İş Sağlığı ve Güvenliğinde Yeni Dönem

Transkript

1 İş Sağlığı ve Güvenliğinde Yeni Dönem THE NEW PERIOD AT OCCUPATIONAL HEALTH AND SAFETY Sadettin ORHAN * Özet 6331 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Yasası, Türkiye nin taraf olduğu uluslararası sözleşmelerle uyumlu ve çalışma hayatının genelini kapsayan bir yaklaşımı ifade etmektedir. Bununla birlikte işçinin, işin ve işyerinin sağlıklı ve güvenli bir ortama kavuşması, yasal tedbirlerle birlikte kültürel bir dönüşümü de gerektirmektedir. Bu anlamda 6331 sayılı Kanunun, uygulama kapsamı, denetim modeli ve yaptırımlar açısından iş sağlığı ve güvenliği konusunda şimdiden bir değişimi ve dönüşümü başlattığı görülmektedir. Anahtar Kelimeler: iş sağlığı ve güvenliği, 6331 sayılı Kanun, Abstract Occupational Health and Safety Act No represents an approach consistent with the international conventions Turkey is a party to and covering the whole of working life. Besides reaching of the worker, the work and the workplace to a healthy and safe environment, requires a cultural transformation together with legal measures. In this sense, the Law No has already initiated a change and a transformation about occupational health and safety in terms of the scope of application, the audit model and the sanctions. Keywords: occupational health and safety, Law No JEL Classification: K32 * Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı, Sosyal Güvenlik Müfettişi, s.orhan@sadettinorhan.net ÇSGB Çalışma Dünyası Dergisi / Cilt: 1 / Sayı: 2 / Ekim-Aralık 2013 / Sayfa: Labour World / Volume: 1 / Issue: 2 / October-December 2013 / Page:

2 Giriş Sanayi devrimi, üretim ilişkilerine kazandırdığı boyutlarla, sosyal, ekonomik ve hukuki pek çok yeni kavram ve kurumu ortaya çıkarmıştır. Özellikle klasik sanayileşme döneminde işçi-işveren ilişkilerinde işveren lehine oluşan dengesizlik, devletin bu alana müdahale etmesini zorunlu kılmıştır. Bu müdahalelerin sonucu olarak oluşan sosyal hukuk, çalışma ilişkilerinde insan onurunu, haysiyetini ve elbette insan hayatını korumanın aracı olmuştur. Türkiye, Batı Avrupa ile eşzamanlı olarak klasik sanayileşme sürecini yaşamamakla birlikte, Cumhuriyet döneminin sanayileşme tecrübesiyle bu açığı kapatmaya çalışmıştır. Bu arada hem sanayileşmenin hem de sanayi sonrası toplumların karşılaştıkları pek çok problemle yüzleşmek durumunda kalmıştır. Bu problemlerden birisi ve belki de en önemlisi, işin ve işyerinin, insanın sağlığını ve güvenliğini tehdit eden unsurlardan arındırılmasıdır. Geçtiğimiz yıl yasalaşarak çalışma hayatımıza giren 6331 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu, bu açıdan Türkiye için bir dönüm noktası teşkil etmektedir. Çalışmamızda, söz konusu kanunun iş sağlığı ve güvenliği konusundaki genel yaklaşımı değerlendirilecektir. Kanunun kapsamı, denetim sistemine getirdiği yeni yaklaşım ve öngörülen yaptırımlar değerlendirmemizin üç alt başlığını oluşturacaktır. 1. Kanunun Kapsamı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu(İSGK) nda en dikkat çekici hususların başında, kanunun kapsam itibariyle çalışma hayatının geneline şamil olması gelmektedir. Bunun yanında Uluslararası Çalışma Örgütü 155 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği ile Çalışma Ortamına İlişkin Sözleşmesinin tanıdığı imkanlar ölçüsünde, bazı iş ve işyerleri ile ilgili istisnalara da yer verilmiştir *. Türk Silahlı Kuvvetleri, genel kolluk kuvvetleri ile Milli İstihbarat Teşkilatı faaliyetleri, afet ve acil durum birimlerinin müdahale faaliyetleri, ev hizmetleri, çalışan istihdam etmeksizin bağımsız çalışanlar ve hükümlü ve tutukluların iş yurtlarındaki çalışmaları, kanun kapsamı dışında tutulmuştur (İSGK/2.md.). Ancak TSK bünyesindeki fabrika, bakım merkezi, dikimevi ve benzeri işyerleri ile afet ve acil durum birimlerinin müdahale dışındaki faaliyetlerinin İSGK kapsamında bulunduğunu hatırlatmak gerekir. Bu yönüyle bakıldığında, İSGK nun kamu ve özel sektör işyerlerinin hemen tamamını uygulama kapsamına aldığı görülmektedir. İSGK na genel olarak bakıldığında, kamu ile özel sektör işyerleri arasında risk ve tehlikelere karşı alınması gereken tedbirler, organizasyon yapılanması ve yaptırımlar konusunda ayrım yapılmadığı görülmektedir. Bu yaklaşım 155 ve 161 sayılı Sözleşmeler ile de uyumluluk göstermektedir. Bu anlamda tek farklılığın sağlık ve güvenlik personeli istihdam etme * Uluslararası Çalışma Örgütü nce 22 Haziran 1981 tarihli oturumda kabul edilen 155 sayılı Sözleşme, Türkiye tarafından 7 Ocak 2004 tarih ve 5038 sayılı Kanun ile kabul edilmiş ve yürürlüğe girmiştir. Yine İş Sağlığı Hizmetlerine İlişkin 161 sayılı Sözleşme de 5039 sayılı Kanunla kabul edilmiştir. Her iki sözleşme İSGK nun referansını ve ana çerçevesini oluşturmaktadır. Yine Türkiye Cumhuriyeti Ulusal İş Sağlığı ve Güvenliği Politika Belgeleri de İSGK nun alt yapısını oluşturan resmi metinlerdir. 106

3 yükümlülüğünün başlayacağı tarihin kamu işyerleri için 2016/Temmuz una ertelenmesi olduğunu söyleyebiliriz. Bunun dışında İSGK nun kamu-özel ayrımı gözetilmeksizin uygulanacak olması, özel sektör işverenlerince kanuna karşı gösterilebilecek muhtemel direncin azaltılması anlamında da yerinde olmuştur. Öte yandan 4857 sayılı İş Kanunu kapsamı dışında tutulan ekonomik faaliyet kollarının ev hizmetleri hariç da İSGK uygulama kapsamı içerisine alınması, 155 sayılı Sözleşmenin çerçevesiyle uyumluluk arz etmektedir (Orhan, 2012:19). Bununla birlikte kanun kapsamının bu derece geniş düzenlenmesi genel olarak isabetli görülmekle birlikte doktrinde, kanunun uygulanabilirliği yönünde bazı tereddütlere de yol açmıştır (Alpagut, 2012: 32; Caniklioğlu, 2012: 43). 2. İş Sağlığı ve Güvenliği Denetiminde Yeni Yaklaşım İşyerlerinde iş sağlığı ve güvenliği denetimi, İSGK ndan önce tek boyutlu olarak yürütülmekteydi; belirlenmiş norm ve standartlar, bunlara uymak zorunda olan işveren ve uyulup uyulmadığını denetleyen devlet. İş denetiminde yetkili kamu otoritesi olan Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, işyerinin kuruluşunda, şikayet üzerine, iş kazası ve meslek hastalığı üzerine ve periyodik/programlı denetimlerle bu fonksiyonu yerine getirmekteydi (Başbuğ, 2013:98). Ancak İSGK, bu denetim modeline yeni bir boyut daha kazandırmış ve iş sağlığı ve güvenliği profesyonellerinin de önleyici denetim yapabilmelerine imkan sağlamıştır. Böylece, sınırlı sayıdaki denetim elemanlarıyla sınırlı sayıda işyerine ulaşabilen kamu denetimi yanında, bir otokontrol mekanizması oluşturulmuştur. Bununla birlikte yaptırım tekelinin yine kamu otoritesinin elinde bulunduğunu ifade etmek gerekir. Meslek profesyonellerinin ikincil denetim fonksiyonu, daha çok önleyici denetim, alınması gereken tedbirler konusunda işverenleri uyarma ve nihayet kamu otoritesine raporlamadan ibarettir (İSGK/8.md.). Yapılan raporlamaya göre yaptırıma müstahak bir durum bulunması halinde ilgili yaptırım yine kamu otoritesi tarafından uygulanacaktır. Diğer taraftan kamu otoritesinin denetim faaliyeti sadece işverenler nezdinde değil, işyerlerine iş sağlığı ve güvenliği hizmetleri sunmak üzere faaliyet gösteren meslek profesyonelleri ile ortak sağlık ve güvenlik birimlerini de kapsayacaktır (İSGK/24.md.). Hizmetlerin ne ölçüde yerine getirildiği, önleyici denetimin yapılıp yapılmadığı, kamuya yapılan raporlamanın gerçeğe uygunluğu ve hizmet birimlerinin fiziki koşulları bu denetim kapsamında gözden geçirilecektir. İş sağlığı ve güvenliği alanında kurgulanan bu yeni denetim modelinin sağlıklı işleyebilmesi, iki önemli faktöre bağımlılık göstermektedir. Birincisi, meslek profesyonelleriyle yapılan sözleşmeler de dahil olmak üzere iş sağlığı ve güvenliği uygulamalarına dair her türlü verinin güncel ve doğru bir şekilde kamuya iletilmesidir. İkinci faktör ise ikincil denetim fonksiyonunu yerine getirecek meslek profesyonellerinin işveren karşısında, mevzuatı uygulama konusunda gösterecekleri kararlılıktır. Birinci faktör yani devlete veri akışını sağlayacak sistem İSG Katip programı ile oluşturulmuştur. Program, iş sağlığı ve güvenliği hizmetleri ile ilgili iş ve işlemlerin İş Sağlığı ve Güvenliği Genel Müdürlüğünce kayıt, 107

4 takip ve izlenmesi amacıyla kullanılmak üzere tasarlanmış, 24 saat veri girişi yapılabilen bir programdır. Ayrıca programla Sosyal Güvenlik Kurumu veri tabanı arasında kurulan bağlantı, girilen verilerin çapraz kontrolüne de imkan sağlamaktadır. Yeni denetim modelinin işlerliğini belirleyecek diğer faktör, yani meslek profesyonellerinin işveren karşısında mevzuatı uygulama konusunda gösterecekleri kararlılık, zamana vabeste bir durumdur. Bu konuda zaman içerisinde cevabını bulacak olan soru, ücretini veya hizmet bedelini işverenden alan söz konusu kişi veya kuruluşların, işverenleri uyarma ve gerekmesi halinde kamuya raporlama konusunda bağımsız hareket edip edemeyecekleridir. Önleyici denetim, uyarı ve raporlama konusunda gösterilecek ihmal ya da zafiyet, İSGK nun benimsemiş olduğu denetim modelini önemli ölçüde zaafa uğratabilecektir. 3. İş Sağlığı ve Güvenliği Kanununda Öngörülen Yaptırım Türleri Modern devletin en önemli hasiyetlerinden birisi, kural koyma ve yaptırım uygulama tekelini elinde bulundurmasıdır. Zira yaptırımlarla desteklenmeyen kuralların işlerlik kazanması mümkün değildir. Bu anlamda İSGK da iş sağlığı ve güvenliği konusunda vazettiği kuralları bazı yaptırımlarla tahkim etmiştir. Bu yaptırımları işin durdurulması, ve idari para cezaları şeklinde kategorize etmek mümkündür. Bunun yanında daha önce İş Kanunu 79 uncu maddede yer alan işyerinin kapatılması ve işçilerin çalışmaktan alıkonulması yaptırımlarına İSGK nunda yer verilmediğini ve İK/79. maddesinin yürürlükten kaldırılmış olduğunu ifade etmek gerekir (Centel, 2012:60) İşyerinde İşin Durdurulması İşyerindeki bina ve eklentilerde, çalışma yöntem ve şekillerinde veya iş ekipmanlarında çalışanlar için hayati tehlike oluşturan bir husus tespit edildiğinde; bu tehlike giderilinceye kadar, hayati tehlikenin niteliği ve bu tehlikeden doğabilecek riskin etkileyebileceği alan ile çalışanlar dikkate alınarak, işyerinin bir bölümünde veya tamamında iş durdurulur. Ayrıca çok tehlikeli sınıfta yer alan maden, metal ve yapı işleri ile tehlikeli kimyasallarla çalışılan işlerin yapıldığı veya büyük endüstriyel kazaların olabileceği i yerlerinde, risk değerlendirmesi yapılmamış olması durumunda da iş durdurulacaktır (İSGK/25-I). İşyerinde faaliyetin tamamen durdurulması şüphesiz ağır bir yaptırım türüdür. Dolayısıyla bu yaptırım ancak hayati tehlikenin bulunduğu durumlarda uygulanabilecektir. Bununla birlikte hayati tehlikenin sadece ölüm tehlikesi olarak algılanmaması, çalışanları sürekli iş göremez hale getirebilecek tehlikelerin de hayati tehlike kapsamında değerlendirilmesi gerekmektedir (Başbuğ, 2013:99). İşin durdurulması kararı en az üç iş müfettişinin yapacağı inceleme ve tespit doğrultusunda ve tespit tarihinden itibaren iki gün içerisinde verilebilecektir. Söz konusu karar mülki idare amiri tarafından yirmi dört saat içerisinde yerine getirilecektir. Buna karşın işveren, 108

5 işin durdurulması kararına yetkili iş mahkemesinde altı gün içerisinde itiraz edebilecektir. İşin durdurulmasını gerektiren hususların giderildiği Bakanlığa yazılı olarak bildirilmesi halinde, yedi gün içerisinde gerekli inceleme yapılarak işverenin talebi sonuçlandırılacaktır. Bu arada işin durdurulması süresince çalışanların ücretleri işveren tarafından eksiksiz ödenecektir İdari Para Cezaları İSGK, toplamda kırk bir aykırı fiil/durum için idari para cezası öngörmektedir. Bazı idari para cezalarının çalışan bazında (eğitim verilmemek, sağlık gözetimi yapılmamak vd.) bazı cezaların ise aykırılığın devamı halinde ay bazında (meslek personeli çalıştırmamak, risk değerlendirmesi yapmamak vd.) uygulanması esası benimsenmiştir (İSGK/26.md.). Ceza tutarları aykırılık durumuna göre 2013 yılı için lira ila lira arasında değişmektedir. Genel olarak değerlendirildiğinde yasa kapsamında öngörülen idari para cezalarının, aykırılık durumuyla orantılı bir caydırıcılık taşıdığı görülmektedir. Ancak ceza tutarlarının işyeri büyüklüğü gözetilmeksizin, her işyeri için aynı tutarda uygulanacak olması, uygulamada özellikle küçük işyerleri açısından bazı telafisi güç durumların ortaya çıkmasına sebep olabilecektir. Bu konuda çalışan sayısı ya da 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanununda yer verildiği gibi defter tutma usullerine göre kademeli bir cezalandırma yöntemine geçilmesinin yerinde olacağı değerlendirilmektedir. Sonuç İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunun kapsam itibariyle çalışma hayatının geneline uygulanacak olması, Türkiye nin taraf olduğu uluslararası sözleşmelerle uyumlu ve yerinde bir tercihi ifade etmektedir. Uygulama alanının bu denli geniş olması, şüphesiz yürütme organının çok daha özenli hareket etmesini gerektirmektedir. Kanun, denetim boyutuyla da yeni yaklaşımlar içermektedir. Özellikle kamu denetimini tamamlamak üzere, iş sağlığı ve güvenliği profesyonellerine önemli sorumluluklar yüklenmiştir. Bu sorumlulukların hakkıyla yerine getirilmesi, kanundan beklenen sonuçların alınmasına önemli ölçüde katkı sağlayacaktır. Kanunda yer verilen yükümlülüklerin ihlali durumunda uygulanacak yaptırımlar, caydırıcılık sağlayacak düzeydedir. Ancak işyeri ölçeğine daha duyarlı bir ceza skalasının belirlenmesi, uygulamada karşılaşılabilecek sorunları azaltmaya yardımcı olacaktır. 109

6 Kaynakça ALPAGUT, Gülsevil; İş Sağlığı ve Güvenliği Yasa Tasarısında İşverenin Yükümlülükleri ve Risk Değerlendirmesi, TİSK, Ankara, BAŞBUĞ, Aydın; İşyerlerinde İş Sağlığı ve Güvenliği, Şeker-İş Sendikası, Ankara, CANİKLİOĞLU, Nurşen; İş Güvenliği Uzmanı ve İşyeri Hekimi İstihdamı, TİSK, Ankara, CENTEL, Tankut; Tarihli İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu Tasarısında İş Sağlığı ve Güvenliği Denetim Sistemi ve Yaptırımlar, TİSK, Ankara, ORHAN, Sadettin; 100 Soruda İş Sağlığı ve Güvenliği Yasası, Adalet Yayınevi, Ankara,