Sosyal Politika ve Yerel Yönetimler MURAT AYDIN

Transkript

1 Sosyal Politika ve Yerel Yönetimler MURAT AYDIN

2 Yedirenk, 2008 Sertifika no: Yedirenk, İz Yayıncılık kuruluşudur Yedirenk: 7 İnceleme araştırma dizisi ISBN: İstanbul, 2009 Çatalçeşme Sokağı No: 27/2 Cağaloğlu İstanbul telefon: (212) faks: (212) yedirenkkitap@yahoo.com kapak: Medine Efe Basıldığı yer: Şenyıldız Matbaası; Gümüşsuyu Caddesi No:3 Topkapı-İstanbul

3 MURAT AYDIN Sosyal Politika ve Yerel Yönetimler

4 MURAT AYDIN; 1960 yılında Giresun da doğdu. İstanbul İmam Hatip Lisesi nden sonra İstanbul Üniversitesi İşletme Fakültesi nden 1985 yılında mezun oldu. İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Maliye Anabilim Dalında Yüksek Lisansını tamamladı. 27 Mart 1994 seçimlerinde Zeytinburnu ndan İl Genel Meclisi üyeliğine seçildi. Yönetici ortak olarak tekstil sektöründe çalıştı. 18 Nisan 1999 seçimlerinde Zeytinburnu Belediye Başkanı oldu. 28 Mart 2004 seçimlerinde ikinci kez seçildi. Halen Zeytinburnu Belediye Başkanlığı görevini sürdürmektedir. Türkiye Belediyeler Birliği Yönetim Kurulu Üyesi ve Marmara ve Boğazları Belediyeler Birliği Başkan Vekillidir. İngilizce bilen Aydın, evli ve 2 çocuk babasıdır.

5 İçindekiler SUNUŞ GİRİŞ B İ R İ N C İ B Ö L Ü M SOSYAL POLİTİKA VE YEREL YÖNETİM KAVRAMLARININ TEORİK ÇERÇEVESİ I. SOSYAL POLİTİKA KAVRAMININ TANIMI VE KAPSAMI A. Sosyal Politika Kavramının Tanımı B. Sosyal Politikanın Temelleri ve Gelişimi C. Sosyal Yardımlar D. Sosyal Hizmetler II. YEREL YÖNETİM KAVRAMININ TANIMI VE ÖZELLİKLERİ A. Yerel Yönetim Kavramının Tanımı ve Kapsamı B. Yerel Yönetimlerin Özellikleri İ K İ N C İ B Ö L Ü M SOSYAL POLİTİKA-YEREL YÖNETİM İLİŞKİSİ VE BELEDİYELERİN SOSYAL POLİTİKA ALANINDAKİ GÖREV VE FONKSİYONLARI I. SOSYAL POLİTİKANIN GELİŞTİRİLMESİNDE VE UYGULANMASINDA GÖREV ALAN KURUMLAR VE FONKSİYONLARI A. Merkezi Yönetim... 38

6 B. Yerel Yönetimler C. Diğer Kurumlar II. ÇAĞDAŞ BELEDİYECİLİK ANLAYIŞI VE SOSYAL POLİTİKA UYGULAMALARI A. Çağdaş Belediyeciliğe Geçiş Süreci Yerel Yönetimde Yapısal ve Fonksiyonel Dönüşüm Eğilimi Sonrası Yönetim Pardigmaları ve Yerel Yönetimlere Etkileri a. Kamu Yönetiminde Kamu İşletmeciliği Anlayışı b. Kamu Yönetişimi Kavramı c. Yeni Yönetim Paradigmalarının Yerel Yönetimlere Etkisi Uluslar Arası Belgeler ve Yerel Hizmetlere Etkileri a. Kentsel Hakların Doğuşu (Avrupa Kentsel Şartı) b. Avrupa Kentsel Şartı c. Avrupa Kentsel Şartı nın İlkeleri d. Avrupa Kentsel Şartı nı Güncelleme Çalışmaları (Yeni Avrupa Kentsel Şartı Taslağı) e. Avrupa Kentsel Şartı Taslağı nın Yapısı f. Yerel Gündem B. Gelişmiş Ülkelerde Çağdaş Belediyecilik Anlayışının Uygulanmasına İlişkin Örnekler Yerel Sosyal ve Kültürel Hizmetler a. Yaşlı ve Engellilere Yönelik Hizmetler i. Evde Bakım ii. Günlük Bakım ve Geçici Sürelerle Bakım iii. Barınma ve Sağlık Destek Merkezlerinin Kurulması iv. Konut Koşullarının Dizaynı v. Bakıcılık-Koruyuculuk Yapanlara Yönelik Hizmetler: Bakıcıların Bakımı b. Çocuk ve Aile Koruma Hizmetleri c. Göçmenlere Yönelik Hizmetler Yerel Ekonomik Kalkınma Diğer Hizmet Alanları a. Suçun Önlenmesi ve Toplum Güvenliği b. Aile İçi Şiddet c. Eğlence ve Kültür d. Tıbbi Yönlendirme Birimi... 74

7 e. Yardımlar f. Ulaşım, Temizlik ve Aydınlatma g. Tavsiye, Bilgi ve Danışmanlık Hizmetleri III. TÜRKİYE DE BELEDİYELERİN YAPISI, GÖREV VE FONKSİYONLARI A. Türk Yerel Yönetim Sistemi ve Belediyeler Belediyelerin Kuruluşu Cumhuriyet Döneminde Belediyelerin Gelişimi B. Belediyelerin Organları Belediye Meclisi Belediye Encümeni Belediye Başkanı C. Belediyelerin Mali Yapısı Belediyelerin Gelirleri Belediyelerin Giderleri D. Belediyelerin Görev ve Fonksiyonları Dönemi Dönemi Sonrası Dönem Türkiye de Kamu Yönetiminde Reform Çalışmaları (2002 Sonrası Dönem) Sayılı Belediye Kanunu a Sayılı Belediye Kanunu nun Yasalaşma Süreci ve Genel Çerçevesi b Sayılı Belediye Kanunu na Göre Belediyelerin Görev ve Sorumluluklarının Niteliği c Sayılı Kanuna Göre Belediyelerin Başlıca Görevleri d Sayılı Belediye Kanunu na Göre Belediyelerin Sosyal Politika Görevleri i. Sosyal Yardım ve Sosyal Hizmetler ii. Eğitim ve Sağlık iii. Konut Sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu Sayılı Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun Tasarısı

8 Ü Ç Ü N C Ü B Ö L Ü M TÜRKİYE DE BELEDİYELERİN SOSYAL POLİTİKA PERFORMANSI ÜZERİNE BİR ALAN ARAŞTIRMASI I. ARAŞTIRMANIN METODU A. Araştırmanın Amacı B. Araştırmanın Kapsamı C. Araştırmanın Yöntemi II. ARAŞTIRMANIN BULGULARI A. Belediyelerin Özellikleri Nüfus Miktarı ve Bölgelere Göre Belediyeler Türlerine ve Siyasal Partilere Göre Belediyeler Personel Sayıları ve Mali Durumlarına Göre Belediyeler B Sayılı Belediye Kanunu ve Belediyelerin Görev ve Gelirleri Sayılı Belediye Kanunu na Yaklaşım Sayılı Belediye Kanunu na Göre Belediyelerin Görevleri ve Gelirleri C. Belediyelerin Sosyal Politika Alanındaki Performansı Gelir Düzeyine Göre Sosyal Politikalar Belediyelerin Sosyal Politikaları Uygulama Düzeyi ve Sebepleri Belediyelerin Sosyal Politika Hizmetleri a. Sosyal Yardımlar b. Sosyal Hizmetler c. Eğitim d. Sağlık e. Konut III. ARAŞTIRMANIN BULGULARININ DEĞERLENDİRİLMESİ

9 D Ö R D Ü N C Ü B Ö L Ü M ZEYTİNBURNU BELEDİYESİ NDE BELEDİYECİLİK ANLAYIŞI VE SOSYAL POLİTİKA UYGULAMALARI I. ZEYTİNBURNU A. Zeytinburnu İlçesi ne Genel Bir Bakış B. Zeytinburnu Belediyesi ve Yönetim Yapısı II. ZEYTİNBURNU BELEDİYESİ NİN BELEDİYECİLİK VİZYONU A. Zeytinburnu Belediyesi nin Misyonu B. Zeytinburnu Belediyesi nin Vizyonu C. Zeytinburnu Belediyesi nin Belediyecilik Anlayışının Temel Dayanakları III. ZEYTİNBURNU BELEDİYESİ NİN SOSYAL POLİTİKA ALANINDAKİ KURUMSAL ORGANİZASYONLARI A. Aile Koruma ve Destek Merkezi (AKDEM) B. Zeytinburnu Yerel Kalkınma ve AB İlişkileri Koordinasyon Merkezi (ZEYKOM) Yerel Kalkınma Çalışmaları a. Kent Konseyi Çalışmaları b. Şehirde Yaşama Sanatı Eğitimleri c. Benim Ailem Eğitim Programı d. Kent Konseyi Danışmanlık Çalışmaları e. Yerel Sivil Toplumun Geliştirilmesi Avrupa Birliği Çalışmaları a. Kapasite Geliştirme Programları b. Enformasyon Hizmetleri c. AB Projelerine Katılım d. Kamusal Bilinci Geliştirme Programı e. AB Projelerinde Danışmanlık Gençlik Çalışmaları a. Kariyer Günleri b. Gençlik Sosyal Hizmet Çalışmaları c. Eğitim Programları d. Genç Geziler

10 C. Bilgi Evleri Yarışmalar Kulüp Çalışmaları Konferanslar Periyodik Olarak Yapılan Etkinlikler Diğer Etkinlikler Bilgievleri Sayısal Verileri İdari İşlerin Organizasyonu D. Aşevi Eve Sıcak Yemek Hizmeti Yerinde Yemek Hizmeti Cenaze Evlerine Yemek Hizmeti IV. ZEYTİNBURNU BELEDİYESİ NİN SOSYAL POLİTİKA ALANINDAKİ DİĞER UYGULAMALARI A. Sosyal Yardımlar Nakdi Yardımlar Ayni Yardımlar B. Sosyal Hizmetler Sosyal Organizasyon Hizmetleri Eğitim ve Öğretime Destek Hizmetleri Spora Yönelik Destek Hizmetleri Sağlığa Yönelik Destek Hizmetleri C. Diğer Hizmetler SONUÇ KAYNAKLAR EK: Belediyelerin Sosyal Politika Alanındaki Etkinlikleri Anketi

11 TABLOLAR Tablo 1: Geleneksel Kamu Yönetimi Yaklaşımı ile Yeni Kamu Yönetimi Yaklaşımı Arasındaki Temel Farklılıklar Tablo 2. Yerel Yönetimlerce Yapılan Kamu Harcamaları İçinde İl Özel İdareleri ve Belediyelerin Payı (%) Tablo 3. Cumhuriyetten Önce Belediye Hizmetleri Tablo 4. Belediye Nüfusunun Toplam Nüfus İçindeki Payı (%) Tablo 5. Belediye Sayısındaki Değişim Tablo 6. Statülerine Göre Belediye Sayılarındaki Değişim Tablo 7. Statülerine Göre Belediye Sayıları, Tablo 8. Nüfus Büyüklüklerine Göre Belediyeler Tablo 9. Yerel Yönetimlerin Gelir ve Harcamalarının GSMH ya Oranı (%) Tablo 10. Nüfus Miktarlarına Göre Belediyeler Tablo 11. Bölgesel Dağılım Tablo 12. Türlerine Göre Belediyeler Tablo 13. Siyasi Partilere Göre Belediyeler Tablo 14. Başkanlık Dönemleri Tablo 15. Personel Sayıları Tablo 16. Borç Düzeyi Tablo Sayılı Belediye Ysasına Yaklaşım Tablo 18. Yeni Görev Getirmesi Bakımından 5393 sayılı Yasanın 1580 Sayılı Yasayla Karşılaştırılması Tablo Sayılı Belediye Yasası Hangi Alanda Daha Fazla Yeni Görev Getirmekte Tablo 20. Belediyelerin Gelirleri Artmış mıdır? Tablo 21. Belediyelere Görevleriyle Orantılı Kaynak Tahsis Edilmiş midir? Tablo 22. Gelirler Yetersiz Olduğundan Hangi Hizmetleri Ne Düzeyde Uygulamaktan Vazgeçtiniz? Tablo 23. Gelirleriniz Yetersiz Olduğundan Hangi Hizmetleri Ne Düzeyde Uygulamaktan Vazgeçtiniz? Tablo 24. Sosyal Politikaları Etkin Uygulayan bir Belediye misiniz? Tablo 25. Niçin Sosyal Politikaları Uyguladınız? Tablo Sayılı Yasadan Önce Uygulanmakta Olan Sosyal Politikalar Tablo Sayılı Yasada Yer Alan Sosyal Politikaları Uygulama Güçlükleri

12 Tablo 28. Aşağıdaki Sosyal Yardımlardan Hangilerini Sağlamaktasınız? Tablo 29. Aşağıdaki Sosyal Hizmetlerden Hangilerini Sunmaktasınız? Tablo 30. Aşağıdaki Eğitim Hizmetlerinden Hangilerini Sunmaktasınız? Tablo 31. Aşağıdaki Sağlık Hizmetlerinden Hangilerini Sunmaktasınız?

13 Sunuş K avram olarak sosyal politikanın geçmişi birkaç asır öncesine dayanmakla birlikte, süreç itibariyle insanlık tarihi kadar eski olduğunu söyleyebilmek mümkündür. Bu alanda yapılan çalışmalar, tarihin her döneminde hastalara, özürlülere, yoksullara ve işsizlere yönelik kimi sosyal yardım ve sosyal hizmetlerin yerine getirildiğini, eğitim, sağlık gibi bazı alanlarda faaliyetler yapıldığını ortaya koymaktadır. İnsanlık tarihini sanayileşme bakımından; sanayi öncesi, sanayi toplumu ve sanayi ötesi dönemler itibariyle üçe ayırdığımızda, her bir dönemde ortaya çıkan zihniyet ve fikir dünyasındaki farklılıklar nedeniyle değişik şekil ve düzeylerde sosyal politikaların uygulandığı görülecektir. Geleneksel ilişkilerin hüküm sürdüğü sanayi öncesi toplumlarda gerek toplumsal hayatta gerekse çalışma hayatında dini ve ahlaki duygular, örf, adet ve geleneksel değerlerle toplumun tüm kesimlerinin yanı sıra özellikle işsizleri, fakirleri, yoksulları, hastaları, kimsesizleri vb. grupları koruyucu birçok sosyal yardım ve hizmet yapılmış, bu alanda günümüzün adeta sivil toplum örgütleri olarak kabul edilebilecek ve birçok alanda faaliyette bulunan vakıflar oluşturulmuştur. Toplumun geniş kesimlerinin korunmasında ve bunlara sosyal yardım ve hizmetlerin götürülmesinde kurumsal olarak faaliyette bulunan vakıfların yanında geniş aile ve akrabalık ilişkilerinin de büyük bir payı olmuştur.

14 14 Sosyal Politika ve Yerel Yönetimler Onsekizinci yüzyılın ikinci yarısında insan gücü yerine makineleşmenin ikame edilmesiyle sanayi toplumu olarak kabul edilen yeni bir dönem başlamıştır. İlk önce İngiltere de yaygınlaşmaya başlayan sanayi devrimi bir yandan çağdaş sanayi tekniğinin gelişmesine, diğer yandan da bu gelişmelerle derin sosyal değişmelere yol açmıştır. Dünya tarihinin hiçbir döneminde dünyanın tablosu bu dönemdeki kadar kısa bir zaman içinde değişmemiştir. Bu değişme, bazı alanlarda değil, her yerde olmuştur. Diğer taraftan, yine bu dönemde tarihin hiçbir döneminde görülmemiş göçler meydana gelmiştir. Daha önceki geleneksel toplumlar sanayi bölgelerine göç ederek geçmişle bağları kopmuştur. Sanayi bölgelerine göçen bu insanlar tamamen yeni bir hayat ve çalışma şartları altına girmişlerdir. Göç olayı sadece bir mekân değişikliği şeklinde olmamış, göçle birlikte meslekler, sosyal durum ve sosyal varlık ta değişmiştir. Sanayileşme ile yoğun bir üretime geçilirken, bir yandan emek, diğer yandan da doğal kaynaklar aşırı şekilde kullanılmaya başlanmıştır. Bu teknolojik gelişmelere paralel olarak liberal bir iktisat anlayışı da kendisini göstermeye başlamıştır. Bu zihniyetin bir sonucu olarak bırakınız yapsınlar, bırakınız geçsinler sloganı döneme damgasını vurmuştur. Bu düşünceye göre, devlet iktisadi ve sosyal hayata müdahale etmemeli veya bunu asgari bir düzeye indirmelidir. Çünkü, kişisel menfaat ilkesine uygun olarak, kişilerin neyi en iyi şekilde nasıl ve ne zaman üretebileceğini devletten daha iyi bilebileceği düşünülmektedir. Ancak, devlet savunma, adalet, bayındırlık işleri ile toplum için yararlı, fakat yeterli çıkar sağlamadığı için kişi tarafından yapılmayacak işleri üzerine almalıdır. Liberal ekonomik anlayış doğrultusunda ekonomik ve sosyal dengelerin bozulacağı düşüncesiyle mal ve emek piyasalarına müdahale edilmemesi ve sanayileşme hareketlerinin tamamen serbest bırakılması tahmin edildiği gibi, müreffeh bir toplum oluşturamamıştır. Böyle bir gelişmenin sonunda gittikçe zenginleşen az bir sermaye kesimi, gittikçe fakirleşen sayıları bü-

15 Sunuş 15 yük miktarlara ulaşan bir emek ve geniş toplum kesimleri ortaya çıkmıştır. Sanayi kapitalizmi çarpık kentleşmeden barınma sorunlarına, sağlık sorunlarından sosyal güvenlik sorunlarına kadar sosyal hayatın her alanında olduğu gibi çalışma hayatında da büyük miktarlara ve oranlara varan işsizlik, ücretlerin düşmesi, çalışma sürelerinin alabildiğine artması, çocukların ve kadınların yoğun şekilde çalışma hayatına sokulması ve emeklerinin istismar edilmesi gibi bir dizi sorunun ortaya çıkmasına neden olmuştur. Bu vahşi kapitalizm anlayışına yönelik olarak dini, hümaniter, ekonomik ve siyasi düşüncelerle başta işçiler olmak üzere, bazı işverenler, siyasiler ve dini çevreler tarafından sıkça tepkiler gösterilmiş ve bu tepkiler sonunda devlet çıkarmış olduğu yasalar ve kurmuş olduğu kurumlarla ekonomik ve sosyal hayata müdahale etmiş ve bazı sosyal politika önlemleri almaya başlamıştır. Genellikle merkezi hükümetler tarafından alınan ve uygulanan sosyal politika önlemleriyle çalışma hayatındaki sorunların büyük bir kısmı ortadan kalkmış, gelir dağılımında ve refahın yaygınlaşmasında önemli iyileşmeler sağlanmış ve ortaya refah devletleri çıkmıştır. Ancak yirminci yüzyılın sonlarında bir taraftan neo liberal düşüncelerin yeniden filizlenmesi diğer taraftan da küreselleşmenin artmasıyla birlikte devletin sosyal ve ekonomik hayattan elini çekmesi ve küçülmesi gerektiği düşünceleri gelişmiş ve bu doğrultuda özelleştirme faaliyetlerine hız verilmeye başlanmıştır. Bilgi çağı olarak da isimlendirilebilecek bu yeni dönemde devletin sosyal politika önlemleri almadaki rolü azalırken, bu alanda ortaya çıkan boşluğu sivil toplum örgütlerinin ve özellikle de yerel yönetimlerin doldurmaya başladığı görülmüştür. İçinde bulundukları topluma daha yakın olmaları, daha iyi tanımaları ve sorunlarını daha gerçekçi tespit edip bu doğrultuda onlara daha gerçekçi hizmetler götürebilmeleri açısından

16 16 Sosyal Politika ve Yerel Yönetimler merkezi yönetimlere göre üstünlükleri görülen ve ön plana geçen yerel yönetimlerin kimi sosyal politika hizmetlerini yerine getirebilmeleri için önleri açılmış ve bu alanda yeni yasal düzenlemeler yapılmıştır. Gerek dünyadaki gelişmeler ve gerekse yasalarla tanınan imkânlar sonucunda günümüzde yerel yönetimlerin önemli sosyal politika hizmetleri icra etmeye başladıkları görülmektedir. İşte değerli Belediye Başkanımız Sayın Murat AYDIN tarafından kaleme alınan elinizdeki Sosyal Politika ve Yerel Yönetimler isimli bu kitap yerel yönetimlerin sosyal politika alanındaki rollerini ortaya koyabilmek için hazırlanmış ve alanında önemli bir boşluğu doldurma özelliğine de sahip bulunmaktadır. Bu eseri, bu alanda yazılmış diğer eserlerden ayıran önemli bir yönü, teorik çerçevenin yanı sıra geniş bir uygulama alanına da yer vermiş olmasıdır. Nitekim yazar belediyelerin sosyal politika alanındaki rollerini ve performanslarını ortaya koyabilmek için hem Türkiye genelindeki belediyeler üzerinde bir alan çalışması gerçekleştirmiş hem de özelde Zeytinburnu Belediyesi nin belediyecilik anlayışını ve sosyal politika alanındaki uygulamalarını ele alıp incelemiştir. Belediyecilik birikiminin sağladığı avantajla önemli bir akademik eser ortaya koyan saygıdeğer belediye başkanımızı, özellikle başta araştırmacılar ve belediyeciler olmak üzere birçok kesim ve kurumun faydalanacağını umduğum bu değerli eserinden ve yapmış olduğu diğer hizmetlerinden dolayı tebrik ediyor ve bundan sonra da daha nice eserlere ve hizmetlere imza atmasını temenni ediyorum. Prof. Dr. Sedat MURAT İ.Ü. İktisat Fakültesi Çalışma Ekonomisi ve Endüstri İlişkileri BÖLÜM BAŞKANI

17 Giriş K amu yönetimi aygıtının bir parçası olan yerel yönetimler, mahalli sınırlar içinde yaşayan halkın yararlanacağı yerel nitelikteki hizmetleri yerine getirmekte görevli olan kuruluşlardır. Yerel yönetimler, sosyal politikaları, sosyal hizmetleri, mahalli sorumluluğa sahip olarak yerine getiren ve topluma en yakın olan kamu yönetim birimleridir. Ülkemizde demokratik yaşamın bir parçası olan yerel yönetim kuruluşları; belediyeler, il özel idareleri ve köyler olmak üzere üç türdür Anayasası nın 127. maddesine göre Mahalli İdareler il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere, kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir şeklinde tanımlanmıştır. Bu çalışmada yerel yönetimlerden sadece belediyelerin sosyal politika görevleri ve konuya yönelik uygulamaları değerlendirilmiştir. Sosyal politikada rol alan kurumların etkinlik düzeyi ve sosyal politikaların niteliği, ülkelerin tarihi, sosyo-ekonomik ve kültürel yapısı, yönetim biçimleri, devlet sistemleri ve iktisadi politikaları gibi faktörlere bağlı olarak değişiklik göstermektedir. Ülkemizde yerel yönetim kuruluşu dendiğinde ise akla bü-

18 yük ölçüde belediyeler gelmektedir. İkinci Dünya Savaşı ndan sonra ülkemizde belediyeler, il özel idarelerine göre daha önemli kuruluşlar haline gelmiştir. Nüfus artışı ve göç hareketleri hızlı ve plansız kentlerin ortaya çıkışına ve kentsel hizmet talebinin artışına yol açmıştır. Belediyelerin kullandıkları kaynaklar ve hizmet götürdükleri nüfus, diğer yerel yönetim birimlerinden daha fazladır yılı nüfus sayımına göre 44 milyon kişi kentsel alanlarda yaşamaktadır. Merkezi yönetimin yasal ve idari düzenlemeleri altında fonksiyonlarını yerine getiren belediyeler, sosyal refah hizmetlerinin üretim ve dağıtımında önemli rol üstlenmişken, toplumun konuyla ilgili beklentisi de oldukça yüksek düzeylere ulaşmıştır. Ayrıca, toplumun ihtiyaçları da artmıştır. Ülkemizde işsizlik ve yoksulluk oldukça fazladır. Bu kitabın amacı, 5393 sayılı Belediye Kanunu ve ilgili mevzuatla belediyelere devredilen mahalli düzeydeki sosyal politikaları, belediyelerin ne ölçüde yerine getirebileceklerini incelemek ve günümüzde belediyelerin sosyal politika alanındaki rol ve etkinlik düzeyini ortaya koymaktır. Çalışmada ülkemizde belediyelerin Cumhuriyet Dönemi boyunca sosyal politikalara yaklaşımı da ele alınmıştır. Ayrıca, Zeytinburnu Belediyesi nin sosyal politika alanındaki faaliyetleri incelenmiştir. Konu genel bir çerçevenin çizildiği giriş bölümünün dışında dört bölümde ele alınmıştır. Birinci bölümde sosyal politika ve yerel yönetim kavramlarının teorik çerçevesi incelenmiştir. İkinci bölümün ana başlığı sosyal politika-yerel yönetim ilişkisi ve belediyelerin sosyal politika alanındaki görev ve fonksiyonlarıdır. Bu bölümde önce sosyal politikanın geliştirilmesinde ve uygulanmasında görev alan kurumlardan bahsedilmiştir. Çağdaş belediyecilik anlayışının ve gelişmiş ülkelerde

19 Giriş 19 bu anlayışa uygun uygulama örneklerinin dile getirildiği ikinci bölüm Türkiye de belediyelerin yapısı, görev ve fonksiyonları dönemsel bazda ele alınıp, 5393 sayılı Belediye Kanunu nun sosyal politika alanındaki düzenlemeleri ayrıntılı şekilde tamamlanmıştır. Çalışmanın üçüncü bölümünde Türkiye de belediyelerin sosyal politika performansıyla ilgili yapılan bir araştırmanın bulguları ortaya konularak sonuçları değerlendirilmiştir. Nüfusu 50 binin üzerinde olan 206 belediyeye gönderilen anket formlarından güvenilir bir şekilde doldurulanlar değerlendirmeye tabi tutulmuştur. Böylelikle, yeni yasal düzenlemelerle belediyelere verilen sosyal politika görevlerinin, ne ölçüde uygulanabilir olduğu ortaya konmaya çalışılmıştır. Çalışmanın son bölümünde ise Zeytinburnu Belediyesi nin sosyal belediyecilik alanında gerçekleştirdiği kurumsal uygulamalar ele alınmıştır. Bu çalışma, İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Maliye Anabilim Dalı nda hazırlanmış olan Yüksek Lisans Tezinin kitap için yapılmış ilave ve değişikliklerle düzenlenmiş halidir.

20

21 B İ R İ N C İ B Ö L Ü M SOSYAL POLİTİKA VE YEREL YÖNETİM KAVRAMLARININ TEORİK ÇERÇEVESİ

22

23 23 I. Sosyal Politika Kavramının Tanımı ve Kapsamı A. SOSYAL POLİTİKA KAVRAMININ TANIMI Sosyal politika kavramının literatüre girişi ve sosyal politikanın bir bilim dalı olarak kabulü yakın geçmişte gerçekleşmiştir. Sosyal politika hem kavram hem de uygulama olarak 19. yüzyılda endüstri devriminden sonra doğmuştur. Kavramı ilk defa 19. yüzyılın ikinci yarısında, Almanya da Profesör Riehl kullanmıştır. Ancak, kavramın yayılıp bilimsel bir nitelik kazanması 1873 de Alman Sosyal Siyaset Derneği nin kurulması sonrasında mümkün olmuştur. Kavram ilk çıkışında devletin o devrin burjuva kesimi karşısında alması gereken önlemleri belirten dar ve politik bir kavram olarak benimsenmiştir. 1 Konunun bir bilim dalı haline gelişi ise, 1911 yılında Alman Otto v. Zwiedineck Südenhorst un yazdığı Sosyal Politika adlı eserle birlikte gerçekleşmiştir. Ülkemizde ise, kavramın yıllarında Ziya Gökalp in başında bulunduğu Yeni Mecmua da kullanıldığı görülmektedir. Ancak, kavramın Türk terminolojisine girişi, yılında gerçekleştirilen Üniversite Reformu ile ülkemize gelen Alman profesörlerden özellikle Prof. Dr. Gerhard Kessler aracılığıyla olmuştur. 1 Orhan Tuna-Nevzat Yalçıntaş, Sosyal Siyaset, İstanbul, Filiz Kitapevi, 1999, s

24 24 Sosyal Politika ve Yerel Yönetimler Kavramı meydana getiren terimler incelendiğinde, politika teriminin kökenindeki politik kelimesinin Yunanca polis kelimesinden gelmekte olduğu ve bu kelimenin devlet ve şehir anlamlarını içerdiği görülecektir. Kavramın ikinci terimi olan sosyal kelimesi ise Latince kökenli olup, ortak, arkadaş, yoldaş manaları taşımaktadır. Böylece birbirinden oldukça farklı anlamlara sahip Yunanca ve Latince iki kelimeden oluşan bu birleşim, Almanya da bir ilmi disipline ad olarak verilmiştir. Bu nedenle sosyal politika kavramı, literatürde sosyal siyaset, sosyal ekonomi, toplumsal politika, çalışma ekonomisi, endüstri ilişkileri, refah politikası vb. farklı adlarla ifade edilmekte 2 ve üzerinde uzlaşı sağlanamayan kavramlardan biri olarak gelişmiş bulunmaktadır. Nitekim, bazı yazarlar sosyal politikayı, hem kavram hem de içeriği konusunda, üzerinde uzlaşıya varılamayan ve en çok tartışılan konulardan biri olarak tanımlamaktadır. Kavram, Kıta Avrupa sında sosyal politika, Kuzey Amerika literatüründe ise daha çok sosyal refah politikası olarak kullanılmıştır. Yine, bazı bilim adamları her iki kavramın aynı anlama geldiğini belirtirken, bazıları, sosyal politikayı çok çeşitli politikaları içeren ve sosyal refah politikalarını da kapsayan çerçeve bir kavram olarak değerlendirmektedir. Ayrıca, sosyal politikaları uygulayan devletlere kıta Avrupa sında sosyal devlet, Kuzey Amerika da refah devleti denilmektedir. 3 Sosyal politika bugünkü genel anlamıyla, bir ülkede çeşitli toplumsal sorunlara ilişkin olarak uygulanan politika ve önlemler bütünü olarak tanımlanmaktadır. 4 Ayrıca sosyal politika dar Tuna-Yalçıntaş, a.g.e., s H. Yunus Ersöz, Doğuşundan Günümüze Sosyal Politika Anlayışı ve Sosyal Politika Kurumlarının Değişen Rolü, İktisat Fakültesi Mecmuası, 53. Cilt, Sayı. 2, 2003, s Meryem Koray-Alper Topçuoğlu, Sosyal Politika, Bursa, Ezgi Yayınları, 1995, s. 1.

25 Sosyal Politika ve Yerel Yönetim Kavramlarının Teorik Çerçevesi 25 ve geniş anlamda tanımlanmaktadır. Dar anlamda sosyal politika endüstrileşmeyle birlikte başlamış olup, tüm ilgisini sadece iki sınıf ilişkilerini düzeltmeye yöneltmiştir. Bu sınıflar, endüstrileşmeden fazlasıyla yararlanan ve sermayeyi temsil eden işverenler ile, her değişim ve gelişmede olduğu gibi, bu gelişme trendinden yeterince faydalanamayan ve emeğinden başka geliri bulunmayan işçi sınıfıdır. 5 Öyle ki, bu dönemde sosyal politika daha ziyade hızlı sanayileşme ve kentleşme nedeniyle ortaya çıkan tehlike ve sefalete karşı işçileri korumak amacıyla alınan tedbirler bütünü olarak değerlendiriliyordu. İşçi sınıfı içinde çeşitli sol ideolojilerin yerleşmeye başlaması gibi nedenler dar anlamda sosyal politika tedbirlerinin uygulanmasını sağlamıştır. İki sınıf arasındaki eşitsizliklerin ve dolayısıyla sefaletin arttığı ve çatışmaların şiddetlendiği kapitalist ekonomilerde, ekonomik şartların işçi sınıfı lehine değiştirilerek, çatışmanın barışçı yollarla çözümlenmesi ve sosyal barışın temini dar anlamdaki sosyal politikanın esasını teşkil etmektedir. Prof. G. Kessler ise sosyal politikayı, sosyal sınıfların hareketleri, tezatları ve mücadeleleri karşısında devleti ve hukuk düzenini korumaya ve devam ettirmeye yönelik bir siyaset olarak tarif etmiştir. Benzeri bir tarifte Prof. Yalçıntaş, dar manada sosyal siyaseti kapitalist ekonomi düzeninde iki sınıf arasındaki tezatları ve mücadeleleri hafifletmeye, mümkün olduğu takdirde bunları ortadan kaldırmaya, mevcut ve yürürlükteki düzeni devam ettirmeye ve sağlamlaştırmaya yönelmiş bir politika olarak nitelendirmektedir. Dar anlamda sosyal politika; kapitalist toplum yapısını ve iktisat düzenini esas almakta; bu düzen içinde sadece iki sınıf (işçi sınıfı ve işveren-sermaye sınıfı) ve bu iki sınıf arasındaki ilişkiler ile bunlar arasındaki çelişkilerden yola çıkılmakta, 5 Sami Güven, Sosyal Politikanın Temelleri, Bursa, Ezgi Yayınları, 1995, s. 10.

26 26 Sosyal Politika ve Yerel Yönetimler Hızlı sanayileşmenin ortaya çıkardığı sosyal sorunları çözmeye ve özellikle işçi sınıfını bu sorunlardan korumaya çalışmakta, Mevcut düzeni koruma amacı taşımakta ve nihayet adil bir gelir dağılımı sağlayacak tedbirler bahis konusu edilmektedir. Geniş anlamda sosyal politika ise, toplumsal yaşamda ortaya çıkan ve bu bilim dalının kapsamına giren tüm problemlerle ilgilenir. Bu anlamda sosyal politika, bütün sosyal alanlar ve bütün sosyal grupların sorunları ile ilgilenmekte ve çözümler üretmektedir. Çalışma ilişkilerinden kaynaklanan sosyal politikalar daha yeni olmasına karşın, geniş anlamdaki sosyal politikalar insanlık tarihi kadar eski olup, işçi ve işveren sınıfı ve bunlar dışındaki tüm sosyal sınıflar ve problemleriyle ilgilenmektedir. 6 B. SOSYAL POLİTİKANIN TEMELLERİ VE GELİŞİMİ Sosyal politika, sosyal yardımlar ve sosyal refah hizmetleri insanlığın başlangıcından beri var olmuşlardır. Nitekim, her toplumda yoksullar, fiziki veya zihni engelliler, hastalar, yaşlılar, kimsesiz çocuklar sosyal yardım ve sosyal hizmetlere ihtiyaç duymuşlardır. 7 Bu kişilerin ihtiyaçlarının karşılanmasında, diğer bir ifadeyle sosyal politikanın temelinde hümanist ve hayırsever duygular yer almaktadır. 8 Bu duygular ise dinler ve hümanizmden beslenmektedir. İnsanları diğer yardıma ihtiyaç duyan kişilere yardıma yönelten temel unsur ilahi dinlerdeki Tuna - Yalçıntaş, a.g.e., s Tom Burden, Social Policy and Welfare, A Clear Guide, London, Pluto Press, 1998, s. 2. Charles Zastrow, Introduction to Social Work and Social Welfare, California, Brooks - Cole, 1993, s. 14.

27 Sosyal Politika ve Yerel Yönetim Kavramlarının Teorik Çerçevesi 27 tavsiyeler ve insan sevgileridir. Aslında, bir toplumdaki sosyal politika ve sosyal yardımların düzeyi bu toplumu oluşturan insanların hayırsever ve hümanist duygularına bağlı olarak değişmektedir. Gerçekten, halkın bu yöndeki talepleri yerel ve merkezi düzeydeki seçilmiş veya atanmış yöneticileri harekete geçirmekte, önlem almaya yöneltmektedir. Bu açıdan bakıldığında hizmetler merkezi veya yerel yönetimler ile diğer sosyal politika kurumları tarafından sağlanmakla birlikte bu konudaki nihai sorumluluk topluma aittir. Sosyal politikalara başvurulmasındaki diğer etken ise toplum düzeninin korunması olmuştur. Toplumların varlığının sürdürebilmesinde, toplumsal düzenin korunmasında bireyler arası rekabetten daha çok işbirliğine ihtiyaç vardır. Zaten karşılıklı yardım insan topluluklarının temel bir özelliğidir. 9 Ayrıca toplumdaki yaşlı, hasta, engelli kişilerin ihtiyaçlarının karşılanmaması diğer toplum üyelerinin vicdani ve ahlaki rahatsızlık hissetmesine veya tinerci çocuklar ve sokak çocukları örneklerinde olduğu gibi gasp, hırsızlık, kapkaç olaylarının artarak düzen ve huzurun bozulmasına yol açacaktır. Bu noktadan değerlendirildiğinde sosyal politikaları hayata geçirmek bir zorunluluk olarak ortaya çıkmaktadır. Sosyal politikanın dönemler itibariyle gelişimi incelendiğinde, endüstri devriminden önce daha çok aileler, gönüllü organizasyonlar ve dini kurumların bu hizmetleri ürettikleri, endüstri devrimi döneminde devletin sosyal politikaların sağlanmasına etkin olarak katılmaya başladığı görülecektir. Çünkü, bu devrim, ancak kamu erkine sahip olan kamu yönetim birimlerinin sistemli bir mücadelesi ile giderilebilecek boyutlarda büyük bir sefalete yol açmıştı. Ancak, sosyal politikadaki asıl gelişme, gelişmiş batılı ülkelerde sosyal devlet, refah devleti düzeyine erişilen İkinci Dünya Savaşı ndan sonra ortaya çıkmıştır. Bu sa- 9 Ersöz, a.g.e., s

28 28 Sosyal Politika ve Yerel Yönetimler vaştan sonra batılı ülkelerde sosyal devlet refah devleti anlayışının benimsemesiyle birlikte, sosyal politikada işçi sınıfı merkezli politikalardan tüm topluma yönelik politikalara doğru bir değişim süreci başlamıştır. 10 C. SOSYAL YARDIMLAR Sosyal yardım denildiğinde asgari düzeyde dahi kendisini ve bakmakla yükümlü olduğu kişileri geçindirme imkanından mahrum bireylere, muhtaçlık tespitine ve kontrolüne dayalı olarak yapılan ve onları kendilerine yeterli duruma getirmek amacını taşıyan ayni ve nakdi nitelikteki geçici veya süreli, sistemli ve düzenli karşılıksız yardımlar anlaşılmaktadır. 11 En geniş anlamı ile sosyal yardım ise, yerel ölçüler içinde asgari seviyede dahi olsa kendisini ve bakmakla yükümlü olduğu kişileri geçindirme olanağından kendi ellerinde olmayan nedenlerden dolayı yoksun kalmış kişilere, resmi kuruluşlar veya kanunların verdiği yetkiye dayanarak yarı resmi veya gönüllü kuruluşlarca muhtaçlık tespitine ve kontrolüne dayalı olarak yapılan ve kişileri en kısa sürede kendi kendilerine yeterli hale getirmek amacını taşıyan parasal ve sosyal nesnel gelirden oluşan bir sosyal güvenlik yöntemi ve bir sosyal hizmet alanıdır. 12 Sosyal yardımlar, karşılık söz konusu olmaksızın yapılan yardımlardır. Sosyal yardımların amacı, yoksul olarak doğan veya sonradan yoksulluğa düşen kişilerin korunması yoluyla toplumsal huzurun muhafaza edilmesi ve ortaya çıkabilecek muhtemel sosyal sorunların önlenmesidir Ersöz, a.g.e., s Ali Seyyar, Sosyal Güvenlik Terimleri: Ansiklopedik Sözlük, İstanbul, Papatya Yay., 2005, s DPT, Sosyal Hizmetler ve Yardımlar Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, Ankara, DPT Yay., 2001, s. 51. Ali Nazım Sözer, Türkiye de Sosyal Hukuk, İzmir, Fakülteler Kitapevi, s. 31.

29 Sosyal Politika ve Yerel Yönetim Kavramlarının Teorik Çerçevesi 29 Sosyal yardımlar alanında yerel yönetimlerin katılımı, şehir yönetimlerinin doğuşuna kadar uzanmakta ise de, bu kurumlar 1300 lü yıllardan itibaren yapılan yoksulluk yasaları çerçevesinde sosyal yardım ve sosyal hizmetlerin sağlanmasında görev almışlardır. D. SOSYAL HİZMETLER Sosyal hizmetler, toplumdaki yoksul ve fiziki veya zihni engelli bireylere ülkenin genel şartları çerçevesinde insana yaraşır, çevreleri ile uyumlu bir hayat sürdürebilmeleri için maddi ve manevi, ekonomik ve sosyal ihtiyaçlarının giderilmesine yönelik, devlet ve gönüllü özel kuruluşlar tarafından sağlanan hizmetlerdir. Sosyal hizmetlerde amaç, bu tür kişilere insanlık onuruna yaraşır bir sosyal ortam yaratmaktır. 2828, sayılı Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Kanununda sosyal hizmetler; kişi ve ailelerin kendi bünye ve şartlarından doğan veya kontrolleri dışında oluşan maddi, manevi ve sosyal yoksunluklarının giderilmesine ve ihtiyaçlarının karşılanmasına, sosyal sorunlarının önlenmesi ve çözümlenmesine yardımcı olunmasını ve hayat standartlarının iyileştirilmesi ve yükseltilmesini amaçlayan sistemli ve programlı hizmetler bütünü olarak tanımlanmıştır. Sosyal hizmetler alanı ise yardım hizmetleri, çocuk ve aile refahı hizmetleri, fiziksel ve ruhsal sakatlar için yapılan hizmetler, ıslah hizmetleri, sosyal sigortalar, aile planlaması, konut sorunları ve toplum kalkınması gibi hizmet ve programları kapsar. 14 Sosyal hizmetler daha çok çalışma hayatı dışında özellikle sosyo-ekonomik kökenli sorunlara karşı önleyici hatta iyileştiri- 14 Sosyal Hizmetler Genel Müdürlüğü, III. Milli Sosyal Hizmetler Konferansı, Türkiye de Sosyal Değişme ve Sosyal Hizmetler, Ankara, 1968, s. 364.

30 30 Sosyal Politika ve Yerel Yönetimler ci ve ıslah edici bir fonksiyonu ifade etmektedir. 15 Sosyal hizmet programları, kâr getirici programlar şeklinde kabul edilemezler. Bunun nedeni sosyal hizmetlerin çeşitli toplumsal sorunlara çözümler ararken hiçbir zaman kâr ve kazanç amacı gütmemeleridir. 16 Bu hizmetler, yalnızca hayırsever çabalara dayalı bir çalışma da değildir. Çünkü sosyal hizmetler hem devlet hem de gönüllü kuruluşların birlikte ve sistemli bir biçimde yürüttükleri çalışmalardan ibarettir. Bir başka ifadeyle sosyal hizmetler yalnızca gönüllü veya resmi bir çaba olmayıp her ikisinin işbirliği ile gerçekleştirilen hizmetlerdir. 17 Sosyal yapının gelişmesi ve değişmesinde önemli bir role sahip olan sosyal hizmetler aynı zamanda sosyal kalkınmanın önemli bir aracı niteliğindedir. Günümüzde, sosyal hizmetlerin fonksiyonları sadece muhtaç ve yoksul bireylere hizmet götürme görevi değildir. İnsan kaynaklarının geliştirilmesi, yaşam kalitesinin artırılması ve yerel düzeyde toplumların kalkınmasının gerçekleştirilmesinde de sosyal hizmetlere önemli görevler düşmektedir Emel Başçı, Sosyal Refah Hizmetleri Değerlendirme Araştırması, Ankara, DPT, 1968, s. 6. Musa İkizoğlu, Türkiye de Yoksulluk ve Sosyal Yardım Uygulamalarının Bugünkü Durumu, İnsani Gelişme ve Sosyal Hizmet, Prof. Dr. Nesrin Koşar a Armağan, (Yay. Haz. Kasım Karataş, Çiğdem Arıkan), Ankara, Hacettepe Üniversitesi Sosyal Hizmetler Yüksekokulu, 2001, s Sait Dilik, Gelir ve Servet Politikası, Adapazarı, Sakarya Üniversitesi, 1999, s. 76. DPT, a.g.e., s. 11.

31 II. Yerel Yönetim Kavramının Tanımı ve Özellikleri A. YEREL YÖNETİM KAVRAMININ TANIMI VE KAPSAMI Kamu Yönetimi Sözlüğü nde yerel yönetimler, merkezi yönetimin dışında, yerel bir topluluğun ortak bir gereksinimini karşılamak amacı ile oluşturulan, karar organlarını doğrudan halkın seçtiği, demokratik ve özerk bir yönetim kademesi, bir kamusal örgütlenme modeli olarak tanımlanmaktadır. 1 Uluslar Arası Sosyal Bilimler Ansiklopedisi nde ise bir devletin ya da bölgesel yönetimin alt birimi olan ve göreceli olarak küçük bir alanda, sınırlı sayıdaki kamusal politikaların belirlenmesi ve uygulanması ile görevli bir kamu kuruluşu olarak tanımlanmaktadır. 2 Diğer bir tanımda yerel yönetimler, kamu yönetimi aygıtının bir parçası ve mahalli sınırlar içinde yaşayan halkın yararlanacağı bölgesel nitelikteki hizmetleri yerine getirmekle görevli olan kuruluşlar olarak ifade edilir. Bu tanım, yerel yönetimlerin hem merkezi idarenin bir alt birimi olduğunu ve hem de yerel halkın ortak ihtiyaçlarını karşılayacak hizmetleri ürettiğini gös- 1 2 Ömer Bozkurt-Turgay Ergün, Kamu Yönetimi Sözlüğü, Ankara, TODAİE, 1998, s Ahmet Ulusoy-Tekin Akdemir, Mahalli İdareler: Teori-Uygulama-Maliye, Ankara, Seçkin Yayıncılık, Dördüncü Baskı, 2006, s. 21.

32 termektedir. 3 Gerçekten, 19 yüzyıldan bugüne kadar yerel yönetimler ulus devlet merkezinde ele alınmış ve yerel yönetimlere ilişkin ilke ve politikalar, bu idarelerin merkezi yönetim ile ilişkileri ekseninde bina edilmiştir. 4 Yerel yönetimlerin evrensel tanımı, belirli bir coğrafi alanla sınırlandırılmış, il, köy ve kent gibi yerleşim birimlerinde yaşayan topluluk üyelerine bir arada yaşamaları nedeniyle, kendilerini en çok ilgilendiren konularda hizmet üretmek amacıyla kurulan, karar organları ve bazı durumlarda da yürütme organları yerel toplulukça seçilerek göreve getirilen, yasalarla belirlenmiş görev ve yetkilere, özel gelirlere, bütçeye ve personele sahip, merkezi yönetimle ilişkilerinde özerk olarak hareket edebilen kamu tüzel kişileri olarak ifade edilmektedir. Bu tarifte bazı unsurlar zikredilmekle birlikte, uygulamada ülkelerin ekonomik, sosyal ve siyasal koşullarına göre çeşitli yönetim türleri ortaya çıkmıştır. Öyle ki, Türkiye de yerel yönetim dendiğinde belediyeler, il özel idareleri ve köyler anlaşılırken, Fransa da beş ayrı yerel yönetim türü vardır. B. YEREL YÖNETİMLERİN ÖZELLİKLERİ Yerel yönetimler Birleşmiş Milletler, Avrupa Konseyi ve Uluslararası Yerel Yönetimler Birliği (IULA) belgelerinde yer alan ve Türkiye tarafından da onaylanmış aşağıdaki evrensel niteliklere sahiptir Yerel yönetimler ulusal yönetim sistemi bütünlüğü içinde yer alırlar TOBB, Mahalli İdarelerin Yeniden Yapılandırılması, Yerel Yönetim Reformu, Ankara, TOBB, Ö.İ.K. Raporu, Yayın No 303, 1996, s. 4. DPT, Yerel Yönetimler Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, Ankara, DPT, Yayın No. 2538, 2001, s. 7. Azim Öztürk, 21. Yüzyıl Türkiye si için Yerel Yönetim Modeli, İstanbul, Ümraniye Belediyesi Kültür Yayınları, 1997, s

33 Sosyal Politika ve Yerel Yönetim Kavramlarının Teorik Çerçevesi Yerel yönetimlerin kuruluş ilkeleri, görev ve yetkileri, gelir sistemleri yasama organı tarafından belirlenir. 3. Merkezi yönetim, ülke yönetiminde birlik ve bütünlüğü sağlamak amacı ile yerel yönetimlerin de uymaları gereken ulusal amaçları, hedefleri, ilkeleri ve standartları belirler. 4. Yerel yönetimler, merkezi idarenin ülkenin tümü için geçerli olan kural ve kararlarına aykırı hareket edemezler. 5. Yerel yönetimlerin türlerini, biçimlerini, yetkilerini ve yönetim usullerini merkezi yönetim tek taraflı olarak istediği gibi belirleyebilir. 6. Bu kurumlar; merkezi yönetimce çizilen çerçeve içinde yerel ihtiyaç ve taleplere cevap vermeye yetkili kılınmışlardır. Lidström yerel yönetimlerin ayırt edici özelliğini, devlet ve vatandaşlar arasında ara yönetim birimi olması olarak nitelendirmekte ve bu kuruma başka organizasyonlarda olmayan 4 özellik atfetmektedir. Birincisi, yerel yönetimlerin bir ülke veya federal sistem içinde açıkça belirlenmiş sınırları olması; ikincisi, bu kurumların yerel kendi kendine yönetim gücüne veya otonomiye sahip bulunması; üçüncüsü, vergi koymayı da kapsayan bağlayıcı kararlar alabilmeleri ve sonuncusu, seçilmiş yöneticiler tarafından yönetilmeleri ve/veya kararların belediye meclislerinde alınmasıdır. 6 6 Stephen Bach, Decentralization and Privatization in Municipal Services, ILO, WP. 164, 2000, s. 5.

34

35 İ K İ N C İ B Ö L Ü M SOSYAL POLİTİKA-YEREL YÖNETİM İLİŞKİSİ VE BELEDİYELERİN SOSYAL POLİTİKA ALANINDAKİ GÖREV VE SORUMLULUKLARI

36

37 I. Sosyal Politikanın Geliştirilmesinde Ve Uygulanmasında Görev Alan Kurumlar ve Fonksiyonları S osyal politikanın sağlanmasında rol oynayan, görev alan kurumların başında şüphesiz devlet gelmektedir. Yerel yönetimler ise kamu yönetimi sisteminin bir parçası olarak merkezi yönetimle birlikte sosyal politikaların sağlanmasında ülkeden ülkeye değişen düzeyde olmakla birlikte görev almaktadırlar. Çünkü birçok ülkede yerel yönetimler anayasal güvenceden yoksun olup, bu kurumların yapı, görev ve sorumlukları ile fonksiyon nitelikleri yasama organı tarafından belirlenmektedir. 1 Sosyal politikanın sağlanmasında rol oynayan kuruluşlar ise; aile, arkadaş, komşu ve akrabalardan oluşan sivil kesim, dini kurumlar, özel sektör, işyeri ve işletmeler, kâr amacı gütmeyen kuruluşlar ve merkezi, bölgesel ve yerel yönetimleri de kapsayan kamu yönetim sistemidir. 1 Acar Örnek, Kamu Yönetimi, İstanbul, Meram Yayın Dağıtım, 1998, s. 71.

38 38 Sosyal Politika ve Yerel Yönetimler A. MERKEZİ YÖNETİM Sosyal politikanın sağlanmasında en etkili kuruluş kamu gücüne ve kamu erkine sahip olan devlettir. Devlet, toplumda güç kullanımının kontrolünden, iç ve dış barışın korunmasına ve çeşitli amaçları gerçekleştirmek amacıyla kaynak hareketlerinin kontrolü ve toplumsal amaçlara yönelik politikaların belirlenmesine kadar oldukça geniş bir alanda etkilidir. Bu denli geniş etkinlik alanına sahip olan devletin sosyal politikanın sağlanmasında görev alan diğer kuruluşlara göre daha baskın bir rol üstlenmesi doğaldır. Devletin sosyal politika alanındaki etkinliği ise endüstri devriminden sonra ortaya çıkmaya başlamış, İkinci Dünya Savaşından sonra 1970 li yılların ortalarına kadar en yüksek seviyesine ulaşmıştır. Ancak, bu dönemde gündeme gelen neo-liberal politikalar devletin sosyal politika alanındaki etkinliğini azaltıcı etkiler yapmıştır. Endüstri devriminden önce yoksulluk yasaları ile sosyal politikaların hayata geçirilmesinde rol oynayan devlet, bu devrimden sonra sistematik bir biçimde sosyal politikaları uygulamaya başlamıştır. 2 Çünkü, endüstri devriminin işçi sınıfı bakımından olumsuz çalışma koşullarının yanı sıra yol açtığı barınma, çevre ve sağlık koşulları kamu hizmet talebini hem merkezi ve hem de yerel yönetimler bakımından oldukça fazla artırmıştır. Çünkü endüstri devriminin ortaya çıkardığı hızlı göç bir anda kentsel nüfusta patlama yapmış ve kentlerin banliyölerinde sağlıksız koşullarda yaşayan on binler toplanmıştı. 3 Endüstrileşen ülkelerde merkezi yönetimler ücretten, çalışma sürelerine kadar çok geniş bir alanda çalışma koşullarının iyileştirilmesi, yerel yönetimler ise temiz su temininden barın- 2 3 Pranab Chatterjee, Approaches to the Welfare State, Washington, Nasw Press, 1996, s. 9. Nusret Ekin, Endüstri İlişkileri, İstanbul, İ. Ü. İşletme Fakültesi, Yayın No 208, 5. Baskı, 1989, s. 9.

39 Sosyal Politika - Yerel Yönetim İlişkisi 39 ma ve salgın hastalıklarla mücadeleye kadar çok çeşitli temel kentsel ihtiyaçların karşılanmasına yönelik önlemler üretmek durumunda kalmışlardır. İkinci Dünya Savaşı sonrası ise sosyal politika bakımından altın çağ adı verilen bir dönemin başlangıcı olmuştur. Gelişmiş ülkelerde sosyal devlet-refah devleti adı verilen devlet tipi doğmuştur. Bunda liberal iktisat politikalarının, yerini Keynesyen iktisat politikalarına bırakması, diğer bir ifadeyle iç ve dış güvenlik, adalet ve kısmen eğitim ile sınırlı fonksiyonlara sahip devletten, ekonomik ve sosyal hayata müdahaleci devlet anlayışına geçilmesi etkili olmuştur. Bu dönemde devlet, eğitim, sağlık, konut, sosyal güvenlik ve kişisel sosyal hizmetler gibi temel sosyal politikaların sağlanmasında birincil kurum haline gelmiştir. Ancak, 1970 li yılların ortalarından itibaren dünya ekonomilerini saran yeni kriz, devletin ekonomik ve sosyal hayattaki rolünün ve dolayısıyla sosyal politika alanındaki etkinliğinin azalmasına sebep olmuştur. 4 B. YEREL YÖNETİMLER Yerel yönetimlerin sosyal politika alanındaki rolü Avrupa da Ortaçağ da uygulamaya konan yoksulluk yasaları ile somutlaşmıştır. Bu yasalardan önce şüphesiz şehir yönetimleri, kentlerdeki sosyal yardım ve sosyal hizmet ihtiyacının karşılanmasında çeşitli fonksiyonlar yerine getirmişlerdir. Bu fonksiyonlar kadın ve çocuk emeğinin denetimi, kamu sağlığı sistemlerinin oluşturulması, okullar, yoksullar ve yaşlılar için bakım imkanlarının geliştirilmesidir. Ortaçağ Avrupa sında feodal yapının bozulması ve kıtlık, savaş ve salgın hastalıklar nedeniyle yardıma ihtiyaç duyan kit- 4 Ersöz, a.g.e., s

40 40 Sosyal Politika ve Yerel Yönetimler lelerin hızla artmasına yol açmıştır. Bu nedenle İngiltere de 1300 lü yılların ortalarından 1800 lü yılların ortalarına kadar bir dizi yoksulluk yasası yapılmıştır. 5 Bu yasalardan en önemlisi Kraliçe 1. Elizabeth tarafından 1601 yılında yapılmıştır. İngiltere de ve Amerikan kolonilerinde geçerli olan yasanın uygulama sorumluluğu yerel yönetimlere verilmiştir. Yasaya göre, yapılan harcamaların mahalli düzeyde temin edilecek hayırsever bağışlar ve araziler, evler ve üretimden alınan yerel vergilerle karşılanacağı düzenlenmiştir. Yardım, bugünkü kamu yardım programlarının bir kısmında hala var olan ikamet şartına bağlanmıştır. Bu yasaya göre, yerel yönetimler çalışamayacak durumdaki yoksullara yardımda bulunacak, kimsesiz çocuklar ve yaşlılar için barınaklar inşa edecekti. Endüstri devriminden İkinci Dünya Savaşı na kadar olan dönemde ise yerel yönetimlerin endüstrileşme, nüfus artışı ve kentleşmenin ortaya çıkardığı sorunlar nedeniyle sosyal politikadaki fonksiyonları artmıştır. Bu dönemde hızlı nüfus artışı, göç ve kentleşme yeni şehirlerin doğuşunu, mevcutların ise nüfuslarında artışa yol açmıştır. Bu ise yerel yönetimlerin kentsel ve sosyal politika sorumluluklarının genişlemesine neden olmuştur. Bununla birlikte, yerel yönetimlerin fonksiyonlarındaki asıl artış İkinci Dünya Savaşı ndan sonra olmuştur. Bu savaş sonrasında gelişmiş ülkelerde ortaya çıkan refah devleti anlayışı, yerel yönetimlerin sosyal politika alanındaki görevlerinin kapsam, tür ve nitelik olarak artmasını sağlamıştır. Çünkü, yerel yönetimler döneminde ulusal ölçekte planlanan sosyal politikaların yerel düzeyde hayata geçirilmesinde temel araç olarak fonksiyon görmüşlerdir. Bu kurumlar ulusal ölçekte saptanan sosyal refah politikalarının mahalli düzeyde uygulanması ve yorumlanmasından sorumlu olmuşlardır. Hatta bu dönemde bazı ülke yerel yönetimleri sosyal fonksiyonları merkezli ni- 5 An Introduction Social Policy, British Social Policy, , (Çevrimiçi)

41 Sosyal Politika - Yerel Yönetim İlişkisi 41 telendirmelerle ifade edilmişlerdir. Örneğin, İskandinav yerel yönetimleri refah belediyesi, bazı yazarlar tarafından ise İngiliz yerel yönetimleri yerel refah devleti olarak nitelendirilmiştir. 6 C. DİĞER KURUMLAR Merkezi ve yerel yönetimler dışında sosyal politikaların uygulanmasında rol alan diğer kurumlar ise; aile, arkadaş, komşu ve akrabalardan oluşan sivil kesim, dini kurumlar, özel sektör, iş yeri ve işletmeler ve gönüllü sivil toplum örgütleridir. 6 H. Yunus Ersöz, Sosyal Politika-Refah Devleti-Yerel Yönetimler İlişkisi, İktisat Fakültesi Mecmuası, (Prof. Dr. Toker Dereli ye Armağan), 55. Cilt, Sayı. 1, 2006, s

42 II.Çağdaş Belediyecilik Anlayışı ve Sosyal Politika Uygulamaları A. ÇAĞDAŞ BELEDİYECİLİĞE GEÇİŞ SÜRECİ 1. Yerel Yönetimde Yapısal ve Fonksiyonel Dönüşüm Eğilimi Yerel yönetimler alanındaki dönüşüm sürecinde devletin ekonomik ve sosyal hayattaki konumunun belirleyici olduğu açıktır. Gelişmiş ülkelerde devletin refah devleti niteliğine sahip olduğu döneminde yerel yönetimler, kentlerin özellikle sosyal kalkınmasında önemli rol oynarken, 1980 li yıllardan itibaren, bu kurumların rol ve fonksiyonlarında büyük bir daralma meydana gelmiştir. Merkezi yönetim düzeyinde ortaya çıkan ve serbest piyasa koşullarının kamu yönetimi alanında da hakim olmasını ve özel sektörün alanını genişletmeyi hedefleyen neo-liberal ilkeler yerel yönetimlerin yönetim, fonksiyon ve hizmet sunma anlayışında önemli değişikliklere yol açmıştır. Neo-liberal ilkelerin benimsenme düzeyine bağlı olarak ortaya çıkan gelişmeler ülkeden ülkeye farklılıklar göstermekle birlikte, tüm dünyadaki yerel yönetimlerin benzeşen yapı ve işlevlere sahip olmaya başladıkları gözlemlenmektedir. İkinci Dünya Savaşı sonrasında OECD ülkelerinde yerel yönetimlerin gelişimi, birbirini izleyen süreçler biçiminde ortaya

43 Sosyal Politika - Yerel Yönetim İlişkisi 43 çıkmıştır. Sivil kendi kendine düzenleme ve kendi kendine yardım stratejisi ile başlayan bu süreç, yerel yönetimlerin yeniden yapılandırılması stratejisi ile devam etmiş ve daha sonra piyasa merkezli bir strateji haline dönüşmüştür. Yerel düzeyde ortaya çıkan stratejik tercih değişiklikleri, esasen ulusal refah devletinin gelişiminin merkeziyetçi refah devletinden, adem-i merkeziyetçi refah devleti ve piyasa merkezli refah devletine dönüşmesine paralel olarak ortaya çıkmıştır. Nitekim, bu gelişme süreci, yerel yönetimlerin temelini oluşturan sivil topluluk olma konseptinin, siyasal bir kuruma dönüşmesindeki değişimin karşılığıdır. Gerçekten, OECD ülkelerinde refah devletinin geçirdiği değişim süreçlerinden yerel yönetimler doğrudan etkilenmişlerdir. Bir ülkedeki refah devleti tipi, merkeziyetçilikten, adem-i merkeziyetçiliğe dönüştüğünde, yerel yönetimlerde yeniden yapılanma süreci yaşanmakta; refah devleti rekabet stratejisini benimsediğinde, yerel yönetimlerde piyasa merkezli bir model baskın hale gelmektedir. Bu ülkelerdeki yerel yönetimlerde gözlenen ikinci gelişme ise, bu kurumların refah hizmetlerini doğrudan kendilerinin sağlamalarına yöneliktir. Yerel yönetimler yıllardır eğitim ve sağlık gibi refah hizmetlerinin temel üreticilerinden biri olmuştur. Ancak, yerel yönetimlerin refah hizmetlerinin sağlanmasındaki rolü, 1980 lerin sonlarından itibaren büyük bir değişikliğe uğramış ve belediyeler refah hizmetlerini doğrudan üreten kurumlar iken, refah hizmetlerini piyasadan satın alan veya bu hizmetlerin sağlanmasında garantör olan ya da güvence veren kurumlar haline dönüşmüşlerdir. 1 1 Ersöz, Sosyal Politika-Refah Devleti-Yerel Yönetimler İlişkisi, a.g.e., s