Türk Kamu Yönetiminde Bağımsız İdari Otoriteler ve Ajanslar

Transkript

1 Türk Kamu Yönetiminde Bağımsız İdari Otoriteler ve Ajanslar Prof. Dr. Hikmet KAVRUK (Gazi Üniversitesi) GİRİŞ Türk kamu yönetiminin geleneksel yapısı son yıllarda değişmeye başlamıştır. İstatistikî bölge birimleri sınıflandırmasıyla Türkiye de ilk kez oluşturulan 26 bölge ve bu bölgeler üzerine ajans ismiyle kurulacak yeni yapılanmalar değişimin belirli bir parçası olmuşlardır. Kamu yönetiminde pek alışık olunmayan bu yeni yapıların kurulmasına paralel olarak, merkezi idare yapısında da aynı süreç içerisinde değişim olmaktadır. Merkezi idare alanında bir yandan bağımsız idari otoriteler kurulmakta (düzenleyici ve denetleyici kurullar, üst kurullar), bir yandan da özerk federasyonlar (sportif faaliyetlerle ilgili olarak) oluşturulmaktadır. Yerel yönetimler alanında da bu değişim, yönetişim esaslı yapılanmayla yeniden düzenlenmektedir. İhtisas komisyonlarına yer verme, valiyi il genel meclisi başkanlığından alma, kent konseylerini canlandırma, yerel yönetim şirketlerini serbestleştirme ve etkinleştirme, yerel yönetim birliklerini düzenli olarak tüm ülke sathında yaygınlaştırma (köylere hizmet götürme birlikleri), özel hukukla çalışmayı önemseme, bu değişimin güncel olanlarıdır. Bu değişimi özelleştirme süreciyle birlikte değerlendir-diğimizde, kamu yönetimi örgütlenmesinde ve kamu hizmetlerinin görülmesinde ve gördürülmesinde yeni yöntemler geliştirilerek daha çok özel hukukun imkânlarından yararlanılmak istendiği anlaşılmaktadır. Cumhuriyet dönemi Türk kamu yönetimi, klasik örgütsel yapısını uzun süreler koruduktan sonra, artık değiştirmeye başlamıştır. Bu değişim özellikle 1980 li yıllardan sonra yerel yönetimler alanında ilk kez kurulan yeni tip örgütlerle kendini göstermektedir yılında İSKİ Genel Müdürlüğü, 1984 yılında büyükşehir belediyeciliği modeli, kamu yönetimi yapısı içine veya genel anlamda yerel yönetim yapısı içine ilk kez girmiştir. Su ve kanalizasyon idareleri, kent içi ulaşım idareleri gibi özel amaçlı idareler de modelin bir parçası olarak yerel yönetimler alanına dahil olmuşlardır. Hem 1981 yılında kurulduğu haliyle İSKİ, hem de büyükşehir belediyeciliği içerisindeki özel amaçlı örgütler, birer KİT örgütlenmesi gibi kurulları olan idarelerdir. Merkezi idare alanında da özellikle 1990 lı yıllardan itibaren karar verici ve politika üretici yeni kurulların oluştuğunu görmekteyiz. üst kurullar, düzenleyici ve denetleyici kurullar ya da bağımsız idari otoriteler olarak adlandırılan idareler, kamu yönetimi yapısı içinde oldukça yaygınlaşmış bulunmaktadır. Bağımsız idari ororiteler kamu yönetimine yeni tip örgütler olarak girmiştir li yıllardan itibaren de ajans örgütlenmesi kamu yönetimi sistemi içerisine girmeye başlamıştır. Avrupa Birliğine uyumla ilgili olarak gelişen 119

2 ajansların, klasik bir kamu kurum ya da kuruluşu gibi olmadığını, statüsünün henüz belirginleşmediğini, yönetişim esaslı örgütler olduğunu, kamu ve özel sektör karışımı bir işlev yüklendiğini, hukuki statü olarak da özel hukuk kamu hukuku karışımını birlikte taşıdığını görmekteyiz. Bunlar Kalkınma Ajansları, Türkiye Yatırım Destek ve Tanıtım Ajansı, İstanbul 2010 Avrupa Kültür Başkenti Ajansı gibi. Bu örgütler de kamu yönetimi yapısı içine yeni tip örgütler olarak girmektedir. Bağımsız idari otoritelerle, merkezi idare alanında hiyerarşik, geleneksel, merkeziyetçi ve lidere dayalı yönetimde esneklik yaratmak, karar almada sorumluluğu yaymak ve isabet derecesini artırmak, siyasal yapı ve bürokratik yapı arasında kalan üst düzey yöneticiliği karar alırken maruz kaldıkları baskıdan kurtarmak istenmiştir. Karar alma, politika üretme ve denetleme ve danışmanlık işlerini bu otoritelere verme yaklaşımıyla itibarı oldukça yüksek yeni üst kurullar kurulmuştur. Böylece, üst kurulların kurulu olduğu hizmet alanlarında, siyasal yapı ve bürokrasinin politika üretip üst düzey karar alma işlevi giderek kaybolmakta, bürokrasi, sadece üretilen politika kararlarının uygulayıcı örgütü haline dönüşmektedir. Kalkınma Ajansları, Türkiye de henüz yeni olmalarına karşılık dünya genelinde eskiden beri var olan örgütlerdir. Türkiye de yenidir, ancak bölgesel kalkınma amaçlı başka kamu örgüt ve örgütlenmeler bulunmaktadır. GAP gibi örgütler, bölgesel düzeyde kalkınma amaçlı ancak kamu idareleri olarak kurulu örgütlerdir. Kalkınma ajansları da, bu değişimin belirli bir aşamasıdır. Ajanslar kamu yönetimi örgütünün alışılmış örgütleri olarak değil, ayrı yapılar olarak ve kamu yönetimi örgüt ve hukukuna belirli bir mesafeyle kurulu örgütlerdir. Ne olursa olsun karar verici yöneticiler, kanunla verilen görev ve yetkiler, görülen faaliyetlerin kamu hizmeti niteliği, kullandığı mali kaynaklar, personelinin statüsü, denetimindeki kısmi kamu varlığı gibi nedenlerle kamu yönetiminden tamamen ayrı örgütler de değildir. Bu nedenle bu belirsiz yapısı açısından kalkınma ajanslarına kamu yönetiminin yeni tip örgütleri olarak da bakılabilir. Neden hem bağımsız idari otorite hem de kalkınma ajansı bu çalışmada birlikte ele alınmaktadır? Bu sorunun cevabı açıktır: değişimi iki yönüyle de göstermek için. Bu iki yönden biri merkezi idare alanı, diğeri yerel ya da bölgesel hizmet görme alanı. Bağımsız idari otoriteler olarak belirtilen örgütler, bugüne kadar merkezi idare alanında yürütülmekte olan ve siyasal yapı ile bürokratik yapı arasında kalan hizmet konuları üzerine ve en üst seviyede, bağımsız bir yapı olarak kurulmaktadırlar. Kalkınma ajansları ise, bugüne kadar merkezi idare ile yerel idareler arasında kalan ve daha çok merkezden yürütülen hizmetler üzerine, ülke genelinde sabit ve sınırları belirli bölgeler esas alınarak, bölgesel nitelikli kuruluşlar olarak kurulmuşlardır. Her iki tip örgüt kurulurken bağımsızlık ya da özerklik, kurullar esasında yapılanma ve kurullarla karar verme, icrai karar verme, üzerlerinde klasik kamu denetiminden arınma, alanlarında uzman ve tek otorite olma, genel veya bölgesel olarak piyasayı düzenleme amaçları güdülmüştür. 120

3 Bu çalışmada, Türk kamu yönetimi teşkilatlanmasındaki 1980 sonrası değişimin nedenlerini, bürokratik yapı ve siyasal yapıyla ilişkilerini, kamu kurum ve kuruluşları içerisindeki yerini, hukuki statülerini, amaç, yetki ve görevlerini, hizmet alanlarını, idari ve mali yapılarını ve denetlenme biçimlerini analiz etmek, sınıflandırmak amaçlanmaktadır. BAĞIMSIZ İDARİ OTORİTE VE AJANSLARIN KURULMA NEDENLERİ Bağımsız İdari Otoritelerin Kuruluş Nedenleri Günümüzün hizmet anlayışı, kamu hizmetlerinin çok yönlü bir ağbağ sistemi içerisinde ve yüksek nitelikli sunulmasını gerektirmektedir. Sadece hizmeti sunmak yetmemekte, hizmetin içeriğinin ne olduğunu, niçin sunulduğunu, ne kadara mal edildiğini, neden bu şekilde sunulduğunu da halka anlatmak veya sorulduğunda bilgi vermek zorunluluğu da ayrı bir hizmet alanı haline gelmiştir. Kamu yönetiminde, uzman idareler oluşturularak, bu idareleri belirli kamu hizmeti alanında ve sadece o alanda uzmanlaşmasını sağlayarak, o kamu hizmeti alanının daha etkili düzenlenmesi ve denetlenmesi sağlanmıştır. Sadece denetim işiyle uğraşmalarına rağmen, Yüksek Denetleme Kurulu, Devlet Denetleme Kurulu ve Sayıştay tarafından yapılan denetimin çok genel denetimler olduğunu söyleyebiliriz. Örneğin Sayıştay çok çeşitli hizmet alanlarında faaliyet gösteren idareleri denetlemektedir. Her hizmet alanındaki faaliyeti denetleyenin ancak genel bir denetim yapabileceği söylenebilir. DPT, Hazine Müsteşarlığı, Devlet Personel Başkanlığı gibi hükümete müşavirlik yapan idarelerin de genel idare içerisinde, genel düzenlemeler yaptığı, belirli bir veya birkaç kamu hizmeti üzerine uzmanlaşmadığı görülmektedir. Yeni ortaya çıkan her bir hizmet alanı, eskiden ilgili örgüt (ki genellikle merkezi idarenin teşkilatı) tarafından üstlenilirken, günümüzde yeni kamu hizmeti alanları için yeni kurumlar kurulmaktadır. Ya da bu yeni hizmet alanlarının yeni sunucuları özel sektör olmaya başlamaktadır. İşte hizmet alanlarında alternatif sunucuların olması ve özel sektörün de hizmet sunumuna yoğun olarak katılması nedenleriyle, piyasanın tarafsızca düzenlenmesi, denetlenmesi, politikalar ve stratejiler geliştirip etkin kararlar üretilmesi, işlevini görecek yeni yapılanmalar ihtiyaç haline gelmiştir. Genel olarak, yasamanın yürütmeye olan güvensizliği nedeniyle oluşturulan bağımsız idari otoriteler, ilk olarak Anglo-Amerikan ülkelerinde ortaya çıkmıştır. Bağımsız idari otoriteler, idarenin klasik örgütlenmesi dışında kalan ve yapılanmaları açısından kendine özgü özellikler taşıyan idari kurumlardır (Altundiş:Danıştay Dergisi,113). Yeni teknolojilerin, mali enstrüman ve manüpilasyonların, bazı temel hak ve özgürlükler ile ekonomik düzeni tehdit ve ihlallere karşı korumak da, bağımsız idari otoritelerin oluşturulma nedenidir. Özellikle stratejik öneme sahip alanlarda (enerji, sermaye piyasası, bankacılık 121

4 gibi.) yürütme organının girişebileceği popülist tavırlar nedeniyle ortaya çıkabilecek sorunları, yasama organı bağımsız idari otoriteler oluşturmak suretiyle engellemek istemiştir (Altundiş:Danıştay Dergisi,113). Hükümetlerin piyasayı düzenlemek zorunluluğu da doğmuştur, çünkü kamu hizmetlerinde, kamu örgütlerinden çok özel hukuk kişileri faaliyet göstermeye başlamıştır. Yani alternatif hizmet sunucuları vardır. Böylece hükümetler en genel politikaları belirlemekten sorumludurlar, mevcut kamu yönetimi teşkilatı ise, politika belirleyici değil uygulayıcı, bağımsız idari otoriteler ise birer uzman ve tarafsız idareler olarak kendi hizmet alanlarıyla ilgili politika belirleyicisi, düzenleyicisi, fiyat belirleyicisi, denetleyicisi ve piyasa oluşturucusu ve yönlendiricisi kişiler haline gelmiştir. Buradaki düzenleme ve denetleme, belediyelerin fiyat denetimi işlevinden farklıdır; özendirmekten ziyade genel kuralları oluşturmak, fiilen hizmeti görmek değil görenler için politika ve stratejik bağlayıcı kararlar almak şeklindedir. Örneğin elektrik piyasasını, özelleştirme işlemleri öncesinde bir KİT yani Türkiye Elektrik Kurumu (TEK) belirliyordu, ancak bu belirleyicilik doğrudan hükümetlerin müdahalesine açıktı. Zaten bu konuda tekel durumunda bulunuluyordu. Bağımsız idari otoritelerin hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşlarından farklılığı da zaten buradadır. Kurul üyelerinin bağımsız karar almalarını temin edici atama ve karar alma güvenceleri oluşturulmuş, kesimler arası üye teklifi usulü yerleştirilmiştir. Bağımsız idari otoritelerin, KİT lerden bir diğer farklılığı da kamu hizmetlerini fiilen gören kurumlar olmamasıdır. Bu açıdan bağımsız idari örgütler, kamu hizmetlerini gören kamu veya özel işletmeciler için karar alan, politika geliştiren ve dentleyen örgütlerdir. Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar Hakkında Kanun Tasarısın 2.maddesi, bağımsız idari otoriteleri, kanunla kurulan, kuruluş kanunları ile belirlenen çerçevede ekonomik ve sosyal alanlarda düzenleme, denetleme, arabuluculuk ve yönlendirme faaliyetinde bulunan, idari ve mali özerkliği haiz, kamu tüzel kişiliğine sahip düzenleyici ve denetleyici kurum olarak tanımlanmaktadır. Bağımsız idari otoritelerde de küreselleşmenin ve AB nin etkileri büyüktür. Örneğin Kamu İhale Kurumunu düzenleyen tarih ve 4734 sayılı Kanunun 53 üncü maddesinin gerekçesinde Uluslar arası ihale mevzuatına uyum sağlamak üzere, kamu tüzel kişiliğini haiz, idari ve mali özerkliğe sahip bir kurum kurulması gereği ortaya çıkmıştır. Bu nedenle uluslar arası örneklere paralel olarak... için kurumun kurulduğu belirtilmektedir. Yani bu kurumun kurulmasının uluslar arası gereklerden kaynaklandığı anlaşılmaktadır. Avrupa Birliği nin kabul ettiği ve üye ülkelerde uygulanmasını istediği, aynı alanda kamusal ve özel işleticiler birlikte faaliyette bulunuyorsa, düzenleme işlevinin doğrudan kamusal makamlar tarafından değil, bağımsız düzenleyici idari kurumlar tarafından yerine getirilmesidir (Germeyan ve Deniz:2004,1). Türkiyeden çok önce kurulmuş olmasına karşın, Fransa da bağımsız idari otoritelerin diğer ülkelere göre gecikmiş olduğu değerlendirmesi yapılmakla birlikte, bağımsız idari otoritelerin bu ülkede de ortaya çıkış nedeni; bir kısım 122

5 hassas sektörleri düzenlemek ve bu sektörlerdeki devletin doğrudan müdahalesini önlemek olduğu belirtilmektedir (Yılmaz:1) Bu kurumlar, yapısal olarak bağımsız olmakla birlikte idari kurum sıfatını ve kamu tüzel kişiliği vasfını haiz bulunmaktadır. Yine bu kurumlar, işlevsel olarak, düzenleyici ve denetleyici bir işleve, yaptırım uygulama yetkisine ve hepsi olmamakla birlikte büyük çoğunluğunun belli uyuşmazlıkları çözme yetkisine sahiptir (Germeyan ve Deniz:2004,1). Yetki ve imkânları bakımından itibarları yüksek, özerk bütçeli, özel mali kaynaklı, en üst düzeyde yapılanmış, kaynaklarını rahat kullanabilen, icrai karar alabilen, üye ve çalışanı güvenceye sahip, belirli süreli atama olduğundan siyasi etkiden uzak örgütler olarak kurulmuşlardır. Atamalarda adayları farklı kurum ve kuruluşlar önerdiği için kesimler arası (bakanlık, meslek odası, yüksek yargı, sendika) temsil de sağlanabilmektedir 26. Kurul olamanın sağladığı fayda bakımından sorumluluk dağıtıldığından rahatça görüş belirtilmekte ve kararlara muhalefet edilebilmektedirler. Bağımsız idari otoriteler, yüksek yargı gibi kurul halinde çalışmaktadır. KİT yönetim kurulu gibi tam bürokrasi değil, Belediye meclisi gibi seçilmiş ama siyasi değil, danışma kurulu gibi de değildir. Bu kurullarda alınan kararlar icrai kararlardır. Bağımsız idari otoritelerin kurulları, klasik daireler içerisindeki klasik komisyonlar gibi değildir. Kurullar, klasik örgütler içerisindeki teftiş kurulu, disiplin kurulu gibi özellikli kurullar da değildir. Bağımsız idari otoriteler ya da üst kurullar, o alandaki kurumların dışındadır, bağımsızdır, o konunun tek hâkimidir, o konuda uzmanlaşmaktadır ve kendini o konuyla sınırlamıştır. Piyasaya yönelik düzenleyici ve denetleyici icrai kararlar alarak, üst düzeyde kararların genel politikaların yönlenmesini de sağlamaktadır. Ajansların Kuruluş Nedenleri Hem bağımsız idari otoriteler ve hem de ajansların kurulmaları, özelleştirme uygulamaları ve yerli ve yabancı özel sektörü yatırmıcı ve sermayedar olarak gözetmek amaçlı düzenlemelerin sonucudur. İletişim veya televizyon 26 Örneğin Kamu İhale Kurulunun üyeleri (toplam 10 üye) çeşitli kurumlar tarafından aday gösterilmektedir; iki üye Maliye Bakanlığınca, üç üye Bayındırlık ve İskan Bakanlığınca, bir üye Türkiye Odalar ve Borsalar Birliğince, bir üye Hazine Müsteşarlığının Bağlı Olduğu Bakanlıkça, bir üyetürkiye İşveren Sendikaları Konfederasyonunca, bir üye Sayıştay, bir üye de Danıştay tarafından aday gösterilmektedir (Bakınız: Şeker Kurulu üyelerinin her biri (toplam 7 üye) belirli bir kuruluşu (iki bakanlık, üç adet kamu ve özel sektör şeker fabrikası, dış ticaret müsteşarlığı ve bir kooperatif birliği) temsilen kurul üyesidir. Mevcut Şeker Kurulu, Türkiye Şeker Fabrikaları A.Ş., Dış Ticaret Müsteşarlığı, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı, S.S. Pancar Ekicileri Kooperatifleri Birliği, Sakaroz Kökenli Şeker Üreten Özel Şirket, Nişasta Kökenli Şeker Üreten Şirket temsil edilerek oluşmuştur ( 123

6 yayıncılığı konuya örnek verilebilir. Hem devlet hem de özel sektör hatta uluslararası şirketler aynı konuda faaliyet yapıyorsa, her üçünden de bağımsız, adil karar verecek, tarfsız, yeni bir hakeme, kudretli bir karar vericiye, düzenleyiciye ve denetleyiciye ihtiyaç bulunmaktadır. Türkiye de kurulan bağımsız idari otoritelerin varlığını 1980 sonrası yaşanan bu oluşumlara ve gelişmelere dayandırmak doğru olacaktır sonrası dönem, kapalı ekonomiden açık ekonomiye geçiş, her alanda dışa açılma ve Avrupa Birliğine yönetsel uyumla uğraşıldığı dönem olmuştur. Bu dönemde yönetimde yeniden yapılanma çalışmalarında, ajans ve bağımsız idari otorite örgütlenmelerinin kurulmasında hem küreseleşmenin hem de bölgesel bazda Avrupa Birliğinin etkilerine maruz kalınmıştır. NUTS uygulamasına geçilmesini ve bölgesel kalkınma ajanslarının kurulmasını AB, 2001 ilerleme raporunda açıkça istemiştir yılında da istatistikî bölge sınıflandırması adıyla yeni bölgeler oluşmuş ve 2006 yılında da ajanslar kurulmaya başlanmıştır. Bu nedenle ajanslar, uluslararası ilişkilerin ve özellikle de Avrupa Birliğiyle muhatap olmanın ve uyumlaşmanın sonucu oluşan örgütlenmelerdir sayılı Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Kanunun amacını ve kapsamını düzenleyen 1. Maddesinde ajansların hangi amaca hizmet etmek üzere kurulacağı belirtilmektedir. Bu maddeye göre; 1. Kamu kesimi, özel kesim ve sivil toplum kuruluşları arasındaki işbirliğini geliştirmek, 2. Kaynakların yerinde ve etkin kullanımını sağlamak, 3. Yerel potansiyeli harekete geçirmek suretiyle, Ulusal kalkınma plânı ve programlarda öngörülen ilke ve politikalarla uyumlu olarak bölgesel gelişmeyi hızlandırmak, sürdürülebilirliğini sağlamak, 4. Bölgeler arası ve bölge içi gelişmişlik farklarını azaltmak. VII. Beş Yıllık Kalkınma Planında, bölgesel kalkınma politikalarının AB nin bölgesel kalkınma politikalarıyla uyumlu hale getirileceği belirtiliyordu. VIII. Beş Yıllık Kalkınma Planında ( ) ise AB bölgesel kalkınma politikalarına uyum için, bölgesel politikaların hazırlanması sürecinde bölgedeki yerel yönetimlerin eşgüdümünde, kamu kurum ve kuruluşları ile sivil toplum kuruluşlarının katılımının sağlanması amaçlanmıştır (Uzay,2005:28). Zaten kalkınma ajanslarının örgütsel amacı da budur. Buradan anlaşıldığı üzere kalkınma ajanslarının kurulması AB ne uyum içindir. Diğer yandan AB ye uyumla ilgili olarak, 2003 Yılı Katılım Ortaklığı Belgesinde; kısa vadede Türkiye den istenilenler; 1. Ulusal Kalkınma Planı ve İstatistiki Bölge Birimleri Sınıflandırması (İBBS) Düzey-2 lerde bölgesel kalkınma planları hazırlanması suretiyle, bölgesel farklılıkları azaltma amaçlı bir ulusal ekonomik ve sosyal uyum politikasının geliştirilmesi, 2. Bu başlık altındaki mevzuatın uygulanmasını kolaylaştıracak yasal çerçevenin kabul edilmesi, 124

7 3. Bölgelere yönelik kamu yatırımlarına ilişkin öncelik kriterlerini ortaya koyan çok yıllık bütçeleme usullerinin oluşturulması, 4. Bölgesel kalkınmayı yürütecek idari yapıların güçlendirilmesi. Orta vadede ise, bölgesel kalkınma planlarını uygulamak üzere İBBS (İstatistikî Bölge Birimleri Sınıflandırması) Düzey-2 lerde bölge birimlerinin oluşturulması beklenmektedir ( Yani kalkınma ajanslarının kurulması, ilerleme raporlarıyla AB nin orta vadedeki beklentilerinin sonucu olmuştur. Diğer yandan ajansların kurulma gerekçeleri olarak, AB fonlarından bölgeler düzeyinde yapılacak sözde yüklü bir hibe kaynağını kaçırmamak gerekçeleri dahi ileri sürülmüştür (Güler,2006,2), Hâlbuki şartlı hibeler bağımlılık ilişkisi kurmaktadır; hibeyi yapacak merkez koşullarını dayatabilecek, karar verici konumda olabilecektir 27. Kalkınma ajansları yasa tasarısının genel gerekçesinde kuruluş nedeni daha iyi anlaşılmaktadır; Katılım Ortaklığı Belgesi temelinde, AB ye ekonomik ve sosyal uyum sürecinin çerçevesini oluşturan ve dönemini içine alan Ön Ulusal Kalkınma Planı, Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) Müsteşarlığı tarafından hazırlanarak Yüksek Planlama Kurulu tarafından onaylanmıştır. Ekonomik ve sosyal uyumun en önemli yatay önceliği olarak bölgesel gelişmeye ağırlık veren Plan da, finansman desteğinin en geniş olduğu alan bölgesel gelişme olarak tespit edilmiştir. Planda yönetim otoritesi olarak DPT Müsteşarlığı belirlenmiş olup, uygulamaya ilişkin görevlerin sektörel ve bölgesel kurumlar gibi ara kurumlar ile paylaşılması, bölgesel gelişme politikalarını yerel bazda uygulayacak kurumsal bir mekanizmanın geliştirilmesi ve bu alandaki program ve projelerin yönetimine ilişkin bazı görevlerin Kalkınma Ajanslarına devredilmesi öngörülmüştür. Bu açılardan yaklaşıldığında, kalkınma ajansları, merkezi idare ile yerel idareler arasında yeni ara kurumlar olarak ihdas edilmiştir. 27 Güler, konuyu anlaşılır biçimde değerlendirmiştir: Oysa, bu bedava parayı, hibeyi almanın iki koşulu vardır: Birincisi, hibeyi kullanabilmek için AB ye bir proje sunmak ve bunun AB tarafından kabul edilmesi gerekmektedir. İkincisi, proje bedelinin %30 unun Türkiye tarafından karşılanması zorunludur. Kısacası, bu para, AB isteklerinin, maliyetin yüzde 30 u Türkiye den karşılanarak yerine getirilme mekanizmasından başka birşey değildir. Yapılacak işlere ve önceliklere karar verme gücü, Brüksel memurlarına terk edilmektedir. Bunların evet dedikleri işler yapılmaya başlanmakta, hayır dedikleri ise bir yana bırakılmaktadır. Bu özelliği nedeniyle hibe, en pahalı krediden daha pahalı bir araçtır. (Bkz: Güler, Birgül Ayman (2006), Ajanslar Sistemi Üzerine: Merkezi Yatırım Destek Ajansı Işığında Bölgesel Kalkınma Ajansları, 125

8 TÜRKİYE DE KURULMUŞ BAĞIMSIZ İDARİ OTORİTE VE AJANSLAR Bağımsız İdari Otorite Olarak Kurulan Kurumlar Türk idare yapısı içinde görülen en eski bağımsız idari otoritenin, 1959 yılı sonunda kurulan Sigorta Murakabe Kurulu olduğu (Duran:1997,1) belirtilmektedir. O tarihten günümüze kadar kurulan ve kurul halinde çalışmakta olan örgütlerin gruplandırılarak listelenmesiyle (Günaydın:2002,5), Türkiye'de kurul sayısının 50'nin üzerinde olduğu görülmektedir 28. Kurul halinde çalışmakla birlikte kurum olarak yapılanan bağımsız idari otoritelerin ilk örneği SPK dır sonrası kurulan ve sayıları hızla artan bağımsız idari otoriteler şöyledir; Sermaye Piyasası Kurulu 29, Radyo ve Televizyon Üst Kurulu 30, Türk Patent Enstitüsü 31, Rekabet Kurumu 32, 28 1) Ekonomik ve mali sektörle ilgili kurullar (Sermaye Piyasası Kurulu, Türkiye Muhasebe Standartları Kurulu, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu, Kamu Bankaları Ortak Yönetim Kurulu, Fon Bankaları Yönetim Kurulu, Rekabet Kurulu, Yüksek Planlama Kurulu, Para-Kredi ve Koordinasyon Kurulu, Özelleştirme Yüksek Kurulu, Mali Suçları Araştırma Kurulu, Kamu İhale Kurulu, Borç İdaresi Kurulu). 2) Enerji sektörüyle ilgili kurullar (Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu, Doğalgaz ve Petrol Piyasası Üst Kurulu). 3) İletişim sektörüyle ilgili kurullar (Radyo ve Televizyon Üst Kurulu, Haberleşme Yüksek Kurulu, Telekominikasyon Kurulu, İnternet Kurulu). 4) Çalışma yaşamı ile ilgili kurullar (İstihdamı Geliştirme Yüksek Koordinasyon Kurulu, Yüksek Hakem Kurulu). 5) Bilimsel alanda faaliyet gösteren kurullar (Yükseköğretim Kurulu, Üniversitelerarası Kurul, Bilim ve Teknoloji Yüksek Kurulu). 6) Güvenlikle ilgili kurullar (Milli Güvenlik Kurulu, Yüksek Askeri Şura, Savunma Sanayi Yüksek Koordinasyon Kurulu). 7) Olağanüstü hal ve afetlerle ilgili kurullar (Başbakanlık Olağanüstü Hal Koordinasyon Kurulu, Bölge Olağanüstü Hal Kurulları, Kriz Koordinasyon Kurulu, Kriz Değerlendirme ve Takip Kurulu, Afetler Merkez Koordinasyon Kurulu, Doğal Afet Sigortaları Kurulu). 8) Bölgesel kalkınma kurulları (Güneydoğu Anadolu Projesi Yüksek Kurulu, DAP Yüksek Kurulu, KAP Yüksek Kurulu, KOP Yüksek Kurulu, İç Batı Anadolu Projesi Yüksek Kurulu). 9) Sosyal ve kültürel hayatla ilgili kurullar (Küçükleri Muzır Neşriyattan Koruma Kurulu, Sosyal Hizmetler Danışma Kurulu, Sosyal Güvenlik Yüksek Danışma Kurulu, Karayolu Güvenliği Yüksek Kurulu). 10) Denetleme kurulları (Sigorta Murakabe Kurulu, Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu, Devlet Denetleme Kurulu). 11) Tarımla İlgili kurullar (Tarımda Yeniden Yapılandırma ve Destekleme Kurulu, Tanmsal Destekleme ve Yönlendirme Kurulu, Şeker Kurulu, Tütün ve Tütün Mamullerini ve Alkollü İçkiler Piyasasını Düzenleme Kurulu, Tarım Satış Kooperatifleri Birliklerini Yeniden Yapılandırma Kurulu). 12) Diğerleri (İnsan Hakları Koordinatör Üst Kurulu, Avrupa Birliği Koordinasyon Kurulu) sayılı Sermaye Piyasası Kanunu; tarih ve sayılı Resmi Gazete sayılı Kanun; tarih ve sayılı Resmi Gazete sayılı KHK; tarih ve sayılı Resmi Gazete sayılı Kanun; RG., , S

9 Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu 33, Muhasebe Standartları Kurulu 34, Telekomünikasyon Kurumu (yeni adıyla Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu) 35, Şeker Kurumu 36, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu 37, Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurumu 38, Kamu İhale Kurumu 39. Diyanet İşleri Başkanlığı, Sahil ve Hudutlar Sağlık Genel Müdürlüğü, İhracatı Geliştirme Merkezi, Devlet İstatistik Enstitüsü bağımsız idari otorite sayılabilmektedir (Duran: 6). Tüketici Konseyi ile Tüketici Sorunları Hakem Heyeti de bağımsız idari otorite olarak değerlendirilmektedir (Azrak: 22). Daha geniş anlamda düşünüldüğünde 43 adet üst kurul sayılabilmektedir 40 Türkiye de Ajans Olarak Kurulu Örgütler Ajans adıyla kurulan örgütler Ulusal Ajans, Türkiye Yatırım Destek ve Tanıtım Ajansı, İstanbul 2010 Avrupa Kültür Başkenti Ajansı ve Kalkınma ajanslarıdır. Bu ajanslar da Avrupa Birliğiyle ilişkiler sonucu ve yapısal uyum açısından kurulan örgütlerdir. Bu örgütler ajans adıyla kurulmuştur. Kurullarla yönetime, esnek yapıya, özel hukuka ve genel sekreterlik örgütüne yer veren örgütlerdir. Başkanlık, genel müdürlük, kurum, daire, kuruluş gibi klasik kamu sayılı Kanun; RG., , S sayılı.sp Kanunu, Ek m.1 e 4487 sayılı Kanunla yapılan değişiklik; RG., , S sayılı Kanun; RG., , S sayılı Kanun; RG., , S sayılı Kanun; RG., , S sayılı Kanun; RG., , S sayılı Kanun RG., , S Türkiye'de faaliyet gösteren 43 üst kurulun isimleri şöyle: T.C. Merkez Bankası, Yüksek Öğretim Kurulu, Radyo ve Televizyon Üst Kurulu, Telekominikasyon Üst Kurulu, Elektrik Üst Kurulu, Tütün Piyasası Üst Kurulu, Şeker Piyasası Üst Kurulu, Rekabet Kurulu, Sermaye Piyasası Kurulu, Enerji Payasası Üst Kurulu, Hakim ve Savcılar Yüksek Kurulu, Doğalgaz ve Petrol Üst Kurulu, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu, Doğal Afet Sigortalar Kurulu, Kamu İhale Kurulu, Borç İdaresi Kurulu, İnternet Üst Kurulu, Din İşleri Yüksek Kurulu, Anıtlar Yüksek Kurulu, Transit Petrol Boru Hatları Kurulu, Çoçuk Hakları İzleme ve Değerlendirme Üst Kurulu, Başbakanlık İnsan Hakları Koordinatör Üst Kurulu, Temiz Enerji Vakfı Üst Kurulu, Özel Eğitim Rehberlik ve Danışma Hizmetleri Üst Kurulu, Kültür Bakanlığı Denetleme Üst Kurulu, Türkiye Çölleşme ile Mücadele Üst Kurulu, Tıbbi Kötü Uygulama İzleme ve Uzlaştırma Üst Kurulu, Karayolları Güvenliği Yüksek Kurulu, Talih Oyunları Yüksek Kurulu, Dil Tarih Yüksek Kurulu, Bilim ve Teknoloji Yüksek Kurulu, Atatürk Yüksek Kurulu, Muzır Yayınlar Kurulu, Deprem Üst Kurulu, Devlet Denetleme Kurulu, Hesap Uzmanları Kurulu, Yüksek Seçim Kurulu, Yüksek Planlama Kurulu, Talim ve Terbiye Kurulu, Haberleşme Yüksek Kurulu, Basın İlan Kurumu ve Para Politikası Kurulu. (Bakınız: 127

10 yönetimi örgütlenmesi değillerdir. Ancak her biri kanunla veya kanunun izniyle idari işlemle kurulmuşlardır. Bünyelerinde kamu bütçesi taşımaktadırlar. Ulusal Ajans; AB Eğitim ve Gençlik Programlarının ülke içinde tanıtılması, koordinasyonu, yürütülmesi ve programlardan faydalandırılacak projelerin yurtiçinde değerlendirilmesi, seçimi, AB Komisyonu tarafından yapılacak projelerin müracaatlarının derlenmesi ve ön değerlendirmelerinin yapılması, üye ülkeler ve AB Komisyonu ile programın gerçekleştirilmesi ve işbirliği kurulması konusundaki ilişkilerin yürütülmesi amacıyla her ülkede uygulayıcı ve koordinatör birim olarak Ulusal Ajanslar kurulmaktadır. Türkiye de, Ocak 2002 tarihinde Bakanlar Kurulu Kararı ile Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) bünyesinde Ulusal Ajans görevini yerine getirmek üzere bir daire başkanlığı kurulmuştur (AB Eğitim ve Gençlik Programları Dairesi - ABEGPDB). Türkiye Yatırım Destek ve Tanıtım Ajansı; tarih ve 5523 sayılı Türkiye Yatırım Destek ve Tanıtım Ajansı Kurulması Hakkında Kanunla 41 kamu tüzel kişiliğini haiz, idarî ve malî özerkliğe sahip ve Başbakanlıkla ilgili Türkiye Yatırım Destek ve Tanıtım Ajansı kurulmuştur. Ajans, bu Kanunda hüküm bulunmayan hallerde özel hukuk hükümlerine tâbidir. Ajansın merkezi Ankara'dadır. Bu ajans bölgesel değil, merkezi idare alanına yakın ve ülke geneli üzerine kuruldu. Bu yapı merkezi düzeyde ve ulusal bazda kurulu ilk ve tek ajans türüdür. Kamu tüzelkişilikli bir yapıdır ve başbakanlığın iligili kuruluşu olarak kurulmuştur. İdari ve mali özerkliği haizdir. Böyle bakıldığında bağımsız idari otorite gibi yapılandırılmıştır. Kamu İhale Kurumu gibi bir kurulu ve bir kurumu vardır. Ancak buradaki kurul bir danışma kuruludur. Danışma Kurulu; Başbakan tarafından belirlenen bakanlar ve özel sektör temsilcilerinden oluşur. Kurumun başkanı kurulun doğal üyesidir. Kurul, Başbakan başkanlığında toplanmaktadır. Özel bir şirket gibidir, Kurum başkanını da başbakan atar. Ajans, Sayıştay tarafından denetlenebilmektedir, 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ve 6245 sayılı Harcırah Kanunu hükümlerine tabi değildir. İstanbul 2010 Avrupa Kültür Başkenti Ajansı; tarihli ve 5706 sayılı İstanbul 2010 Avrupa Kültür Başkenti Hakkında Kanunla, bu Kanunda yer alan düzenlemeler dışında özel hukuk hükümlerine tabi, tüzel kişiliği haiz ve merkezi İstanbul da olan İstanbul 2010 Avrupa Kültür Başkenti Ajansı kurulmuştur. Ajans personeli, bu kanun kapsamında yaptıkları işlemlerde Türk Ceza Kanununun uygulanması bakımından kamu görevlisi sayılır. Bu Kanun kapsamında yapılacak iş ve işlemler ile bu iş ve işlemlerle ilgili harcamaların denetimi tarihli ve 3346 sayılı Kanun hükümlerine tabidir. Ayrıca söz konusu iş ve işlemler ile bu iş ve işlemlerle ilgili harcamalar her yıl Başbakanlık Müfettişi, Maliye Müfettişi, İçişleri Bakanlığı Mülkiye Müfettişi ve Kültür ve Turizm Bakanlığı Müfettişinden oluşan komisyon tarafından denetlenir. Bu Kanun kapsamına giren mal ve hizmet alımları ile yapım işleri, satım, kira ve her türlü işlemlerde tarihli ve 2886 sayılı Devlet Temmuz 2006 Tarihli ve sayılı Resmi Gazete 128

11 İhale Kanunu, tarihli ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ve tarihli ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu hükümleri uygulanmaz. Kalkınma Ajansları ise toplam 26 adet kurulmuştur, her birinin sadece kendisine ait olan ayrı bölgesi vardır. Kalkınma ajansları Türkiye yüzölçümünün tamamını paylaşan ve her biri sadece kendi bölgesinde söz sahibi olacak örgütlerdir. Tıpkı illlerin bir sınırı bulunduğu gibi. Ya da tıpkı belediyelerin bir hizmet alanının olduğu gibi. Belirli coğrafya ile sınırlandırılmışlardır. Kalkınma ajansları sayesinde valiler, il sınırlarının dışında daha geniş bir coğrafyada söz sahibi olmaya başlamışlardır. Ajanslar sayesinde belediye başkanları klasik kent hizmetlerinin dışında ekonomik kalkınmayla da ilgilenmek durumuna gelmişler ve sadece kendi belediyelerinin hizmet alanını değil, bölge düzeyinde etrafındaki coğrafyayla da ilgilenemek durumunda olmaktadırlar. Düzey 2 Bölgesi Kodu Ajans Merkezi TR31 İzmir İzmir Türkiye de Kalkınma Ajansları ve Kuruluş Tarihleri Bölge Kapsamındaki İller Kuruluş Tarihi ve Sayısı BK Kararı tarih ve sayısı /10550 TR62 Adana Adana Mersin 2006/10550 TR10 İstanbul İstanbul /14306 TR52 Konya Karaman Konya 2008/14306 Amasya TR83 TRA1 TRB2 TRC1 TRC2 TRC3 TR21 Samsun Erzurum Van Gaziantep Diyarbakır Mardin Tekirdağ Çorum Samsun Tokat Bayburt Erzincan Erzurum Bitlis Hakkari Muş Van Adıyaman Gaziantep Kilis / / / /14306 Diyarbakır Şanlıurfa 2008/14306 Batman Mardin Şırnak Siirt /14306 Edirne Kırklareli Resmi Gazete tarih ve sayısı

12 130 Tekirdağ TR22 Balıkesir Balıkesir Çanakkale TR32 Denizli Aydın Denizli Muğla TR33 Kütahya Afyonkarahisar Kütahya Manisa Uşak TR41 Bursa Bilecik Bursa Eskişehir TR42 Kocaeli Bolu Düzce Kocaeli Sakarya Yalova TR51 Ankara Ankara TR61 Isparta Antalya Burdur Isparta TR63 Hatay Hatay Kahramanmaraş Osmaniye TR71 Nevşehir Aksaray Kırıkkale Kırşehir Nevşehir Niğde TR72 Kayseri Kayseri Sivas Yozgat TR81 Zonguldak Bartın Karabük Zonguldak TR82 Kastamonu Çankırı Kastamonu Sinop TR90 Trabzon Artvin Giresun Gümüşhane Ordu Rize Trabzon TRA2 Kars Ağrı Ardahan

13 Iğdır Kars Bingöl Elazığ Malatya Tunceli TRB1 Malatya KAMU YÖNETİMİ İÇİNDEKİ YERLERİ Bağımsız İdari Otoritelerin Kamu Yönetimi İçindeki Yeri ve Bağımsızlığı Her ikisi de kamu yönetimi teşkilatı sınıflandırmasına yeni bir dizin açarak girmişlerdir. Yani ne ajanslar ne de bağımsız idari otoriteler kamu yönetiminin mevcut tasnifindeki bir gruba dâhil olmamışlar, yeni bir tasnif gerektirmişlerdir. Bağımsız idari otoriteler, doğrudan doğruya merkezi idarenin genel idare yapısına kısıtlama getiren, genel idarenin bugüne kadar yürütmekte oldukları özellikle siyasal yapı ile bürokratik yapı arasında kalan üst düzey konuları ayrı ve bağımsız, itibarlı örgütler kurarak oraya kaydırmak, mevcut genel idareyi bu konulardan uzaklaştırmak, bu konular açısından genel idareyi sadece uygulayıcı, bürokratik bir örgüt haline getirmek, denetleme ve düzenleme işini kurullara bırakmak yeni bir anlayıştır. Aslında üst kurulların kurulması ve belirli hizmetlerde tam yetkili kılınmasının diğer anlamı, klasik kamu yönetiminin üst düzeyde düzenleyici ve denetleyici karar almayı yasaklamıştır. Klasik kamu yönetimi, Bağımsız idari otoriteler, nevi şahsına münhasır yapılarıyla, Türk kamu yönetiminin bir parçası haline gelmiştir, genelleşmiş ve merkezde yaygınlaşmıştır. Bu örgütler uygulamayla ilgili değildir, düzenleyici ve denetleyici uzman örgütler olduğundan taşra teşkilatlanmasına da ihtiyaçları yoktur. Bu nedenle merkezi idare alanında, siyasal yapı ve bürokratik yapı arasında, ancak bağımsız, birçok özelliği açısından hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşlarına ve bazı açılardan da mahalli idare yapısına benzetilebilir olmakla birlikte, özerklikleri daha çok karar almakla ilgili olduğundan merkezi idare alanına daha yakın ama ondan ayrı örgütleridir, yerinden yönetim esası içine girmezler. Kamu tüzelkişiliği esas alınarak yapılan sınıflandırmaya göre dörlü bir ayırım yapılabilmektedir (Ağar:2006): kamu idareleri ve kamu kurumları. kamu kurumu niteliğindeki meslek odaları ve bağımsız idari otoriteler. Kamu idareleri sınırlı sayıdaki kişlerdir ve anayasada belirtilmişledir. Bunlar devlet idaresi denilen genel idare ve mahalli idareler olarak bilinen il özel idaresi, belediye ve köy idareleridir. Her birinin kamu tüzelkişiliği vardır ve genel yetkili idarelerdir (Ağar:2006). Kamu kurumları ise, hizmet yönünden yerinden yönetim sisteminin uygulanmasıyla ortaya çıkmaktadır. Kamu kurumu; belirli bir ya da birkaç kamu hizmetini ya da faaliyetini yürütmekle 131

14 görevli, tüzelkişiliğe sahip idare teşkilatı birimi dir (Ağar:2006). Bir hizmet ya da hizmete bağlı bir kısım faaliyet, kamu idarelerinden ayrılarak bağımsız ve tüzel kişiliğe sahip bir örgüte verilir. Bunlar idari, iktisadi, sosyal, bilimsel, teknik ve kültürel kamu kurumlarıdır (Ağar:2006). Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü (DSİ) idari kamu kurumuna; Çay İşletmeleri Genel Müdürlüğünü (İDT) olarak ve TCDD İşletmesi Genel Müdürlüğünü (KİK) olarak iktisadi kamu kurumlarına; Sosyal Güvenlik Kurumu nu sosyal kamu kurumuna, TÜBİTAK ve üniversiteler, Devlet Tiyatroları, TSE gibi kurumları da bilimsel teknik ve kültürel kamu kurumlarına örnek gösterebiliriz. Kamu Kurumu Niteliğindeki Meslek Kuruluşları, doğrudan bir kamu hizmeti ifa etmek değil, ama kamu yararını da gözeterek, üyelerinin hak ve çıkarlarını gözetmek, sağlamak ve geliştirmekle görevli tüzel kişiliğe sahip kamusal kuruluşlardır. Odalar, barolar, noterler, borsalar birer meslek kuruluşu olarak, kamusal nitelikleri gereği, kamu hukuku çerçevesinde ve idare bütünü içerisinde yer alır (Ağar:2006). Bağımsız idari otoritelerin yapıları kamu idarelerinden, kamu kurumlarından ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarından farklılığı nedeniyle idari yapı içerisinde ayrı bir tür oluşturmaktadır. Bağımsız idari otoriteler, siyasal organlardan bağımsız, temel hak ve özgürlüklerle ekonomik etkinliklerin duyarlı olduğu konularda ve alanlarda düzenleme, denetleme ve yönlendirme (regülasyon) görevi yapan, karar organları özel güvencelere sahip, mali özerkliği haiz, özerk bütçeli kamu tüzel kişileri (Ağar:2006) olarak tanımlanmaktadır. Her ne kadar, bağımsız nitelikleri olmasına karşın, bağımsız idari otoritelerin, bir bakanlıkla ilişkilendirilmiştir.olduğunu görüyoruz. Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar Hakkında Kanun Tasarısı na göre, ilişkili bakanlık, düzenleyici ve denetleyici kurumların bakanlar kurulu ile ilişkilerine aracılık etmek üzere kurumun kuruluş kanununda öngörülen bakanlık biçiminde tanımlanmıştır 42. Bağımsız idari otorite ifadesindeki bağımsızlık nereye karşıdır? Bu bağımsızlığını nereden almakta ve kime karşı ileri sürmektedir. Bu ifade neden bağımsızlıkla ifade edildi de özerk kavramıyla anlatılmadı. Özerk olanlar hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları ve mahalli yönden yerinden yönetim kuruluşlarıdır. Federasyonlar için de özerklik ifadesi kullanılmaktadır. Çünkü özerklik genel idareden ayrı bir kişilikle, ayrı bir bütçeyle karar alabilme 42 İlişki kavramı, ilgili veya bağlı kavramlarından farklıdır. Mevzuatta ilgili ve bağlı kuruluş kavramlarının tanımı vardır, ama ilişkili kuruluş tanımı yoktur tarihli ve 3046 sayılı kanunun 10. ve 11. maddelerine göre tanımları şöyledir; bağlı kuruluş, bakanlığın hizmet ve görev alanına giren ana hizmetleri yürütmek üzere, bakanlığa bağlı olarak özel kanunla kurulan, genel bütçe içinde ayrı bütçeli veya katma bütçeli veya özel bütçeli kuruluşlardır. İlgili kuruluş ise özel kanun veya statü ile kurulan, iktisadi devlet teşekkülleri ve kamu iktisadi kuruluşları ile bunların müessese ortaklık ve iştirakleri veya özel hukuki, mali ve idari statüye tâbi, hizmet bakımından yerinden yönetim kuruluşlarıdır. (Bakınız: Ağar:2006). 132

15 ve uygulama yetkisini ifade eder ki buradaki özerklik sadece idari yöndendir ve genel idareden belirli ölçülerde ayrı kalmayı ifade eder. Ancak bağımsızlık yeni ifadedir ve özerklikten daha güçlüdür. Bu bağımsızlık merkezi idareye ve siyasete ve bürokrasiye yöneliktir. Yani bürokrasinin tamamından, siyasetin baskısından taşra teşkilatı ve denetçilerinden uzak olunduğunu, bürokrasinin üst seviyelerinde görev yapıldığını, ayrı bir kişilik ve ayrı icrai karar alma yetkilerinin ulunduğu anlaşılmaktadır. Bağımsız idari otoritelerin en temel özelliklerinden biri bağımsızlıktır. Birçok eserde yabancı dillerdeki terimin (indipendent administrative authority, les autorites administratives independantes) tam karşılığına uygun olarak Türkiye de de "bağımsız idari otorite" olarak kullanılmaya başlanmıştır. Bağımsızlık; bir yandan, bağımsız idari otoritelerin hükûmete, düzenlenen ve denetlenen sektöre, medyaya, diğer kamu idarelerine ve diğer gerçek ve tüzelkişilere karşı özerkliği, diğer yandan kurul üyelerinin düşünce ve kanaatlerini serbestçe dile getirip oylarını özgürce kullanabilmeleri anlamına gelir (Altundiş: Danıştay Dergisi,2). Bağımsızlık kavramı, bunların hem organları hem de işlevleri üzerinde siyasi iktidarın ve diğer idari makamların tipik idari denetim yetkilerinin söz konusu olmaması, başka organların onlara emir ve talimat verememesi yani organik ve işlevsel açıdan idari bağımsızlığının olması demektir (Ağar:2006). Bağımsız idari otoriteler kamu tüzelkişiliklerinin ve özerk yapılarının bulunmasına rağmen anayasada belirtilen ne hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşu, ne de yer yönünden yerinden yönetim kuruluşu gibi değildir. Çünkü bağımsız idari otoriteler bir hizmeti görmek üzere kurulu değildir, tam tersine bu hizmeti görecekler için düzen kurma, piyasa belirleme, denetleme ve kolluk kuveti görevinde bulunma işlevlerine sahiptir. Örneğin RTÜK, kamu tüzelkişiliği olan bir kamu kurumudur, özerkliği haizdir, ancak bir hizmet yerinden yönetim kuruluşu değildir, çünkü RTÜK'ün bir hizmeti yürütmesi değil, bir hizmet alanında kolluk faaliyeti üstlenmesi söz konusudur. Bu açıdan RTÜK, hizmet yerinden yönetim kuruluşlarından ayrılabildiği gibi kamu hizmetinin asli sunucusu olan kamu idarelerinden de ayrılabilmektedir (Tiryaki:2002,171). Bağımsız idari orotitelerin karar ve işlemlerinin hukuka uygunluğunun denetimi, ilk derece mahkemesi olarak Danıştay, hesap ve mali işlerinin dış denetimi ise Sayıştay tarafından yapılmaktadır. Bağımsız idari otoritelerin bütçeleri genel bütçe içerisinde sayılmayıp, özel bütçe olarak kabul edilmektedir. Örneğin Rekabet Kurumunun bütçesini de kendi yasasında bulunan gelirler oluşturmakta ve genel bütçeden pay alınmamaktadır. 133

16 Ajansların Kamu Yönetimi İçindeki Yeri Ajanslar anayasanın, idarenin bütünlüğü ilkesi açısından acaba hangi esasa dayandırılacaktır. Bizim kanaatimiz şöyledir. Türkiyede bölge kavramı tehlikeli bir kavram olarak görülmektedir. Bu nedenle bölgesel kuruluşlar olduğu ve yeni bölgeler üzerine kurulduğu bilinen kalkınma ajanslarının, idarenin yerinden yönetim esasına dayandırılması gerektiği, çünkü bu idarelerin bünyelerinde kullanılan kamu bütçesi, karar alıcıların kamu personeli oluşu, kamu hizmetleriyle ilgili karar alabilmeleri nedeniyle, örgütsel yapısı ne olursa olsun, adı ajans olsa bile bir idaredir ve Türk kamu yönetiminin bir parçasıdır. İdarenin bütünlüğü ilkesi açısından da yerinden yönetim içerisine dayandırılmalıdır. Böyle yapılırsa yerinden yönetim ilkesi üç tür oluşuma işaret etmiş olacaktır: birincisi hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları, ikincisi yerleşim alanları yönünden yerinden yönetim kuruluşları, üçüncüsü bölge esasına göre oluşmuş yerinden yönetim kuruluşları şeklinde sınıflandırmak gerekecektir. Bu sınıflandırmada, yerleşim yerleri esasına göre mahalli idareleri sadece köy ve belediye olarak görmek gerekecektir. İl özel idareleri ise yereleşim yerleri üzerine oluşmuş bir mahalli idare değildir. Bu nedenle il özel idarelerini koordinatör kalkınma idaresi olarak görmek daha faydalı olacak ve sınıflandırmada yeri bölgesel kuruluşlar içerisinde yer almalıdır. Çünkü il özel idaresi bir bölge idaresidir. Kalkınma ajansları ve il özel idareleri bölge esaslı yerinden yönetim kuruluşu olarak idarenin bir parçası halinde düzenlenmelidir tarih ve 5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Kanunun 1. maddesi kalkınma ajanslarının kuruluş amacını belirtmektedir ancak bu amaçtan, kalkınma ajanslarının merkezi mi yoksa mahalli bir nitelik mi taşıdığı; bunların birer kamu tüzelkişisi mi yoksa özel hukuk tüzelkişisi mi oldukları anlaşılamamaktadır sayılı Kanunun 3. maddesinde "Ajanslar, bölgeler esas alınarak, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığının bağlı olduğu Bakanın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu Kararı ile kurulur" hükmüne yer verilmiştir Anayasasının 126. maddesinin üçüncü fıkrası "Kamu hizmetlerinin görülmesinde verim ve uyum sağlamak amacıyla, birden çok ili içine alan merkezi idare teşkilatı kurulabilir. Bu teşkilatın görev ve yetkileri kanunla düzenlenir." hükmünü taşımaktadır. Bu hükümden de anlaşılacağı üzere, Anayasaya göre, çok ili içine alacak şekilde merkezi idare teşkilatı kurulabilecektir. Kalkınma Ajansları çok ili içine alan bölge örgütleridir ancak, merkezi idarenin taşra teşkilatı olmadığı çok açıktır. Kalkınma ajanslarının mevcut hukuki yapısı ve örgütlenme biçimi ve faaliyet sınırları açısından bakıldığında, Türk kamu yönetiminin mevcut yapısı içerisine, ne merkezi idarenin bir taşra teşkilatı olarak, ne yerel yönetim birimleri veya birlikleri olarak, ne de bir hizmet yönünden yerinden yönetim örgütlenmesi olarak girmediği görülmektedir. Dolayısıyla kalkınma ajansları ya kamu yönetiminin dışında bir örgütlenme yapısıdır ki böyle kabul edilirse özel 134

17 hukuk örgütlerinin yapılanması olmalıdır, ya da yeni tip bir kamu hizmetleri teşkilatlanması doğmaktadır. Özel hukuk açısından değerlendirildiğinde de kalkınma ajanslarının bir özel sektör örgütü ya da sivil toplum kuruluşu olmadığı da açıktır. İdari ve mali yapısı, personeli ve denetlenme usulü olarak bakıldığında ise düzenli bir kamu idaresi yapısı yoktur. Kalkınma ajansları, Türk kamu yönetimine AB etkisiyle ithal edilmiş, yönetişim tekniğine uygun bir örgütlenme tarzı, liberal ve katılımcı yapıya uygun bir örgütlenme biçimi, kamu hukuku ve bürokrasisini uzak tutmayı amaçlamış bir örgütsel yapıdır. Kurulma ihtiyacı ise AB ülkelerinde var olan benzer örgütlenme nedeniyledir. Kalkınma ajansları kamu tarafından finanse edilmektedir. Şüphesiz kamunun ajanslara finansörlük etmesinde, kalkınmadan sorumlu olması sebebiyle üzerine düşeni yapmak, diğer toplum kesimlerine öncülük etmek ve onları teşvik etmek istemesinin büyük payı vardır (Tamer:2008,22). "İdarenin bütünlüğü" ilkesi gereği, merkezi yönetimin taşra örgütlenmesi üzerinde "hiyerarşik denetimi"; yerinden yönetimler üzerinde de "idari vesayet denetimi" bulunmaktadır. Kalkınma ajansları ne bir taşra teşkilatı ne de bir yerel yönetim birimidir. Bu nedenle, merkezi yönetimin kalkınma ajansları üzerinde hiyerarşik denetim veya vesayet denetimi yetkisi yoktur sayılı Kanunun 25. maddesine göre; ajanslarda iç ve dış denetim yapılır. İç denetim iç denetçi tarafından yapılır. Madde, kalkınma ajanslarının denetimini bağımsız dış denetim kuruluşlarının dış denetimine tabi tutmuştur. Kalkınma Ajanslarının Kurulduğu Düzey-2 Bölgeleri Kaynak: 135

18 BAĞIMSIZ İDARİ OTORİTE VE AJANSLARA YÖNELTİLEN ELEŞTİRİLER Bağımsız İdari Otoritelere Yöneltilen Eleştiriler Hükümetler genel politika belirleme yetkilerini klasik bürokrasiye değil, yeni oluşturdukları ve bağımsızlık verdikleri kurumlara devretmişlerdir. Siyasal yapı alanından çıkan bu yetki, bağımsız da olsa kurumsal yapıya ve onun kuruluna yani atanmışların eline geçmektedir. Belki de bir anlamda uzmanlar kurulu ya da uzman kurumlar bürokrasisi başlamaktadır. Bu açıdan hem teknokratlar kurulundan ve hem de teknokrasiden bahsedilmesi gerekecektir. Bunlar düşünce oluşturma kurumlarıdır. Strateji geliştirecek, politika üretecek ve piyasayı yönlendirecek kurumlardır. Ancak kendileri henüz bu yapılarının farkına yeterince varamamışlardır. Geçmişte kamu iktisadi teşebbüslerinin arpalıklar olarak eleştirilmeleri gibi, bu kurulların da yeni arpalıklar olarak yorumlandığını görüyoruz. Kendi amaç ve görevlerinden habersiz olmaları, klasik devlet dairesi gibi yönetilmeleri bu eleştirilere neden olmaktadır. üst kurullarla ilgili yapılan araştırmada (H. Kurnaz tarafından yapılan araştırma), Türkiye'de en büyük bürokrasi israfının üst kurullarda yaşandığı tespit edildi. Türkiye'de sayıları 50'ye yaklaşan üst kurullardan bazılarının 'bürokrat arpalığı' amacıyla kurulduğu ileri sürüldü. Üst kurulların sayısının tam olarak kaç olduğu bilinmiyor. ( Ajanslarına Getirilen Eleştiriler Ajansların kurulması için yeniden tespit edilen coğrafi bölgeler bölgecilik ve devamında da bölücülük olarak görüldü. Oysa bu bölgeler ve sınırları daha önce (2002) tespit edilmişti ve bir tepki ile karşılanmamıştı. Çünkü bölgelerin, istatistikî veri toplama amaçlı oluşturulduğu düşünülmekteydi. Ancak 25 Nisan 2003 tarihli Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı Taslağının 25. Maddesinde düzenlenen Bölge Kalkınma Ajansları bölgecilik ve bölücülük tepkisi ile karşılandı. Daha sonra bölge kavramı yok edilmesine rağmen, Türkiye de eyalet yönetimine geçişi sağlayabilecek bölge idaresi kurulacağı düşüncesiyle eleştirilmiştir (Güler,2005:4). Çok uluslu şirketlerin, ulusal planlama ve devletçi korumalarını, bölge kalkınma ajanslarıyla aşabilcekleri ileri sürülerek, merkeziyetçi geleneği olan ulus devletlerde kalkınma ajanslarının kurulması çok uluslu şirketlerin birer oyunu olarak görülmüştür. Kalkınma ajanslarının kurulması, küresel sermaye ile devletleri değil, yerel ve bölgesel örgütleri karar verici aktörler olarak muhatap ederek, küresel sermayenin karşısına zayıf aktörler koymak anlamında değerlendirilmiş. Bu da yeni emperyalizm metodu olarak görülmüştür. 136

19 Ajansların bölgesel yapısı düşünülerek, Avrupa Birliğinin Türkiye yi bölmek amacıyla yeni coğrafi bölgeler oluşturduğuna da dikkat çekilmiştir. Oluşturulan yeni bölgeler terör olaylarının yoğunlaştığı bölgelerle örtüşmektedir. AB, ajansları projeler yoluyla destekleyeceğinden, AB istediği bölgeyi ajanslar yoluyla destekleyebilecek ve bölücülük yapabilecektir endişesine dikkat çekilmiştir. Kalkınma ajansları kurulma aşamasında bölgesel sorunlarla birleştirildi. Milli Petrol Kanununun yeniden tasarlanması, bu tasarıda petrol nereden çıkıyorsa o bölgenin il özel idarelerine pay vermesi düşüncesi bölücülük olarak da adlandırılmıştır. Çünkü petrol önemli bir mali ve stratejik kaynak olarak her bölgede ve eşit düzeyde yoktur. Aynı süreçte Irak tada petrol kanunu benzer düzenlemelerle Irak Meclisinde bulunuyordu. Bu şekilde yeni kurulacak bir Kürt devletinin mali kaynaklarının yaratıldığına inanılıyordu. Yine aynı süreç içinde il özel idarelerinin meclis başkanlığından valinin alınması gündeme gelmiş, kalkınma ajanslarının bölge yapısı, milli petrol kanun tasarısı, il özel idareleri kanununun yeni hükümlerinin devletin bu bölgelerdeki otoritesini zayıflatmaya yönelik dış güçlerin emperyalist çıkarlarına hizmet eden düzenlemeler olarak da yorumlanmıştır. Örneğin TMMOB, 5449 sayılı Yasa'nın Anayasa'ya aykırılık teşkil ettiği gerekçesiyle Anayasa Mahkemesi'ne götürülmesine karar verilmesi istemiyle Danıştay'a başvurmuştu ( TMMOB nin ajanslarla ilgili görüşü şöyledir: Ülkemizin kalkınma planlarının; bilim, teknoloji, yenilenme ve sanayileşme politikaları temellerine oturtulmasını ve ülkemizin tüm alanlarda ve tüm sektörlerde kendi ulusal planlarını yapmasını zorunlu gören TMMOB; küresel şirketlerin/gelişmiş ülkelerin her türlü denetimden uzak yatırımlarını gerçekleştirmek üzere ülkemizdeki taşeronu durumuna gelebilecek "ajans" olgusunu ve yeni/dış dayatmalı "bölgesel kalkınma stratejisi"ni, bu içeriğiyle, örgütsel ilkeleri arasında yer alan "bağımsızlık", "demokratik katılımcılık", "toplumsal çıkar" ve "kamu yararı" ilkelerine aykırı görmektedir ( TMMOB Görüşü: Ayrıca merkeziyetçi yönetim geleneğine alışılmış ülkelerde bölgeler esasına dayalı kalkınma ajanslarına yer vermek demek, her bir bölgede devletten başka yeni güç odakları, yeni idari otoriteler yaratmak anlamındadır. Devletin ve taşra örgütlenmesinin yanında ama kendi hiyerarşisinin ve kamu statüsünün dışında yeni örgütler yaratmak anlamında algılanmıştır. Bu yeni güç otoritelerinin devletin yapamadığını üstlenmesi açısından da devlete alternatif örgütler şeklinde yorumlanmış ve zaafiyet yaratabileceği endişeleri ileri sürülmüştür. Merkezi teşkilat tarafından ve ulusal ölçekte yürütülen kalkınma politika ve uygulamaları, kamuoyunun gözünde devletin, kalkınmayı gerçekleştirecek tek güç olarak algılanmasına yol açmış, bu algı ve anlayış nedeniyle bölgelerin kendi potansiyellerine göre gelişimi engellenmiştir (Tamer,2008:34). Ajanslar kendi aralarında yarışa girebilirler. Bu yarış illerin birbirleriyle rekabet halinde ve sırf yatırım çekmek güdüsüyle kendi bölgelerinin değer ve imkânlarını düşüncesizce pazarlamaya gidebilir. Yatırımlarda, yerli ve yabancı 137

20 yatırım ayrımı yapılmayacaktır. Yerli yatırım için verilebilecek yatırım teşviki, zamanla yabancı sermaye eline çok rahat geçebilmektedir. Sermaye şirketlerinin sık sık el değiştirebileceği düşünülmelidir. Bölgelerde ajansların proje önerilerini kabul etme ve mali destek verme yetkileri bulunmaktadır. Ajansların her türlü proje konusunda teknik donanımının olup olmadığı, uzun vadeli çıkarları hesaplama basiretinin olup olmadığı henüz tartışılabilir. Diğer yandan ajanslar arasında yetenek ve basirete göre değişebilecek türden kapasite kullanımı ve etkinlik yarışında bölgeler arası dengesizliğin boyutları iyice artabilir. SONUÇ Ülke yönetim biçimi ve rejimi, kamu yönetimi yapısını ve yönetim anlayışını etkiler veya belirler. Bulunulan coğrafya ve çevreyle ilişkiler kamu yönetimi yapısını etkiler. Bulunulan çağ ve anlayışı, imkânı ve teknlojisi de kamu yönetimi yapısını ve anlayışını etkiler. Türk kamu yönetimi, Cumhuriyet dönemiyle birlikte büyük ölçüde değişikliğe uğramış tecrübeli bir yapıdır. Bu yapı, Osmanlı dönemiyle birlikte ele alındığında, temellerini bu döneme ve daha öncesine dayandırdığında daha anlaşılır olmaktadır. Cumhuriyet rejimine geçiş Türk kamu yönetimi süreci açısından çok önemli bir dönüm noktasıdır. Cumhuriyetle birlikte kamu yönetimi yapısı da değişmiştir, yeniden şekillenmiştir. Hiç olmayan kurumlar ilk defa kurulmuştur. Mevcut kurumlar üzerinde de değişiklik yapılmış, kimisi kapatılmış, kimisi ise yeni anlayışa göre varlığını devam ettirmiştir. Örneğin 2009 yılı itibariyle, Türk askeri teşkilatı yılını 43. zabıta teşkilatı 183. yılını 44, Türk polis teşkilatı 164. yılını 45 yaşamaktadır. Bugün il ve ilçe sistemi Osmanlı vilayet sisteminin devamıdır. Danıştay, Sayıştay, Osmanlı döneminin kurumlarıdır. Maliye Bakanlığının, ya da İçişleri Bakanlığının tarihleri çok eskidir. Köy, mahalle ve belediye Osmanlı dönemi yapılardır. Bankalar, 43 Tarihte bilinen ilk düzenli ordu, milattan önce 209 yılında Hun Devleti'nin başına gelen Mete Han tarafından kuruldu. Bu müthiş ordu sayesinde Korâ'dan Hazar'a kadar olan bölgeyi tek devlet halinde birleştirerek Türk milletinin yaratıcısı olmuştur. Bugün Kara Kuvvetleri Komutanlığı bu tarihi kendi kuruluş yılı olarak almaktadır. TSK nın kuruluş yılı olarak, uzun zaman Yeniçeri Ocağı nın kuruluş tarihi (1363 yılı) esas alınmıştı yılında bu tarih yerine MÖ 209 yılı esas alındı. 44 Zabıta Teşkilatı'nın kuruluşu, 4 Eylül 1826 tarihinde İhtisap Nezareti'nin kurulduğu tarih olarak kabul edilmektedir. Her yılın 4 Eylül'ü, Belediye Zabıta Teşkilatı'nın Kuruluş Yıldönümü olarak kutlanmaktadır tarihine kadar, zabıta olarak nitelenen Türk Emniyet Teşkilatı; 10 Nisan 1845 (12 Rebiü l Evvel 1261) den itibaren polis adı altında hayata geçmiş ve bu tarih Emniyet Teşkilatının kuruluş günü olarak kabul edilmiştir. 138