T.C. Hazine Müsteşarlığı Mahalli İdarelerin Mali Yönetimi Forumu Mahalli İdarelerin Borçlanması

Transkript

1 T.C. Hazine Müsteşarlığı Mahalli İdarelerin Mali Yönetimi Forumu Mahalli İdarelerin Borçlanması Mayıs 2008, Ankara Yerel Yönetimlerin Borçlanmasına Yönelik Hukuki Çerçeve Kapsamında Uluslararası Deneyimler Lili Liu Baş Ekonomist Ekonomik Politika ve Borç Bölümü Dünya Bankası

2 Konsolide Mali Hesaplarda Yerel Yönetimlerin Finansmanı Yerel yönetimler, birçok gelişmekte olan ülkede konsolide kamu maliyesinin önemli bir bölümünü oluşturmaktadır (örneğin Brezilya, Çin, Hindistan, Endonezya) Etkin kamu harcaması, hizmet sunumu ve makroekonomik ve mali istikrar için, yerel yönetimlerin finansmanın idaresi kamu mali yönetiminin önemli bir bölümüdür. Yerel finansmanın üç kaynağı: Finansal piyasalardan borçlanma Vergiler ve kullanıcı ücretleri gibi vergi dışı gelirler Devlet transferleri Yerel yönetimlerin borçlanması önem kazanmıştır Altyapı finansmanı için mali alanın genişlemesi Küreselleşme, sermaye hareketliliği, finans sektörünün serbestleştirilmesi, ve finansal araçların çeşitlendirilmesi Finans piyasasının mali izlemenin bir parçası olma kapasitesi 2

3 Yerel Yönetimlerin Borçlanması Kapsamında Hukuki Çerçeve Yerel yönetimlerin borçlanmasına yönelik hukuki çerçeve, ülkeler arasında değişen bir hızla gelişmektedir. Bir hukuki çerçevenin iki bölümü vardır : Borç verme türünün, amacının ve prosedürlerinin önceden düzenlenmesi Sonradan uygulanan ödeme aczi mekanizması: bir yerel yönetim borç stresine girdiğinde veya aciz durumuna düştüğünde ne yapılması gerektiği? Sonradan uygulanan mekanizma, önceden geçerli kuralların uygulanmasına yardımcı olur. Hukuki çerçeve şunları amaçlar: Yerel yönetimlerin (kamu hizmet şirketleri ve özel amaçlı araçlar dahil olmak üzere) sürdürülebilir bir bazda finans piyasalarına erişimlerini sağlamak için, daha sürdürülebilir bir yerel finansman yapısı oluşturmak Daha çeşitlendirilmiş ve rekabetçi bir finansman yapısı Ahlaki tehlikeleri en aza indirmek için sıkı bütçe kısıtlamaları 3

4 Hukuki çerçeveyi ne motive ediyor? Hindistan, Güney Afrika, Macaristan gibi ülkelerdeki yerel yönetimlerin mali sıkıntıları (Gelir Açığı/Yerel GSYH), borç servisi kapasiteleri (örneğin Borç Servisi/Gelir ile ölçülür) reformları motive etmiştir Brezilya (1980 ler, 1990 lar), Meksika (1990 ların ortaları), Rusya (1990 ların sonu) gibi ülkelerdeki yerel yönetimlerin borç krizleri reformları motive etmiştir Peru, Endonezya, Romanya ve ademi merkeziyetçiliğe yeni geçen ülkeler riskleri önceden yönetmek istemektedir 4

5 Yerel yönetimlerin mali risklerine neler sebep oluyor? Başlıca sebepler: Özellikle ademi merkeziyetçiliğe geçiş sürecinde şeffaf mali ve hukuki çerçevenin olmayışı Merkezi hükümetin örtük garantilerine dayalı olarak yapılan ihtiyatsız borç verme (kamu bankaları tarafından borç verme dahil) Yerel yönetimin riskli borç profili : kısa vade, yüksek borç servisi oranı, değişken faiz oranları Tetikleyici olarak kur ve makroekonomik krizler Çeşitli kaynaklardan doğan koşullu yükümlülükler Yerel yönetimin yanlış mali yönetimi 5

6 Yerel Yönetimlerin Borçlanmasına Yönelik Hukuki Çerçeve Önceden (ex-ante) Uygulanan Çerçeve Seçilen Ülke Örnekleri Brezilya: Mali Sorumluluk Kanunu, 2000 Kolombiya: 358 sayılı Kanun (1997); 617 sayılı Kanunun (2000); 819 sayılı Mali Şeffaflık ve Sorumluluk Kanunu (2003) Hindistan: 12. Maliye Komisyonu tavsiyeleri Meksika: Yerel Yönetimlerin Borçlanma Çerçevesi (2000) Peru: Mali Sorumluluk ve Şeffaflık Kanunu (2003), Genel Borç Kanunu (2005) Güney Afrika: Belediye Mali Yönetim Kanunu (2003) 6

7 Yerel Yönetimlerin Borçlanmasına Yönelik Hukuki Çerçeve Önceden Uygulanan Çerçeve Mali toplamların yönetilmesi (konsolide mali kavramı, denk bütçe kuralı, borç servisi oranı, garanti limiti, vs.) Kolombiya örneği (258 sayılı Trafik Işıkları Kanunu (1997) ve 819 sayılı Kanun (2003) yerel yönetimlerin borçlanmasını ödeme kapasitesine göre sınırlıyor. Kırmızı Işık (borçlanma yasak): faiz/işletme tasarrufları%40 tan büyük; borç stoku/cari gelirler %80 den büyük YeşiI Işık (borçlanma serbest): faiz/işletme tasarrufları%40 tan küçük; borç stoku/cari gelirler %80 den küçük Hindistan (12. Maliye Komisyonu) Mali sorumluluk mevzuatı eyaletler için zorunlu Eyaletler 2008/09 a kadar cari açığı ortadan kaldıracak; aynı yıl mali açık eyaletin GSYH sının %3 üne indirilecek Yıllık açık azaltma ara hedefleri Uyarı: Her bir kredi onayı için merkezi hükümet kontrolüne sürekli olarak bağlı kalmak piyasanın rolünü sınırlayabilir. 7

8 Yerel Yönetimlerin Borçlanmasına Yönelik Hukuki Çerçeve Önceden Uygulanan Çerçeve Sadece uzun vadeli kamu sermaye yatırımları için borçlanma (Altın Kural) Usule ilişkin ereklilikler (orta vadeli mali çerçeve, bütçe süreci, vs.) Mali şeffaflık (bağımsız denetim, temel mali verilerin düzenli olarak kamuoyuna açıklanması, örtük yükümlülüklerin açık hale getirilmesi, bütçe dışı yükümlülükleri bütçe içine alınması, tüm yükümlülüklerin izlenmesi, vs.) Koşullu yükümlülüklerin yönetilmesi Memur emeklilik maaşları ile ilgili yükümlülükler Yerel yönetimlere ait bankalar ve bunların çalışmayan aktifleri Zarar eden kamu işletmelerinin borçlanmasını desteklemek için verilen garantiler Bütçe dışı faaliyetler Nakit bazlı muhasebe sistemi ile yakalanamayan gecikmiş ödeme yükümlülükleri Kamu Özel Sektör İşbirliği sözleşmelerinden doğan yükümlülükler 8

9 Yerel Yönetimlerin Borçlanmasına Yönelik Hukuki Çerçeve Önceden Uygulanan Çerçeve Yerel mali disiplinin ve sıkı bütçe kısıtlarının uygulanması Eğer merkezi hükümet yerel yönetimlerin borç servislerini örtük bir şekilde garanti ederse, piyasalar sürdürülebilir olmayan yerel yönetimlerin mali politikalarını tolere edebilirler. Yerel yönetimler için sıkı bütçe kısıtlar Eyaletlerin mali yönetimlerini iyileştirmeleri için olumlu teşvikler Hindistan: Eyaletlerin yüksek maliyetli borçlarının, ulusal hükümetin düşük maliyetli borçları ile değiştirilmesi Çin: Bir eyaletin daha düşük kademeli yönetim organının mali yönetimini iyileştirmesine yardımcı olması halinde, merkezi hükümetten transferlerinin arttırılması Yerel yönetimlerin borç servislerinin garanti edilmesine son verilmesi (Güney Afrika, Rusya) Borç verenlerin düzenlemeleri yoluyla mali disiplinin desteklenmesi (Meksika, Kolombiya) Borç yeniden yapılandırmasının mali uyum koşuluna bağlanması (Brezilya) 9

10 Yerel Yönetimlerin Borçlanmasına Yönelik Hukuki Çerçeve Sonradan Uygulanan Ödeme Aczi Mekanizması Sonradan Uygulanan Ödeme Aczi Mekanizmasının birkaç amacı vardır: Dış şoklar ve yanlış mali yönetim sebebiyle mali sıkıntıya giren veya ödeme aczine düşen yerel yönetimler ile ilgilenmek Yerel yönetimlerin temel kamu hizmetlerini sürdürebilmelerini sağlamak ve yeniden sermaye piyasalarına erişebilmeleri için kredibilitelerini arttırmak amacıyla borçlarının yeniden yapılandırılması ve mali uyumlaştırma Yeni gelişen sermaye piyasalarını desteklemek için kreditör haklarının korunması, borçlanma maliyetinin düşürülmesi ve kredi vadelerinin uzatılması Sıkı bütçe kısıtlarının uygulanması 10

11 Yerel Yönetimlerin Borçlanmasına Yönelik Hukuki Çerçeve Sonradan Uygulanan Ödeme Aczi Mekanizması Macaristan: Belediye Borçlarının Uyumlaştırılması Hakkında Kanun (1996) Güney Afrika: Belediye Mali Yönetim Kanunu (2003), Bölüm 13 Brezilya: Federal hükümet ve eyalet borçlarının yeniden yapılandırılması programı (1997) ABD: ABD İflas Kanunu, Bölüm 9 ABD: Belediye mali ve borç uyumlaştırması için eyalet müdahalesi. Örnekler: New York City iflas krizi, 1975 Ohio eyaleti erken uyarı sistemi 11

12 Yerel Yönetimlerin Borçlanmasına Yönelik Hukuki Çerçeve Sonradan Uygulanan Ödeme Aczi Mekanizması Tüm ödeme aczi mekanizmaları üç temel bileşene sahiptir Ödeme aczi veya mali sıkıntının tetikleyici etkenleri Uyumlaştırma için Orta Vadeli Mali Çerçeve Mali dengesizliklerin altında yatan temel sebeplerin ele alınması Her türlü ödeme aczi mekanizmasındaki vazgeçilmez unsur Orta vadeli mali uyumlaştırma planı : Brezilya da 1997 yılında federal hükümet ve eyaletler arasında yapılan borç anlaşmaları; Hindistan daki 12. Maliye Komisyonu, ABD NYC iflas örneği, Orange County örneği) Borç yeniden yapılandırması İdari yaklaşım : üst kademe hükümet organları, mali sıkıntı içindeki alt kademe hükümet organlarının borçlarını yeniden yapılandırarak uzun vadeli borç enstrümanına dönüştürür (örneğin Brezilya, Meksika, ABD NY Eyaleti) Yargı yaklaşımı: Mahkeme borç yeniden yapılandırması/tasfiyesi için bir öncelikli yapı uygular (örneğin Macaristan, ABD Orange County) Karma Yaklaşım: Güney Afrika 12

13 Yerel Yönetimlerin Borçlanması ve Borç Yönetimi Yerel yönetimlerin borç yönetimi önemlidir; hukuki çerçeveleri destekler Kapasite önemlidir Borç yönetiminin iki bileşeni vardır Borç Sürdürülebilirliği Çerçevesi: Mali hesapların temel bileşenlerinin; değişen reform parametrelerine, şoklara, belirsizliklere ve ulusal ve yerel politikaların etkileşimine nasıl cevap verdiğinin analiz edilmesi Borç sürdürülebilirliği için kilit unsurlar: faiz oranı ve yerel yönetimin ekonomik büyümesi ve faiz dışı dengesi Borç çevirme risklerinin ve portföy dengesinin ele alınması için borç portföyü yönetimi Borç çevirme riskleri kısa vadeden, yüksek borç servisi oranından,değişken faiz oranından,ve kur risklerinden kaynaklanır (borç farklı döviz cinsinden olmasa bile, riskler faiz oranı yoluyla geçebilir.) 13

14 Yerel Yönetimlerin Borçlanmasının Yönetilmesi Diğer Reformlarla İlişkilendirme Ülke çapında makroekonomik istikrar kritik öneme sahiptir uluslararası kredi derecelendirme kuruluşları ulusal hükümetin kredi notunu yerel yönetimlerin kredi notları için tavan olarak değerlendirir; bu yerel yönetimlerin borçlanma için finans piyasalarına erişimleri için bir ön koşuldur. Yerel finansmanın üç kaynağı birbirleri ile ilişkilidir. Aşağıdaki amaçlarla hükümetler arası mali sistemde reform yapılması Yerel gelir tabanını güçlendirmek sermaye piyasalarına erişime yardımcı olur ve yerel ekonomik büyümeyi teşvik eder Sağlam mali yönetimi teşvik etmek amacıyla hibe dağıtım sisteminde reform yapmak Daha rekabetçi finans piyasaları riskleri daha etkin bir şekilde fiyatlandırır ve dağıtır; ve banka kredisine alternatif olarak yerel yönetim tahvilleri rekabeti arttırabilir Borç vadesini aktiflerin ömrü ile uyumlaştırmak maliyetlerin azaltılması için gereklidir: bu birçok gelişmekte olan ülke için bir zorluktur. 14