TÜRKYE DE SANAY POLTKALARININ DÜNÜ VE BUGÜNÜ

Transkript

1 TÜRKYE DE SANAY POLTKALARININ DÜNÜ VE BUGÜNÜ Oktar Türel* GR Sanayi politikaları, para ve maliye politikası dıındaki araçlarla kaynak tahsisini veya üretim ve kaynak tahsisinin genel mekanizmalarını deitirmek için tasarlanan politika eylemleridir (Lindbeck, 1981) ve balıca dört öeden oluur: (i) yatırım politikası, (ii) teknoloji politikası, (iii) rekabet politikası ve (iv) bölgesel gelime politikası 1. Baka bir iktisat politikası kümesi oluturmakla birlikte, dı ticaret politikası, sonuçları açısından sanayi politikaları ile önemli örtümeler gösterir; söz konusu iki politika kümesi birbirini dılamaz. Bu yazı Türkiye de sanayi politikalarının Planlı Dönem den bu yana zaman içindeki dönüümünü incelemeyi amaçlamakta ve kısa Giri bölümünü izleyen dört bölümden olumaktadır. kinci bölümde Planlı Dönem ve sonrasındaki sanayi politikalarının farklılıkları ele alınmaktadır. Üçüncü bölüm sanayi politikalarının bir alt kümesi olan yatırım politikasının 2000 li yıllardaki tasarım ve uygulaması üzerine odaklanmıtır. Dördüncü bölümde bugünlerde ülkemizde sözü edilen ikinci kuak reformlar balamında sanayi politikalarına yeni bir yön verme giriimlerinin eletirel bir deerlendirmesi yapılmaktadır. Beinci bölüm ise yazıyı sonuçlandıran gözlem ve yorumları içermektedir. * Prof. Dr., ODTÜ ktisat Bölümü Emekli Öretim Üyesi. Bu yazı, TMMOB Makina Mühendisleri Odası nın 2007 Sanayi Kongresi ne sunulan bildirinin geniletilmi versiyonudur. Yazar, ilk taslak üzerindeki eletiri ve katkıları için Prof. Dr. Fikret enses e, mevzuat konusunda saladıı bilgi destei için Ali Rıza Aydın a ve nihai metnin üretimine katkısı için Ergün Altunta a teekkür eder. 1 ktisat yazınında sanayi politikaları nın tanımı biri çok geni, dieri de dar kapsamlı iki uç arasında yer almaktadır. Örnein Donges (1980) sanayi politikalarını sanayii etkileyen bütün hükümet kararları olarak adlandırıp geni kapsamlı tanımın örneini verirken, Chang (1994: 60-1) sanayi ve firma düzeyinde seçicilik ( selectivity ) ve özellik i ( specificity ) vurgulayan daha dar bir tanım önermektedir. Biz iki uç arasında kalmayı yeledik. 1

2 PLANLI DÖNEM VE SONRASINDA SANAY POLTKALARI Sanayi politikası araçları (i) Firma / sanayi düzeyinde seçici ( selective ) olabilir ya da olmayabilir. Seçici olsun ya da olmasın, bu araçlar gelitirici veya savunmacı bir anlayıla tasarlanabilir ve uygulanabilir. (ii) Alana / faaliyete özgü olabilir ya da olmayabilir. AR-GE ve KOB tevikleri ile çevre koruma ve bölgesel gelime amaçlı tevikler, alana / faaliyete özgü araçların örneklerini oluturur 2. (iii) Karılıklılık ( reciprocity ) içerebilir ya da içermeyebilir 3. Türkiye nin planlı dönem olarak bilinen 1960 lı ve 1970 li yıllarında sanayi politikaları (i) seçici olan ve olmayan, (ii) alana özgü olan ve olmayan, (iii) karılıklılık ilkesine dayanmayan tedbirlerden olumu ve dı ticaret politikaları ile iç içe, sinerjik etkiler yaratacak biçimde uygulanmıtır sonrasında izlediimiz deime, seçicilikten uzaklama ve alana / faaliyete özgülüe yönelme dorultusundadır 4. Daha önceki yıllarda olduu gibi, 1980 sonrasında da karılıklılık söz konusu olmamıtır sonrasında planlı dönem i karakterize eden sanayi ve dı ticaret politikalarının birliktelii ve bütünlüü giderek ortadan kalkmıtır. Esas itibariyle Avrupa Birlii (AB) ve Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ) ne taahhütlerimiz dorultusunda Türkiye nin uluslararası ticaret politikalarındaki manevra alanı (ya da sık kullanılan bir deyimle, politika uzayı ) hemen hemen tümüyle ortadan kalkmı, dolayısıyla bu politikaların sınaî gelimeyi destekleme amacı ile kullanılması mümkün olmamıtır sonrasında sanayi politikalarının geçirdii dönüüm küresel ekonomik ortamın neoliberal görüler dorultusunda biçimlenmesinden büyük ölçüde etkilenmitir. Türkiye dahil pek çok gelimekte olan ülkede (kullanımında herhangi bir yasal engel bulunmasa bile) 2 Alana / faaliyete özgü politikalar, (firma / sanayi / ekonominin tümü) çizgisinde algılanabilecek düey bir kademelenmeyi deil, yatay bir konumlanmayı temsil etmektedir. 3 Karılıklılık yerine arta balılık da denilebilir; bu deyimle kastedilen, belirli bir sanayi politikası aracını özendirme amacı ile kullanmanın belirli performans artlarına balanmı olmasıdır. Karılıklılık içermeyen desteklerin zıddı, baı ya da bir ey istemeden verme ( give-away ) niteliindeki desteklerdir. 4 Seçiciliin açıkça telaffuz edildii son plan, Beinci Plan ( ) dır. Bu plana göre, (t)evik politikasının amacı, müteebbislerin tercihlerini plan hedefleri dorultusunda yönlendirmektir (DPT, 1985:32). Giderek planlarda seçicilik imaları geri plana taınmı, Dokuzuncu Plan ( ) da seçicilikten eser kalmamıtır. 5 Küresellemenin gelimekte olan ülkelerde özerk iktisat politikasına getirdii kısıtların ayrıntılı bir anlatımı için bkz. Akyüz (2007). 2

3 egemen paradigmanın itibarsızlatırdıı iktisat politikası araçlarının uygulama dıı bırakıldıı gözlenmektedir. Ancak yaanan dönüümde Türkiye nin uluslararası taahhütleri, hiç kukusuz, daha önemli bir rol oynamıtır. Bu taahhütler dizisi 1980 li yıllarda IMF mali destek anlamaları ve Dünya Bankası ikraz anlamaları ile balamı, 1990 ların ortasında gerçekleen AB ile Gümrük Birlii Anlaması ve DTÖ Anlamaları ile bir üst düzeye taınmıtır. Örnein seçicilik karıtlıı AB ile Gümrük Birlii Anlaması nda ve DTÖ mevzuatı içindeki Sübvansiyonlar ve Telafi Edici Önlemler Anlaması nda içerilmi, alana / faaliyete özgülük AB de geçerli sanayi politikalarından etkilenmi, DTÖ Ticaretle Balantılı Yatırım Tedbirleri (TRIMs) Anlaması ndaki hükümler uluslararası yatırımcıya (ve bunlar paralelinde, yerli yatırımcıya) performans ölçütleri konulmasını güçletirmitir. Dı alem kaynaklı kısıtlara ek olarak, Türkiye deki yurtiçi gelimelerin yarattıı bazı kısıtlara da iaret edilmelidir. Örnein seçicilik balamında kullanılabilecek bazı araçlar yakın geçmiin iktisat politikası ortamında anlamını yitirmitir (üretici veya yatırımcıya döviz tahsisi), bazı araçlar uygulamadaki denetim yetersizlii dolayısıyla gözden dümütür (kaynak kullanımını destekleme primi); bazılarını uygulayacak kurumlar devre dıı kalmıtır (yatırım dönemi kredileri) lar ve sonrasını karakterize eden kamu finansmanı sorunları ise, genel ve yaygın akçalı teviklerin uygulanabilirliliini güçletirmi, alana / faaliyete özgü lüü telkin etmitir öncesinde de, sonrasında da sanayi politikasının uygulanması esas itibariyle bazı çerçeve kanunlar ve bunların etrafında kümelenen Bakanlar Kurulu Kararları ile salanıyordu. Temmuz 1967 tarih ve 933 Sayılı Kalkınma Planının Uygulama Esaslarına Dair Kanun un söz konusu çerçeveyi belirlemekte merkezi bir konumda olduuna bu vesile ile iaret edilmelidir. Pek çok maddesi Anayasa Mahkemesi kararlarıyla iptal edilmi, bazı hükümleri de uygulamadan kalkmı olsa bile, 933 Sayılı Kanun hâlâ yürürlüktedir ve bir sistemik ihtiyaca cevap vermektedir sonrasında da benimsenen bu sistemde sanayi politikasının amaç ve araçlarını tanımlayan bir yasal çerçeve oluturulmakta, bu çerçeve uyarınca konjonktürel gerekleri de göz önünde tutmak üzere Bakanlar Kurulu kararları çıkarılmaktadır maddelik bu kanunun u maddeleri yürürlükten kalkmıtır: 1(A), 1(B) (Finansman balıı altında), 2(C) nin ikinci fıkrası ve 2(E) nin bazı sözcükleri (Tevik ve tanzim balıı altında), 3(A), 3(B), 4 ncü maddenin bir cümlesi, 5, 7 (son fıkra), 9. 3

4 2000 L YILLARDA YATIRIM POLTKASI UYGULAMALARI Yatırım politikasının en önemli araçlarından devlet yardımlarının bugünkü uygulaması, 2000 li yıllarda çıkarılan ve 2006/10921 Sayılı Karar (Austos 2006) ile az çok nihai biçimine ulatıı gözlenen mevzuata dayanmaktadır. 2006/10921 Sayılı Karar, 2007/12142 Sayılı Karar (Haziran 2007) ile ayrıntı sayılabilecek deiikliklere uratılmıtır. Sözü edilen nihai biçimde 2000/1882 Sayılı Karar (Ocak 2001) da mevcut olan yatırım teviklerinden yatırım indirimi ve orta vadeli / düük faizli kredi tahsisi araçlar repertuarından çıkarılmı, geriye (i) gümrük vergisi muafiyeti, (ii) ithal veya yerli makina ve teçhizatta KDV istisnası, (iii) bütçe kaynaklarından faiz indirimi destei kalmıtır 7. Bunlara ek olarak enerji destei salanmakta (turizm amaçlı tesislere özel, Ocak 2004 tarih ve 5084 Sayılı, Mayıs 2005 tarih ve 5350 Sayılı Kanunlar la genel destek), sigorta primleri yatırım yapılan yörenin gelimilik düzeyine göre farklılatırılmakta, yatırımcıya arsa tahsis edilebilmektedir. 2006/10921 ve onu sınırlı ölçülerde deitiren 2007/12142 Sayılı Kararların balı kaldıı temel ilkeler, (i) belirli ölçek sınırlarının üzerinde ve çevre koruma kurallarına aykırı olmayan tüm yatırımların teviki 8, (ii) KOB desteklerinin yatırım tevik sistemi içine alınması, (iii) yatırım kararlarını mekânsal düzeyde yönlendirmekte etkisiz kaldıı görülen gümrük vergisi muafiyeti ve KDV istisnalarında kalkınmada öncelikli yöre ayrıcalıklarının kaldırılması dır li yıllarda hükümetlerin Türkiye imalat sanayinin rekabetçi bir biçimde küresel ekonomiye eklemlenmesinde dorudan yabancı yatırımlara (DYY ye) merkezi bir rol atfettikleri görülmektedir. Bu amaçla giriilen mevzuat düzenlemelerinin en önemlisi Haziran 2003 tarih ve 4875 Sayılı Dorudan Yabancı Yatırımlar Kanunu dur. Yatırım serbestlii ve ulusal muamele ilkeleri üzerine kurulmu olan bu kanun, yabancı sermaye yatırımlarına u avantajları / güvenceleri getirmektedir: (i) dorudan kamulatırmaya karı koruma, (ii) yabancı kilit personel istihdamında kolaylıklar, (iii) uluslararası tahkim, (iv) gayrimenkul indirimi teminatı, (v) mevzuat deiikliklerinin yol açabilecei kayıplara karı koruma, (vi) serbest çıkı hakkı. Türkiye nin 2000 li yıllar öncesinde DYY cezbetme konusundaki göreli baarısızlıının nedenlerini saptamak ve iyiletirici bir eylem planı önermek için Dünya Bankası / IFC ve 7 Yatırım indiriminin kaldırılması, Haziran 2006 tarihli ve 5520 Sayılı Kurumlar Vergisi Kanunu ndaki vergi oranı indiriminin yol açacaı hasılat kayıplarını az da olsa telafi etmek için düünülmü görünüyor. 8 Bu uygulama mükerrer ve kapasite fazlası oluturan yatırımlara yol açtıı iddiasıyla i çevreleri tarafından da eletirilmektedir. 4

5 Yabancı Yatırım Danımanlık Servisi (FIAS) tarafından 2001 ve 2002 de üç aratırma hazırlanmıtı. Bu çalımalar uygulayıcı örgütlenmesi kısaca YOKK olarak bilinen Yatırım Ortamının yiletirilmesi Reform Programı na (ve daha sonra 4875 Sayılı Kanun a) yansımıtır 9. Günümüzün popüler yönetiim anlayıına uygun bu danıma / karar alma platformuna ek olarak, yatırım kararlarının ademimerkezilemesini öngören ubat 2006 tarih ve 5449 Sayılı Kalkınma Ajanslarının Kurulu ve Görevleri Hakkında Kanun, YOKK Süreci olarak adlandırılan gelimelerin uzantısı sayılmalıdır 10. ktisadi planlama, karar alma ve uygulama süreçlerindeki aırlık noktalarını (uluslararası sermaye çevrelerinin etkisine açılmı) yerel alana kaydırma niyetlerini yansıtan 5449 Sayılı Kanun AB tarafından hararetle desteklenmitir Sayılı Türkiye Yatırım Destek ve Tanıtım Ajansı Kurulması Hakkında Kanun ise Hazine / uluslararası finans örgütleri / AB / i dünyasını temsil eden kurulular ın ibirlii ile hazırlanmı olup, özü itibariyle 5449 Sayılı Kanun u tamamlamakta ve Türkiye deki özel kurulular ve uluslararası kurulularla yatırım promosyon aı oluturulmaktadır. Türkiye de yatırım ortamının iyiletirilmesi uluslararası finans örgütlerinin hiç eksilmeyen bir merak ve ısrarla ilgilendikleri bir alan olmaya devam etmektedir. Bu alandaki son kayda deer çalımalar, Dünya Bankası nın Doing Business 2007: How to Reform? adlı raporu (ki bu rapor 2004 de aynı adla balayan dizinin son ürünüdür) ile Dünya Bankası- TEPAV ibirlii ile hazırlanan Turkey: Investment Climate Assessment dir. Bu son deerlendirme raporuna aaıda yeniden deinilecektir li yılların sonlarına doru yatırım ortamını küresel ölçekte iyiletirme amaçlı çalımaların OECD bünyesinde Çok Taraflı Yatırım Anlaması taslakları ile somutlatırıldıı, bu taslakların sonradan DTÖ ye taınarak daha geni bir ülkeler topluluuna benimsetilmek istendii bilinmektedir (Türel ve Somel, 2000). Ancak DTÖ nün 1999 Seattle Bakanlar Konferansı nda bu çabalar, balıca gelimekte olan ülkelerin muhalefeti ile boa çıkarılmı, 9 Bakanlar Kurulu nun Aralık 2001 tarihli kararı ile oluturulan YOKK nin Eylül 2006 tarihi itibariyle kuruluu öyle kademelendirilmitir: (i) Ekonomiden sorumlu Devlet Bakanı nın bakanlıında Hazine, Dı Ticaret ve DPT Müstearları, Maliye ve Sanayi Bakanlıı Müstearları, TOBB, TÜSAD, YASED ve TM Bakanları ve Teknik Komiteler Bakanı nın katılımı ile oluan üst kurul, (ii) Hazine Müstearı Bakanlıında, üst kuruldaki temsilcilerin bir alt düzeydeki yardımcılarından oluan yönlendirme komitesi, (iii) lgili Bakanlık ve Babakanlıa balı müstearlıkların bir alt düzeydeki yardımcılarının bakanlıında çalıan 10 teknik komite ve kurumsal yönetim üzerinde çalıacak geçici bir komite (Hazine Müstearlıı, 2006:53-8) Sayılı Kanun un kimi maddelerinin (üniter devlet ilkesine ters dütüü gerekçesiyle) iptali için Anayasa Mahkemesi nde açılan dava 6/5 oyçokluu ile Kasım 2007 tarihinde reddedilmitir. 5

6 Çok Taraflı Yatırım Anlaması üzerinde daha sonraki konferanslarda da mutabakat salanamamıtır. Türkiye hükümetleri ise kraldan çok kralcı bir tutum izleyerek, 2000 li yıllarda gelimi ülkelerin ve uluslararası sermayenin taleplerini yatırım tevik ve egüdüm mekanizmalarına yerletirip, iktisat politikasının yatırımları yönlendirme imkanlarını fiilen ortadan kaldırmakta sakınca görmemilerdir. KNC KUAK REFORMLAR VE SANAY POLTKASI Son yıllarda Türkiye deki sermaye çevreleri, sanayi politikalarına mikro reformlar adını verdikleri yeni bir açılım kazandırma çabası içindedir. Bu çabanın yakın geçmiteki iki önemli yansıması (TOBB ile yakın ilikisi bilinen) TEPAV ın kinci Nesil Reform Sürecinin Öncelikleri (Austos 2007) ve TÜSAD ın Ekonomik Görünüm ve Politikalar (Ekim 2007) balıklı raporlarında izlenmektedir. Her iki raporun DPT ve TEPAV ibirlii ile hazırlanan Sanayi Politikaları Özel htisas Komisyonu (ÖK) Raporu ndan (Haziran 2007) esinlendii sezilmektedir. Dolayısıyla sözü geçen ÖK Raporu üzerinde dikkat ve ciddiyetle durulmasında yarar vardır. ÖK Raporu nda ortaya konulan sanayi politikaları çerçevesi iki temel öe üzerine ina edilmitir: Birinci temel öe imalat sanayiinin küresel ekonomiye entegrasyonu, küresel deer zinciri içine yerlemesi ve rekabet gücünün artması için stratejik koordinasyonun salanmasıdır. Bu koordinasyon stratejisinin üç bileeni bulunmaktadır: (S)anayiciler(e) tek balarına edinemeyecekleri malumat ın aktarılması, bu malumatın oluturulması için politika analizleri yapılması, sanayideki karar alıcılarda dısal koullar ve sanayinin dinamikleri hakkında farkındalık yaratılması (TEPAV-DPT, 2007: Yönetici Özeti, 4-5; vurgular özgün metindedir). Günümüzde sanayi politikalarının en bata koordinasyon ve enformasyon dısallıkları ile gerekçelendirildii hatırlanırsa, rapor yazarlarını bu titizlikleri dolayısıyla kutlamak gerekir. Birinci öe balamındaki iki ana araç (i) tevik sisteminin dönütürülmesi, (ii) küresel ekonomiye entegrasyonu hızlandırıcı DYY nin ülkeye sokulması olarak tanımlanmaktadır (TEPAV-DPT, 2007: Yönetici Özeti, 6-7). kinci temel öe ise Türkiye de irketlerin yatırım ve i yapmalarının ve verimliliklerini artırmalarının önündeki engellerin kaldırılmasına yönelik politika çerçevesinin belirlenmesidir. kinci temel öenin alt balıkları 6

7 ise öyle sıralanmaktadır: (i) giri ve çıkı engellerinin kaldırılması 11, (ii) firmaların ölçek büyütmeye özendirilmesi, kayıtdıılıın azaltılması, (iii) teknolojik ilerleme ve yenilik, (iv) girdi (özellikle enerji ve telekomünikasyon) maliyetlerinin düürülmesi, (v) igücü niteliklerinin iyiletirilmesi, (vi) test ve kalite alt yapısının yaygınlatırılması (TEPAV-DPT, 2007: Yönetici Özeti, 4, 7-10).Yazarlarına göre, (r)apor tehis, tespit ve öncelikli politika alanlarının ötesine geçerek detaylı bir eylem planı önermemektedir...; raporun tamamlayıcısı eylem planının ivedilikle hazırlanması gerekmektedir (TEPAV-DPT, 2007: Yönetici Özeti, Sh.1). Rodrik (2004:36) e göre son iki onyılın iktisat politikaları hükümetin piyasalara gereinden fazla müdahale ettii görüüne daha çok dayanmı, bundan da bilinen politika reçeteleri türemitir: Regülasyonlardan, ticaret kısıtlamalarından, mali baskıdan ve kamu mülkiyetinden vazgeçmek, v.b.. Geçmiin ithal ikameci politikalarına duyulan tepki, hükümetin gerekli olduu hallerde müdahaleden kaçınmasından kaynaklanan baarısızlıkların önemsenmemesine yol açmıtır. Serbestleme ve özelletirmenin beklenen yararları salamadıı ortaya çıktıkça, hükümetler daha dengeli bir stratejiye yönelmektedirler; iyi formüle edilmi sanayi politikaları ise bu stratejilerin önemli bir parçası olarak önem kazanmaktadır. Ancak ÖK raporu son çeyrek yüzyılda Türkiye nin entelektüel ortamını derinden etkileyen neo-liberal saldırı nın baskısı altında kalarak, böyle bir stratejik uzlaıya yönelmek yerine hükümet müdahalelerinden uzak durmaya çalıan bir anlayıa yakınlamıtır. ÖK Raporu nun Önsöz ünde Komisyon Bakanı, u ifadelere yer vermitir: Sanayi politikası, geçmiin ithal ikameci kumanda ekonomilerinde sektör seçerek kalkınmanın gerçekleebileceini ifade eden bir düünce çerçevesini ifade etmek için kullanmıtır. Bu çalımada sanayi politikası terimi dünün müdahaleci politikalarını ifade etmek için deil, modern zamanların bilgilendirici ve engelleri kaldırarak kolaylatırıcı yaklaımını ifade etmek için kullanılmıtır (TEPAV-DPT, 2007:ii ; vurgular bizimdir) 12. Bu anlayıın rapora yansımaları unlar olmutur: (i) hükümetin gelecekte baarılı olacak sektör ve/veya firmaları seçemeyecei (daha doru bir ifade ile, seçmemesi gerektii) düüncesine balı kalarak 11 TEPAV-DPT (2007) de öncelikli yer tutan bu öneriye Dünya Bankası-TEPAV (2007: Yönetici Özeti, 3-4) eletirel bir bakı getirmekte, Türkiye de giri-çıkı engellerini aılamaz bulmamaktadır. 12 thal ikameci sanayileme anlayıını kumanda ekonomisi ile eletirmenin ne tür bir ideolojik yüklem taıdıını okurlarımızın takdir edeceini sanıyoruz. 7

8 sanayi politikasının sektör tercihleri konusunda ikircikli bir tutum almak 13, (ii) hükümete yaptırım silahlarından (alıılmı deyimle sopa dan) kaçınmasını telkin etmek, hükümetin rolünü malumat-analiz-farkındalık dizisindeki bilgi üretimi ve egüdüm katkılarına (yani, havuç a) indirgemek. Böylece esasen uluslararası taahhütler ve küresellemeye uyum kaygıları altında sanayi politikalarındaki manevra alanı daralan hükümete, egemen paradigmanın entelektüel baskısı ile, kendisini biraz daha kısıtlaması önerilmektedir. ÖK Raporu nun dayandıı iktisadi mantık öyle özetlenebilir: Günümüzün büyük çok uluslu irketler tarafından kontrol edilen uluslararası ticaretinde dıa açılmak ve düük maliyetli üretici olmak yetmez, küresel ekonomiye (özellikle uluslararası deer zincirleri nde yer almak yolu ile) eklemlenmek Türkiye için kaçınılmazdır. Ülkenin bu zincirlerde üretilen katma deerden aldıı pay, esas itibariyle ibilgisi ve verimlilik düzeyi tarafından belirleniyorsa, Türkiye nin küçük ölçekli, verimlilii düük binlerce sınaî iletmesi ancak yeni finans kaynaklarına eriip ölçek büyüterek, yenilik e önem verip teknolojisini gelitirerek, verimsiz faaliyetlerden çıkıı ve verimli faaliyetlere girii hızlandırarak ayakta kalabilir. Bu iletmelere ayakta kalmalarının salayacak destek tedbirleri karılıında ödetilecek bedel de, kayıt altına girmektir. Çünkü kayıtdıılıın tüm ekonomiyi sardıı bir ülkede ne kamu finansmanı, ne de herhangi bir sosyal güvenlik aı iletilebilir; DYY de böyle bir ülkeye uzak durur. Bu iktisadi mantıın tartımaya açılması gereken noktası, balangıç varsayımıdır. Toplumsal ve bireysel temel ihtiyaçları karılamaya yönelik, yurtiçi talep aırlıklı bir kaynak tahsisi modeli yerine dibe doru yarı ı balatmanın ve çok uluslu irketlerin dayattıı eitsiz dünya ibölümüne pasif uyum u telkin ederek emekçi sınıfları mutlak ve/veya göreli yoksullua itmenin bu sınıflara nasıl kabul ettirilecei, yukarıdaki anlatıda çok açık görünmüyor. Ancak aaıda da iaret edilecei gibi Türkiye de sermaye çevreleri, bu hususta iyimser beklentiler içindedir. Nitekim TEPAV ın Austos 2007 de ve TÜSAD ın Ekim 2007 tarihli raporları, Temmuz 2007 genel seçimleri sonrasında durumdan vazife çıkarma anlayııyla kaleme alınmıa benzemektedir: Sermayeden yana olduunu dönemindeki eylemleriyle gösteren bir siyasal iktidar, böyle bir seçim baarısına ulaabiliyorsa, sermayenin geçmite karılamakta zorluk çektii taleplerine yeni reformlar ile cevap verebilir. 13 ÖK raporunda Rodrik (2004) ten esinlenerek sektörler yerine faaliyetleri tevik etme önerisi getirilmekte ise de, bu öneri hükümetin bazı faaliyetleri (örnein AR-GE, çevre standartlarına uyum, v.b.) dierlerine a priori tercih ettii anlamına gelmekte, kapıdan kovulan hükümetin kazananı belirlemesi anlayıı, bacadan içeri girmektedir. 8

9 TEPAV (2007:1-2) yeni nesil reform programı nın stratejik önceliklerini öyle sıralamaktadır: (i) makroekonomik istikrarın korunması, (ii) firmaların finansmana eriimlerinin güçlendirilmesi, (iii) igücü piyasasındaki katılıklar ile vergilerin ve vergi benzeri yüklerin azaltılması ve böylece istihdam dostu bir büyüme sürecine geçilmesi. Reform nitelii taımamakla birlikte makroekonomik istikrarın korunması na öncelikler sıralamasında bata yer verilmesi, hedef seçici veya mikro-endüstriyel politikalar ın, elverili makroekonomik ortam yoksa baarıya ulaamayacaını vurgulayan Johnson (1984:9) u hatırlatmaktadır. Ancak aaıda da belirtilecei gibi TEPAV ın sözünü ettii ikinci kuak reformlar la Johnson un hedef seçici veya mikro-endüstriyel politikaları, özünde farklı eylerdir. Makroekonomik istikrara verilen öncelikli konum, TEPAV ın öyle bir anlayıa yakın olabileceini akla getiriyor: yapılması öngörülen reformlar, makroekonomik istikrarı saladıı varsayılan neo-liberal ortodokslua ters dümemelidir; reformların sınır artı budur. (ii) ve (iii) balıklı öncelikler ile ÖK Raporu nda yer alanlar arasındaki akrabalık ise açıktır; sadece TEPAV sermayenin bazı taleplerini daha somut sözcüklerle dile getirmektedir (igücü üzerindeki vergilerin maliyeti azaltacak ekilde yeniden düzenlenmesi, ilk ie girenlerin igücü maliyetlerini oluturan bazı kalemlerin faiz dıı fazla hedefinde makul indirimlerle ve/veya sizlik Sigortası Fonu ndan karılanması, kıdem tazminatı ile isizlik sigortası fonunun birlikte mütalaa edilerek yeni düzenlemelere gidilmesi). TEPAV, kavramsal bir özenle mikro reformlardan daha çok ikinci kuak reformlardan söz etmektedir. Bu deyim yerindedir; çünkü TEPAV (2007) ın öncülü olan ÖK Raporu ndan firma ve/veya sektör düzeyinde yansımaları olacak mikro politika önerileri deil, kurumsal / yapısal öneriler türetilebilmektedir. Esasen hükümetin ve i dünyasının angaje olduu neoliberal felsefeden hareketle mikro yansımaları olan bir sanayi politikaları demeti üretilemez; bu tür politikalar yolsuzlua ve rant avcılıına çarı sayıldıı için. Dolayısıyla Türkiye özel sektörünün dilindeki mikro reformlar, ngilizce sözcüün gerçek anlamı ile bir oxymoron dur 14. TEPAV ikinci kuak reformların emekçilere taıtacaı yükler için toplumsal uzlaı önermektedir: Ekonomik reformlara zemin oluturacak toplumsal uzlaı ortamı, kısa vadede siyasi aktörlerin adımlarıyla, orta vadede siyasi ve idari sistemin uzlaı üretecek ekilde yeniden yapılandırılmasıyla temin edilmelidir. Bu yeniden yapılandırmanın ilk adımı, 14 Webster sözlüü oxymoron u öyle tanımlamaktadır: (i) çeliik veya uyumsuz sözcüklerin eletirilmi durumu, (ii) çeliik veya uyumsuz öelerden oluan bir ey (örnein bu özellikleri taıyan bir kavram). 9

10 kapsamlı bir anayasa deiiklii olmalıdır Artık Türkiye için reform yaparak baarıya ulamak tüm kurumların uyumlu ve koordinasyon halinde aynı toplumsal hedefe kilitlenmeleri ile mümkün olacaktır Egüdüm salanırken temel toplumsal hedefin rekabet gücünün artırılması ve istihdam yaratılması olduu tüm kurumlar tarafından içselletirilme(lidir) (TEPAV, 2007:2; vurgular bizimdir). Bu sözcüklerle emek kesimine verilen mesaj, ayrı bir yorum gerektirmeyecek kadar açıktır. TÜSAD (2007) ise mikro reformlar jargonunu kullanarak, bu balamda reform alanlarını öyle tanımlamaktadır: (i) düzenleyici kurumların baımsızlık, effaflık ve hesap verebilirliinin garanti altına alınması; (ii) bata enerji, ulatırma ve iletiim sektörleri olmak üzere liberalizasyonun hızlandırılması; (iii) enerji arz açıının piyasa içi çözümlerle giderilmesi, Enerji Sektörü Strateji ve Koordinasyon Çalıma Grubu nun yasal statüye kavuturulması; (iv) ücret dıı igücü maliyetinin düürülmesi, isizlik sigortası ve kıdem tazminatı sisteminin gözden geçirilmesi. Bu reform alanları ndan sonuncusu, tüm sermaye kesimlerinin özlemidir. lk üçü ise TÜSAD üst yönetiminde etkili olan iadamları grubunun yakından ilgilendii bazı altyapı sektörlerine ilikin istek ve beklentilerini yansıtmaktadır. TÜSAD, daha sonra yatırım ortamını iyiletirme temasına dönerek, bu alandaki taleplerini öyle sıralamaktadır: (i) yatırımların ve üretimin önündeki bürokratik engellerin kaldırılması; (ii) piyasayı bozmayacak bir devlet yardımları sisteminin oluturulması (daha açık bir dille, tevik sisteminin siyasal iktidara yakınlıı bilinen yerel sermaye çevrelerini kayırmak için kullanılmaması); (iii) yeni Türk Ticaret Kanunu nun çıkarılması. GÖZLEM VE DEERLENDRMELER Son çeyrek yüzyılda uluslararası ve ulusal ortamda sanayi politikalarının tasarımını etkileyecek köklü deiiklikler olmutur (bkz. ul-haque, 2007): (i) Dünyada da, Türkiye de de sanayi ve dı ticaret politikalarının birliktelii sona ermi, dı ticareti yönlendiren kurum ve kurallar deimitir. DTÖ, öncülü olan GATT a kıyasla, ülke içi iktisat politikası kararlarına daha fazla müdahil olmakta, bölgesel ticaret anlamaları (Türkiye özelinde AB ile Gümrük Birlii), bunlara taraf olan ülkelerin manevra alanını daraltmaktadır. (ii) Uluslararası ticaret akımları giderek artan ölçülerde çok uluslu irketler tarafından kontrol edilmektedir. Büyük uluslararası firmalar ile gelimekte olan ülkelerdeki görece küçük yerli firmalar arasındaki iliki, eitsiz bir sömürü ilikisidir. 10

11 (iii) Gelimekte olan ülkelerin (ticarette ve yabancı sermaye hareketlerinde daha elverili artlara eriebilecekleri beklentisi veya antajı ile) benimsedikleri fikri mülkiyet hakları rejimi (örnein Türkiye deki 5101 Sayılı (Mart 2003) ve 5117 Sayılı (Nisan 2004) Kanunlar), yerli giriimcilerden daha çok uluslararası giriimcileri kayırmakta ve onların fikri mülkiyet haklarını güvenceye almaktadır. Bu rejim balamında gelimekte olan ülkelerin kopya, taklit ve tersine mühendislik i içeren teknoloji transfer yöntemlerini kullanma yolu hemen hemen kapanmıtır. (iv) Seçici / karılıklı / faaliyete özgü olmayan teviklerin uygulanmasında iç ve dı kısıtlar ortaya çıkmıtır. (v) Neo-liberal felsefenin entelektüel baskısı, iktisat politikası araçlarının bir kısmını itibarsızlatırmakta, uluslararası mevzuata ters dümese bile bu araçları kullanmak tercih edilmemektedir. Bütün bu gelimelerin sonucu, gelimekte olan ülkelerin ve bu meyanda Türkiye nin iktisat politikası uzayı nın daralmasıdır. Rodrik (2004:5-6), Sübvansiyonlar Anlaması ve Fikri Mülkiyet Anlaması dıındaki DTÖ kısıtlarının ya gönüllü olduunu, ya da ciddi bir engel getirmediini iddia etmektedir. Ona göre tutarlı sanayi politikalarının önündeki engel, hükümetlerin bunları kullanmaktaki imkansızlıı deil, isteksizliidir. Bu görüte gerçek payı vardır. Türkiye nin egemen sınıfları ile onların kamu yönetimine son çeyrek yüzyılda getirdikleri üst düzeydeki bürokratik kadroların yukarıda betimlediimiz süreçten rahatsızlık duydukları söylenemez. Aksine, benimsenen anlayı küresellemeye pasif uyum dur. Uluslararası finans ve düünce kurulularının raporları ile yerli kamuözel kuruluların raporları arasındaki geçililik, Türkiye deki pek çok kii ve kurumun masanın hangi tarafında oturduuna artık fazla önem vermediini ima etmektedir 15. Amaç, ulusal nitelik taıyan bir gelime ve sanayileme stratejisi formüle etmek ise, bata gelen öncelik neo-liberal model altında büyük ölçüde yitirilen politika uzayı nın (kısmen de olsa) yeniden kazanılması olmalıdır 16. Son çeyrek yüzyılda ihracat ve DYY yı 15 Bu geçililiin son örnei Dünya Bankası-TEPAV (2007) dır; söz konusu rapordaki görü ve önerilerin çou Hazine Müstearlıı (2006), TEPAV-DPT (2007) ve TEPAV (2007) önerilerinin biraz daha inceltilip arınmı versiyonlarıdır. Anılan yerli belgeler de esasen 2000 li yılların baındaki Dünya Bankası / IFC ve FIAS çalımalarından esinlenmitir. Dolayısiyle yatırım ortamını iyiletirme önerilerinin özgün kaynaını bulmak, ciddi bir ariv çalıması yapılsa bile, zor görünüyor. 16 Kapitalizmden radikal bir kopu öngörmeyen, ama politika uzayı nı geniletecek tedbir örnekleri için bkz. Chang ve Grabel (2005). 11

12 desteklemenin ardındaki temel beklenti, bu faaliyetlerin teknoloji üretmede ve örenmede yarattıı etkilerin dısallıklar sorununa çözüm getirecei idi. Bu beklentiler gerçeklememi, salt dıa açılma nın sanayi politikalarına alternatif olamayacaı daha iyi anlaılmıtır. Rodrik (2007: 13-4) in iaret ettii gibi, piyasa mekanizmasının iyi iletilmesi ve piyasaları ileten kurumların iyi vasıflara sahip bulunması ile yüksek sınai performans arasında birebir iliki yoktur. Günümüzde kapitalist ekonomik ilikileri ve piyasa mekanizmasını veri alan arayılar, kamu otoritelerinin sanayi politikaları belirlemekle tümüyle otonom olduunu varsayan uçla, kamu bürokrasisinin özel çıkarlarla özdeletii uç arasında bir orta yol bulmaya dönüktür. Bu tür eklektik çabaların en iyi örneklerinden biri, ÖK Raporu yazarlarının da yararlandıı Rodrik (2004) tir. Rodrik, sanayi politikası tasarımında on ilkeye uyulmasını öütlemektedir: (i) tevikler sadece yeni faaliyetlere verilmelidir (çünkü ancak bu tür faaliyetler ekonominin ihtiyaç duyduu yeniden yapılanmayı salar); (ii) tevik politikalarının baarı veya baarısızlıını ölçmek için açık ve kesin ölçütler konulmalıdır; (iii) teviklerin gerektiinden fazla uzun sürmemesini salayacak hükümler getirilmelidir; (iv) kamu otoriteleri sektörleri deil, faaliyetleri desteklemeyi hedef almalıdır; (v) sübvansiyonla desteklenen faaliyetlerin dierlerine tama (spillover) ve gösterim (demonstration) etkileri bulunmalıdır; (vi) sanayi politikalarını uygulama görevi bürokrasinin ehliyeti denenmi birimlerine verilmelidir; (vii) uygulayıcı kurulular en üst düzeyde siyasal yetkiye sahip olanlar tarafından yakından denetlenmeli, böylece özel çıkarların bu kurululara egemen olması önlenmelidir; (viii) tevik politikalarını uygulayacak kurulularla özel kesim arasında iletiim kanalları açık olmalıdır; (ix) sanayi politikalarında hatalar ilenebilir, bazı özendirmeler baarısız olabilir, yapılmaması geren ey son tahlilde örenmeyi salayan hata yapma olasılıını deil, hataların yol açtıı maliyetleri en aza indirmektir; (x) uygulayıcı kurulular örenme ve kendilerini yenileme becerisine sahip olmalıdır. Bu önerilerin ilk bei ÖK Raporu nda da çerçevelenmitir (TEPAV-DPT, 2007:40) 17. Rodrik in önerilerinden ilki, bunalım dönemlerinde gerekebilecek savunmacı politikaları dıladıı, dördüncüsü de firma / sektör düzeyinde seçicilie olumsuz yaklatıı için eletirilebilir. Kanımızca burada önemli olan husus, 17 Rapor yazarları uygulayıcı yönetsel mekanizmaya ilikin son be öneriyi (herhalde bu hususlarda Komisyon u balamamak için) dılamılardır. 12

13 özetlediimiz öneriler paketinin özgül (specific) yanlarından çok, ima ettii arayı tır ve bu arayı övgüye deer 18. Sanayi politikalarının çözüm bulması beklenen sorunlardan biri de sanayi sektöründeki genel yatırım zafiyetidir ve sonrasındaki canlanma konjonktüründe tarihsel ortalamaların üstüne çıkılmakla birlikte, sanayi sektörünün son otuz yılda yeterli yatırım tahsisleri aldıı ileri sürülemez deki sabit sermaye yatırımı / GSMH oranları, son bunalım öncesindeki son normal yıl olan 1997 dekinin altında kalmı, ancak imalat sanayii yatırım paylarının yükselmesi, yatırım tahsislerinin reel olarak dümesini önleyebilmitir (BSB, 2007:33-7). Bu yetersizlii giderebilmek ve sanayinin yapısal dönüümünü hızlandırabilmek için sınaî yatırım düzeyini yükseltecek genel tedbirlere de ihtiyaç duyulmaktadır. Rekabet ve bölgesel gelime politikaları, esas itibariyle yatırım düzeyini deil, yatırımların kalitesini ve mekansal daılımını etkileyen politikalardır ve sınaî yatırım yetersizliine çözüm olamazlar. Son olarak mikro reformlar deyiminin ülkemizde yarattıı zihin karııklıına yeniden dikkat çekmek istiyoruz. Alt sektörler itibariyle politika öncelikleri konusunda TEPAV-DPT ÖK Raporu nun ikircikli bir tutum sergilediine deinmitik. Aslında gerek bu rapordaki, gerekse onu izleyen TEPAV çalımasındaki mikro reform önerilerinin bir kısmı firmalar kesimini daha etkin çalımaya yöneltmesi beklenen kurumsal / yapısal düzenleme önerileridir. Bu öneriler kendi gereklilikleri ve erdemleri düzleminde önemsenmeli ve tartıılmalıdır; ancak bunların sektörel kaynak tahsisini dorudan yönlendirici etkiler yapması beklenemez. TEPAV ve TÜSAD ın emek piyasası ve igücü kullanımı üzerindeki vergi yükleri ile ilgili önerileri ise, sınaî üretim ve ihracattaki kâr sıkımasını bata emek kesimi üzerinden, ikincil olarak da düük enerji ve iletiim girdilerinin maliyetlerindeki azalma yolu ile amayı ima etmektedir. Neo-liberal dogmalara karı çıkamayan, döviz kuru ve faiz haddinin sanayi politikası amaçları için kullanılmasını salayamayan i adamları, sorunun çözümünü baka yerde aramakta, samanlıkta yitirdii yüzüü daha aydınlık olduu için bahçede arayan Nasreddin Hoca nın torunları olduklarını göstermektedir. Bir kısım sanayici mikro reform imasından sektör / alt sektör düzeyindeki kaynak tahsisi önceliklerinin ve bu önceliklere dönük tedbirlerin 18 Rodrik in TÜSAD da yaptıı ve 2004 tarihli makalesine yollamalarla da destekledii 25 Aralık 2007 sunuunu (bkz. Rodrik, 2007) bir gazete öyle bir balıkla okurlarına tanıtmıtır: Türkiye nin kura müdahale lüksü yok (Hürriyet, 26 Aralık 2007). Rodrik in sunuunda ikincil önem taıyan aırı deerlenmi YTL sorununun yansıtılı biçimi, Türkiye nin sadece sermaye kesiminin deil, medyasının da borsa / kur / faiz üçgeni dıında düünmeye hazırlıklı olmadıına iaret ediyor. 13

14 belirlenmesini anlarken, hükümet bürokrasisi ve özel kesimdeki kanaat önderleri ise bu deyimden farklı anlamlar çıkarmaktadır. Özetle, seçici politikaları batan dılayan bir politika demetini mikro reformlar olarak adlandırmamak ve kavramsal açıklık için bu deyimi hiç kullanmamakta yarar vardır. KAYNAKLAR AKYÜZ, Y. (2007), Global Rules and Markets: Constraints over Policy Autonomy in Developing Countries, ktisat, letme ve Finans, 22 (257), BAIMSIZ SOSYAL BLMCLER (2007), 2007 lkyazında Dünya ve Türkiye Ekonomisine Bakı, Ankara: TMMOB. CHANG, H. - J. (1994), The Political Economy of Industrial Policy, London: Macmillan, Bölüm 3. CHANG, H. - J. ve GRABEL, I. (2005), Kalkınma: Yeniden (çev. E. Özçelik), Ankara: mge Kitabevi. DEVLET PLANLAMA TEKLATI (DPT) (2006), Dokuzuncu Kalkınma Planı ( ): Rekabet, stihdam, Beeri Sermaye, Bölgesel Gelime, Kamuda Etkinlik, Ankara: DPT (1995), Beinci Be Yıllık Kalkınma Planı ), Ankara: DPT. DONGES, J. (1980), Industrial Policies in West Germany s Not-So-Market-Oriented Economy, The World Economy, 3 (2), DÜNYA BANKASI (2007), Doing Business in 2007: How to Reform? Washington, D.C.: Dünya Bankası. DÜNYA BANKASI-TEPAV (2007), Turkey: Investment Climate Assessment (2. cilt), Rapor No: TR, Washington, D.C.: Dünya Bankası. HAZNE MÜSTEARLII (2006), Türkiye de Yatırım Ortamının yiletirilmesine Doru: YOKK Reform Süreci Hakkında Yorumlar / Genel Deerlendirme Raporu ve Sonuçlar, AB Eletirme Projesi, Ankara. Hürriyet, 26 Aralık JOHNSON, C. (1984), Introduction: The Idea of Industrial Policy, C. Johnson (der.), The Industrial Policy Debate içinde, San Francisco: Institute for Contemporary Studies. 14

15 LINDBECK, A. (1991), Industrial Policy as an Issue of the Economic Environment, The World Economy, 4 (4), RODRIK, D. (2007), 25 Aralık 2007 Tarihli Sunu (Bant Çözümü), (2004), Industrial Policy in the Twenty-first Century, UNIDO için hazırlanmı makale, Boston. TEPAV (2007), 22 Temmuz 2007 Seçimlerinin Ardından: kinci Nesil Reform Sürecinin Öncelikleri, Ankara: TEPAV. TEPAV-DPT (2007), Türkiye nin Rekabet Gücü çin Sanayi Politikası Çerçevesi / Sanayi Politikaları Özel htisas Komisyonu Raporu (güncelletirilmi baskı (Haziran)), Ankara: TEPAV. TÜREL, O. ve SOMEL, C. (2000), Çok Taraflı Yatırım Anlaması: Seattle a Giderken, E.A. Tonak (der.), Küreselleme: Emperyalizm, Yerelcilik, çi Sınıfı içinde, Ankara: mge Kitabevi, TÜSAD (2007), Ekonomik Görünüm ve Politikalar, stanbul: TÜSAD. (TS / EKO / ), 19 Ekim. ul-haque, I. (2007). Rethinking Industrial Policy, UNCTAD Tartıma Yazıları No. 183 (Nisan). 15