BİRLEŞİK KRALLIK TA MERKEZİ YÖNETİM BÜTÇE SÜRECİ

Transkript

1 Ankara Üniversitesi SBF Dergisi, Cilt 69, No. 1, 2014, s BİRLEŞİK KRALLIK TA MERKEZİ YÖNETİM BÜTÇE SÜRECİ Yrd. Doç. Dr. Yiğit Karahanoğulları Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Özet Bu çalışmada Birleşik Krallık ın bütçe süreci ele alınacaktır. Öncelikle bütçe hakkının ilk defa elde edildiği ülke olması itibariyle Birleşik Krallık deneyiminin özgünlüğü kısaca vurgulanacak ardından bütçenin hazırlanması, onaylanması, uygulanması, denetlenmesi aşamalarında söz ve sorumluluk sahibi olan siyasal, kurumsal bileşenler incelenmeye çalışılacak ve bütçe süreciyle birlikte, sürecin tanımlayıcı özellikleri ele alınacaktır. Anahtar Sözcükler: Birleşik Krallık Bütçesi Bütçe Sorumluluk Ofisi, Ulusal Denetim Ofisi, Performans Bütçeleme, Harcama Gözden Geçirmeleri, Kamu Hizmet Sözleşmeleri Central Government Budget Process in United Kingdom Abstract In this article, budget process of United Kingdom is explored. Firstly, the uniqueness of UK experience as the first country getting the budget right is emphasized second the political and institutional components of the budget process are investigated. Finally, the whole process and its main features are summarized in the conclusion. Keywords: United Kingdom Office for Budget Repsonsibility, National Audit Office, Performance Budgeting, Spending Review, Public Service Agreements

2 78 Ankara Üniversitesi SBF Dergisi 69(1) Birleşik Krallık taki Merkezi Yönetim Bütçe Süreci Giriş Makalenin girişinde belirtmemiz gerekir ki, Türkçe literatürde Birleşik Krallık yönetim yapısını ayrıntılı olarak ele alan pek çok çalışma bulunmakla birlikte, özel olarak bütçe sürecine yoğunlaşmış çalışmaların eksikliği gözlemlenmektedir. Bu çalışma kuşkusuz ki, bu eksikliği bütünüyle giderme iddiası taşımamakla birlikte, bu doğrultuda bir başlangıç denemesi olarak değerlendirilmelidir. Ülkelerin bütçeleri ve bütçeleme süreçleri pek tabii ki, demokrasi pratiğinin gelişimi ile tarihsel olarak şekillenmekte ve parlamenter geleneklerin farklılaşmasıyla bütçe pratikleri de ülkeler arasında farklılaşmaktadır. Birleşik Krallık, bütçe hakkının tarihte ilk defa kazanıldığı ve dolayısıyla modern bütçelemenin köklerinin geliştiği ülke olması itibariyle önemli bir inceleme alanıdır. Birleşik Krallık ta yaşanan pratik göstermiştir ki tarihsel olarak mali hukuk gereksinimi, anayasa hukukundan önce ortaya çıkmış ve onu doğurmuştur. Yani yaygın kanının aksine tarihsel açıdan mali hukuk, anayasa hukukundan değil, anayasa hukuku mali hukuktan doğmuştur (Gözler, 2009: 365). Birleşik Krallık ta parlamentodan ve anayasadan önce bütçe hakkı elde edilmiştir te Büyük Şart ın (Magna Charta) ilan edilmesiyle Kralın devlet kaynaklarını kullanma yetkisinin sınırlandırılması ve böylece devlet gelirlerinin siyasallaştırılmasıyla çağdaş anlamda kamu bütçesinin temelleri atılmıştır. Kral John, bu ferman ile, Halk Meclisi nin (Common Council) ortak kararı olmaksızın hiçbir verginin toplanamayacağını kabul etmek zorunda kalmıştır (Magna Carta, 2009: 29). Bütçe hakkının bütün koşullarıyla birlikte elde edilmesi ise uzun bir sürece yayılmıştır. Tarihsel olarak önce vergilerin ve

3 Yiğit Karahanoğulları Birleşik Krallık ta Merkezi Yönetim Bütçe Süreci 79 kamu gelirlerinin Parlamento tarafından onaylanması koşulu getirilmiş, 5 yüzyıl sonra da harcamalar halkın temsilcilerinin onayına bağlanmıştır de Haklar Dilekçesi (Petition of Rights) ile, gelirlerin ancak parlamentonun onayı ile toplanabileceği hükmü yürürlüğe girmiştir da, I. Charles ın idamına giden 1648 devrim sürecinde, Kralın bu hükme rağmen parlamentonun onayı olmaksızın resim ve harç toplamaya çalışması önemli bir etken olmuştur de yeni bir devrim ile Stuart hanedanlığı sonlandırılmış; 1689 da da Haklar Bildirgesi (Bill of Rights) ile halkın vergileri tasdik hakkı belgelenmiş; bütçenin yıllık olarak onaylanması da bu noktada hayata geçirilmiştir (Gözler, 2009: ). Bu hakkın tüm kamu gelirlerine genellenebilmesi 18 inci yüzyılı bulmuştur de Konsolide Fon Yasasının (Consolidated Fund Act) kabul edilmesi ile devletin tüm hesapları Hazine ye ait bu fon hesabında birleştirilmiştir; ki bu hesap günümüzde de kullanılagelen İngiltere Merkez Bankası nın Kraliyet Hazine Hesabı dır (The Account of Her Majesty s Exchequer). Adam Smith in görüşlerinin de etkisiyle yapılan bu reform ile hem Hazine nin birliği ilkesi yasalaşmış hem de bütçe hakkında ilerleme elde edilmiştir ( 19 uncu yüzyılda Gladstone döneminde bütçe hesaplarını Parlamento adına inceleme ve sonuçları Parlamento ya sunma işlevleri (Sayıştay denetimi görevi) denetçilere (The Controller and Auditor General), 1866 tarihli Exchequer and Audit Departments Act ile verilmiştir. ( Bütçe hakkının elde edilebilmesi ve çağdaş anlamda bütçenin ortaya çıkabilmesi, kısaca bu çerçevede özetleyebileceğimiz, son derece zorlu ve uzun soluklu bir tarihsel süreç olarak Birleşik Krallık ta deneyimlenmiştir. Bu süreçte Birleşik Krallık, hem çağdaş siyasal sistemin ve evrensel bütçeleme ilkelerini temellerini atabilmiş hem de kendine özgü kurumsal yapısını ve İngiliz siyasetinin tekilliğini uzun süre muhafaza ederek geliştirmiştir. Dünyadaki tüm meclisler için öncü model oluşturması; kamu maliyesinin temel kavramı olan bütçe hakkı olgusunun ilk defa ortaya çıktığı yer olması; iki meclisli ve Krallık erkinden oluşan bir Parlamento yapısına sahip olması; yazılı bir anayasasının olmaması; kaynağını yasalardan, içtihatlardan ve göreneklerden alan bir anayasal hukuk düzenine sahip olması; yani parlamenter demokrasiyle yönetilen anayasal bir krallık olması; erk aktarımı (devolution) ile İskoçya, İrlanda ve Galler e bazı siyasi yetkileri terk etmesi; bütçe sürecinin yasalarla ve katı kurallarla kısıtlanmamış olması; Parlamentoda bir bütçe komisyonunun olmaması; bütçenin hazırlanmasında Başbakan ve Maliye Bakanı nın güçlü egemenliğinin belirleyici olması ama bununla birlikte Parlamento nun ve Parlamento dışı kurumların denetim ve gözetim işlevlerinin son derece gelişmiş olması; güçler ayrılığı ilkesinin kurumsal düzeyde yeni

4 80 Ankara Üniversitesi SBF Dergisi 69(1) yeni sağlanmaya başlaması Birleşik Krallık siyasal sisteminin ve bütçe sürecinin özgünlüğünün geri planındaki temel hususları betimler. Bu tespitler çerçevesinde bu çalışmada, Birleşik Krallık bütçe süreci yani bütçenin hazırlanması, onaylanması, uygulanması ve denetimi aşamaları ayrıntılı olarak ele alınmaya çalışılacaktır. Bunun için öncelikle Birleşik Krallık ta devletin ve siyasetin temel kurumsal yapısı, yasama ve yürütme organları, bütçe ve kamu maliyesi çerçevesinde ele alınarak incelenecek; ardından bütçe takvimi çerçevesinde bütçe sürecinin ayrıntıları incelenecektir. 1. Yasama ve Yürütme Bütçenin hazırlanması ve kabul edilmesinde Birleşik Krallık ta Parlamento nun yetkileri son derece sınırlıdır. Anayasal bir ilke olarak bütçeyi hükümet önermektedir (OECD, 2004: 407). Bütçenin hazırlanma aşamasında İngiltere de yetkiler yürütme organındadır. 1 Parlamento harcama kararlarından ayrılmıştır, ABD deki gibi karar almanın parçası değildir (...) Parlamentonun bütçe sürecine en önemli katkılarından biri pasif bir roldür (Arın 2000: 43-44). Parlamento özellikle komisyon çalışmalarıyla, bütçenin denetimi, sorgulanması ve bütçeye ilişkin kamuoyunun bilgilendirilmesi ve kamuoyu yaratılması adına önemli işlevler yüklenir. Birleşik Krallık Parlamentosu nun üçlü bir yapısı vardır: Kral/Kraliçe/Taç/Kraliyet (Crown) 2, Avam Kamarası ve Lordlar Kamarası. Yasaların hayata geçmesi için bu üç yapının uyumu ve onayı gerekmektedir. İki meclisin yasama sürecindeki hakları ve konumları eşit değildir. 20 inci yüzyılda Avam Kamarası siyasal egemenliğini güçlendirmiştir. Avam Kamarası nın (bir yıl içinde) iki kez kabul ettiği tasarıyı, Lordlar Kamarası muhalefet etse dahi onaylamak zorundadır. Yasama sürecinde Avam Kamarası lehinde dengesizlik, bütçenin onaylanması ve bütçe sürecinin kontrolü noktasında artmaktadır. İngiltere de bütçe Avam Kamarasında görüşülmekte ve onaylanmaktadır. Lordlar Kamarası nın bu onaylanmış bütçeyi değiştirme ya da onaylamama hakkı yoktur. Bütçe sürecini ele almadan önce süreçle ilgili olarak parlamentonun ve yürütmenin temel bileşenlerini, kısaca ele almaya çalışalım. 1 ABD de de Birleşik Krallık takine benzer çift meclisli bir parlamento söz konusu olmakla birlikte, bütçenin hazırlanma ve onaylanma aşamasında bu parlamentonun belirleyici hakimiyeti son derece yüksektir (Arın 2000: 28), (Karahanoğulları, 2011: 270). 2 Yazıda, Crown kavramı için sıralanan bu Türkçe karşılıklar arasından, anlatımı akıcı kılmak amacıyla, Kral ve Kraliyet kavramları tercih edilecektir.

5 Yiğit Karahanoğulları Birleşik Krallık ta Merkezi Yönetim Bütçe Süreci 81 Kralın yetkileri son derece sınırlı ve semboliktir. Üç gerçek yetkisi vardır: haberdar edilme, yüreklendirme, uyarma yetkisi. Yasalaşmanın son aşaması Kralın onayı ile olur (the royal assent); Kralın 1708 den itibaren veto hakkı elinden alınmıştır (Eroğul, 2008: 23). Bununla birlikte devlet kurumlarının pek çoğu sembolik de olsa Kralın kurumlarıdır; bu nedenle kurumların başında Kraliyet sıfatı yer alır: Kraliyet Hükümeti (Her Majesty s Government), Kraliyetin Bakanları (Ministers of the Crown), Kraliyet Kamu Yönetimi (Her Majesty s Home Civil Service), Kraliyet Gelir ve Gümrük İdaresi (Her Majesty s Revenue and Customs), Kraliyet Hazinesi (Her Majesty s Treasury). Parlamentoyu Kral açar. Açış konuşmasını (Speech from the Throne) Lordlar Kamarası nda yapar ve hükümetin yeni yasama yılındaki planlarının genel çerçevesini çizer; içeriğini dolduracak ve belirleyecek olan hükümet olacak olsa bile Krala böyle bir sembolik konuşma yetkisi verilmiştir (Parliament, 2012a). Avam Kamarası halkın temsilcilerinden oluşmaktadır. Avam Kamarası na seçilen milletvekilleri en çok 5 yıl süreyle görev yaparlar. Avam Kamarası nın üyeleri 646 seçim çevresinden gelmekte ve her bir çevreyi bir kişi temsil etmektedir. Ancak Kamarada yalnızca 427 oturma yeri vardır. Toplantı yılı, Kasım ayı ile başlar; Ekim ayının sonuna kadar devam eder (annual session) ve dört dönemden (term) oluşur. Avam Kamarasında yılda ortalama 160 birleşim yapılır (Eroğul, 2008: 6). Hiçbir milletvekili aynı konuda iki kez konuşamaz. Avam Kamarasının başkanı Speaker dır. Meclis başkanının başyardımcısının unvanı Maddi ve Akçal Olanaklar Başkanı dır (Chairman of Ways and Means). Parti yönlendiricileri (whip) Avam Kamarası işleyişinin önemli birer parçasıdır. Hem iktidar hem de muhalefet partilerinin bir düzine kadar yönlendiricileri vardır. Bunlar milletvekillerine yine whip denilen ( parti disiplini bildirisi olarak çevrilebilir) toplantılara katılma yönergeleri gönderirler ve önemli konularda parlamentoda görüşme yapılırken milletvekillerinin tam katılımını sağlamakla yükümlüdürler. Bu nedenle konuların önem sırası bu yönergelerle üyelere duyurulur. Avam Kamarasında oylamalar milletvekillerinin evet ve hayır oyunu temsil eden koridorlara çıkması ve sayılmasıyla yapılır (Eroğul, 2008: 10). Milletvekilleri yılda bir kez, yazıhane gideri ve geceleme ödeneği almaktadır (Eroğul 2008: 7). Milletvekilleri danışmanlık gibi ek işler yapabilir. Ancak denetim sağlamak için Avam Kamarasında üyeler herhangi bir konuda görüşmelere katılmadan ilgili konuya dair maddi bir ilişkileri varsa kamarada kamuya açık olarak tutulan deftere not etmekle yükümlüdürler. Bu defter 1995 ten beri Normlar ve İmtiyazlar Komisyonu (Committee of Standards and

6 82 Ankara Üniversitesi SBF Dergisi 69(1) Privileges) tarafından denetlenmektedir ve komisyonun gerek görmesi durumunda milletvekillerinin hakları belli bir süreliğine dondurulabilir (Eroğul 2008: 7). Milletvekillerinin dokunulmazlıkları yoktur ancak Parlamento da yaptıkları konuşmalardan dolayı suçlanamazlar (Eroğul, 2008: 8). 20 inci yüzyıla kadar Parlamento nun en güçlü kanadı Lordlar Kamarasıdır; bir zamanlar Parlamento sadece lordlardan oluşmuştur. Yirminci yüzyılın başından başlayarak Lordlar Kamarası nın Parlamentodaki görevleri ve ağırlığı Avam Kamarası lehine azalmıştır. Lordlar Kamarası üyelerini halk değil, hükümet ve Kraliyet atamaktadır da Lordlar Kamarası nın 1200 dolayında üyesi vardır. Son yıllarda Kalıtsal Lordların sayısının azaltılması ile birlikte kamaranın toplam üye sayısı 700 ler civarına gerilemiş ancak 2013 itibariyle yapılan yeni atamalarla sayı yaklaşık 800 e yükselmiştir ve halihazırda Çin Parlamento sundan sonraki en büyük meclis olarak referans verilmektedir (BBC, 2013). Lordlar Kamarası nın toplantı yeter sayısı sadece 3 kişi ve karar yeter sayısı ise 30 kişidir. Kamara yılda yaklaşık 150 gün toplanmaktadır (Eroğul, 2008: 19, 21). Lordlar Kamarası nın işlevlerinin ve hacminin daraltılmasına ilişkin çalışmalar 2010 yılında iktidara gelen Muhafazakar Parti-Liberal Demokrat Parti koalisyon hükümetinin gündemine girmiştir. Lordlar Kamarası üye sayısının kısıtlanması ve %80 oranında üyenin seçimle ve 15 yıl ile sınırlı bir süre için göreve gelmesi ve bu kararın halkoyuna sunulması için Parlamentoda karma komisyonda çalışmalar yürütülmüştür (BBC 2012a) ancak Ağustos 2012 itibariyle, reform planları, koalisyon hükümetini oluşturan partilerin üyeleri arasında yeterli siyasal desteği bulamaması nedeniyle rafa kaldırılmıştır (BBC, 212b). Kamara aynı zamanda ülkenin en üst mahkemesi, temyiz mercii olarak çalışmaktadır. Yasama ve yargı işlevlerinin ayrıştırılma çabaları yakın dönemde gündeme gelmiş ve 2009 da yargı işlevi yasamadan alınarak, yeni kurulan Yüce Mahkeme ye devredilmiştir. Akçal olmayan yasalarda, Lordlar kamarasının yasaları onaylamadan bir yıl süreyle bekletme hakkı vardır ancak bu hak genellikle kullanılmamaktadır. Avam Kamarası nın kabul ettiği metinlere ilke olarak karşı çıkılmamakta ancak düzeltme önerisinde bulunulmaktadır. Bu hem Avam hem de Lordlar Kamarası için işlevsel bir mekanizmadır; yeterince incelenmemiş yasaların tekrar gözden geçirilmesi ve süre kazanılması sağlanmış olunur (Eroğul, 2008: 21-22). Avam Kamarası ile Lordlar kamarası arasındaki bu işlevsel farklılık bir sonraki başlıkta ele alınacağı üzere komisyonlara da yansımaktadır. Lordların, milletvekillerine göre daha fazla zamana ve deneyime sahip oldukları düşüncesiyle Avrupa Birliği, bilim, anayasa, ekonomik konular gibi alanlardaki komisyonlar Lordlar kamarasında kurulmuştur (Parliament, 2012b). Lordlar Kamarası nın yürütmeyi denetleme yetkileri de sınırlıdır; yalnızca kendi üyelerinden seçilen önemsiz Bakanlıkları denetleyebilirler. Milletvekillerinde

7 Yiğit Karahanoğulları Birleşik Krallık ta Merkezi Yönetim Bütçe Süreci 83 olduğu gibi Lordlarda da kendi üyesi olan bakanlara soru sorma hakkı vardır ve genel görüşme yapılabilmektedir. Lordlar Kamarası nın bütçe yasasının onaylanması sürecinde herhangi bir rolü yoktur yılında Lordların bütçeyi reddetmesinin ardından 1911 de yasalaşan Parlamento yasası ile bütçeyi veto edebilme yetkisi Lordlardan alınmıştır. Pratikte Lordlar Kamarasında bütçe görüşmeleri bir günlük kısa ve prosedürel bir işe dönüşmüştür. Meclis İç Tüzüğü (Standing Orders) Lordlar Kamarası na kamu maliyesine dair yasa tasarılarında herhangi bir değişiklik yetkisi vermemiştir (OECD, 2004: 407) Parlamento İçi Komisyonlar Parlamentoda iş yükünün büyük bir bölümü, her iki kamarada da bulunan ve 10 ile 50 arasında üyenin katılımıyla oluşturulan çeşitli komisyonlara dağıtılmıştır. 4 temel komisyon türü bulunmaktadır: geçici komisyonlar (select committees), genel komisyonlar (general committees) (2006 yılından önce bu komisyonlara standing comittee denilmektedir), karma komisyonlar (joint committees) ve büyük komisyonlar (grand committees). Öncelikle bu dört komisyon türünün görevleri ve işlevlerinin ana çerçevesini ele almak ve ardından bütçe süreci için önemli işlevlere sahip komisyonları ayrıca incelemek anlamlı olacaktır (Parliament 2012b). Geçici komisyonlar (select committees) her iki kamarada da kurulmaktadır. Bütçe sürecinde en büyük sorumluluğa sahip olan komisyon Avam Kamarası nın geçici komisyonlarıdır. Bütçe pazarlıkları bu komisyonlar arasında gerçekleşir. Bir Parlamento dönemi için daimi olarak belirlenmektedirler ve dönemin bitiminde dağılmaktadırlar. Komisyon çalışmaları bakanlıklara ve çeşitli ekonomik konulara dair denetim ve raporlamadan oluşmaktadır ve komisyon raporları genellikle hükümetten bir yanıt talep etmektedir. Her bir bakanlıkla ilişkili olarak bir komisyon görev yapmaktadır. Bunlar Avam Kamarasının geçici komisyonlarıdır. Lordlar Kamarasının geçici komisyonları genellikle Avrupa Birliği, bilim, iktisat ve anayasa konularına ilişkin komisyonlardır (Parliament, 2012). Bütçe sürecinde her bir bakanlığın harcamaları kendi bakanlığıyla ilişkili geçici komisyon tarafından ayrıntılı olarak incelenir. Bakanlıkların komisyonları en az 11 üyeden oluşur ve komisyonlar araştırmalarında yazılı ve sözlü tanıklıklara başvurabilir. Komisyon inceleme raporları basılı olarak ve Parlamento internet sitesinden yayımlanır ve 60 gün içerisinde hükümet bu

8 84 Ankara Üniversitesi SBF Dergisi 69(1) raporları 3 yanıtlar. 34 geçici komisyon başkanından oluşan Liaison Komisyonu, Avam Kamarası Genel Kurulunda hangi geçici komisyonun raporunun görüşüleceğini belirler (Parliament, 2012l), (Parliament, 2012p). Genel komisyonlar (general committees) ise sadece Avam Kamara sında bulunmaktadır ve daimi değildir; sadece ilgili yasa tasarısı için oluşturulurlar. Bu komisyonların amacı ilgili yasa tasarısını detaylı olarak değerlendirmektir. Komisyondaki temsiliyet Parlamento daki parti dağılımına göre sağlanmaktadır; iktidar partisi her zaman çoğunluktadır. Komisyonlar, inceledikleri yasaların ismiyle adlandırılır. Komisyonların üye sayıları 16 ile 50 arasında değişmektedir (Parliament, 2012b). Komisyonun çalışmalarının ardından, sonuç ve değişiklik önerileri rapor halinde bildirilir. Lordlar Kamarası nda, yasa tasarıları için ayrı bir komisyon kurulmaz; kamara toplanır (Parliament, 2012n). 4 Karma komisyonlar (joint committees) milletvekilleri ve Lordlardan oluşmaktadır. Geçici komisyonlarla aynı görevlere ve yetkilere sahiptirler. Başkanı Lord ya da milletvekili olabilir. Belli bir konuya ilişkin inceleme yürütürler ve hazırladıkları raporlar basılı olarak ve internet ortamında yayımlanır. Bu komisyonların toplanma rutinleri kendi aralarında farklılaşabilir. İnsan Hakları Karma Komisyonu daimi olarak toplanır. Consolidation Bills and Tax Law Rewrite Bill komisyonu kendilerine yasalar geldikçe toplanır. Diğer yasalara ilişkin karma komisyonlar ise raporlarını hazırlayıp görevlerini tamamladıktan sonra dağılırlar (Parliament, 2012m). Büyük komisyonlar (grand committees): Avam Kamarası nda İskoçya, Galler ve Kuzey İrlanda ya dair sorunlarla ilişkili olarak kurulmuş üç tane Büyük Komisyon vardır. Bu komisyonlar bölgelerinden gelen milletvekillerine kendi bölgesel sorunlarına ilişkin tartışma imkanı vermektedir. Komisyonlar Avam Kamarası gibi toplanmaktadır. Bölge milletvekilleri komisyon toplantılarına katılmakla yükümlüdür. Lordlar Kamarasında ise büyük komisyonlar, Committee of the Whole House a gönderilmeyen yasa tasarılarının görüşüldüğü yerdir. Fark, bu komisyonda oybirliğinin aranmasıdır; dolayısıyla bu komisyonlarda oylama yapılmamaktadır (Parliament, 2012o). Birleşik Krallık ta, özgül amacı bütçe süreci ile ilişkilenen bir Bütçe Komisyonu yoktur. Bu görevi yoğunluklu olarak geçici komisyonlardan biri olan Hazine Komisyonu gerçekleştirmektedir. Bütçe ve Bütçe Öncesi Raporlarını inceleyen komisyon Hazine Komisyonudur (Treasury Committee) 3 Bunlar, komisyonun önerileri olarak adlandırılır- committee s recommendations (Parliament 2012l). 4 Lordlar, kamara olarak ya da büyük komisyon (grand committee) olarak toplanırlar. Bu ikisi arasındaki fark metinde açıklanacağı üzere kararın alınma biçimine aittir.

9 Yiğit Karahanoğulları Birleşik Krallık ta Merkezi Yönetim Bütçe Süreci 85 (Parliament, 2012f). Bununla birlikte Kamu Hesapları Komisyonu da gerçekleşen bütçe verileri üzerinde incelemeler yapmaktadır. Kısaca bu iki komisyonu ve kamu maliyesiyle ilişkili diğer önemli komisyonları ele almak yararlı olacaktır Hazine Komisyonu (Treasury Committee) Görev alanı ve işlevi son derece önemli bir komisyondur. Avam Kamarasının geçici komisyonlarından birisidir. Hazine nin, Gelir ve Gümrük İdaresi nin (H.M. Revenue and Customs), İngiltere Merkez Bankası nın (Bank of England), Finansal Hizmet Kurumu nun (Financial Service Authority) ve diğer ilişkili kurumların harcama, yönetim ve politikalarını incelemekle görevlendirilmiştir. Komisyonun en önemli işlevlerinden birisi yıllık bütçe değerlendirme raporunu hazırlamaktır; bunu örneğin 2012 Mart ayında, Maliye Bakanı nın bütçe sunuşunun ardından (Chancellor s Budget Statement), bütçeye ilişkin bağımsız ekonomik tahminler üreten Bütçe Sorumluluk Ofisi ne (Office for Budget Responsibility), Maliye Bakanı nın verilerine ve sektörel uzmanların görüşlerine referansla gerçekleştirir (Parliament, 2012f) Bütçe İnceleme Raporu nda (Report: Budget, 2012) komisyonun ele aldığı ve hükümete yönelik olarak geliştirdiği tavsiyelere kısaca değinmek, komisyonun yetki ve sorumluluklarının ne derece gelişmiş olduğunu göstermek bakımından yararlı olacaktır: Komisyon, hükümetin mali sorumluluklarının değerlendirilmesinde kullandığı çıktı açığı (output gap) kategorisinin yeterince anlamlı bir kategori olmadığını belirtmekte ve Hazine nin, Bütçe Sorumluluk Ofisi nden başka alternatif kategoriler ve yaklaşımlar geliştirmesini istemesini; Merkez Bankası nın kriz sonrası konjonktürde başvurduğu genişlemeci para (quantitative easing) ve düşük faiz politikalarının gelir dağılımına etkisini ve özellikle emekliler gibi, refah düzeyi doğrudan tasarruf fonlarının finansal olarak değerlendirilmesine bağlı olan kesimler üzerinde bu politikaların yaptığı etkilerin ayrıntılı olarak incelemesini önermektedir. Bütçe Sorumluluk Ofisi nin ekonomik tahminlerinde daha kapsamlı temel risk faktörlerini hesaplamalarına dahil etmesinin yerinde olacağını vurgulamakta; hükümetin damga vergisi oranlarını belirlerken geçmişteki oranlara (retrospective taxation) referansla belirlemesinin istisna haline gelmesi gerektiği, bütçenin ve özellikle vergi düzenlemelerinin bütçe sunuşu yapılmadan önceki gizliliğinin korunabilmesi için hükümetin uygulamalarını gözden geçirmesi gerektiği belirtilmekte; bütçe takviminin sıkışmaması için gerekeli özenin gösterilmesi istenmekte; %45 e düşürülen yeni gelir vergisi oranının etkilerinin Gelir ve Gümrük İdaresi tarafından detaylı olarak incelenmesi gerektiği vurgulanmaktadır (Parliament, 2012g). Tüm bu ayrıntılı öneriler ve değerlendirmeler, bütçe hakkının ne derece önemsenmekte olduğunun ve süreçte parlamento denetiminin ne derece uygulandığının önemli birer

10 86 Ankara Üniversitesi SBF Dergisi 69(1) göstergesidir. Komisyonun raporlarına Hazine genellikle yanıt vermek durumundadır. (Komisyonun diğer güncel raporları, 2011 Aralık ayında hazırladığı uluslararası kredi derecelendirme kuruluşlarının saydamlığı ve güvenilirliğine ilişkin rapor; 2012 Şubat ayında hazırladığı RBS bankasının iflasını değerlendiren rapordur.) Kamu Hesapları Komisyonu (Public Accounts Committee) 20 ye yakın bakanlık dışı Geçici Komisyondan en önemlilerinden birisidir. Kamu harcamaları üzerinde Parlamentoya daha etkili kontrol imkanı vermek üzere 1861 de kurulmuştur. Temel amacı, hesap verilebilirliğin, düzenli ve iyi yönetim ilkelerinin sağlanmasıdır. Bu amaç doğrultusunda ülkemizdeki Sayıştay ın karşılığı olan Ulusal Denetim Ofisi nin performans denetim raporlarından yararlanmaktadır (Sayıştay, 2001). Bütçe süreciyle ex-ante değil, ex-post düzeyde ilişkilidir (OECD, 2004: 415). Avam Kamarasındaki parti dağılımı oranlarında temsil edilmek üzere kabine üyesi olmayan 16 milletvekilinden oluşur. Komisyonun başkanı, teamüller gereği muhalefet partisi üyelerinden seçilir. Komisyonun, gerekli gördüğü takdirde, tanıklıklara başvurma, tanık dinleme yetkisi vardır. Kurumların muhasebe üst görevlileri, bütçe gerçekleşmelerine ilişkin komisyonun sorularına muhatap olurlar (OECD, 2004: 415) Kamu Yönetimi Komisyonu (Public Administration Select Committee) Kamu yönetiminin kalite ve standartlarını inceleyen bir komisyondur. Kamu Denetçisinin (Parliamentary Ombudsman), Sağlık İşleri Denetçisinin (Health Service Ombudsman) milletvekillerine sunduğu inceleme raporlarını değerlendiren ve başkanı daima muhalefet partisinden seçilen bir komisyondur. Gerekli gördüğü takdirde komisyon, bakanlıklardan bilgi isteme yetkisine sahiptir. Kamu Denetçisi ayrıca yıllık raporlar hazırlar ve komisyona sunar. Bu raporlar da yönetim kusuruna (maladministration) ilişkin araştırma niteliğindedir (Eroğul 2008: 18). Kamu maliyesini doğrudan ilgilendiren, yönetişim, atama ilkeleri gibi konularda incelemeler yapmaktadır. Şubat 2011 tarihli bir raporunda başbakan David Cameron un yeni bir toplum projesi olarak seçim programına giren ve koalisyon sözleşmesinin de önemli bir parçası haline gelen, devletin küçülmesini, sivil topluma daha çok mali ve siyasi sorumluluk ve işlev yüklenmesini öngören Büyük Toplum (Big Society) projesinin değerlendirildiği, Küçük Devlet: Daha Büyük Toplum? (Smaller Government: Bigger Society?) isimli rapor, komisyonun yakın dönemdeki önemli çalışmalarından biri olmuştur (Parliament, 2012c).

11 Yiğit Karahanoğulları Birleşik Krallık ta Merkezi Yönetim Bütçe Süreci Ekonomik İşler Komisyonu (Economic Affairs Committee) Ekonominin yönetilmesine ilişkin incelemeler yapan Lordlar Kamarasındaki 5 daimi komisyondan birisidir. Genellikle 13 üyeden oluşur. Merkez Bankası Para Politikası Komisyonunun (Monetary Policy Committee of the Bank of England) çalışmalarına ve çeşitli makroekonomik konulara ilişkin incelemeler yapar ve Lordlar Kamarasına, hükümete öneri niteliğinde bir değerlendirme raporu sunar (Parliament, 2012d). Lordlar Kamarası nın bütçe ile ilgili bir yetkisinin olmaması nedeniyle bu komisyon doğrudan bütçe konularıyla ilişkilenemez (OECD, 2004: 415). Ancak kamu maliyesiyle ilişkili konularda önemli raporlar hazırlamaktadır yılında komisyonun Kamu Özel Ortaklığı modelinin yarattığı bütçe dışı borçlanma sorununa ilişkin Private Finance Projects and off-balance Sheet Debt başlıklı raporu bu tür incelemelerin bir örneğidir. Komisyon raporları hükümet tarafından yanıtlanmaktadır (Parliament, 2012e) Parlamento Dışı Mali Kurumlar Bütçe Sorumluluk Ofisi (Office for Budget Responsibilities) Kamu maliyesinin sürdürülebilirliğini incelemek ve raporlamakla sorumlu bağımsız bir kurumdur. Bütçenin hazırlanma sürecinde kullanılmak üzere geleceğe yönelik ekonomik tahminler ve istatistikler üretmektedir Aralık ayında muhalefette olan Muhafazakar Parti tarafından önerilmiş ve 2010 genel seçimlerinde muhafazakar-liberal demokrat koalisyon hükümetinin iktidara gelmesinin ardından kurulacağı duyurulmuş; 2011 tarihli Bütçe Sorumluluk ve Ulusal Denetim Yasası (Budget Responsibility and National Audit Act) ile kurulmuştur ( Responsibility). Ekonominin gelecek beş yıllık dönemine ilişkin ekonomik tahminler üreten ve yılda iki defa yayımlanan Ekonomik ve Mali Görünüm (Economic and Fiscal Outlook), kamu maliyesinin temel kategorilerinin uzun dönemli değerlendirmesini sunan ve sürdürülebilirlik analizi ortaya koyan Mali Sürdürülebilirlik Raporu (Fiscal Sustainability Report), yıllık olarak yayımlanan ve ofisin ürettiği tahminlerin cari gerçekleşmelerle kıyaslamalı olarak değerlendirmesini sunan Tahmin Değerlendirme Raporu (Forecast Evaluation Report), Ofis in hazırladığı üç önemli çalışmadır ( Mali Araştırmalar Kurumu (Institute for Fiscal Studies) Hazine Komisyonuna bütçe raporu sırasında görüş bildiren Parlamento dışı bağımsız kurumlardan biridir yılında bağımsız bir yardımlaşma cemiyeti (charity) olarak kurulmuştur. En büyük maddi kaynağı Ekonomik ve

12 88 Ankara Üniversitesi SBF Dergisi 69(1) Sosyal Araştırmalar Konseyi nden (Economic and Social Research Council) almaktadır. Ekonomik, mali ve sosyal politikaların bireyler, aileler, şirketler ve kamu üzerindeki etkilerini ampirik olarak incelemek, kamu mali politikalarının bağımsız gözetimini yapmak kurumun temel amaçlarını oluşturur. Kurum bu amaçlar doğrultusunda, vergi ve refah, eşitsizlik ve eğitim, verimlilik ve rekabet, kalkınma ve yoksullukla mücadele, vergi mevzuatı ve kamu yönetimi gibi başlıklarda incelemeler ve raporlar hazırlamaktadır. Vergi konusunda kurumun ele aldığı sorulardan bir kaçını sıralamak çalışmaların kapsamına dair önemli fikir verecektir: Vergi kredisinin çalışma motivasyonunu nasıl etkilediği, yeni bütçeden kimin kazançlı kimin zararlı çıktığı, ulusal sosyal güvenliğin rasyonel olup olmadığı, alkol vergisinde yapılacak bir artışın kamu gelirlerini arttırıp arttırmayacağı, konutların yeterince vergilendirip vergilendirilmediği, şirketler üzerindeki vergi yükünün boyutlarının ne olduğu gibi sorular kurumun vergi ve refah başlığına ilişkin araştırma konularını oluşturmaktadır (IFS, 2012) Yürütme Kral, Özel Konsey (Privy Council), başbakan, hükümet, kabine, yönetim aygıtı olan kamu yönetiminden (civil service) oluşmaktadır. Yürütmenin sembolik olarak başı olan Kralın görev ve yetkilerini daha önce ele almıştık. Özel Konsey, yürütmenin en eski ve en geniş halkasıdır. 18 inci yüzyıla kadar yürütme gücünü büyük ölçüde elinde bulundurmuş, yerini daha sonra kabine almıştır. Pek çok kesimden 500 e yakın üyesi vardır. Eski bakanlar, görevdeki bakanlar, yüksek yargıçlar, büyükelçiler, bilim adamları, Baş piskopos konseyin üyeleri arasındadır. Pratikte Konsey 4-5 üyesi ile Kralın huzurunda toplanmaktadır. Yürütmenin düzenleyici işlevlerine ilişkin kararnameler çıkarmakta; parlamentonun çağrılması ve dağıtılması kararlarını alabilmektedir (Eroğul, 2008: 24). Başbakan, Avam Kamarası nda çoğunluğa sahip olan partinin başkanı, Kral tarafından başbakan olarak atanır. Kabinenin başı olma sıfatıyla birlikte, Hazine Birinci Lordu (First Lord of Treasury) ve Kamu Yönetimi Bakanı (Minister for the Civil Service) sıfatlarına da sahiptir. Başbakanlık 1937 de Ministers of the Crown Act ile yasal dayanağa kavuşmuş bir kurumdur (Eroğul, 2008: 26). Başbakanın politika tercihi konularında belirleyiciliği yüksektir, son sözü söyleme hakkı pratikte başbakana aittir. Birçok konu kabineye gelmeden önce Başbakanın onayına sunulmaktadır. Güçlü yetkilere rağmen siyasi bir kültür olarak, politikaların belirlenmesi ve uygulanmasında uzlaşma esas alınır (BSGB ve diğerleri 2008: 16). Bütçenin siyasi mimarı kuşkusuz ki başbakandır.

13 Yiğit Karahanoğulları Birleşik Krallık ta Merkezi Yönetim Bütçe Süreci 89 Bakanlar Kurulu, bir kurul olmaktan çok bir tanımlamadır. Halihazırdaki bakanları, yardımcılarını ve devlet bakanlarını tanımlamaktadır. İngiltere de hükümet kavramı ile kabine kavramı birbirinden farklılaşmaktadır; bütün bakanlar kabineye girememektedir. Hükümet kabineye girmeyen bakanları kapsayacak şekilde 100 e yakın üyeden oluşmaktadır. Bakanlar hem Avam Kamarası ndan hem de Lordlar Kamarası ndan seçilebilir (yani milletvekilidir; Sitting Members of Parliament MPs). Hükümet başbakanla birlikte üç tür bakandan oluşur: Kabineyi oluşturan bakanlar (Cabinet Ministers), kabine dışı bakanlar (non-cabinet Ministers) ve kıdemsiz bakanlar (Junior Ministers). Kabine dışı bakanların sayıları 30 civarındadır, özellikle kapsamları geniş büyük bakanlıklarda görev alırlar ve kabine bakanlarının eşgüdümünde çalışmaktadırlar (Eroğul, 2008: 27). Kıdemsiz bakanların sayıları 40 civarındadır. Bakanlıklarda milletvekilleri de aktif görevler almaktadır. İngiltere de yürütme organı içinde arasında milletvekili, tüm bakanlıkları düşündüğümüzde de 100 ün üzerinde parlamento üyesinin aktif görev aldığı görülmektedir. Bu durum İngiltere yi pek çok ülkeden farklılaştıran bir özelliktir; yasamanın yürütmenin içinde gömülü bir şekilde yer almasına referans verir ve parlamentonun üstünlüğü ve siyasal sorumluluk ilkesine işaret eder (Karasu, 2009: 203). Kabine (Cabinet of Ministers) yaklaşık 20 bakandan oluşur. Başbakanın seçtiği bakanlar, Kral tarafından kabineye atanır. Kabine üyeleri hem Avam, hem de Lordlar kamarasından seçilebilmektedir. Hazine, Savunma, Dışişleri, Çalışma, Eğitim ve Sağlık Bakanlıkları Kabine deki en önemli bakanlıklardır ve bu bakanlar hemen hemen her dönem kabinede yer bulabilmişlerdir. Ancak bunların arasında en güçlü olan bakanlık Hazine dir (H.M. Treasury) 5. Hazine nin işlevleri ve yapısı bir sonraki başlıkta ele alınacaktır. Kabinenin görevleri politika oluşturmak, idari kontrol ile gözetimi sağlamak, ve koordinasyondur. Başbakan, Kabinenin başkanıdır ve bakanları atama ve azletme yetkisi vardır; bu anlamda başbakanın sistem içinde siyasal gücü yüksektir. Başbakanlar, politikaların geliştirilme ve uygulanmasında kabinede siyasal uzlaşmanın sağlanmasını ve kabine üyeleri arasındaki anlaşmazlıkların çözülmesini esas almaktadırlar (BSGB ve diğerleri 2008: 16) Kabinede haftada bir kez, Salı günleri olağan toplantı yapılır ve bu toplantılarda daha önce berttiğimiz siyasal kültürün bir parçası olarak oylamaya gidilmez; kabine içinde siyasal uzlaşma esastır ve son söz hep başbakana aittir. Özetle yürütme içinde başkanın siyasi gücü hakimdir ve bu nedenle kabinenin 5 Kavram Türkçe de Maliye Bakanlığı olarak da kullanılabilir. Bu çalışmada akıcılık bakımından her ikisi birden tercih edilecektir.

14 90 Ankara Üniversitesi SBF Dergisi 69(1) siyasi etkileri sınırlıdır. 6 Temel bazı konular kabinede tartışılır, fakat kabinede çok ender istisnalar dışında genel öncelikler bakımından kapsamlı bir değerlendirme yapılmaz... Bakanlıklar karşılıklılık esası temelinde birbirlerini eleştirmeyerek kendi durumlarını korumaya çalışır. Tartışmalar bakanlıklar temelinde bölünmüş şekilde yapılır. Kabine bir bakanlıklar federasyonu olarak çalışır. (Arın, 2000: 43-44). Kabine içinde, Hazine Birinci Lordu sıfatıyla Başbakan, Maliye Bakanı ve Hazine Baş Sekreteri (Chief Secretary to the Treasury) olmak üzere üç farklı kişi maliye ile ilişkili olarak yer alır. Avam Karamasında iktidar partisinin baş yönlendiricisi (chief whip), Hazine Parlamento Sekreteri ünvanıyla (Parliamentary Secretary to the Treasury) kabinede devlet bakanı olarak yer alır (Karasu, 2009: 197). Hazinenin yani maliyenin kabinedeki ağırlığı yüksektir. Kısaca Kraliyet Hazinesinin görev ve yapısına değinmek yararlı olacaktır. Bütçe sürecinin çok önemli bir kurumu olan Hazine (Her Majesty s Treasury), yetkilerini yasalardan değil Kraliyetten almaktadır. Bu nedenle ismi ön-ek almakta ve Kraliyet Hazinesi olarak adlandırılmaktadır. İngiliz bütçe sisteminin belkemiğini Hazine oluşturur. Hazine ekonominin yönetiminden sorumludur. Hazine nin birinci görevi kamu kaynaklarını tasarruf etmektir. Teknik konuları ilgili birimlere yönlendirir (Arın, 2000: 43). Reform girişimlerinde de önemli bir işlevi vardır. Yaklaşık 1000 dolayında memur çalışır. Hazine Bakanı the Chancellor of the Exchequer ünvanıyla anılır. Sorumlu bakanına diğer bakanlardan farklı bir unvan verilmesi itibariyle Hazinenin diğer kurumlar diğer kurumlar üzerinde etkili ve onlardan farklı olduğunun da bir göstergesi olarak alınır (BSGB ve diğerleri 2008: 18). Bakanlıkların bütçe teklifleri Parlamentoya sunulmadan önce Hazineyle ayrıntılı müzakereler gerçekleştirilir Finans Yasası (Finance Act), Hazine yi her mali yılda, Parlamento ya Bütçe Öncesi Raporu (Pre-Budget Report, PBR) ve borç yönetim raporu sunmakla yükümlü kılmıştır. Bu görevler Bakana değil Hazine ye aittir. Bununla birlikte yasal olarak zorunlu olmamakla birlikte (nonstatutory) Hazine, Finansal Bilanço ve Bütçe Raporu (Financial Statement and Budget Report- FSBR) ile Ekonomik ve Mali Strateji Raporu nu (Economic and Fiscal Strategy Report- EFSR) yıllık olarak hazırlar (OECD, 2004: 419). Bu raporlara, ilerleyen başlıklarda tekrar değinilecektir. 6 Tüm siyasi partiler için liderlerin egemenliği son derece önemli ve belirleyicidir ancak siyasi olarak, partisi içindeki birliği sağlama ve partinin lideri olma becerisi, başbakanlığın olmazsa olmaz koşuludur (Karasu, 2009: 180).

15 Yiğit Karahanoğulları Birleşik Krallık ta Merkezi Yönetim Bütçe Süreci 91 Hazine nin iki önemli örgütü 2005 yılında birleştirilmiş; Kraliyet Gelir ve Gümrük İdaresi (H.M. Revenue and Customs) kurulmuştur. Bu idare bütçede belirtilen gelirleri toplamakla yükümlüdür. Nakit planlaması ve kamu varlıklarının ve borçlarının yönetimi, 1997 de yapılan bir değişiklikle Merkez Bankası nın (Bank of England) görevleri arasından çıkarılıp Hazine ye devredilmiştir tarihi itibariyle her iki görev de Borç Yönetim Ofisi altında toplanmıştır (OECD, 2004: 432). 2. Bütçenin Aşamaları Birleşik Krallık ta, herhangi bir yasa tasarı veya önerisinin (ikisine de bill denilmektedir) 7, yasalaşabilmesi 8 için, her iki kamarada da 5 aşamadan geçmesi ve Kral tarafından onaylanması gerekmektedir. Bu beş aşama sırasıyla şu şekildedir: i) Birinci Okuma (First Reading): yasa tasarısı meclisin bilgisine sunulur; ii) İkinci Okuma (Second Reading): Yasa tasarısına ilişkin tartışmalar ve oylamalar yapılır, meclis tasarıya ilke olarak onay verip vermeyeceğini değerlendirir; iii) Komisyon aşaması (Committee Stage): Tasarı komisyona havale edilir. Genel komisyonlardan biri tasarıyı ele alır ancak tasarı bazı durumlarda karma komisyona ya da geçici komisyona (Select Committee) gönderilir. Anayasal anlam taşıyan, kamu harcaması gerektiren, tek maddelik tasarılar için kamaranın tümü komisyon halinde toplanır (the Committee of the Whole House). Bu toplantıların başkanlığını Chairman of Ways and Means yürütür; iv) Rapor Aşaması (Report Stage): komisyondaki görüşmelerin ardından komisyon başkanı kamaraya bir rapor sunar; v) Üçüncü Okuma (Third Reading): Bu aşamada yasa tasarısına ilişkin yalnızca biçimsel değişiklikler yapılabilmektedir. Meclis gerekli gördüğü takdirde tasarıyı komisyon aşamasına tekrar görüşülmek üzere geri gönderebilir. Bu aşamaların her iki kamarada da tamamlanmasının ardından ilgili metnin yürürlüğe girmesi için Kralın onaylaması gerekir. Ancak bu aşama şekilseldir (Eroğul, 2008:12-13). 7 İngiltere de yasa tasarı ve önerilerine bill denilmektedir (maddelerine clause denilir). Bunlar yasalaştıktan sonra act adını alır (maddelerine section denilir). Tasarılar government bill, öneriler de private members bill olarak adlandırılır. Bu ikisine birden public bills adı verilir. Birleşik Krallık ta meclis dışından da yasa önerileri alınabilmektedir; buna da private bills denilir (Eroğul, 2008: 10-12). Yasa tasarı ve önerileri (meclisten gelen), genel komisyonlarda incelenir yılına kadar standing committees ismi ile adlandırılan komisyonlar, artık general committees ya da public bill committees olarak adlandırılmaktadır (Eroğul, 2008: 12). 8 Yasalaştığında act olarak adlandırılır.

16 92 Ankara Üniversitesi SBF Dergisi 69(1) Bütçenin yasalaşma süreci hiç kuşkusuz içeriği ve önemi gereği bazı noktalarda bu süreçten farklılaşmaktadır. Süre kısıtı nedeniyle bazı aşamaların atlanması, Lordlar Kamarasındaki görüşme aşamasının kısa olması, değişiklik yapılamaması en temel farkları oluşturur. Şimdi bütçe sürecini, takvim sırası ile ele alabiliriz Bütçenin Hazırlanması Bütçenin hazırlanmasına ilişkin Birleşik Krallık ta bir mevzuat söz konusu değildir. Sürece dair zaman içinde çeşitli normlar geliştirilmiştir. Bütçenin Parlamento ya sunulması için belli bir yasal tarih yoktur. Halihazırda geleneklere göre ilkbahar döneminde Nisan ayının sonlarına doğru sunulabilmekle birlikte, yılın herhangi bir döneminde de sunulabilir (Treasury, 2012). Süreçte Hazine önemli bir rol oynar. H.M. Treasury s Budget Directorate gelecek yılın bütçesi için bakanlıkların taleplerini nasıl hazırlayacaklarını ve ilgili takvimi belirler. Mali yılbaşı Birleşik Krallık ta 1 Nisan da başlamakta ve 31 Mart tarihinde mali yıl sonlanmaktadır. Kamu kurumları, fon taleplerini (main supply estimates), Hazine ye iletmektedirler. Hükümet bu verilerin hepsini birleştirerek Merkezi Yönetim Bütçe Tahminleri (Bütçe Yılı ve Gelecek Yıl), (Central Government Supply Estimates: Main Supply Estimates) ismiyle yayımlar. Hükümet bütçe tahminlerini Kış ve Bahar döneminde yeniden gözden geçirme imkanına sahiptir. ( Bütçe hazırlık sürecinde, Maliye Bakanı, Bakanlığın çalışanlarıyla birlikte geleneksel olarak bir hafta sonu Londra dışında bir araya gelerek bütçe üzerinde çalışma yürütür ( Bütçe taslağı (draft budget), Cabinet Committee on Expenditure tarafından onaylanır, Maliye Bakanı komiteye başkanlık eder. Komitenin onayı ardından Kabine nin onayına sunulur (OECD, 2004: 419). Bütçenin, Parlamento da sunulmasına kadar bütçenin içeriğine dair herhangi bir bilginin herhangi bir şekilde kamuoyu ile paylaşılmaması, bütçenin gizli tutulması son derece önemlidir. İngiltere de bu bir siyasal gelenektir ve bütçenin gizliliği kültürü olarak anılır (culture of budget secrecy). Bu nedenle Maliye Bakanı nın bütçe hazırlama çalışmalarını son günlere yoğunlaştırması gerekmektedir. Son yıllarda Birleşik Krallık ta bütçenin Parlamento da sunulmasından önce çeşitli gazetelerde vergi muafiyetlerine, yeni gelir vergisi ve damga vergisi oranlarına ilişkin haberlerin yer alması Hazine Komisyonu nun eleştirilerine neden olmuştur. Hazine Komisyonu bu konuda 2011 ve 2012 bütçe raporlarında koalisyon hükümetini daha dikkatli davranması konusunda uyarmıştır (Parliament, 2012j).

17 Yiğit Karahanoğulları Birleşik Krallık ta Merkezi Yönetim Bütçe Süreci 93 Genellikle çalışmalar sunuş gününe kadar yoğun bir şekilde devam etmektedir. Bütçenin sunuştan önce kamuoyuna sızmasına ilişkin Hazine Komisyonunun uyarılarına Maliye Bakanı nın verdiği yanıtta bütçe hazırlık sürecinin Bütçe Sorumluluk Ofisinin kurulmasıyla değişmiş olmasının ve koalisyon hükümetinin, bütçe hazırlık sürecinde ortak bir çalışmayı gerektirmesinin payı olduğu vurgulanmaktadır. Yeni uygulamaya göre bütçenin sunulmadan önce Bütçe Sorumluluk Ofisi ile de paylaşılması gerekmektedir. Maliye Bakanı nın açıklamasına göre, yeni uygulama kendisini Parlamento daki sunuşundan 10 gün öncesinde bütçeyi tamamlamaya ve Bütçe Sorumluluk Ofisi ne sunmuş olmaya zorlamaktadır (Parliament, 2012j). Yakın dönemdeki bütçenin kamuoyuna sızmış olma ihtimaline ilişkin tartışmalar ve Hazine Komisyonunun eleştirileri, günümüzde hâlâ bütçenin gizliliği kültürünün ne kadar önemsendiğinin bir göstergesi olmuştur Maliye Bakanının Bütçe Sunuşu Yukarıda belirtildiği üzere taslak bütçe metni, Hazine tarafından hazırlanır ve alt komisyonlar üzerinden Kabinenin onayına sunulur. Genellikle, Kabine Maliye Bakanı nın bütçe gününde yapacağı sunuştan hemen önce bütçeyi onaylar. Bütçe Kabinesi (Budget Cabinet) formel olarak bütçe üzerinde değişiklik yapma yetkisine sahiptir. Ancak pratik olarak Kabinenin küçük değişiklikler dışında bütçe üzerinde herhangi bir etkisi yoktur. Bütçe kabineye tamamlanmış bir metin ve adeta bir emrivaki (fait accomplı) olarak sunulur. Esasında bütçenin ilk olarak sunulduğu erk tarihsel olarak kabineden önce Kraldır. Kraliçe İkinci Elizabeth geleneksel olarak bütçe gününden bir gün önce Maliye Bakanı nı çaya davet ederek bütçe hakkında bilgilendirilmiştir ( Hazine nin Başkanı olan Maliye Bakanı, kıdemsiz Hazine Bakanlarıyla (junior Treasury Ministers) ve Hazine nin Birinci Lordu sıfatına sahip Başbakanla birlikte Avam Kamarasında bütçe günü olarak adlandırılan oturumda (budget day) bütçe metnini Parlamento ya resmi olarak sunar (budget statement). Bu sunuştan önce kamarada Başbakanın Soru Saati (Prime Minister s Question Time) gerçekleştirilir ve ardından Maliye Bakanı bütçe sunuşunu yapar. 9 Maliye Bakanı Avam Kamarasındaki bütçe sunuşunu yılın 9 Maliye Bakanı bütçe sunuş metnini, çalışma ofisinden alıp Avam Kamarasına götürürken geleneksel olarak kırmızı bir çanta kullanır (Red Box) ve Başbakan ın 11 numaralı ofisinin önünde (ki Maliye Bakanının çalışma ofisi Başbakanın ofisiyle bitişik olan 10 numaralı konuttur) bütçe çantasını havaya kaldırarak basın mensuplarına gösterir. Bu gelenek 1860 da William Gladstone a dayanmaktadır ve

18 94 Ankara Üniversitesi SBF Dergisi 69(1) herhangi bir gününde gerçekleştirebilmektedir ancak genellikle Mart ya da Nisan aylarını tercih etmektedir. Bütçe döneminde Kasım aylarında sunulmuş 1998 den itibaren tekrar bahar bütçesine geri dönülmüştür (OECD 2004: 419). Bütçe sunuşu haftanın herhangi bir gününde yapılabilmekle birlikte geleneksel olarak Salı ya da Çarşamba günleri yapılmaktadır mali yılı bütçesi 21 Mart tarihinde George Osborne tarafından sunulmuştur. Geleneksel olarak Maliye Bakanı nın Parlamento daki sunuşuna karşı sunuşu, gölge kabinenin Maliye Bakanı değil (Shadow Chancellor) muhalefet partisinin Genel Başkanı yapmaktadır (Treasury 2012). Yine geleneksel olarak Bütçe Sunuşu nun olduğu akşam Maliye Bakanı radyo ve televizyon programları ile bütçenin içeriğini ve önemini kamuoyu ile paylaşmaktadır (budget day broadcast) (Treasury, 2008a). Hazine, bütçe ile birlikte Finansal Bilanço ve Bütçe Raporu nu (Financial Statement and Budget Report- FSBR) yayımlar. Rapor iki yıllık projeksiyonları ve geçmiş iki yıl için temel mali analizleri içermek zorundadır. Bu bütçe raporu, bütçenin taşındığı kırmızı çantaya ve raporun kapak rengine referansla, Kırmızı Rapor (Red Book) olarak da adlandırılmaktadır. Ekonomik ve Mali Strateji Raporu (Economic and Fiscal Strategy Report- EFSR) da yine Hazine tarafından bütçe ile birlikte yıllık olarak yayımlanan bir çalışmadır. Rapor mali politikaların uzun dönemli etkilerine ve uzun dönemli mali ve iktisadi politika hedeflerinin analizlerine yoğunlaşmaktadır. Maliye Bakanının bütçe sunuşunun ve muhalefetin karşı görüşünün ardından 10, bütçenin sağlık, eğitim ve güvenlik gibi temel harcama alanlarına Gladstone nın çantası 100 yıl boyunca değiştirilmeksizin kullanılmıştır. İngilizcede bütçe (budget) kavramı da, içine dosya ya da para konulan küçük çanta (bougette) kavramından gelmektedir. Birleşik Krallık ın özgün kurumsal yapısına işaret eden bir uygulama ise, bütçe sunuşu sırasında Maliye Bakanının, diğer parlamento üyelerinden farklı olarak, alkollü içecek tüketme hakkına sahip olmasıdır. Tarihe geçen ilginç bir anekdot ise, dönemlerinde Maliye Bakanı olan Norman Lamont un bir bütçe sunuşuna kendi viski şişesini, kamuoyundan ve kameralardan gizlemek için, bu kırmızı bütçe çantasının içinde götürmüş olmasıdır (BBC 1998). Tarihteki en uzun bütçe sunuşunu 18 Nisan 1853 te William Gladstone un 4 saat 45 dakika süren sunuşuyla gerçekleştirmiştir; günümüzde bütçe sunuşları genellikle bir saat civarında sürmektedir (Treasury, 2012). 10 Birleşik Krallık ta halkın bütçeye ilgisi yüksektir. Yazılı medyanın, bütçe sunuşunun gerçekleştiği gün bütçeye dair haber ve yorumlara verdiği önem bu ilginin bir göstergesi olarak düşünülebilir. Bütçe sunuşunu takip eden günde pek çok gazete son derece hacimli bütçe özel ekleri yayımlamaktadır. 23 Nisan 2009 da Financial Times ın 28 tam sayfalık bütçe eki, Guardian ın, gazetede 7 tam sayfalık bütçe yorumuna ek olarak aynı gün 16 tam sayfalık bütçe eki, The Times ın 24 tam sayfalık

19 Yiğit Karahanoğulları Birleşik Krallık ta Merkezi Yönetim Bütçe Süreci 95 ve yeniden belirlenen vergi oranlarına ilişkin bütçe kararı için (budget resolutions) 4 günlük bir tartışma yürütülür (Treasury, 2012). Bu bölümü Meclis Başkanı (Speaker) değil, Chairman of Ways and Means, yani Meclis Başkan Vekili (Deputy Speaker) yönetir (House of Commons, 2011) Bütçenin Parlamentoda Onaylanması/Bütçe Kararı (Budget Resolution) Merkezi yönetim gelir ve harcamalarına ilişkin yasama süreci farklılaşmaktadır. Öncelikle kamu harcamaları ile başlayabiliriz. Birleşik Krallık ta Konsolide Fon (Consolidated Fund), tüm kamunun gelirlerinin hazinenin tek bir hesabında toplanmasını sağlamak amacıyla 1878 de oluşturulmuştur. Parlamento hükümete, Konsolide Fon Yasaları (Consolidated Fund Acts) ve Ödenek Yasaları (Appropriation Acts) ile bu fonu kullanma yetkisi verir. Yasanın Parlamentodan geçmesinin ardından fon, bütçedeki paylarına göre kamu kurumlarına dağıtılmış olur. Bakanlıkların bütçe rakamlarına, yıllık bakanlık harcama tahminleri (annual departmental expenditure estimates) ya da kısaca tahminler (estimates) denilmektedir. Burada özgün bir durum pek çok diğer ülkeden farklı olarak temel tahminlerin, Parlamento ya mali yılın başlamasının ardından sunulmasıdır (OECD, 2004: 423). Mali yılbaşından ödenek tasarılarının Parlamentoda yasalaşmasına kadar geçen süre için ki yetkiyi genellikle Parlamento yaz döneminde tatile girmeden hemen önce verir- ilerleyen başlıklarda değinileceği üzere Geçici Bütçe (Votes on Account) çıkarılır. Parlamentonun yaz tatiline girmeden önce Kralın onayını alabilmek için, Haziran sonunu geçirmemesi gerekmektedir. Avam Kamarasının Liaison Komisyonu bütçenin hangi bölümünün genel kurulda görüşülmesi gerektiğine karar verir. Harcama tahminleri üzerine üç günlük görüşmelerin ardından Avam Kamarası temel harcama tahminlerine ilişkin tasarıyı onaylar (OECD, 2004: 423) de yasalaşan, İç Tüzük madde 56 ya göre, ikinci ve üçüncü okumaların arasındaki komisyon ve rapor aşamalarından feragat edilmektedir. Yani kamu harcamalarına ilişkin hükümetin bütçesi parlamentonun komisyon sürecinden muaf tutulmaktadır ki, bu durum da OECD ülkeleri arasında az bütçe eki, 25 Mart 2010 tarihli The Daily Telegraph ın 20 tam sayfalık bütçe eki, The Independent ın gazetede sunduğu değerlendirmelerin yanı sıra 24 tam sayfalık bütçe eki yayımlaması bu son derece farklı siyasal perspektiflerin ve kamuoyunun ilgisinin derecesini göstermektedir(financial Times, 2009), (Guardian, 2009), (The Times, 2009), The Daily Telegraph (2010), The Independent (2010).

20 96 Ankara Üniversitesi SBF Dergisi 69(1) görülen özgün bir durumdur (OECD, 2004: 424). Lordlar Kamarası ve Kralın onayı ardından ödenek yasa tasarısı (appropriation bill) yasalaşmış olur. Avam Kamarası, bütçe tasarısındaki toplam harcamaları arttırmaya, harcamaların dağılımını değiştirmeye ve gelirleri düşürmeye yönelik tekliflerde bulunamamaktadır. Bu düzenleme 300 yıllık Avam Kamarası İç Tüzüğü nün 48 inci maddesine dayanmaktadır (OECD, 2004: 424). Parlamento komisyonlarında da iktidar partisinin çoğunluğunda kurulduğu için bu tür teklifler verilememektedir. (Parlamento komitelerinde muhalefetin elinde araç yoktur, muhalefet komitelerde çoğunluğa sahip değildir, tartışmalar basitçe hükümet karşıtı bir siyasete dönüşmektedir (Arın, 2000: 44)). Avam Kamarası sadece tekil harcama alanlarında azaltıcı değişiklikler yapabilmekte ancak bunlar da son derece küçük değişiklikler olabilmektedir; onaylanan bütçe hükümetin bütçesini, yani Maliye Bakanı nın konuşmasında sunulan bütçe rakamlarını neredeyse değiştirmemiş olur (OECD, 2004: 425). Bütçenin vergi gelirleri için süreç farklılaşmaktadır. Kamu gelirlerinin bir kısmı yıllık onaylanma prensibinin dışındadır; yıllık olarak değil kalıcı olarak onaylanır. Bunlar arasında tüm dolaylı vergiler, sermaye üzerindeki vergi (taxes on capital) ve petrol vergisi (petroleum revenue tax) yer alır. Bu tür vergi değişikliklerinin yapılması için ayrı bir yasa çıkarılmasına (primary legislation) gerek olmamakta, basitçe Avam Kamarasının bütçe kararı (resolution) yeterli bulunmaktadır tarihli (Provisional Collection of Taxes Act) ile bazı gelir ve satış vergilerindeki değişiklikler Maliye Bakanı nın konuşması ve Kamaranın tartışıp oylamasının ardından yürürlüğe girebilmektedir (OECD, 2004: 425). Maliye Bakanı nın bütçe sunuşunun hemen ardından bütçedeki bu tür vergi düzenlemelerinin derlenmesi ve kamarada onaylandıktan sonra bütçe kararı olarak yürürlüğe girmiş sayılması vergi mevzuatının önemli özelliklerinden birisidir (Treasury, 2008b). Bunun dışında kalan gelir vergisi, gümrük vergisi gibi vergiler için her yıl yeni bir yasa çıkarılması gerekmektedir. Birleşik Krallık ta vergi koyma ve değiştirme yetkisine sahip tek kurum Avam Kamarasıdır (tax raising body). Bütçedeki vergi tasarılarının her yıl yenilenen bir yasa ile kanuni bir niteliğe kavuşması gerekmektedir. Bu yenileme, bütçenin Maliye Bakanı tarafından Parlamentoya sunumunun ardından bütçede tasarlanan vergi düzenlemelerinin Mali Tasarı (Finance Bill) ismiyle adlandırılan tek ve kapsamlı bir metinde yasalaştırılmasıyla gerçekleştirilir (OECD, 2004: 417). Tasarısının görüşülmesi günler ya da haftalarca sürebilir. Normalde tasarının Ocak ayında yayımlanması, ilkbahara kadar Parlamentoda görüşülmesi ve Mayıs ayının başında da Kral tarafından onaylanması gerekmektedir (Treasury, 2008b). Mali Yasa nın hazırlanma sürecinde, yasa metni komitede incelenmekte, bu aşamada iktidar ve muhalefet partileri değişiklik önerileri verebilmektedir. Bu yasa içerisinde bütçenin gelir ve açık hedeflerine göre yeni gelir kaynakları