Şener GÖNÜLAÇAR. Mayıs 2008 GİRİŞ

Transkript

1 İç Denetimin Bürokratik Serencamı * Şener GÖNÜLAÇAR sgonulacar@gmail.com Mayıs 2008 GİRİŞ Son yıllarda Türkiye de, geleneksel kamu yönetimi anlayışından çağdaş kamu yönetimi anlayışına geçmek yönünde bir kararlılık mevcuttur. Yönetim sorumluluğu, yatay organizasyon, sonuç ve hedef odaklı, gelecek yönelimli, katılımcı ve paylaşımcı, ahlâki değerleri önemseyen, hantal olmayan, hızlı karar alabilen, şeffaf ve hesap verebilen çağdaş bir kamu yönetimi oluşturma gayretleri, Avrupa Birliği nin de yardımlarıyla, demokratik bir toplum perspektifinde sürmektedir. Bu minvalde sistemin iyileştirilmesi ihtiyacından doğan; merkezi idare, yerel yönetimler, personel rejimi ve denetim sistemi başta olmak üzere bir çok alanda değişim niyeti ve iradesinden bahsetmek mümkündür. Devlet yönetiminde; hataları önlemek, risk ve zayıflıkları belirlemek, iyi uygulama örneklerini yaygınlaştırmak, yönetim sistemlerini geliştirmek, yönetime yardımcı olmak ve değer katmak; kişiler, birimler ve spesifik denetimler yerine sistem ve süreç odaklı ve de geleneksel teftiş yapılarının bıraktığı olumsuz denetim imajını silmek üzere, iç denetim yılından itibaren Türk bürokrasisinde yerini almaya başlamıştır yılında kamu kurumlarının teşkilat yapılarının, Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı doğrultusunda, yeniden ele alınması planlanmaktadır. Ayrıca, 2008 yılı Hükümet Programında 2, İç Denetim Koordinasyon Kurulu nun kamu iç denetim sistemini geliştirmek ve koordine etmek üzere, bağımsız ve tarafsız bir organ olarak yeniden yapılandırılacağı beyan edilmiştir. Söz konusu çalışmalar iç denetimi doğrudan etkileyen ve mesleğin geleceğine şekil verecek olan düzenlemelerdir. Bu çalışmada Avrupa Birliği nin kamu iç denetimine yaklaşımı ve Türkiye nin yükümlülükleri perspektifinde; kamu iç denetim kavramı, bazı AB ülkelerinde iç denetim uygulamaları, AB de iç denetim ve iç kontrol ilişkisi, AB Komisyonu Türkiye İlerleme Raporları ile AB Konseyi Türkiye Katılım Ortaklığı belgelerinde yönetim kontrolü ve iç denetim, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile mülga Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkındaki Kanunda iç denetim, kamu iç denetiminin ve iç denetçilerin statüsü, iç denetim merkezi uyumlaştırma fonksiyonu, yolsuzlukla mücadele * Mali Hukuk Dergisi, sayı 135, Mayıs Haziran / 21

2 ve iç denetim, yönetim kontrolü (iç kontrol) iç denetim iç mali kontrol ve teftiş kurullarının rollerindeki belirsizlikler ve iç denetçiliğe atanma hususları, belirtilen başlıklar altında ele alınacaktır. I. KAMU İÇ DENETİMİ KAVRAMI 1941 yılında İç Denetçiler Enstitüsü IIA in (The Institute of Internal Auditors) New York ta kurulmasıyla modern iç denetim ortaya çıkmıştır. Enstitü, ABD dışındaki ilk birliğini 1944 de Toronto da, Avrupa daki ilk birliğini de 1948 de Londra da kurmuştur. Halen IIA, dünya çapında 94 ülkede 249 şube ve enstitüde örgütlenmiş den fazla iç denetçiyi temsil etmekte ve mesleğin gelişimi ve özdenetimi için hizmet vermektedir. 3 IIA ye göre iç denetim; kurumun her türlü faaliyetini geliştirmek ve değer katmak amacını güden bağımsız ve objektif bir güvence ve danışmanlık faaliyetidir. İç denetçiler, risk yönetimi ile kontrol ve yönetim süreçlerinin etkililiğini değerlendirmek ve geliştirmek amacına yönelik sistemli ve disiplinli bir yaklaşım geliştirerek kurumun amaçlarına ulaşmasına yardımcı olurlar. Uluslararası İç Denetim Standartları Mesleki Uygulama Çerçevesi nde iç denetim şu şekilde tarif edilmiştir: Kontrol öz değerlendirme, danışmanlık veya yolsuzluk/suiistimal incelemesi görevleri ya da gözden geçirme faaliyetlerinden oluşur. İç denetim faaliyeti, kurumun risk yönetim, kontrol ve yönetişim süreçlerinin etkinliğini değerlendirmek ve geliştirmek amacına yönelik sistemli ve disiplinli bir yaklaşım getirerek kurumun amaçlarına ulaşmasına yardımcı olur sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu 63 üncü maddesinde iç denetim: Kamu idaresinin çalışmalarına değer katmak ve geliştirmek için kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız, nesnel güvence sağlama ve danışmanlık faaliyeti olarak tanımlanmaktadır. Şekil 1 de 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile kamuda oluşan yeni denetim yapısı görülmektedir. İç Mali Kontrol (PIFC) Yönetim Kontrolü (İç Kontrol) İç Denetim Şekil 1. Yeni Sistemde Bir Kamu Kurumundaki Denetim Yapısı 2 / 21

3 İç Denetimin orijini kamu sektöründen ziyade özel sektöre dayanmaktadır. Bu denetim şekli hem mali hem de yönetsel karakterli denetimdir. İç denetimde amaç işletmedeki (kamu idarelerindeki) kontrollerin etkililiğini ölçmek ve bu kontrolleri değerlendirmektir. 5 İç denetçilerin yaptıkları denetimler konu ve alan bakımından son derece geniş tutulmuştur. Bu anlamda iç denetçilerin sadece denetim yaptıklarını söylemek doğru bir yaklaşım değildir. İç denetçiler, kurum veya işletmenin maddi varlıklarından maddi olmayan varlıklarına, gerek mali gerekse yönetimsel anlamda yapılan tüm faaliyetlerine, kurumda veya işletmede geçen birçok bilgi akışının güvenirliğini test etmeye kadar çok çeşitli hayati görevler üstlenmektedir. Tüm bu yapılan faaliyetlerin ve sorumlulukların tam anlamıyla yerine getirilmesi, iç denetçiye birçok yetkinin devredilmesini ve gerçek anlamda özerkliğinin de sağlanmasını gerektirir. İç denetçilere verilecek bağımsızlığın oranına göre; kamu idarecilerin hesap verebilirliği daha sağlıklı işleyecektir. 6 Özel sektörde doğup gelişen iç denetimin kamu uygulamasında, özel sektörden farklılık arz eden tek bir husus vardır. O da özel sektör kuruluşlarının kâr maksimizasyonunu hedeflemesidir. Devlet te ise kâr yerine, kamu yararı esas alınmaktadır. II. AVRUPA BİRLİĞİ NDE KAMU İÇ DENETİMİ A. Avrupa Birliği nin İç Denetime Yaklaşımı 1 Ocak 2007 de Bulgaristan ve Romanya nın da üye olmasıyla üye sayısı 27 ye çıkan Avrupa Birliği nde, iç denetim, iç mali kontrol ve dış denetime ilişkin belirli bir mevzuat yoktur. Avrupa Birliği, kendi ilke ve standartları ile uyumlu uluslararası standartların kabul edilip uygulanmasını; rol ve sorumlulukları yasayla belirlenmiş, çerçevesi iyi çizilmiş bir denetim mekanizmasının oluşturulmasını üye ülkelerden talep etmektedir. İç denetim, yönetim kontrolünün (iç kontrolün) mantıksal bir sonucudur. Avrupa Birliği bağlamında, yönetim kontrolü (iç kontrol) yaklaşımına karşılık gelen birkaç iç denetim modelinden bahsedilebilir. Denetim elemanlarının, denetlenen mali veya diğer kaynaklara ilişkin belli bir oranı yoktur ve bu daha çok denetim tekniklerinin ne derece etkili kullanıldığına bağlıdır. Denetim elemanlarının sayısı, büyük bir üye ülkede 1000 kişi olabileceği gibi küçük veya orta boyutlu bir yönetimde 100 kişi de olabilir. 7 Örneğin Fransa Ekonomi, Maliye ve Endüstri Bakanlığında ve diğer Bakanlık ve kamu kuruluşlarında salt iç denetçi kadro ve unvanı bulunmamaktadır. İç denetim bir misyon olup bu fonksiyonu müfettiş (Inspecteur Principaux Auditeurs - IP ve Inspecteur Auditeurs - IA) unvanlı denetçiler yerine getirmektedirler. Her kamu kurumundaki muhasebe ve finans işlemlerinin denetimi, Ekonomi, Maliye ve Endüstri Bakanlığı na bağlı Inspecteur Auditeurs unvanlı denetim elemanlarınca yürütülmektedir. İç denetim kamu kurum ve kuruluşlarının muhasebe ve finans ile ilgili faaliyetleri kapsamında yapılmaktadır. Ekonomi, Maliye ve Endüstri Bakanlığında ve bazı diğer Bakanlıklarda genel müfettiş unvanlı teftiş kurullarına bağlı müfettişler çalışmakta ve bunların görev alanı bir bütün olarak kurumun faaliyetlerini, idari iş ve işlemlerin denetimi ile mali işlemlerin denetimini kapsamaktadır. 8 Türkiye nin kamu idari örgütlenmesinde, Tanzimat tan bugüne kendisine örnek aldığı Kıta Avrupası ülkesi Fransa, iç denetim alanında son yıllarda, Amerika Birleşik Devletleri ve Kanada da uygulanan denetim sistemlerini örnek almaktadır. 3 / 21

4 Avrupa Komisyonu, 1990 yılında, Mali Kontrol Genel Müdürlüğü içerisinde ayrı bir birim oluşturarak iç denetim fonksiyonunu yerine getirmeye başlamıştır. Avrupa Komisyonu iç denetim birimine, her bir genel müdürlükte üç yıldan beş yıla kadar mali denetim yapma görevini vermiştir. Uygulamada, bütçesel ve mali sistemler ile yapılan işlemlerden seçilmiş örnek bir grup üzerinde önemli testlerin gerçekleştirilmesi denetimini içermektedir. Bu denetim faaliyetleri sonucunda, iç denetim birimi, sistemlerin güçlü ve zayıf yanlarını ortaya koymakta ve gerekli gelişimler için tavsiyelerde bulunmaktadır. Mali denetimlere ek olarak iç denetim birimi, performans denetimi de gerçekleştirmekte ve sorunlu sahaları araştırarak sorunlara önemli düzeyde çözüm getirmektedir. Birliğe yeni üye olanların çoğu bu tip bir iç denetime sahip değildir. Bu ülkelerin bazısı 1989 öncesi rejimlerin uygulamasına dayanan ve vatandaşlardan kamu personeline ilişkin gelen şikâyetleri araştıran veya yolsuzluk iddialarını mali polise gitmeden önce araştırabilen kontrol ofisi veya kontrol heyeti teşkilatlanmalarına sahiptirler. Bu tip birimler, sistematik bir temelde mali yönetim denetimi gerçekleştirmemektedirler. 9 Avrupa Birliği uygulamasında kamu mali yönetimi ve kontrolü alanına ilişkin olarak Kamu İç Mali Kontrolü (Public Internal Financial Control) yaklaşımı kullanılmaktadır. Kamu iç mali kontrolü, harcama birimlerinin ilgili mevzuata, bütçe tanımlamaları ve kurallarına, iyi mali yönetim ilkelerine, saydamlık, etkililik, ekonomiklik ve verimliliğe uymalarını sağlamak amacıyla hükümet veya yetkili kuruluşlar tarafından içsel olarak uygulanan mali kontrol sisteminin bütünü olarak tanımlanmaktadır. Kamu iç mali kontrolü, hükümetin tüm gelir, gider, varlık ve yükümlülüklerini kapsar. Kamuda yönetim kontrolü sistemi yapısal olarak, idarelerin yönetim sorumluluğu çerçevesinde, mali yönetim ve kontrol sistemi ile iç denetim mekanizmalarından ve bu iki alandaki merkezi uyumlaştırma birimlerinden oluşur. Yönetim kontrolünün (iç kontrol) bir unsuru olan ön mali kontrol (ex-ante financial control) ise mali işlemlere yönelik kontrol faaliyetlerinin bütününü ifade etmektedir. Ön mali kontrol kavramı, ödenek tahsis edilmesi, taahhütler, ihale prosedürleri, sözleşmeler, ödemeler ve fazla/yersiz ödemelerin geri alınması gibi mali karar ve işlemlerin uygulamaya konulmasından önce kontrol edilmesini ifade etmektedir. Bu tür mali kararlar ancak ön mali kontrol yetkilisi tarafından onaylandıktan sonra işleme konulmaktadır. Ön mali kontrol kavramı bazen önleyici kontrol (preventive control) olarak da kullanılmaktadır. İç kontrol kavramı esas itibariyle özel sektörde iş etiği, iç kontrol ve yönetişim ilkelerine dayalı olarak mali raporlamayı geliştirmek amacıyla 1985 yılında kurulan COSO (Treadway Komisyonu Sponsor Örgütler Komitesi The Committee of Sponsoring Organisations of The Tradway Commission) tarafından geliştirilmiştir. İç kontrol sistemi genel olarak COSO modeli olarak da anılmaktadır. COSO modelinde iç kontrol; kontrol ortamı, risk değerlendirme, kontrol faaliyetleri, bilgi-iletişim ve izleme unsurlarından oluşmaktadır. 10 Avrupa Birliğine üye ülkelerdeki yönetim kontrol sistemlerini kuzey (Anglo-Sakson) ve güney (Third Party Ex-ante Control Approach - üç taraflı ön kontrol yaklaşımı) modelleri olmak üzere ikili bir ayırıma tabi tutmak mümkündür. Birinci model; İngiltere, Hollanda gibi ülkelerin benimsediği yönetim sorumluluğu (management responsibility) anlayışı dır. Bu yaklaşımda, isminden de anlaşılacağı gibi, kamu iç mali kontrol sisteminin özellikle ex ante aşamasının, her bir kurumun kendi bünyesindeki kontrolörleri aracılığıyla yürütülmesi gerektiğine vurgu yapılmaktadır. Böylece her kuruluş, örneğin Bakanlık, kendi bütçesine ilişkin tüm sorumluluğu üstlenecek; kurumu yakından 4 / 21

5 tanıyan kontrolör ise yasal denetimin yanında performans denetimini de başarılı bir şekilde yürütülebilecektir. İdarenin mali yönetim ve kontrol sistemine, idarenin dışından merkezi otoritelerce bir müdahalede bulunulmamaktadır sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile bu model, Türkiye de uygulanmaya başlanmıştır. İkinci model; Fransa, Portekiz ve İspanya gibi ülkelerce benimsenmiş olan üç taraflı ön kontrol (third party ex ante approach) anlayışıdır. Yaklaşımın dayandığı temel unsur, iç mali kontrol sisteminin, her kurumun kendi bünyesindeki kontrolörlerce değil, ayrı bir kurum tarafından yürütülmesidir. Bu uygulamada, iç mali kontrol sisteminin özellikle ex ante aşaması, o kurum dışındaki bir başka kurum tarafından, örneğin Fransa da olduğu gibi Maliye Bakanlığı personeli tarafından, yerine getirilir. Bu çerçevede, third party ex ante yaklaşımın üzerinde durduğu husus, kontrolün yapıldığı kuruma bağlı olmadan çalışan bir kontrolörün, görevini daha bağımsız ve tarafsız olarak yürütebileceği düşüncesidir. Her iki model de ülkelerin yönetim yapılarıyla doğrudan ilişkilidir. Kuzey modelinin, yönetime siyasi müdahalenin daha az olduğu ülkelere, güney modelinin ise yönetime siyasi müdahalenin kontrol altına alınamadığı ülkelere daha uygun olduğu söylenebilir. 11 Görüldüğü üzere iki farklı yaklaşım, birbirinden tamamıyla farklı iki kamu iç mali kontrol sistemi ortaya çıkartmaktadır. 12 Tablo 1 de, İngiltere, Hollanda, Lüksemburg, Portekiz ve Fransa daki iç denetim uygulama modelleri özetlenmiştir. 13 Tablo 1. Bazı Avrupa Birliği Ülkelerinde İç Denetim Ülke Adı Uygulanan Model İNGİLTERE Anglo-Sakson/Kuzey Modeli. Yönetim sorumluluğu ilkesi geçerlidir. Maliye Bakanlığı ve içerisindeki iç denetim birimi, tüm kamu harcamalarının ve gelirlerinin mali kontrolünden sorumlu değildir. HOLLANDA Anglo-Sakson/Kuzey Modeli. Yönetim sorumluluğu ilkesi geçerlidir. Ancak, iç denetçiler, Maliye Bakanlığı tarafından koordine edilmekte ve esas itibariyle mali denetimi yerine getirmektedirler. LÜKSEMBURG Güney Modeli. Üç taraflı ön kontrol yaklaşımı (third party ex ante approach) geçerlidir. İç mali kontrol sisteminin özellikle ex ante aşaması, o kurum dışındaki bir başka kurum tarafından yerine getirilmektedir. PORTEKİZ Güney Modeli. Üç taraflı ön kontrol yaklaşımı (third party ex ante approach) geçerlidir. Maliye Genel Teftişi adında bir kuruluş aracılığıyla tüm kamu harcamalarının ve gelirlerinin mali kontrolü gerçekleştirilmektedir. Bu kuruluşa ek olarak, diğer bakanlıkların da iç denetim birimleri bulunmaktadır. 5 / 21

6 FRANSA Güney Modeli. Üç taraflı ön kontrol yaklaşımı (third party ex ante approach) geçerlidir. Klasik güney modeli uygulamasının temsilcisi Fransa dır. Maliye Genel Müfettişi ve diğer bazı Bakanlıklarda Genel Müfettiş unvanlı teftiş kurullarına bağlı müfettişler denetim görevini üstlenmişlerdir. Bu farklı sistemler ışığında, Avrupa Birliği tarafından aday ülkelerden istenen şudur: İşlevsel olarak bağımsız bir iç denetimin (ex post control) sağlanmasıdır. İç denetim yapan birimlerin kurumsal yapılanma şekli, ülkelerin tercihine bırakılmıştır. 14 Ancak, iç denetim birimlerinin fonksiyonel anlamda bağımsız, tam denetim yetkisine sahip olması ve uluslararası denetim standartlarını kullanmaları gerekmektedir. Bu çerçevede, merkezi bir organ, uygulanan standart ve yöntemlere ilişkin koordinasyonu ve denetimi sağlamalıdır. B. Avrupa Birliği nde İç Denetim ve İç Kontrol İlişkisi Genel anlamda kamu iç mali kontrol sisteminin (PIFC - Public Internal Financial Control) amacı, kamu mali çıkarını korumaktır. Bu amaç doğrultusunda yönetim kontrolü/iç kontrol iki aşamada gerçekleştirilmektedir. Birinci aşama; ex ante kontrol, ikincisi ise ex post kontrol ya da bir başka ifadeyle iç denetimdir. Ex ante kontrol, mali işlem yapılmadan önce, ex post kontrol ise mali işlem yapıldıktan sonra gerçekleştirilir. Avrupa Birliği Komisyonu nun bu konuda verdiği mesaj, kontrolleri yapan birimler ve uygulanan usuller itibariyle, her iki aşamanın tamamen birbirinden bağımsız şekilde yürütülmesi gerektiği yönündedir. 15 Üye ülkelerdeki sistemlere bakıldığında, çok farklı yönetim kontrol sistemlerinin uygulandığı ve bu durumun olumsuz bir etki yaratmadığı görülmektedir. İç denetçinin, yönetim kontrolü/iç kontrol sürecinde yer almaması esastır. Sadece iç kontrolün değerlendirmesini yapmalı ve bu konuda bir hükme varmalıdır. İç denetçinin yeni bir faaliyet veya programın sistemleri ve prosedürleri hakkında görüş vermesi veya bunun bir ön denetimini yapması hususunda kesin bir itiraz yoktur (hatta bu konuda büyük çoğunluk bunu desteklemektedir). Ancak, iç denetçi, sürekli bir zeminde, yönetim kontrolü faaliyetiyle meşgul olmamalıdır. İç denetimin yönetim kontrolü ile arasındaki mesafeyi koruması esastır. Böylece, kurum, yönetim kontrolü konusundaki sorumluluğunun farkına varacak ve iç kontrolün etkili bir şekilde yürütülmesi çabası içerisinde olacaktır. 16 Avrupa Birliği, COSO (The Committee of Sponsoring Organisations of The Tradway Commission) Modeli olarak da bilinen iç mali kontrol sistemini kabul etmiştir. Bu sistem beş temel unsuru içermektedir. Bunlar; kontrol ortamı, risk değerlendirmesi, kontrol faaliyetleri, izleme takip süreci, enformasyon ve raporlama tekniklerinden oluşmaktadır. 17 C. Türkiye nin Avrupa Birliği Adaylığı ve İç Denetim 1959 da Avrupa Ekonomik Topluluğuna yapılan ortaklık başvurusu ve 1963 te Toplulukla tam üyeliği amaçlayan Ankara Antlaşmasının tam 40 yıl sonrasında Aralık 1999 tarihlerinde Helsinki'de yapılan Avrupa Birliği Devlet ve Hükümet Başkanları Zirvesinde, Türkiye nin Avrupa Birliği ne aday lığı tescillenmiştir. Adaylık statüsü ile birlikte Türkiye nin Avrupa Birliği ile uzun bir geçmişi bulunan ilişkilerinde yeni bir dönem başlamış ve Türk bürokrasi Avrupa Birliği vesilesiyle yenilenme fırsatını bulmuştur. Avrupa Birliği aday ülkelerle yapılacak müzakerelerde bazı temel şartları aramaktadır. Mali kontrol konusunda da müzakerelerin açılabilmesi için; kamu gelir ve giderlerini bütünüyle 6 / 21

7 kapsayan kamu iç mali kontrol prensiplerinde yeterli düzeyde ilerleme sağlanması, iç denetimin fonksiyonel bağımsızlığının yeterli düzeyde garanti edilmesi, ön kontrol mekanizmaları, harcama birimlerinde iç denetim hizmetleri ve merkezi düzeyde kontrol ve denetim metodolojisinin varlığı aranmaktadır. Müzakerelerin kapatılabilmesi için ise; kamu iç mali kontrol sistemine ilişkin birincil ve ikincil mevzuatın kabul edilmesi, tatmin edici ön mali kontrol mekanizmaları, harcama birimlerinde iç denetim hizmetlerinin sağlanması ve merkezi uyumlaştırma birimlerinin kurulması ile ilgililerin eğitim programına tabi tutulması şartları aranmaktadır. İzlemeye alınacak temel konular ise birincil ve ikincil mevzuatın uygulamaya konulması, ön kontrol mekanizmaları, iç denetim hizmetleri ve merkezi uyumlaştırma birimlerinin çalışmaya başlaması, kontrol ve denetim rehberlerinin tamamlanması, katılım öncesi yardımlar için genişletilmiş merkezi olmayan uygulama sisteminin kabul edilmesi olarak sıralanmaktadır. 18 Avrupa Birliği ile yapılan müzakerelerde iç denetim, 32 nci Fasıl olan Mali Kontrol 19 başlığı atında ele alınmaktadır. Avrupa Birliği nin Türk Mali Kontrol Sistemine yönelik ilk çalışması, Nisan 2000 tarihlerinde Ankara da gerçekleştirilmiştir. Yapılan incelemelerde, Türkiye deki Kamu İç Mali Kontrol Sistemi nde kavramsal ve işlevsel düzeyde eksiklikler olduğu ve bu alana ilişkin yasal bir çerçevenin varolmadığı belirtilmiştir. Buna ek olarak, şeffaflık, performans denetimi, mali yönetim ve kamu sorumluluğu gibi alanlarda uluslararası kabul görmüş prensiplerin yeterince takip edilmediği, denetim alanındaki yetki ve sorumlulukların tam olarak tanımlanmadığı ve kamu kuruluşlarının görev ve sorumluluklarının halen yeterince belirgin olmadığı vurgulanmıştır. 20 D. Avrupa Birliği İlerleme ve Katılım Ortaklığı Belgelerinde İç Denetim 1. Avrupa Birliği Komisyonunca Hazırlanan Türkiye İlerleme Raporları Avrupa Birliği müktesebatına uyum yönünde, yönetim kontrolü ve iç denetime ilişkin yılları arasında yayımlanan Komisyon Raporlarında 21 yer alan tespitler, tekrarlanan öneriler çıkarılmak suretiyle, Tablo 2 de özetlenmiştir. Tablo 2. AB Komisyonu Türkiye İlerleme Raporlarında Yönetim Kontrolü ve İç Denetim Yıl 2000 Açıklamalar Mali kontrol alanında, köklü bir ilerleme olmamıştır. 13 bin denetim elemanı kadrosuna rağmen, denetimde tekrarlar vardır ve bazı alanlar denetim kapsamının dışındadır. Aşırı bürokratik sistem içinde, denetim raporları nadiren yerini bulmaktadır. Türk denetim ve iç kontrol sistemini, AB de uygulanan tutarlı ve kapsamlı standart ve ilkeler çerçevesinde donatmak üzere yasal düzenlemeler yapılmalıdır. Türkiye deki kontrol ve denetimler, daha çok bakanlıkların ve diğer harcamacı kuruluşların taşra teşkilatları üzerinde yoğunlaşırken, merkez teşkilatlarının, kontrol programlarına alınmadığı ve denetim dışı kaldığı gözlenmektedir. Türk mali yönetim sistemi, mali şeffaflık, kamu sorumluluğu, maliyet verimliliği ve bağımsızlık konularındaki modern ilkeleri benimsememiştir. Denetim standartları ve prosedürleri hakkında genel bir kanun bulunmamakta ve bu standart ve prosedürler dış denetmenler tarafından gözden geçirilmemektedir. Denetim raporları yayımlanmamaktadır 7 / 21

8 2001 Kamu harcamalarının çoğu (bazı riskli alanlar dahil) kontrol ve denetim dışındadır. Kamu İç Mali Denetim Sistemine ilişkin bir kanun bulunmamaktadır. Kamu İç Denetim mesleği Türkiye de yer almamaktadır. İdari yapıda, özellikle iç ve dış denetim faaliyetleri açısından, yapı içerisinde mali yönetim ve kontrol fonksiyonları arasında yeterince netlik bulunmamaktadır. Kontrol ve denetim yöntemleri arasında eşgüdümü sağlamak amacıyla Maliye Bakanlığı bünyesinde bir Merkezi Uyumlaştırma Birimi kurulmalıdır Tüm bütçe birimlerinde (ilgili bakanlıklar ve kamu kurumları), kendi kurumlarının denetimini yapmak ve kurumlarının mali yönetimi ve kontrol sistemlerini değerlendirmekten sorumlu, işlevsel açıdan bağımsız iç denetim birimleri kurulmalıdır. Kurumların iç denetim usulleri, uluslararası standartlarla uyumlu olarak, sistem tabanlı ve performans denetimi işlevlerine dayanmalıdır. Faaliyetlerinde işlevsel olarak bağımsız bir yolsuzlukla mücadele birimi oluşturulması gerekmektedir Türkiye nin geleneksel kamu yönetim ve kontrol yapıları ile AB'nin uyguladığı kriterler arasında önemli ölçüde farklılıklar bulunmaktadır. Bu farklılık, özellikle, yöneticilerin hesap verebilirliğinin ve modern iç denetimin olmaması hususlarında ve Maliye Bakanlığı ile Sayıştay'ın çoğu zaman örtüşen ve çatışan işlevlerinde daha belirgin olarak ortaya çıkmaktadır. Teftiş kurullarının sayılarındaki artışa ve Maliye Bakanlığının aşırı merkezi ex ante (ön mali) kontrollerine rağmen, sayısı nispeten yüksek olan mevcut düzensizliklerin etkili ve sistematik bir şekilde giderilmesi mümkün görülmemektedir. Türkiye, gelecekte yapısal eylem harcamalarının etkili bir şekilde yönetilebilmesi amacıyla, özellikle kamu iç mali kontrol kural ve usullerini açıkça belirlemek ve bu alandaki idari kapasiteyi güçlendirmek yoluyla, mevcut iç mali kontrol sistemini yeniden yapılandırmalıdır Aralık ayında Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununu kabul edilerek önemli bir ilerleme kaydedilmiştir. Böylece, Avrupa Topluluklarının mali çıkarlarının korunması yolunda ilerleme kaydedilmiştir. İç denetim, mali yönetim ve kontrol rehberleri gibi meselelerle ilgili uygulama mevzuatı ile bir iç denetim tüzüğünün ve etik kurallarının da geliştirilmesine ihtiyaç vardır Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu müktesebatın ilkelerini takip etmektedir. Ancak, Kanun tam olarak yürürlükte olmadığı için halihazırdaki sistem ne Kanun ne de müktesebatla uyum içinde değildir. Yolsuzlukla mücadelede koordinasyon konusunda ihtisaslaşmış bir yapı oluşturmak ve Avrupa Komisyonu nun Yolsuzlukla Mücadele Birimi (OLAF) ile işbirliği için temaslar gerçekleştirilmelidir de kabul edilen Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, özellikle iç denetim ve performans tedbirleri konusunda layıkıyla uygulanmamaktadır. Reformun ana unsurlarından biri olan iç denetim halen işlevsel hale gelmemiştir yılında kurulan İç Denetim Koordinasyon Kurulu faaliyete geçmiştir. Ancak, söz konusu Kurulun bir danışma organı addedilmesi ve mevcut uyumlaştırma ve koordinasyon görevlerinin, kurulun bu çerçevedeki sorumluklarının yeterli bir şekilde yerine getirilmesinin sağlanmasını teminen daimi nitelikli merkezi bir uyum birimine aktarılması gerekmektedir. 8 / 21

9 2007 Kamu iç mali kontrol (PIFC) alanında bir miktar ilerleme kaydedilmiştir. İç denetçilerin atanmasıyla, bazı devlet kurumlarında iç denetim mekanizması işlevsel hale getirilmiştir. Ancak, belgeleme ve sürekli eğitim gerekmektedir PIFC Siyasa Belgesi ve Eylem Planı nın gözden geçirilerek, yönetimsel sorumluluk ve işlevsel anlamda bağımsız iç denetim ilkelerinin açıklanması ve daha da geliştirilmesi ve böylece bu ilkelerin uygulanmasının ilerletilmesi sağlanmalıdır. Türkiye nin bu fasıldaki müktesebatla uyum düzeyi katılım müzakerelerine olanak tanımaktadır. Komisyon Raporlarında denetime dair sıklıkla tekrarlanan tespit şudur: Türk denetim sistemindeki esas yetersizlik, sadece yönetimin istekleri yönünde ad hoc (belli bir olaya mahsus, spesifik) tepkiler vermek yerine, öncelikli ve risk taşıyan alanlarda sürekli ve sistematik bir denetim sürecini yürütmedeki başarısızlıktır. 2. Avrupa Birliği Konseyince Onaylanan Türkiye Katılım Ortaklığı Belgeleri Helsinki AB Zirvesi sonucunda; "Türkiye, diğer aday ülkelere uygulanan aynı kriterler temelinde Birliğe katılması mukadder bir aday ülkedir. Mevcut AB Stratejisi temelinde Türkiye, diğer aday ülkeler gibi, reformlarını teşvik etmek ve desteklemek için bir katılım öncesi stratejisinden yararlanacaktır." denilmiştir. Bu strateji doğrultusunda aday ülke Türkiye ile Birlik arasında müktesebata uyum amaçlı çalışmalar devam etmektedir. Bu kapsamda, AB Konseyi tarafından kabul edilen Katılım Ortaklığı Belgelerinde yönetim kontrolü ve iç denetime ilişkin yer alan ifadeler Tablo 3 te özetlenmiştir. 22 Tablo 3. AB Konseyi Türkiye Katılım Ortaklığı Belgelerinde Yönetim Kontrolü ve İç Denetim Yıl 2001 Açıklamalar İç ve dış mali kontroller için yasal çerçevenin tamamlanması. İlgili idari kurumların güçlendirilmesi dahil kamu yönetiminin modernizasyonunun hızlandırılması AB uygulamaları ve uluslararası düzeyde kabul görmüş kontrol ve denetim standartlarına uygun olarak, kamu iç mali kontrolüne ilişkin mevzuatın kabul edilmesi ve etkili biçimde uygulanmasının sağlanması. Dış denetim işlevinin INTOSAI kurallarına uygun olarak yeniden düzenlenmesi, Sayıştay ın ex ante denetim işlevinin kaldırılması Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun vaktinde uygulanmasının sağlanması. Avrupa Komisyonu Yolsuzlukla Mücadele Birimi (OLAF) ile iş birliği amacıyla gerekli idari yapıların kurulması Güncellenmiş bir Kamu İç Mali Kontrol Politika Belgesinin (PIFC) ve bundan hasıl olan Kamu İç Mali Kontrol mevzuatının kabul edilmesi. Birliğin mali çıkarlarının korunması için bağımsız olarak çalışacak bir yolsuzlukla mücadele koordinasyon yapısının oluşturulması. 9 / 21

10 Avrupa Birliği ile Birliğe aday ülke statüsündeki Türkiye arasında 2005 te başlayan müzakereler hali hazırda devam etmektedir. Tarama süreci sonunda bazı başlıklarda müzakerelerin açılmasına karar verilmiştir. Bunlardan biri de Mali Kontrol faslıdır ve 26 Haziran 2007 tarihinde müzakereye açılmıştır. III. TÜRKİYE DE KAMU İÇ DENETİMİNİN KURULMASI A. Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda İç Denetim Türkiye nin, 1999 yılında Avrupa Birliği ne adaylığının kabulü ve ardından da 2005 yılında müzakerelerin başlaması, bürokraside ciddi iyileştirmelerin yaşanmasına vesile olmuştur. Türkiye nin üyelik yükümlülüklerini yerine getirebilmesi için toplam 35 fasılda ele alınan müzakere konularından biri de mali kontrol dür. Bu fasıl, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu nu ile birlikte Türkiye ye iç denetimi de kazandırmıştır sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu 76 yıl uygulandıktan sonra yerini, tarihli Resmi Gazetede yayımlanan Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu na bırakmıştır. Yeni sistemde; Devlet birey ilişkileri yeniden tarif edilmekte ve düzenlenmektedir. Modern temsili demokratik yapının bir gereği olarak, yetkinin kaynağının vatandaş olduğu ve yetkileri kullanan bütün mercilerin vatandaş adına hareket ettiği anlayışıyla; hesap verme sorumluluğu, yönetsel süreçlerin bütün aşamalarını kapsayacak şekilde düzenlenmiştir. Yönetsel örgütlenme içinde ödenek tahsis edilen her bir birim, harcama birimi olarak kabul edilmiş olup yönetsel sorumluluk ile mali sorumluluk birleştirilmiştir. Hesap verme sorumluluğunun gereği gibi işleyebilmesi için birbiri ile ilişkili çeşitli araçlar geliştirilmiştir, bunlar: stratejik planlama, performans bütçeleme, saydamlık, raporlama ve denetimdir. 23 Avrupa İç Denetim Enstitüleri Konfederasyonu (ECIIA-European Confederation of Institutes of Internal Auditing) na göre iç denetimin kapsamı: içsel sınırlamalara veya coğrafi kısıtlamalara bakmaksızın bir kurumun bütün faaliyetlerini kapsar. Bununla beraber yönetişim, risk yönetimi ve iç kontrol süreçlerinin kurumun karşı karşıya olduğu bütün risklerin belirlenmesi, tanımlanması ve giderilmesi konusundaki yeterliliğini ve etkililiğini de kapsar. Böylece, esas olarak geçmiş finansal verileri değerlendirmek üzerine odaklanan dış denetimin (kamuda Sayıştay) tersine, iç denetimin kapsamı, operasyonların etkililiği, yönetim bilgi sistemleri ile etik ve sosyal süreçlerin devamlı olarak detaylı bir biçimde incelenmesini içermektedir. 24 Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu nun iç denetime dair uygulamasına bakıldığında; mali denetimle sınırlı, tek görevi harcama sonrası denetim olan bir iç denetimle karşılaşılmaktadır. İç denetimin, Avrupa Birliği adaylık sürecinde mali kontrol başlığı altında ele alınıyor olması da bazı yanılgılara sebebiyet vermiştir. Özellikle ilerleme raporlarının tercümelerinde de görülebileceği üzere, iç kontrol, iç mali kontrol ve iç denetim kavramlarında bir bulanıklık söz konusudur. Sürekli olarak iç denetimin harcama sonrası ex post denetim boyutu öne çıkarılmakta ve yönetim denetimi boyutu görmezden gelinmektedir. Böyle olunca da iç denetime, sadece ve sadece ön mali ex ante kontrol ün mütemmim bir cüzü olarak misyon biçilmekte ve tek görevi mali denetimden ibaretmiş gibi sunulmaktadır. (IV) üncü maddede bu husus etraflıca ele alınmaya çalışılacaktır. 10 / 21

11 B. Mülga Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanunda İç Denetim. Türkiye de yasa yapma sürecinde yaşanan bir takım sıkıntılar, kamu iç denetimini de doğrudan ve olumsuz etkilemiştir. Bakanlıklar düzeyinde denetim/teftiş sisteminin transformasyonu ancak genel bir kanun olan 3046 sayılı Bakanlıkların Kuruluş Görev ve Esasları Hakkında Kanunda değişiklik yapılması ile mümkünken, bu gerçekleştirilememiştir. Bakanlıklardaki mevcut teftiş sistemine dokunulmadan, iç denetimin bakanlık teşkilatlarına, sadece 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile monte edilmeye çalışılması, iç denetimin sağlıklı bir temel üzerine yükselmesine mani olmuştur. Bu da bağımsız, tarafsız, etkili bir iç denetim hizmeti verilmesini zorlaştırmaktadır tarihinde TBMM de kabul edilen, ancak yasalaşamayan 5227 sayılı Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun un genel gerekçesinde, kamudaki denetim sistemiyle ilgili şu görüşlere yer verilmiştir: Yönetimin temel fonksiyonları arasında denetim önemli bir yer tutmaktadır. Devletin düzenleyici ve denetleyici olarak halkın yararını koruyacak bir işlev üstlendiği günümüz dünyasında yönetimin kalitesi denetimin kalitesi ile yakından ilişkili hale gelmektedir. Ne var ki ülkemizde arzu edilen nitelikte bir denetim sistemi oluşturulamamıştır. Mevcut denetim sistemine bakıldığında ilk akla gelenler; fazla sayıda ama etkisiz denetim, kurallara uygunluğa ve geçmişe dönük denetim, hedeflerden ve performans göstergelerinden yoksun bir denetim ve yetersiz kamuoyu denetimidir. Çok sayıda, birbiriyle zaman zaman örtüşen, kurallara göre çalışma üzerinde yoğunlaşan ve hata bulma mantığı ağırlıklı denetim sonucunda yöneticiler iş yapamaz hale getirildikleri gibi, israf ve yolsuzluklara da herhangi bir çözüm üretilmemektedir. Denetimde keyfilik ve denetim sisteminin siyasi tercihler ile amaç dışı kullanımı da eklendiğinde denetim sistemi son derece sorunlu bir haldedir. Aksi taktirde, ülkemizde bu ölçüde israf ve yolsuzlukların yaşanması ve halkın ihtiyaçlarının karşılıksız kalması gerçeği ile karşı karşıya kalınmazdı. Şeffaflığa, hesap verme sorumluluğuna, katılımcılığa ve kamuoyu denetimine açık olmayan bir yönetim anlayışı ve yapılanması devam ettiği sürece de bu sorunların üstesinden kalıcı bir şekilde gelinmesi düşünülemez. 25 Bu anlayışla temellenen bahse konu mülga Kanun da müfettiş teftiş kelimesi hiç geçmemektedir. Kamuda denetimin iç denetçiler eliyle yapılacağı hüküm altına alınmış ve kamu yönetiminde denetimin asli amacı şu şekilde sayılmıştır: Kamu kurum ve kuruluşlarının faaliyet ve işlemlerinde hataların önlenmesine yardımcı olmak, Çalışanların ve kuruluşların gelişmesine, yönetim ve kontrol sistemlerinin geçerli, güvenilir ve tutarlı hale gelmesine rehberlik etmek, Hizmetlerin süreç ve sonuçlarını mevzuata, önceden belirlenmiş amaç ve hedeflere, performans ölçütlerine ve kalite standartlarına göre tarafsız olarak analiz etmek, karşılaştırmak ve ölçmek, Elde edilen bulguları kanıtlara dayalı olarak değerlendirip sonuçları rapor haline getirerek ilgililere duyurmaktır. Kamu kurum ve kuruluşlarının iç ve dış denetimi; hukuka uygunluk, malî denetim ve performans denetimini kapsar. Kamu kurum ve kuruluşlarında iç ve dış denetim yapılır. İç denetim; hataların önlenmesi, risk ve zayıflıkların belirlenmesi, iyi uygulama örneklerinin yaygınlaştırılması, yönetim sistemlerinin ve süreçlerinin geliştirilmesi amacıyla yapılan denetimdir. Dış denetim; kamu kurum ve kuruluşlarının hesap verme sorumluluğu 11 / 21

12 çerçevesinde bütün faaliyet, karar ve işlemlerinin, kurumsal amaç, hedef ve plânlara ve kanunlara uygunluk yönünden incelenmesi ve sonuçlarının değerlendirilmesidir. 26 Genel itibariyle teftiş sisteminde köklü bir reformu ve değişimi öngören 5227 sayılı Kanunun yürürlüğe girememesi; sadece mali yönetim ve mali kontrolü kapsayan bir kanun olan 5018 sayılı Kanunla iç denetimin gündeme gelmesi anlaşılamamaya, ayrıca teftiş kurullarının varlığını sürdürmesi karşısında da iç denetçiler ve yetkili diğer denetim elemanları arasında, rol yetki sorumluluk örtüşmelerine zemin hazırlanmıştır. Teşkilat kanunlarında ya da 3046 gibi genel bir kanunla konunun düzene kavuşturulamaması halinde kamu reformundan beklenen maksat hasıl olamayacaktır. IV. KAMU İÇ DENETİMİNDE TEMEL AÇMAZLAR A. İç Denetimin ve İç Denetçilerin Statüsüzlüğü Denetim elemanlarının fonksiyonel bağımsızlığa sahip olduğu, uluslararası denetim standartlarının geçerliliğini koruduğu, nitelikli insan kaynağının denetim hizmetine verildiği ve denetimi sınırlayan durumların olmadığı bir örgüt ikliminde etkili bir iç denetimden bahsedilebilir. Fonksiyonel bağımsızlıktan maksat, hem denetlenenden hem de tüm dış müdahalelerin etkisinden uzak kalabilmektir. Bunu sağlayamayan iç denetim, er veya geç güven sendromu yaşayacaktır. Güvenilmeyen bir denetim biriminin de varlık sebebi ortadan kalkacaktır. İç denetçilerin dikkat etmesi gereken en önemli husus; kendi teşkilat kanunları ve protokol sıralamalarında yapılacak konumlandırmada, denetim elemanı vakarına halel getirmeyecek bir duruş sergileyebilmeleridir. Doğrudan üst yöneticiye bağlı iç denetim birimlerinin, müsteşar yardımcısı, üniversite genel sekreteri ve belediye başkan yardımcısı gibi iki numaralı yöneticilerden talimat, direktif ve görev almama hususunda azami özeni göstermeleri gerekmektedir. Bu tavır sergilenirken ifrata kaçmadan titizlik gösterilmeli ve geleneksel teftiş birimlerinin düştüğü tuzağa düşülmemelidir. İç denetçilerin kamudaki statüleri ve saygınlık düzeylerini doğrudan etkileyen hususlardan birisi de sahip oldukları özlük haklarıdır. İç denetimin yasal altyapısının oluşturulduğu dönemde, iç denetçilerin birinci sınıf denetim elemanı olması hedeflenmiş ve kamudaki en yüksek müfettiş maaşı kadar ücret almaları planlanmıştır. Başlangıçta bu eşitlik sağlanmışken, kamu personel rejiminde varolan birtakım farklılıklar/sorunlar yüzünden, bir yıl geçmeden, iç denetçilerin ücretleri diğer denetim elemanlarının altında kalmaya başlamıştır. Örneğin bugün itibariyle Adalet Bakanlığı Müfettişleri, Maliye Bakanlığı Müfettişleri ve Gümrük Müsteşarlığı Müfettişleri kendi kurumlarındaki İç Denetçilerden daha yüksek maaş alır duruma gelmişlerdir. En prestijli denetim elemanı olması hedeflenen iç denetçilerin en azından, eşit işe eşit ücret ilkesi gereği, diğer denetim elemanları ile aynı haklara sahip olmalıdırlar. Ücretler, maddi bir haktan ziyade mesleğin itibarı ve kendisine verilen değerin bir ifadesi olarak görülmektedir. İç denetimin bağımsız ve tarafsız bir faaliyet olabilmesi, kendi kaynaklarını kendisinin yönetmesiyle mümkündür. Türkiye örneğinde Bakanlık İç Denetimlerinin bütçe yönüyle Bakanlık Özel Kalem Müdürlüğüne, idari iş ve işlemler boyutuyla da Müsteşarlık Bürosuna bağımlı halde olması vesayet doğurmaktadır. 12 / 21

13 Geleneksel teftiş yapılarında görülen en önemli sorun denetimin iyi yönetilememesiydi. İç denetimde ise denetimin hiç yönetilememesi durumu söz konusudur. Örneğin Bakanlık İç Denetim Birimi Başkanlıklarına sadece iç denetçi kadrosu tahsis edilmiş, başkan, başkan yardımcısı ve idari büro personeli gibi kadroların verilmesi uygun görülmemiştir. Hatta Başkanlık tabiri bile çok görülmüştür. Halbuki, tarihli ve 5436 sayılı Kanunun 10 uncu maddesinde: doğrudan üst yöneticiye bağlı iç denetim birimi başkanlıkları kurulabilir hükmüne yer verilmiştir. Fakat buradaki başkanlık kavramının içi bir türlü doldurulmamaktadır. Diğer bir husus, İç Denetim Birimi Başkanlıklarının sevk ve idaresinden sorumlu kişinin ne olduğuna karar verilememiş olmasıdır. Birimin başındaki kişi yönetici midir? Koordinatör müdür? Yoksa Başkan mıdır? İç Denetim Koordinasyon Kurulu, bu konuyu doğrudan ilgilendiren bir tavsiye kararı vermiştir. İç denetçilerin sicil ve disiplin amirinin kim olacağı hususunda, sadece üst yöneticilerin (müsteşar, rektör vb.) yetkili olduğunu beyan ederek, Kanunda geçen Başkan kelimesinin içinin boş kalmaya devam edeceğinin sinyalini vermiştir. Örneğin halen Bakanlık iç denetçileri kendi müsteşarlarıyla görüşme fırsatı bile yakalayamıyorken müsteşarın bir de iç denetçiye sicil doldurması ne kadar gerçekçidir? Çünkü kamu görevlisinin birinci sicil amirinin kimin olması gerektiği konusundaki ilke; birlikte çalışma dır. Kamu iç denetiminde büyük resmi görebilenler, iç denetim birimlerinin sevk ve idaresinde esas alınan modelin Bakanlık Müşavirliği olduğunu anlamış durumdadırlar. Şöyle ki, önce iç denetim birimlerinin kurumsallaşması ve bir örgüt kültürü oluşturmasının önüne geçilecek. Ardından etkisizleştirmek maksatlı diğer tedbirler alınacaktır. Sayın Bakan ile bir defa bile görüşemeyen Bakanlık Müşavirlerinin sicillerini Bakanların doldurması gibi, iç denetçilerin de sicillerini belki hiç görüşemeyecekleri sayın Müsteşarlar dolduracaktır. Başlarında Koordinatör bir Müşavir bulunan Bakanlık Müşavirlerinin, çoğunlukla oturacağı ve hizmet verebilecekleri bir mekanları dahi yoktur. Kendilerini yönetecek amirleri de olmadığından ortaya sağlıklı bir hizmet koyma şansları pek olamamaktadır. İç denetimi bekleyen akıbetin bu olmasından endişe edilmektedir. İç denetim faaliyeti evrenseldir ve evrenselliğini Uluslararası İç Denetim Standartları Mesleki Uygulama Çerçevesi nde belirtilen standartlarla sağlamaktadır. Standartlarda bağımsız ve tarafsız iç denetimin yönetimine önemli bir yer ayrılmıştır. Standartların 27 (292) ayrı yerinde İç Denetim Yöneticisi tabiri geçmektedir ile 2060 arası standartlarda tümüyle İç Denetim Faaliyetinin Yönetimi ile ilgili ilkeler sıralanmıştır. Bazıları şunlardır: İç Denetim Yöneticisi; İç denetim faaliyetini, faaliyetin kuruma değer katmasını sağlayacak etkili bir tarzda yönetmelidir; Kurumun hedeflerine uygun olarak, iç denetim faaliyetinin önceliklerini belirleyen risk esaslı planlar yapmalıdır. Önemli ara değişiklikler de dahil, iç denetim faaliyetinin planlarını ve kaynak ihtiyaçlarını, gözden geçirme ve onay için üst yönetime, denetim komitesine ve yönetim kuruluna bildirmelidir. Onaylı planın uygulanabilmesi için, iç denetim kaynaklarının uygun ve yeterli olmasını ve etkin bir şekilde kullanılmasını sağlamalıdır. İç denetim faaliyetini yönlendirmek amacına yönelik politika ve prosedürleri belirlemelidir. 13 / 21

14 Aynı çalışmaların gereksiz yere tekrarlanmasını asgarîye indirmek ve işin kapsamını en uygun şekilde belirlemek amacıyla, ilgili güvence ve danışmanlık hizmetlerini yerine getiren diğer iç ve dış sağlayıcılarla, mevcut bilgileri paylaşmalı ve faaliyetleri bunlarla eşgüdüm içinde sürdürmelidir. İç denetim faaliyetinin amacı, yetkileri, görev ve sorumlulukları ve plana kıyasla performansı konularında, denetim komitesi ve yönetim kuruluna ve üst yönetime dönemsel raporlar sunmalıdır. Bu itibarla, Türkiye de kamu iç denetiminin sağlıklı işlemesi, layık olduğu statüye kavuşması ve uygulamada birliğin sağlanabilmesi için sevk ve idare konusundaki kararsızlığın son bulması ve de tercümelerle Devletin bünyesine kazandırılan yapıların, bürokratik gövdeye montajında salt kuram değil, gerçeklerin de göz önünde bulundurulması gerekmektedir. Teşkilat kanunlarında yer almayan, bütçesiz, örgütsüz ve amirsiz iç denetçiler, statü yönünden boşlukta sayılırlar. Bugünkü halleriyle Bakanlık Müfettişliği ile taşra denetim elemanlığı (vergi denetmeni, muhasebe denetmeni vb.) arasında bir yerlerdedirler. B. Kamu İç Denetiminin Zayıf Halkası: İç Denetim Koordinasyon Kurulu 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu nun 66 ncı maddesinde İç Denetim Koordinasyon Kurulu (İDKK) ile ilgili olarak; Maliye Bakanlığına bağlı İç Denetim Koordinasyon Kurulu, yedi üyeden oluşur. Üyelerden biri Başbakanın, biri Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığının bağlı olduğu Bakanın, biri Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu Bakanın, biri İçişleri Bakanının, başkanı dahil üçü Maliye Bakanının önerisi üzerine beş yıl süre ile Bakanlar Kurulu tarafından atanır. Bunların 67 nci maddede belirtilen görevleri yapabilecek niteliklere sahip olması şarttır. Maliye Bakanı tarafından önerilecek adaylardan birinin ekonomi, maliye, muhasebe, işletme alanlarından birinde doktora derecesine sahip öğretim üyeleri arasından olması şartı aranır. Üyeler, bu sürenin sonunda yeniden atanabilirler. denilmektedir. İç Denetim Birimleri/Başkanlıkları üzerinde halen, Kalite Güvence ve Geliştirme yetkisiyle donatılmış tek kurum İDKK dır. Bu manada iç denetim için çok önemli bir yer işgal eden Kurul, 2008 Haziran sonuna kadar Hükümet Programında yer alan hükümler doğrultusunda yeniden yapılandırılacaktır. İDKK nın bugünkü yapısı istenen düzeyde değildir. Yüklendiği sorumluluğu taşıyabilmesi için Kurul a gerekli ve yeterli donanım tahsis edilmemiştir. Buna rağmen, yıllarında denetime kazandırılan mevzuat alt yapısı, yetkilendirilmiş ve sorumluluk verilmiş bir iç denetim uyumlaştırma biriminin bu misyonu omuzlayabileceğini ortaya koymaktadır. Ancak, kamudaki 15 bakanlıktan biri olan ve diğer bakanlılarla aynı statüde bir Bakanlık olan Maliye Bakanlığının, eşitler arasında birinci olmak gibi bir ayrıcalığı Kurul da vücut bulmamalıdır. Üyelikler dağıtılırken de iç denetimin tek görevinin harcama sonrası kontrol/kamu iç mali kontrol olmadığı bilinciyle hareket edilmelidir. İDKK nın Maliye Bakanlığına bağlı olması iç denetimi zayıflatmaktadır. Maliye ye bağlılık, iç denetim eşittir iç mali kontrol yanılgısına sebebiyet vermektedir. Maliye Bakanlığı, mali yönetim ve mali kontrol alanında merkezi uyumlaştırma rolünü üstlenmeye devam etmelidir. Zaten bu kapsamda, İç Kontrol Merkezi Uyumlaştırma Birimi Maliye Bakanlığına bağlıdır. Ancak, mali denetim dışında idari, sistem, performans ve IT denetimleri yapan, yani yönetsel denetim yapan iç denetimin uyumlaştırmasından sorumlu birimin bakanlıklar üstü bir statüye kavuşturulması, mesleğin geleceği, etkililiği ve tarafsızlığı açısından büyük önem arz 14 / 21

15 etmektedir. Aksi taktirde Merkezi Uyumlaştırma, Maliye Bakanlığına bağlı bir Genel Müdürlük düzeyindeki statüsüyle, kamudaki yüzlerce iç denetim biriminin karşısında zayıf ve etkisiz kalacaktır. İç Denetim Merkezi Uyumlaştırma Biriminin: Siyasal organlardan bağımsız, temel hak ve özgürlüklerle ekonomik etkinliklerin duyarlı olduğu konularda ve alanlarda düzenleme, denetleme ve yönlendirme görevi yapan, karar organları özel güvencelere sahip, mali özerkliği haiz, özerk bütçeli kamu tüzel kişileri olarak tanımlanan 28 bir bağımsız idari otorite şeklinde kurumsallaşmasında yarar görülmektedir. Ancak bu şekilde İDKK, Ulusal Denetim Komitesi misyonunu yüklenebilecektir sayılı Kanunla kurulan Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu/Kurulu (BDDK); 4628 sayılı Kanunla kurulan Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu/Kurulu (EPDK); 4733 sayılı Kanunla Kurulan Tütün,Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurumu (TTMAİPD) ve 4734 sayılı Kanunla kurulan Kamu İhale Kurumu/Kurulu (KİK) gibi bürokratik sistemde faaliyet gösteren dokuz adet bağımsız idari otorite mevcuttur. Bu kurulların/kurumların güçlü yanı idari bağımsızlıklarıdır. Bunlar üzerinde, siyasi iktidarın ve idari mercilerin klasik idari yetkileri bulunmamaktadır ve bu kurumlara başka organların emir ve talimat vermesi söz konusu değildir. Ancak, bu kurumlara getirilen en önemli eleştiriyi 29 de burada vurgulamakta bir beis görmüyoruz. Modern parlamenter sistemin vazgeçilmez şartı, son tahlilde atanmışların seçilmişler tarafından denetlenmesidir. Yani, idarenin sivil siyasete, atanmışların seçilmişlere tabi olmasıdır. Ancak, bu kurumlar üzerinde hükümetler tarafından uygulanan ne bir organik denetim ne de işlevsel denetim söz konusudur. Dolayısıyla bu durum, halk egemenliğine dayalı demokratik sistemi, önemli bir sorunla karşı karşıya bırakmaktadır. Yukarıda dillendirilen eleştiriye rağmen, devletin aynı anda hem oyuncu hem de hakem olması mümkün değildir. Yeni Avrupa oluşumu anlayışına göre, devlet sadece düzenleyici/denetleyici (regulator) kimliğini almalıdır. Başka bir deyişle sadece, oyunun kurallarını koyması ve kurallara saygıyı sağlaması gerekir. 30 Eğer, kamudaki iç denetim birimleri/başkanlıkları üzerinde; düzenleme, gözetim ve denetim, görüş bildirme (danışmanlık işlevi), yaptırım uygulama ve uyuşmazlık çözme yetkisi gibi yetkilerle donatılmış bir Kurul/Kurum kurulacaksa bunun bağımsız ve özerk bir bilge kurul şeklinde olması gerekmektedir. Bugün itibariyle İDKK, Maliye Bakanlığına bağlıdır ve de idari ve mali özerkliğe sahip değildir. C. İç Denetim Yolsuzlukla Mücadelenin Neresindedir? Uluslararası iç denetim standartlarında yolsuzluk (fraud) şu şekilde tarif edilmiştir; hile, sahtekârlık, emniyeti kötüye kullanma ile nitelendirilebilecek hukuk dışı fiillerdir. Bu fiiller, sadece şiddet tehdidi veya fizikî güç kullanımının gerçekleştirilmesine bağlı değildir. Suiistimaller para, mal veya hizmet sağlamak, hizmet kaybından veya ödeme yapmaktan kaçınmak veya şahsıyla veya işle ilgili bir avantaj elde etmek amaçlarıyla çeşitli kesimler ve kurumlar tarafından gerçekleştirilebilir. 31 Yolsuzluk her kurumda ortaya çıkabilir. Kurumun her kademesinde suiistimal yapanlar bulunabilir. İç veya dış herhangi bir kontrol sisteminin ya da herhangi bir profesyonel danışman grubunun suiistimalleri engelleyeceğinin garantisi yoktur. Suiistimal, bir kurumun karşı karşıya olduğu risklerden yalnızca biridir. İç denetim, suiistimal riskinin üst yönetim tarafından doğru bir şekilde belirlenmesini ve değerlendirilmesini sağlar. İç denetim, iç 15 / 21

16 kontrollerin suiistimal riskinin tespit edilmesi için uygun düzenlendiği ve iç kontrollerin bu konuda etkin olduğu konusunda güvence sağlar. Bir iç denetim faaliyetinin varlığının, sıklıkla, suiistimal davranışlarını caydırıcı bir etken olduğu kabul edilir. İç denetçiler, İç kontrollerin etkinliği ve amaca uygunluğu konusunda üst yönetime ve yönetim kuruluna düzenli rapor sunmak, mevcut iç kontrollerin geliştirilmesi için önerilerde bulunmak ve suiistimal eylemlerinin tespiti için kullanılan en son teknolojiler hakkında bilgi vermek, hep birlikte dikkate alındığında, suiistimallerin önlenmesine önemli bir katkıda bulunabilirler. Bir suiistimalden kuşkulanılan durumlarda, departmanın prosedür, araştırma, analiz ve delil toplama konularında uzmanlık ve becerilere sahip olması şartıyla, iç denetim faaliyeti gerekli araştırma ve soruşturmaları yapabilir. Ayrıca, bir kurumun personeli, iç denetim faaliyetini; bu tip endişe ve kaygılarına bölüm müdürlerinin yeterli ilgiyi göstermediğini düşündükleri takdirde, endişe ve kaygılarını iletebilecekleri güvenli bir araç ve yol olarak da görebilirler. 32 Kamuda yolsuzlukla mücadeleye ilişkin olarak, Avrupa Birliği Komisyonunca hazırlanan 2005 Yılı İlerleme Raporu nda: Yolsuzlukla mücadele sorumluluğu halihazırda, Başbakanlık Teftiş Kurulu, tüm Bakanlıkların Teftiş Kurulları, Sayıştay ve Kamu İhale Kurumu gibi bazı kuruluşlar arasında bölünmüş durumdadır. Teftiş kurullarının işleyişinin uluslararası en iyi uygulamalar ile uyumlu hale getirilmesi ve bağımsızlıklarının güçlendirilmesi gerekmektedir. yönünde öneri getirilmiştir. 33 Avrupa Birliği, Türkiye nin: Yolsuzlukla mücadeledeki mevcut yapılarının yetersiz olduğunu, eşgüdüm ve işbirliği seviyesinin zayıf ve yolsuzlukla mücadele eden kurumlarının bağımsızlığının ve etkililiğinin güçlendirilmesi gerektiğini sık sık vurgulamaktadır. Başbakanlık geçici bir çözüm olarak; tarihli Resmi Gazetede yayımlanan 2006/32 sayılı Genelgeyle, yolsuzlukla mücadelede uluslararası kuruluşlarla, özellikle OLAF (European Anti-Fraud Office Avrupa Yolsuzlukla Mücadele Birimi) ile koordinasyonu sağlamak, yapılan çalışmalara ve alınması gereken tedbirlere ilişkin genel prensipleri belirlemek, yapılacak inceleme ve soruşturmalarda koordinasyonu sağlamak üzere Başbakanlık Teftiş Kurulu Başkanlığını görevlendirmiştir. OLAF a muhataplık hususunda, Maliye Bakanlığı Teftiş Kurulu Başkanlığı yerine Başbakanlık Teftiş Kurulu nun yetkilendirilmesi ve Avrupa Birliği Tarama Sürecindeki görüşmelerde Başbakanlık Teftiş in bulunması dikkate değer bir gelişme olarak görülmektedir. AB müktesebatı, yolsuzlukla mücadele ve yolsuzluğun önlenmesi konularını kamu mali yönetiminin bir parçası olarak görmektedir. Bu itibarla, iç Denetimin Merkezi Uyumlaştırması için (IV.B) maddesinde getirilen öneriye paralel olarak; hem iç denetim hem de yolsuzlukla mücadele konusunda koordinasyon, tek bir kurum/kurul tarafından sağlanmalı ve bu yapı kesinlikle bir bakanlığa bağlı olmamalıdır. Liberal demokratik sistemin işleyişine aykırı olmayacak şekilde, bağımsız ve özerk bir üst kurul oluşturulmalıdır. Bağımsız bir üst kurulun varlığı hem AB müktesebatına uygun olacak hem de iç denetçilere ve yolsuzlukla mücadelede görev alacak denetim elemanlarına mesleki güvence sağlayacaktır. İç Denetçilerin yolsuzluklarla, suistimallerle mücadelede etkin bir rol üstlenip üstlenmeyecekleri ve 4483 sayılı Yasa kapsamında ön inceleme yapıp yapamayacakları hususları yasal çerçevede netliğe kavuşturulmalıdır. Bu konuda İDKK nın kararı/görüşü 34 olmasına rağmen, üst yöneticilerin kanuna aykırı emir olmadığı müddetçe iç denetçilerden ön incelemeci/soruşturmacı olarak yararlanabilecekleri yönünde görüşler de mevcuttur. 16 / 21

17 D. Yönetim Kontrolü İç Denetim İç Mali Kontrol Teftiş Kurulu ve Rollerin Kaosu Yönetim kontrolü (iç kontrol), iç denetim ve iç mali kontrol kavramlarının ne ifade ettiği/etmesi gerektiği tam olarak bilinememektedir. Teftiş kurulları ile iç denetim arasındaki görev, yetki ve sorumluluk sahası netliğe kavuşturulmasından evvel iç kontrol, iç mali kontrol ile iç denetim arasındaki berrak olmayan kavramsal durum netleştirilmelidir sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu nda iç denetim sadece mali denetim yapar yaklaşımı hakimdir. Bu yaklaşım, Kanunun inci maddesine iç kontrol iç denetimi kapsar hükmünü yerleştirmiştir. Halbuki, iç kontrol sisteminin yeterliliğini ve etkililiğini değerlendirecek, eksiklik ve zayıflıklarını ortaya koyup varolan yapının geliştirilmesi için tavsiye getirecek olan iç denetimdir. Esasında Kanunda, iç kontrol yerine yönetim kontrolü ibaresinin kullanılması gerekirdi. Yine aynı Kanunu nun 75 ve 77 inci maddeleri dışında, kanunda teftiş kelimesi hiç geçmemektedir. Anılan iki maddede de ise olağanüstü durumlarda vuku bulabilecek haller için Maliye ve İçişleri Bakanlıklarına mevzuata uygunluk yönünden teftiş yetkisi verilmiştir. Esasında bu durum, Muhasebe-i Umumiye Kanunu geleneğinden tam kopamamanın, yönetim sorumluluğu ilkesini tam özümseyememenin bir soncudur. Ayrıca, burada teftiş kelimesinin geçmiş olması Kanunun anlam ve mantık bütünlüğünü de bozmaktadır. 83 maddeden oluşan Kanun da (94) yerde denetim kelimesi geçmesine rağmen, sadece bahsi geçen, (4) yerde teftiş kelimesinin anılmış olması manidardır. İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkındaki Yönetmelikte; Uygunluk denetimi: Kamu idarelerinin faaliyet ve işlemlerinin ilgili kanun, tüzük, yönetmelik ve diğer mevzuata uygunluğunun incelenmesidir. şeklinde tanımlanmışken, İç Denetim Koordinasyon Kurulunca hazırlanan ve tarihli ve 5 sayılı Kurul Kararıyla onaylanıp yayımlanan Kamu İç Denetim Rehberi nde; Uygunluk denetimi; idarenin harcamalarının ve mali işlemlere ilişkin karar ve tasarruflarının ( ) harcama sonrası denetlenmesi ve değerlendirilmesi yönünde daraltıcı tanımlama yoluna gidilmiştir. Yönetmelikte her türlü faaliyetin denetimi denilmişken, alt mevzuatta harcama sonrası denetim denilmesi hukukun temel kurallarına da aykırılık teşkil etmektedir. Bu düzenleme sayesinde, kavram kargaşasına sebebiyet veren kaynak hakkında fikir sahibi olunmuştur. Gerek 3046 sayılı Bakanlıkların Kuruluş Görev ve Esasları Hakkında Kanun gerekse tüm bakanlıkların teşkilat kanunlarında hali hazırda teftiş kurullarının tüm yetkileri yerli yerinde durmaktadır. İç denetim ise teşkilat kanunlarına giremediği gibi nereye oturtulacağı hususunda da ciddi tereddütler bulunmaktadır. Bu belirsizlikler, iç denetçilerin itibar kaybına ve moral motivasyonsuzluğa maruz kalmasına yol açmaktadır. Her şeye rağmen teftiş kurullarının bugünkü yetkileriyle varlıklarını sürdürmesi, kamu iç denetimi için bir tehdittir ve de teftiş kurullarının olduğu bir Devlet sisteminde iç denetimin yeri yoktur. Geleneksel teftiş birimleri; her ne kadar tarihi birikim, kurumsal hafıza ve bürokratik terbiye hususlarında vazgeçilmez olduklarını belirtseler de günümüzde kurumları ayakta tutan güç; kamuya, halka, topluma ne kazandırdıkları ile ölçülmektedir. E. Kimler İç Denetçi Olmalıdır? Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun iç denetçinin nitelikleri ve atanması başlıklı 65 inci maddesi, İç Denetçilerin Çalışma Esas ve Usulleri Hakkında Yönetmeliğin iç denetçinin nitelikleri başlıklı 19 uncu maddesi ve İç Denetçi Adayları Belirleme Eğitim ve 17 / 21

18 Sertifika Yönetmeliğin 5 ve 6 ncı maddelerinde iç denetçi kadrolarına atanabilmenin şartları sayılmıştır. Genel olarak; 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 48 inci maddesinde belirtilen şartlar ile yardımcılıklarda ve araştırma görevliliğinde geçen süreler dahil olmak üzere, kamu idarelerinde: Denetim elemanı olarak en az beş yıl; yarışma sınavıyla alınıp yeterlilik sınavını veren uzman, Doktora unvanını almış öğretim elemanı, yönetici olarak müdür ve daha üst unvanlarda en az sekiz yıl çalışanlar ve son başvuru tarihi itibarıyla kırk yaşından büyük olmayanlar Gerekli diğer şartları taşımaları halinde iç denetçi kadrolarına atanabileceklerdir. 1 Ocak 2008 tarihinden itibaren kamu iç denetçisi olmak isteyenler için mevzuatında; yabancı dil yeterliliği, yönetim veya denetim tecrübesi ve yazılı sınav gibi nitelikli insan kaynağını almayı hedefleyen bir bakış açısıyla gereken şartlar sıralanmıştır. Ancak, Kanun ve Yönetmelikte, lisans düzeyinde hangi alanlardan mezun olanların iç denetçi olabilecekleri sayılmamıştır. Alan belirleme yetkisi, İç Denetim Koordinasyon Kurulu na verilmiştir. İç denetçilik bir meslek olarak kabul edilmelidir. M.Ö 3000 lere kadar uzanan bir çizgide, Eski Mısır, Eski Yunan, Çin ve Mezopotamya daki kayıtlarda denetim sistemlerine dair bilgiler bulunmaktadır. İlgili Yasada mezun olunması gereken alanlar sayılmalıdır. Denetim elemanlarının mezun oldukları alanlar da malumdur. Genel olarak; Hukuk, İktisat, Malîye, İşletme, Kamu Yönetimi ve dengi dallarda en az lisans düzeyinde öğrenim görmüş olmak, ayrıca Mühendislik alanında lisans düzeyinde öğrenim görmüş olanların ise belirtilen alanlarda lisansüstü öğrenim görmüş olmaları şartıyla denetim elemanı olarak atanabilmeleri gerekmektedir. Geçiş aşamasında, Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu nun Geçici 5 inci maddesi kapsamında, tarihine kadar, belirtilen denetim elemanları arasından, sınavsız olarak, 202 kamu kurumuna bugüne kadar 782 iç denetçi atanmıştır. Kanunun Geçici 5 inci maddesi kapsamında atanan iç denetçilerin zayıf noktalarını belirtmek ihtiyacı hissediyoruz. Bunlardan birincisi: Herhangi bir sınava tabi tutulmadan, salt atamaya yetkili amirlerin takdiriyle atamaların yapılmış olmasıdır. Kendisine değer atfedilen bir kadroya şartsız/sınavsız atama yapılmaması gerekirdi. Yasanın ilk tasarısında sınav mevcutken, 5018 sayılı Kanunun yasalaşma sürecinde sınav şartı yasa metninden çıkartılmıştır. Bundan ikibin yıl öncesi Çin de bile önemli kamu görevlerine talipli olan adaylar, üç gün süren zorlu imtihana tabi tutulurlardı. Bu süre zarfında bir odaya kapatılır ve kimseyle görüştürülmezlerdi. Sonuçta sınavdan başarılı çıkanlar göreve kabul edilirlerdi. İç denetçi adayları için, esasında üç günlük sınav yerine birkaç saatlik sınav ve mülakat yeterliydi. Sınavsız atanan hâlihazırdaki iç denetçiler hakkında duyulan genel endişe şudur: Kolay elde edilenin kıymeti bilinmez. Ne yazık ki sertifika eğitimlerinde, iç denetim mesleğine karşı olan ve iç denetime inanmayan kişilerin bile bu kadrolara atandığı üzülerek müşahede edilmiştir. İkinci zayıf nokta ise sınavsız atanan iç denetçilerin yaşları için herhangi bir kayduşartın konulmamış olmasıdır. Yaş ayrımcılığı tasvip edilmese de emekliliği gelmiş bir denetim elemanının iç denetime sağlayacağı katkı tartışmalıdır. SONUÇ Kamunun iç denetimle tanışmasının ardından ortaya çıkan aksaklıklar ve olumsuzluklara rağmen: 2006 ve 2007 yıllarında toplam 202 kamu kurumunda (Bakanlıklar, Müsteşarlıklar, Bağımsız Genel Müdürlükler, Belediyeler, Üniversiteler, İl Özel İdareleri) yüzlerce iç denetçinin ataması yapılarak Kamu İç Denetim Birimlerinin/Başkanlıklarının kurulması 18 / 21

19 sağlanmıştır. Türk Kamu Yönetimine iç denetim modelinin kazandırılmış olması başlı başına bir başarıdır. Bu adım geleneksel teftiş sisteminin uluslararası standartlara kavuşturulması yolunda önemli bir merhaledir. Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile birlikte Türkiye, yönetim sorumluluğu ile tanışmış ve model olarak da Avrupa Birliği ülkelerinin büyük bir kısmında uygulanan Anglo- Sakson yaklaşımını benimsemiştir. Bu felsefe doğrultusunda, kamuda iç denetimin inşa edildiği bugünlerde dikkat edilmesi gereken husus; çağdaş denetim alanında haklı bir üne kavuşmuş İngiltere, Amerika Birleşik Devletleri, Kanada ve Avustralya gibi ülkelerin model alınması gereğidir. Anglo-Sakson sistemin başarısı kabul edilmeli ve Fransa gibi kendisini bu alanda kanıtlayamamış ülkelerin örnek alınmasından vazgeçilmelidir. (Türk İç Mali Kontrol Sisteminin Uluslararası Standartlar ve AB Uygulamaları ile Uyumlaştırılması için Fransa ile yapılan Eşleştirme Projesi Twinning Projects) Kamuda etkili bir iç denetim için asgari şartlar şunlardır: Kurumlarının teşkilat kanunlarında yer almak; Bakanlık Müşavirliği pozisyonuna düşürülmemek; yasal ve mesleki güvenceye ve nitelikli insan kaynağına sahip olmak ve en önemlisi fonksiyonel bağımsızlığını korumaktır. Ayrıca bütçesi, örgütü ve başında yöneticisi olan ve statü itibariyle kendini boşlukta hissetmeyen bir iç denetimin başarısından şüphe duyulmamalıdır. İç Denetim Birimi Başkanlıklarıyla dolaylı bir bağı olan İç Denetim Koordinasyon Kurulu nun ise tek bir bakanlığın emrinde olmak yerine, liberal demokratik sistemin işleyişine aykırı olmayacak şekilde, özerk ve bağımsız bir üst kurul/kurum şeklinde yeniden yapılandırılması gerekmektedir. Koordinasyon Kurulu nun iç denetim birimleri için önemi; denetleyenlerin sistematik denetimi, bürokraside ilk defa Kalite Güvence ve Geliştirme Programı sayesinde Kurul tarafından yapılacaktır. Bunun yanında, Avrupa Birliği müktesebatı, yolsuzlukla mücadele konusunu, kamu mali yönetiminin bir parçası olarak görmektedir. Bundan ötürü, hem iç denetim hem de yolsuzlukla mücadele konusundaki uyumlaştırma fonksiyonlarını sözü edilen üst kurul yerine getirmelidir. Roma nın bir günde kurulmadığının bilinci ve sabrıyla, Türk bürokrasisi iç denetimi kendi bünyesine adapte etmeyi başaracaktır. Temelsizlik ve köksüzlüğün yeni yapıların en zayıf yönü olduğu şuuru ve eskinin güçlü temelleri üzerinde yükselme gerekliliğinin idrakiyle, geleneksel teftiş kurullarının güçlü ve yararlı yönlerinden olan tarihi birikim, kurumsal hafıza ve bürokratik terbiyeyi iç denetçiler özümsemeli ve de önemsemelidirler. Dipnotlar 1 İç Denetim Koordinasyon Kurulu Başkan ve üyeliklerine atama yapılması; Bakanlar Kurulu nca tarihli ve 2004/7449 sayılı Kararname ile kabul edilerek 30 Haziran 2004 tarihli, sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır. Ayrıca, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 82 nci maddesine göre, iç denetim ve iç denetçilere ilişkin 63, 64 ve 65 inci maddeler 1 Ocak 2005 tarihi itibariyle yürürlüğe girmiştir Ekim 2007 tarihli ve sayılı Resmi Gazetede Yayımlanan 15 Ekim 2007 tarihli ve 2007/12701 Sayılı 2008 Yılı Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Bakanlar Kurulu Kararı Eki, Erişim: 15 Ocak 2008, 19 / 21

20 3 Şener Gönülaçar, İç Denetimde Hedefler ve Beklentiler, Mali Hukuk Dergisi 130 (Temmuz-Ağustos 2007) ve 131 (Eylül-Ekim 2007). 4 TİDE, Uluslararası İç Denetim Standartları Meslekî Uygulama Çerçevesi, Türkiye İç Denetim Enstitüsü, İstanbul, 2008, sf Ersin Güredin, Denetim, Beta Yayınları, 8. Baskı, Ağustos 1998, s, 5. (Aktaran: İbrahim Attila Acar, Hüseyin Güçlü Çiçek, Denetimin Kamuyu Tökezletmesi: Kamu Mali Yönetimi Kontrol Yasası ve Denetim, Erişim: 29 Nisan 2008, 6 İbrahim Attila Acar, Hüseyin Güçlü Çiçek, 20. Türkiye Maliye Sempozyumu, Türkiye'de Yeniden Mali Yapılanma, Mayıs 2005, Denetimin Kamuyu Tökezletmesi: Kamu Mali Yönetimi Kontrol Yasası ve Denetim, Erişim: 29 Nisan 2008, 7 Fuat Uzun, İç Denetim ve Fransa Uygulaması, Erişim: 10 Şubat 2008, /makaleler/fuzun_makale.pdf 8 Uzun, a.g.e. 9 Uzun, a.g.e 10 Mehmet Sait Arcagök, Yeni Mali Yönetim ve Kontrol Sisteminde Harcama Öncesi Kontrol, Erişim: 23 Nisan 2008, 11 Arcagök, a.g.e 12 Pınar Acar, Avrupa Birliği ve Türkiye de Kamu İç Mali Kontrol Sistemi, (Maliye Dergisi 136, 2001), Erişim: 16 Nisan 2008, 13 Uzun, a.g.e. 14 Acar, a.g.e. 15 Acar, a.g.e. 16 Alan Pratley, Avrupa İçin Kamu Harcama Yönetimi El Kitabı, (Çeviren: M.Sait ARCAGÖK, Bahadır YÖRÜK, Yönetim Kontrolü/İç Kontrol, Erişim: 3 Mayıs 2008, diger%5cicerikdetaydh296.pdf 17 Acar, a.g.e. 18 Criteria for opening and provisionally closing Chapter 28, /Home/main (Aktaran: Mehmet Sait Arcagök, Yeni Mali Yönetim ve Kontrol Sisteminde Harcama Öncesi Kontrol, Erişim: 23 Nisan 2008, Fasıl Mali Kontrol, Erişim: 6 Ocak 2008, 20 Acar, a.g.e. 21 ABGS (Avrupa Birliği Genel Sekreterliği), Türkiye AB İlişkileri, Adaylık Süreci, (Tüm Belgeler) Erişim: 18 Nisan 2008, 22 ABGS, a.g.e. 23 Abdulsamet Alkış, Yönetim Sorumluluğu Modelinde Hesap Verme Sorumluluğu, Erişim: 20 Nisan 2008, 20 / 21