupa Konseyi 24-25/03/2011 tarihinde parasal birliğin ekonomik ayağını güçlendirmek, Euro Bölgesinde ekonomik politika koordinasyonunda yeni bir nitelik elde etmek ve rekabet gücünü artırmayı başarmak ve bu şekilde yüksek ölçüde yakınlaşma için Paktı kabul etmiştir. Pakt öncelikle kabul edilen kriterlerde ulusal yeterliliğin altında kalan ülkelerin katılımını amaçlamıştır. Euro Alanı devlet başkanları tarafından kabul edilmesi yanında; Bulgaristan, Danimarka, Letonya, Litvanya, Polonya ve Romanya Pakta katılmıştır. Macaristan, Çek Cumhuriyeti, İsveç ve İngiltere kısmen vergi bağımsızlıklarını muhafaza etmek için Pakta katılmamayı tercih etmişlerdir. Euro Rekabet Paktı Avrupa Dönemi ile birlikte ve Avrupa 2020 Büyüme Stratejisine politik ivme kazandırmakta ve para birliğinde ekonomik yönetimi güçlendirmek için adım atmaktadır. Pakta katılan ülkeler rekabeti teşvik etmek, öncelikle emeğin vergilendirmesini değiştirerek istihdamı artırmak, kamu maliyesinin sürdürülebilirliğine daha fazla katkıda bulunmak, finansal istikrarı güçlendirmek için gerekli tüm önlemleri almayı kararlaştırmıştır. Açıkça belirtilmiş olmasa da vergilendirme sadece istihdamı teşvik etmek için değil, aynı zamanda rekabet gücünü artırmak ve kamu maliyesinin sürdürülebilirliğine katkı sağlamakla da ilgili görülmektedir. Bu dört hedefe ek olarak dolaysız vergilendirmenin ulusal bir yetki alanı olarak kaldığı kabul edilmişken, mali koordinasyon ve ekonomik büyümeyi desteklemede Pakt açıkça vergi politikalarının uygun koordinasyonunu istemektedir. Bu bağlamda, üye devletler özellikle en iyi uygulamaların değiş tokuşunu sağlamak, dolandırıcılık ve vergi kaçırmaya karşı önlemler ile ilgili önerilen ve zararlı uygulamalardan kaçınma konularındaki vergi politikalarıyla ilgili yapısal görüşmeleri kabul etmişlerdir. En iyi uygulamalara yönelik karşılıklı değiş tokuşun yanı sıra üye ülkeler Euro Alanındaki vergi yapısıyla uyumlu olarak çalışma gelirleri açısından etkisi nötr olan ortak bir kurumlar vergisi tabanı geliştirmeyi düşünmüşler ve bu amaçla Komisyon, Nisan 2011 de ortak bir kurumlar vergisi kanun önerisi yayınlamıştır (European Commission, 2011a:16. Bkz. Euro Plus Pact, 2011:13-20) Vergi Uyumlaştırılması Açısından Değerlendirme Kriz döneminde Avrupa Birliği ülkelerinde yürütülen vergi politikaları değerlendirilirken konuya sadece küresel ekonomik krizle mücadele açısından değil, vergi uyumlaştırılması açısından da bakmak gerekmektedir. Çünkü Avrupa Birliği ekonomik ve parasal birlik sürecinin bir gereği olarak vergi uyumlaştırılmasını her dönemde dikkate almak durumundadır. Birliğin tam bir ekonomik bütünleşme olabilmesi parasal alanda olduğu gibi mali alanda da merkezi bir otoriteye bağlılığı gerektirir. Bu durum vergi politikaları için de geçerli olduğundan üye ülkelerin vergi sistemleri konusunda uyumlaştırmaya gitmesi ve nihai aşamada tüm ülkeler için tek bir politika benimsenmesi zorunludur. Fakat Avrupa Birliği kurucu metinlerinde vergileme alanında ortak bir politika öngörülmemiş, vergi ile ilgili düzenlemeler üye devletlerin egemenlik yetkileri kapsamında bırakılmıştır. Vergi ile ilgili yaklaşım, sadece üye ülkelerin kendilerine özgü vergi sistemlerinin ortaya çıkardığı haksız rekabet ortamlarının önlenmesi yönünde bir uyumdan ibarettir (Tokatlıoğlu, 2004:88-89). Maliye Dergisi Sayı 163 Temmuz-Aralık

20 Küresel Finansal Kriz Sürecinde Avrupa Birliği Vergi Politikaları Uyumlaştırma konusunda geçmişten bugüne özellikle dolaylı vergiler alanında somut adımlar atılmış, katma değer vergisi ve özel tüketim vergisinde belli bir uyumlaştırma sağlanmıştır. Ancak ülkelerin dolaysız vergilerin uyumlaştırılması konusunda fikir birliğine varamamaları bu alanda uyumlaştırmanın sınırlı düzeyde kalmasına yol açmıştır finansal krizi dolaysız vergiler alanında uyumlaştırmanın gerekliliğini bir kez daha öne çıkarmıştır. 04/02/2011 de Avrupa Konseyine teklif edilen Rekabet Paktı (Competitiveness Pact) çerçevesinde kurumlar vergisi uygulamalarında ortak bir zemin oluşturulmasının düşünülmesi bu yönde önemli bir adımdır. Ancak vergiler alanında üye devletlerin ulusal yetkilerinin korunması için tam uyumlaştırma hedefleri Paktın kapsamından çıkarılarak yerine Euro Rekabet Paktı (Euro Plus Pact) oluşturulmuş olsa da üye devletlerin vergi politikasına ilişkin hususlarda işbirliği yaparak iyi uygulama örneklerini paylaşacakları, AB düzeyindeki politikalarla örtüşmeyen uygulamalardan kaçınarak, yolsuzluk ve vergi kaçakçılığı ile mücadele edecekleri kabul edilmiştir. Bunun yanında Komisyon tarafından ortak bir kurumsal vergi tabanının oluşturulmasına yönelik bir yasa teklifi sunulmasıyla ulusal vergi sistemleri arasında tutarlılığın sağlanması, mali sürdürülebilirliğin devamı ve rekabet gücünün artırılmasına katkıda bulunabilecek bir adım atılmıştır (Değerli ve Örs; 2011:20-33). Vergiler konusunda Avrupa Birliğindeki genel eğilimde dolaylı vergilerin gün geçtikçe daha çok ön plana gelmesi Birliğin yapısıyla doğrudan ilgilidir. Çünkü uzun yıllardır sürdürülen vergi uyumlaştırma çalışmalarının, özellikle dolaylı vergiler alanındaki uyumlaştırmaların, Avrupa Birliği tek pazarının işleyişi üzerinde etkisi vardır. Kriz sürecinde artan KDV oranları dolandırıcılığa karşı mücadeleyi daha önemli hale getirmekte ve KDV rejimindeki bozuklukların ele alınması ihtiyacını desteklemektedir. Komisyonun görüşleri ile Aralık 2010 da başlayan KDV rejiminin gözden geçirilmesi bu sebeple uygun bir zamanda başlamıştır. Özel tüketim vergisi de büyük ölçüde Birlik çapında uyumlaştırılmıştır. Enerji tüketim vergilerinde kaydedilen artışların Avrupa Birliği iklim değişikliği politikaları açısından olumlu etkileri vardır, fakat bunlar oldukça küçüktür, yeni bir vergi yükü getirmekte yetersiz, aynı zamanda enflasyon içinde eriyerek 2000 yılındaki seviyeye gerilemişlerdir. Dolaysız vergiler uyumlaştırılmaları konusundaki çabaların sonuç vermemesi sebebiyle AB politikalarında dolaylılardan daha az etkilidir. Kriz boyunca ülkeler istihdam üzerindeki vergi indirimlerine yoğunlaşmış gibi görünmektedir. Bunun sebebi çoğu ülkede yüksek istihdam üzerindeki vergi oranlarının düşük istihdam rakamlarıyla örtüşmesidir. Avrupa 2020 stratejisinde belirlenen istihdamı %75 artırma hedefi düşünüldüğünde, ilerleyen dönemde emeğin vergilendirilmesinde bir azalma beklenmektedir (European Commission, 2011b:26). Kriz döneminde uygulanan vergi politikalarının uyumlaştırma açısından değerlendirilmesinde iki önemli husus dikkati çekmektedir. Birincisi, krize karşı alınan önlemlerde üye ülkelerin dolaylı vergilerin oranlarında artışa gitmesinin vergi uyumu üzerindeki olumsuz etkisi, ikincisi ise dolaysız vergiler alanında daha fazla uyuma ihtiyaç olduğunun anlaşılmasıdır. Sonuç 2008 finansal krizinin küresel ölçekte bir krize dönüşmesi ve etkilerinin başta gelişmiş ülkeler olmak üzere pek çok ülkeye yansımasıyla birlikte ülkeler krize karşı mali paketler açıklamışladır. Bu süreçte para politikası tedbirlerinin yetersiz kalması 500 Maliye Dergisi Sayı 163 Temmuz-Aralık 2012