Transkript

1 5574 SAYILI TÜRK PETROL YASASI HAKKINDA GÖRÜŞLER Yasa 1954 yılında kabul edilen 6326 sayılı Petrol Kanunu' nu iptal ederek (bir maddesi hariç) petrol sektörünün yeniden yapılandırılmasının son aşaması olarak 17 - Ocak 2007 tarihinde TBMM'ce kabul edilmiş, 6 Şubat 2007 tarihinde Sayın Cumhurbaşkanı tarafından 4 maddesi yeniden görüşülmek üzere TBMM' ne iade edilmiştir.. Yasanın görüşülmesi beklenmektedir. Günümüz dünyasında enerji girdilerinin vazgeçilmez unsurlarından biri olan petrol, bilhassa II. Dünya Savaşından sonra yüzyıla ismini verecek (petrol devri) kadar önem ve etkinlik kazanmıştır. Devletler dolayı veya dolaysız bu ham maddeyi ister kendi sınırları içinde olsun ister başka devletlerin sınırları içinde olsun kontrol etmek için son yüzyılda kıyasıya bir mücadele içinde olmuşlar ve olmaya devam etmektedirler. Ülkelerin petrol kanunları siyasi otoritenin aramadan-üretime, üretimden taşımacılığa, rafinaja, pazarlamaya kadar olan petrol sektörünün faaliyet alanlarına bakış açısını yansıtan, yatırımcının hak ve menfaatleri ile devletin hak ve sorumluluğunu düzenleyen, hukuki ve mali kuralları belirleyen sektör için en önemli belgelerden biridir. Petrol arama - üretim yatırımı yapmak isteyen yatırımcı, kendisinin yapacağı ülke jeolojisi ve potansiyel değerlendirmesi yanında yatırım ortamı, kanunların açık, net ve devamlılığı, eğer petrol bulursa pazar imkânı (iç ve dış), iç tüketime de verse malının yani petrolün fiyat oluşumu, vergiler, sermayesini nasıl geri alacağı, ilgili diğer alanlara yatırım yapma imkânı, ilgili alt yapının durumu (ulaşım, yardımcı servisler gibi), ihtiyaç duyulan teknik malzemelerin ithal-ihraç şartları gibi unsurları da inceleyerek yatırım kararı verir. Teknoloji ve sermaye yoğun bu iş kolu görülen doğanın görülmeyen devamını yüzlerce metre derinde arayıp, anlamak ve ekonomik değerleri bulup yer üstüne çıkarmak gibi tarifinde var olan riskli, riskli olduğu kadar da yüksek getirili bir uğraştır. Bu özellikleri dolayısıyla da özel kanunları vardır. Sektör dinamiktir. Dolayısıyla kanunları da temel hukuk prensiplerine bağlı kalarak yeni oluşumlara göre düzenlenebilmelidir. Yatırımcı karar verdiği arazide mevcut yasaya göre iş programı da belirtilerek müracaat ederek arazinin büyüklüğünü belirterek imtiyaz hakkı talep eder (ruhsat). Bu ruhsatta çalışarak petrol (doğalgaz) keşfine uğraşır. Yatırımcının bu işlemi yapabileceği değerlendirilerek devlet adına görevli kurum tarafından (Petrol işleri Genel Müdürlüğü) ruhsat verilir veya reddedilir. Mevcut yasaya göre şirket keşfi gerçekleştirdiği takdirde geliri devletle paylaşır. Bu paylaşım sabit olabileceği gibi masraf ve gelir oranlarına göre de yapılabilir. (Üretim paylaşma anlaşması). Diğer bir yöntem de yatırımcının belirli bir kar oranıyla sahayı işletmesi olayıdır. Görüldüğü gibi yatırımcının kararı kadar o yetkiyi kullanan kurumunda fevkalade önemli işlevleri vardır. Ülkelerin potansiyeline göre 150' den fazla paylaşım yöntemi uygulanmaktadır. Ülkemizde gerek eski kanunlarda gerekse yeni yasada ruhsat ve sabit paylaşım sistemi kullanılmaktadır. 1

2 CUMHURİYETİMİZİN PETROL KANUNLARI Dünya harbi ve Kurtuluş savaşının her türlü menfi etkilerini yaşamış ülkenin kalkınma ve ekonomik savaşının başlatılmasına sıra gelmiştir. 17 Şubat 1923 tarihinde yapılan İzmir iktisat Kongresinde liberal ekonomi benimsenmiş, yabancı sermaye katkısı reddedilmemiştir. Enerji ve petrol kalkınmanın anahtarı olarak kabul edilerek ülke petrol kaynaklarının aranması ve işletilmesini düzenleyen 792 sayılı petrol kanununu 1926 yılında kabul ederek ilk adım atılmıştır. O yıllarda ülke sınırları içinde petrol potansiyeli olduğuna inanılan daha önceleri ticari anlamda üretim sağlanamayan bazı çalışmaların yapıldığı, Trakya, Van, Erzurum, İskenderun - (Çengen), yöreleri ve Güneydoğu' Anadolu muhtemel aramaya değer alanlar olarak düşünülmektedir. Ülke de petrol üretimi olmadığı gibi onun tamamlayıcısı olan rafineri, boru hattı gibi faaliyet alanları da yoktur. Akaryakıt ihtiyacı ithalat rejimi içinde temin edilmektedir yılında ülke sivil akaryakıt tüketimi 4000 ton benzin ton Gazyağı ve 5700 ton fuel oil almak üzere toplam tondur. Teneke en önemli taşıma aracıdır. Kabul edilen 792 sayılı Kanunun 1. maddesi' "T.C. sınırları dâhilinde ki her türlü arazide neft (petrol) ve müştakları madenilerinin aranması ve işletilmesi hakkı hükümete verilmiştir." diyerek bu konuda Anayasamızın değişmez anlayışını farklı ifadelerle yazılmış olmasına rağmen (Türkiye'deki maden kaynakları devletin hüküm ve tasarrufu altındadır) belirtmiştir. Kanunun 2. maddesi hükümetin bu hakkı ya doğrudan doğruya veyahut şirketler eliyle kullanabileceğini; kamu dışı sermayenin de bu faaliyetlere girebileceğini belirtmiştir tarihli Romanya Petrol Kanunundan alınan ve ülke şartlarına göre hazırlanan 22 maddelik 792 sayılı kanun ruhsat büyüklülükleri, süreleri ve mükellefiyeti gibi hususlarda petrol sanayine uygun olmayan şartları içermektedir: Arama ruhsat büyüklüğü 5000 hektar, işletme ruhsat büyüklüğü sondaj başına 25 hektar; arama süresi 1 yıl; sondaj mükellefiyeti 100 hektarlık bir arazide. 2 yılda 300 metre veya 6 yılda 900 metre; işletme ruhsat süresi 30 yıl gibi. Kanun devlet hakkını da belirttiği gibi devlet hissesini de sondaj başına belirtmiştir. Kanun koyucu petrol arama ve üretim faaliyetlerini gerçekleştirmek üzere ilk teşkilatlanmayı 1933 yılında kabul edilen 2189 sayılı "Altın ve Petrol işletme idaresi Teşkiline" dair kanunla gerçekleştirmiştir. Fevkalade dar bir kadro ve kısıtlı imkânlarla çalışan bu teşkilat ilk derin kuyuyu açma başarısını göstermiş ancak bu faaliyetler 1935 yılında kurulan Maden Tetkik ve Arama Enstitüsü bünyesine alınarak 2189 sayılı kanun iptal edilmiştir. Osmanlı- devletinden ülke sınırları içinde kalan yörelerde çalışmak üzere alınan imtiyazlar şartların yerine getirilmemesi üzerine iptal edilmiş ve -ülke petrol arama ve üretimi faaliyetleri M.T. A. Enstitüsü tarafından yürütülmüştür. Dünya ekonomik krizi, II. Dünya Savaşı, ülke ihtiyaçlarının yarattığı sınırlı imkânlar içinde M.T. A.E. özverili çalışmalarını devam ettirmiş Raman ve Gazan petrol sahalarının keşfi yanında jeoloji haritaları, jeofizik etütleri, personel eğitimi gibi çok önemli hizmetler yapmıştır" yılında yapılan genel seçimler neticesi ülke ekonomi politikası da yeni bir yön kazanmış ve gelişen petrol sanayine paralel olarak petrol arama ve üretimi yanında rafineri ve boru hattı taşımacılığını da içeren 6326 sayılı Petrol Kanunu 1954 yılında kabul edilerek 792 sayılı kanun iptal edilmiştir. 2

3 6326 sayılı kanunun ilgili maddesi gereği 6327 sayılı kanunla devlet adına petrol faaliyetlerin de bulunacak Türkiye Petrolleri A.O. kurulmuştur. Dolayısıyla 6326 sayılı Petrol Kanunu Cumhuriyetimizin petrol arama ve üretimini düzenleyen ikinci ana kanunu olmuştur (5574 sayılı yasa üçüncü ana kanun olacaktır). 135 maddeden oluşan 6326 sayılı kanunun 40 maddesi tarih 6558 sayılı kanunla, tarih 6987 sayılı kanunla da- 15 maddesi değiştirilmiş, kanun amaca uygun düşen ilavelerle daha açıklayıcı bir hüviyet kazanmıştır tarih 1702 sayılı Petrol Reform Kanunu 6326 sayılı kanunun 53 maddesini tadil, 22 maddeyi iptal ve 2 ek 1 O geçici madde ilave ederek liberal anlayışta da büyük değişikliklere yol açmıştır tarih 2217 sayılı kanun Petrol Kanunun yalnızca 1 maddesini değiştirmiştir. Benzer şekilde tarih 2808 sayılı kanun iptal edilmemiş olan sayılı kanunun 24 maddesini değiştirmiş yatırımcıya çalışabilmesi ve yatırımlarını huzur içinde yapabilmesi için daha liberal bir ortam hazırlamıştır tarih 4046 sayılı kanunla özelleştirme neticesi ithal edilecek yabancı sermayeye kur farklarının ödenmeyeceğini belirtmiş ve belge ile ilgili bir maddesini değiştirmiştir sayılı kanun kapsamında olan Doğalgaz pazarlaması tarih 4646 sayılı kanunla; rafinaj, boru hattı taşımacılığı da tarih 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu kapsamına alınarak 6326 sayılı kanun arama-üretim faaliyetlerini düzenleyen bir hüviyete indirgemiş ve TBMM'de bulunan yasa ile (bir maddesi hariç) iptal edilmiştir. Kabul edilen tüm kanunlar, ülke petrol kaynaklarının süratle, devamlı ve verimli bir şekilde geliştirilip kıymetlendirilmesini esas amaç olarak almakla birlikte değişiklikler siyasi otoritelerin faaliyetlere bakış açısını da yansıtmaktadır. Hemen hemen bütün hükümet programlarında petrolün önemi vurgulanmakta ve yerli üretimin arttırılması yönünde her türlü tedbirin alınacağı belirtilmektedir. İlgili kanun ve değişiklikler bu gerekçelerle yapılmıştır sayılı yasa hakkında önemli gördüğümüz değişiklikler sıralanmıştır. Sayın Cumhurbaşkanı' nın işaret ettiği gibi; 1. Yasada milli menfaatlerin korunmasına dair bir ifade yer almamıştır sayılı kanun ve diğer değişikliklerin yapıldığı 1702 ve sayılı yasalarda olmasına rağmen 5574 sayılı yasaya konulmaması bir eksikliktir. Her ne kadar yetkili kurum karar verirken bu hususu değerlendirecek ise de yasada ifade edilmesinde sayısız yarar vardır /2808 sayılı yasalarda yabancı devlet şirketlerinin müracaatları Bakanlar Kurulu'nca değerlendirilir hükmü 5574 sayılı yasada yer almamıştır. Sermaye ayrımı yapılmaması bakımından günümüz koşullarında uygun olarak kabul edilebilir. Sermaye ayrımı yapılmaması prensipte kabul edilmekle birlikte yabancı sermaye (yabancı şirket) ve yerli sermaye (yerli şirket) farklı teşvik edilmesinin yerine arama-üretim sektörünün tümünün teşvik edilmesi daha adilane ve yasanın ana gerekçelerine uygun olacaktır. Yasa ile getirilen yabancı ve yerli şirketlerin yatırımlarının itfası yönündeki fark giderilmelidir. 12 mil dışındaki Deniz ruhsatlarının değerlendirilmesi Bakanlar Kurulu'nca yapılacaktır. İdarenin kararlarının yargıya açık olması 1.maddede ifade edilen milli menfaatlere uygunluk ifadesinin önemini göstermektedir /2808 sayılı yasalarda devlet hissesi sabit % 12,5 olarak tayin edilmiş olmasına rağmen 5574 sayılı yasada saha bazında üretime göre kademeli olarak %2 12 arasında değişeceği kabul edilmektedir. 3

4 Devlet hissesinin bu şekilde kabulü düşük verimli sahalarında üretimi bakımından uygundur düşüncesindeyim. Yalnızca hükümet teklifinin komisyonda değiştirilmesi gerekçesini anlamak oldukça zordur. Sektörde çok farklı uygulamalar vardır. Ülkemiz jeoloji tarihi ve fiili üretim profilleri yanında, yatırımcının önünde pek çok imkânın olduğu göz önüne alınmalıdır. Devlet hissesini bir bütçe geliri olarak görmek -pek doğru bir yaklaşım değildir. % 12,5 oranı yatırımcı - devlet geliri %50%50 paylaşımı anlamına gelir. Yeni oranlar belki 70/30 belki 80/20 anlamına gelecektir. Saha bazında 6800 varil üretimi olan Batı Raman sahası % 12,5 devlet hissesi hesabıyla takriben net gelirde yatırımcı ve devlet geliri 0/050-%50 paylaşımı gerçekleştirirken (brüt gelirde şirket % 75 devlet 0/025 almaktadır). Yasadaki kadenielere göre tarif edilen devlet hissesi neticesi şirket %65 ve devlet 0/035 pay almaktadır (brütle oran 0/081-0/019) olmaktadır). (Fiyat 75$/varil, işletme gideri 30$ varil, yatırım 100 milyon dolar alınmıştır). Görüşülmesi istenen bu husus TBMM'nin kararına bağıl olmakla birlikte kademeli sistem kabul edilmelidir /2808 sayılı yasada yerli üretimin ve elde edilen ürünlerin belirli oranlarda memleket ihtiyacına ayrılması şartı 5574 sayılı yasada kaldırılmıştır. Bir sakınca olarak görülmekle beraber tarihli 5015 sayılı petrol piyasası kanunu gerek rafinerilere gerekse ana dağıtım şirketlerine getirdiği yaptırımlarla ülke ihtiyacı öncelikli olarak değerlendirilecektir hükmü vardır. 90 günlük ulusal stok tutulması da 5015 sayılı yasanın emredici hükmüdür. TBMM' ne yeniden görüşülmesi için iade edilen bu maddenin son şekli TBMM'ce kararlaştırılacaktır. 5. Hükümet teklifinde olmamakla beraber komisyonda kabul edilen ve yasaya geçen ve Sn. Cumhurbaşkanı nca yeniden görüşülmesi istenen "devlet hissesinin 0/050' sinin işletme ruhsatlarının bulunduğu il özel idarelerine aktarılması hükmü" 17 Şubat 2007 günkü komisyon kararıyla yasadan çıkarılmıştır /28"08 sayılı yasalarda üretimin fiyatlandırılması yer almakta iken 5574 sayılı yasada 5015 sayılı petrol piyasası yasasına atıf yapılmıştır sayılı yasa diğer yasalar gibi emsal petrolü esas almakla birlikte yerli üretimin fiyat oluşumunda fiili uygulanan bazı ücretleri farklı şekilde kabul etmesi yerli üretimin aleyhinde olmaktadır sayılı yasanın hazırlanması aşamasında dile getirildiği gibi fiyat oluşumu yanında esas yerinin arama üretim yasası olduğu, belirtilen emsal petrollerinin yerli üretime bağlı olarak değiştirilmesi halinde bunun kanun meselesi olacağı, yerli üretimin rafinerilerce öncelikli değil mecburen alınması gereği ifade edilmiş ancak yasa mevcut şekliyle onaylanmıştır /2808 ve 5574 sayılı yasalarda yabancı yatırımcının getirdiği sermayesinin transferi prensip olarak kabul edilmekle beraber 6326/2808 sayılı yasalarda ifadesini bulan ve sermayesinin daha çabuk transferine imkân veren kur farkı uygulaması, 1997 yılında yargı kararıyla kaldırılmış olmakla beraber 5574 sayılı yasada gelirlerin transferinde devlet hissesi hariç sermaye miktarına kadar her türlü vergiden muaf olarak ancak cari kur üzerinden transferi ve eskiye de uygulanması kabul edilmektedir. Prensipte uygun olan bu hususun tatbikatında problemler çıkabileceği düşünülmektedir /2808 sayılı yasanın 98.nci maddesi uyarınca "arama giderleri, sondaj fer'i giderleri ve ekonomik miktarda verimi olmayan kuyuların açılma giderleri"nin aktifleştirilmesi veya masraf olarak kabul edilmesi petrol şirketlerinin seçiminde 4

5 bırakılmıştır. Petrol şirketlerine bırakılan bu seçim hakkı tamamıyla yeni yasa ile kaldırılmaktadır. Özellikle arama yatırımlarının finansmanı için kaynak yaratılmasında imkân sağlayan petrol şirketlerine verilen ihtiyari aktifleştirme hakkı yeni yasada muhafaza edilmelidir /2808 sayılı yasalarda TPAO'nun devlet adına bu faaliyetlerde bulunacağı ifade edilmektedir sayılı yasada "devlet adına" ifadesi yer almamaktadır. TPAO'nun 233 sayılı yasa gereği devlet adına çalışıyor olması yasada belirtilmesine mani değildir. Dolayısı ile 5574 sayılı yasada TPAO'nun devlet adına faaliyet göstereceği belirtilmeli ve TPAO'nun ana sözleşmesi dâhil sektörün çalışma koşullarına paralel olarak yapılandırılması ülke yararına olacaktır. Komşu ülkelerin, Afrika, Asya, Güney Amerika ülkelerinde milli petrol şirketleri vardır." /2808 sayılı yasalarda yatırımcının iş programını açıklaması mevcut olmakla birlikte bir yaptırım şartı yoktu. Yasanın önemli getirileri arasında iş programının parasal değerinin de belirtilmesi ve 0/02 oranında güvence verilmesi, yapılan işe oranla sarf edilmemiş kısmın hazineye ırat kaydedilmesi şartı getirilmiştir. Güvence aslında sakıncalı olmakla beraber işin önemini de belirtmektedir. 11. Yasa, 6326 sayılı yasada belirtilen ve yasaların uygulayıcısı olan Petrol Dairesi ve Petrol Komiserliği uygulamalarına son veren' 1702 sayılı yasa ile teşkil edilen Petrol işleri Genel Müdürlüğü Teşkilatı'nı aynen kabul etmiş (2808' in iptal edilmeyen tek maddesi), maalesef yasayla verilen yeni görevlerin ve sorumlulukların yerine getirilmesindeki zorlukları nazara almamıştır. Bunlara ilaveten 4646 sayılı doğalgaz piyasası kanununun getirdiği depolama mecburiyetinin ve üretim sahalarının depo olarak kullanılmasında ruhsat verilmesinde PİGM'nin uygun görüşünün alınacağı şartı arama yönünden çözüme kavuşturulmalıdır. Petrol işleri Genel Müdürlüğü' nün kadro ve özlük hakları gözden geçirilmeli ve gerekli düzenlemeler yapılmalıdır. En azından hükümet teklifi yasaya konulmalıdır. Bilindiği gibi 5015 sayılı yasanın kabulü esnasında Petrol Piyasası Düzenleme Kurulu'nun oluşturulması düşünülmüş ise de bu görevler EPDK görevleri arasına alınmıştır. Bu hususun yeniden değerlendirilmesinde fayda olacağına inanılmaktadır /2808 sayılı yasalarda Türkiye 18 petrol bölgesine ayrılmış olup her bölgede yatırımcı (şirket) her biri en çok hektar olan 8 ruhsat alma hakkına ve 4 yıllık ruhsat süresinin 3.yılında sondaja başlamak, her sondajdan sonra 6 ay içinde yeni bir sondaja başlamak zorundaydı. Yeni yasada Türkiye deniz ve kara olmak üzere iki bölgeye ayrılmış olup ruhsat büyüklüğü karalarda ve denizlerde 1 milyon hektara çıkarılmış, ruhsat süresi 5 yıla çıkarılmış ve ruhsat sınırlaması kaldırılmıştır. Sondaj mükellefiyeti iş programına dâhil edilmiştir. Ruhsat büyüklüğü ve süreler yaptırımlı iş programı ile dengelenmiştir. Kara ve deniz bölge ayrımı da yararlı olmuştur. 13. işletme ruhsatlarında sürenin kaldırılması, ithal malzemeye tanınan bazı kolaylıkların yerli malzemeye de tanınması, kurumlar vergisinin %40' a indirilmesi (halen %20), anlaşmalarda damga vergisinin kaldırılması gibi teşvik unsurları 5574 sayılı yasanın yapıcı yönleridir. Çıkarılacak yönetmeliğin de ana yapıyı açıklığa kavuşturacağı beklenmektedir. Gerek uygulamadan doğan zorlukların giderilmesi ve gerekse teklif edilen değişikliklerin arama-üretim yaptırımlarına getireceği teşviklerin etkisi yasanın uygulamaya başlanmasıyla ancak orta vadede görülecektir. Yasanın bir an evvel kabulü ile uygulamanın başlatılması ve yasanın yer keşiflere yol açacağı ümidiyle başarılar dilerim. Teşekkür ederim Panel 5