Kaos ve Kamu Politikası Oluşumu: Türkiye de Đnsan Ticareti Politikaları Örneği

Transkript

1 Kaos ve Kamu Politikası Oluşumu: Türkiye de Đnsan Ticareti Politikaları Örneği Osman Seyhan * Özet: Giderek daha çok karmaşıklaşan kaotik sorunlar, örgütler için değişimin bir ivmesi olarak avantaj da olabilir. Türkiye de köleliğin modern şekli olarak anılan ve tüm ülkeleri etkileyen insan ticareti ile mücadele amaçlı yaşanan hukuki ve idari değişimler, oluşan bu kaotik ortamda incelemeye değer bir politika oluşturma ve kurumsal değişim sürecidir. Bu çalışmada, kamu politikası kavramı, örgütler için değişimin başlangıç noktası ve itici gücü olarak ele alınarak Türkiye de insan ticareti ile mücadele politikaları oluşturma ve kurumsal dönüşüm süreçleri incelenmiştir. Bir değişim modeli olarak Türkiye de insan ticareti politikaları oluşumunun, kayda değer kurumsal adımlara karşın, etkin bir yönetim eksikliği içinde olduğu söylenebilir. Anahtar Kelimeler: Kaos, kamu politikası, örgütsel değişim, değişim yönetimi, insan ticareti. Chaos and Public Policy Making: The Case of Human Trafficking Policies in Turkey Abstract: For organization in the position of struggling with ever complicated and chaotic challenges, such circumstance can be advantage, as an impetus for change. The legal and administrative changes targeting to fight human trafficking, called as Modern Day Slavery, become a global threat affecting every country in the world, in Turkey present a case of organizational change and policy making process which is worth to investigate. This study attempted to analyze policy making and institutional change process aimed to respond human trafficking in Turkey through approaching the notion of public policy as a threshold matter and impetus for change of public organizations. As a case of change, anti-trafficking policy making process, despite significant institutional steps, still has a lack of effective leadership and management. Key Words: Chaos, public policy, organizational change, change management, human trafficking. GĐRĐŞ Günümüzde organizasyonlar sosyal, ekonomik ve teknolojik ilerlemelerin ve değişimlerin etkisiyle hem yöneticiler için yönetim, hem de bilim insanları için araştırma anlamında giderek karmaşıklaşan sorunlarla baş etmektedirler. Ancak bu kaotik ve karmaşık durum sanılanın aksine bir problem olmaktan öte aslında, örgütler için dönüşümün ivmesi olarak bir avantaja dönüşebilir. Her şeyden önce kaosun ontolojik varlığı, onu düzenlemeye yönelik zihinsel ve bedensel olarak harekete geçme gereğinin çıkış noktası ve tetikleyicisidir. Örgütsel değişim * Dr. Polis Akademisi Đltica ve Göç Araştırma Merkezi, 06570, Anıttepe/Ankara/Türkiye. Đnsan Hakları Yıllığı, Cilt 30, 2012, s

2 2 Đnsan Hakları Yıllığı, Cilt 30 teorisyenleri karmaşanın politika oluşumu ve/veya değişimi için bir temel teşkil edebileceğini ileri sürmüşlerdir (Kiel 1994; Kotter 2000; Sterman, 2001). Örgütsel olarak uyum sağlayamama durumu olan bu karmaşa aslında değişimin başlangıç noktasıdır. Tüm kurumsal değerlerin ve yargıların anlamını yitirdiği böylesine karmaşık bir ortamda değişimin kaçınılmaz olduğu bir gerçektir. Her düzeydeki kamu politikası yapıcıları sürekli değişen yeni durumlar karşısında sorular sorarak gündemlerini belirlemek ve çözümler üretirler. Bu durum aslında kamu politikalarının formüle edildiği, uygulandığı, değerlendirildiği değiştirildiği ya da sona erdirildiği sürekli devam eden bir döngüyü ifade eder. Bu çalışmada kamu politikası kavramı başta kamusal örgütler için değişimin başlangıç noktası ve itici gücü olarak ele alınarak Türkiye de insan ticareti ile mücadele politikası oluşturma ve yaşanan kurumsal dönüşüm süreçleri mevcut değişim modelleri çerçevesinde incelenmiştir. Zira kamu politikası oluşumu ve uygulanması süreci bu politikanın bileşeni olan kamu ya da özel birçok örgütsel yapının değişim sürecini de beraberinde getirecektir. Türkiye nin insan ticareti ile mücadele etmek için geliştirdiği kamu politikaları, oluşan bu kaotik ortamda bir taraftan yeryüzü sosyo-politik konjonktürünün diğer taraftan da kendi otantik şartlarının göz önüne alınarak yürütülmesi açısından incelemeye değer bir politika oluşturma ve kurumsal değişim sürecidir yılında kabul edilen Birleşmiş Milletler Palermo Sözleşmesinin 2003 yılında TBMM de imzalanmasıyla bir iç hukuk statüsünü kazanmasının ardından, ülkemizde insan ticareti ile mücadele konusunda kurumsal düzeyde uygulanan insan ticareti politika oluşumu hız kazanmıştır. Bu çalışmada öncelikli olarak insan ticareti ile kavramlar ve örgütsel değişim ve kamu politikası konularından bahsedilecektir. Daha sonra insan ticaretinin bir vaka olarak Türkiye nin gündemine geliş süreci ve buna karşın geçekleştirilen hukuki düzenlemelere rağmen kurumsal düzeyde yaşanan algısal bariyerler anlatılacaktır. Son olarak da içinde çeşitli aktörlerin olduğu değişik formlarda insanın istismarını kapsayan bu süreçle mücadelede çok yönlü verilecek kurumsal etkinliklerin organizesi ve liderlik edilmesi hususlarına değinilerek insan ticaretine etkin mücadele ve mağdurlarının korunmasına yönelik bir model önerisinde bulunulacaktır. LĐTERATÜR VE UYGULAMADA Đ SA TĐCARETĐ Köleliğin modern zamanlardaki formu olarak da ifade edilen insan ticareti, tüm ülkeleri az ya da çok etkileyen önemli küresel bir tehdit halini almıştır. Đnsan ticaretinde istismar etme eylemi, kadın ve çocukların fuhuş amaçlı alınıp satılması, organ ticareti, borç köleliği (dept bondage), zorla çalıştırma ve çocukların asker olarak kullanılması şeklinde gerçekleşmektedir. Organize suç örgütleri, diğer suç türlerine nazaran insan ticaretinden daha kolay ve bol kazanç elde ettiklerinden bu suça olan eğilim gün geçtikçe artmaktadır. Zira bu suçta yasadı-

3 Kaos ve Kamu Politikası Oluşumu: Türkiye de Đnsan Ticareti Politikaları Örneği 3 şı alım satıma konu olan meta insanın bedensel varlığının bizatihi kendisi olup, insan yukarıda bahsedilen değişik formlarda defalarca istismar edilebilmektedir. Đnsan ticaretinin tanımı, Birleşmiş Milletler tarafından 2000 yılında Palermo da imzalanan Kadın ve Çocuklara karşı Đnsan Ticaretinin Önlenmesine ve Cezalandırılmasına ilişkin Protokol de yapılmıştır. Bu tanıma göre: Đnsan ticareti, kuvvet kullanarak veya kuvvet kullanma tehdidiyle veya diğer bir biçimde zorlama, kaçırma, hile, aldatma, nüfuzu kötüye kullanma, kişinin çaresizliğinden yararlanma veya başkası üzerinde denetim yetkisi olan kişilerin rızasını kazanmak için o kişiye veya başkalarına kazanç veya çıkar sağlama yoluyla kişilerin istismar amaçlı temini, bir yerden bir yere taşınması, devredilmesi, barındırılması veya teslim alınması anlamına gelir. Đstismar terimi, asgari olarak, başkalarının fuhşunun istismar edilmesini veya cinsel istismarın başka biçimlerini, zorla çalıştırmayı veya hizmet ettirmeyi, esareti veya esaret benzeri uygulamaları, kulluğu veya organların alınmasını içerecektir. 1 Đnsan ticareti mağduru, tanımda bahsedilen istismara formlarından en az birine maruz kalan kişiyi ifade etmektedir. Bununla birlikte aynı Protokolün 3(c) maddesi, çocuk ticaretini şu şekilde tanımlamaktadır; Çocukların istismar edilmek amacıyla bir yerden bir yere nakledilmesi, taşınması, istihdam edilmesi bu maddenin (a) alt paragrafında yer alan araçlar ter almasa da insan ticareti olarak kabul edilecektir. Đnsan ticareti kavramı sadece bir yasadışı göç, organize suç faaliyeti olmasının yanı sıra, mağdurları ağır fiziksel ve zihinsel istismara maruz kaldıkları bir insan hakları ihlalidir. Đnsan ticaret kavramının günümüzde uluslararası platformlarda bu denli ön plana çıkmasında hiç şüphesiz bu insanlık dışı durumun rolü büyüktür. Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO) ne göre dünyada her yıl zorla çalıştırılan ve/veya cinsel istismara maruz kalan insan sayısı 2,4 milyonu bulmaktadır (ILO, 2007: 24). Birleşmiş Milletler yılda 1,2 milyon çocuğun insan ticaretine maruz kaldığını bildirmektedir (UNICEF, 2003:1). Yerküremizde 13 milyonu çocuk olmak üzere toplam 27 milyon insan, tacirlerin ağına düşerek insanlık dışı muamelelere maruz kalmaktadır (Bales, 1999: 8). Đç savaş, fakirlik ya da ekonomik buhranın yaşandığı kaynak ülkelerde bulunan milyonlarca insan bu tehdidin ağına kolayca düşebilmektedir. Daha iyi bir yaşam umudu, içinde bulunduğu zorluklardan kurtulmak gibi nedenlerle, özellikle kadın ve çocuklar olmak üzere milyonlarca insan organize suç örgütlerinin aldatıcı oyunlarına kolayca gelebilmektedir. 1 Sınır aşan Organize Suçlar Sözleşmesine ek Birleşmiş Milletler Özellikle Kadın ve Çocuklara Karşı Đnsan Ticaretini Önleme ve Cezalandırılmasına ilişkin Protokol madde 3.

4 4 Đnsan Hakları Yıllığı, Cilt 30 DEĞĐŞĐMĐ DOĞASI VE KAMU POLĐTĐKASI KAVRAMI Açık toplum ve küresel düzeyde güçlenen sosyal, politik, ekonomik ve ekolojik gerekçeler modern toplumları günlük yaşamdan kurumsal çevreye kadar birçok açıdan değişimlere maruz bırakmaktadır. Değişimin baskısı altında olan başta devlet organizasyonu olmak üzere bütün örgütsel yapıların bu süreci iyi yönetememeleri durumunda ayakta kalmaları oldukça zordur. Kamu politikası oluşumunu örgütsel değişimin ilk aşaması olarak düşünebiliriz. Diğer bir ifade ile bir karmaşanın düzene girmesine yönelik ilk eylemsel tepki o sorunun çözümüne yönelik politikaların oluşturulduğu aşamadır. Değişim koşulları çerçevesinde politika geliştirememe halini Pfeffer (1997) eylemsizlik (inertia) olarak ifade etmiştir. Sistemlerin gerek içerik gerekse yönetim anlamda karmaşıklaşması nedeniyle değişimin kavramsal doğasını anlamaya yönelik birçok model ortaya konulmuştur (Lewin 1947; Prigogine 1980; Kotter 1995; Weick ve Qiun 1999; Dinçer ve Yılmaz 2003). Bu modeller değişimin dinamikleri, belirleyicileri ve sürdürülebilirliğini açıklayarak örgütsel değişimi yönetmeye odaklanmışlardır. Kamu yönetiminde karmaşa, değişimin kaçınılmaz olduğu doğrusal ve rasyonel bir doğadan belirsizliğe doğru giden bir ivmeye sahiptir (Kiel, 1994: 16). Ancak bu düzensizlik kurumsal politikaların değişimi için yol haritasını içeren bir özelliğe de sahiptir. Zira, örgütlerin sürekli devam eden bir yenilenme döngüsü içinde olması gerektiği düşünülürse, bu politikaların üretildiği kurumsal yapıların bu devinimden ayrı olması düşünülemez. Kamu politikası süreci kuşkusuz örgütsel değişimin en kritik aşamasıdır. Bu kavram, kamu örgütlerinin icraatlarını yerine getirirken nereye gittiklerini görebilmeleri ve bu doğrultuda stratejiler üretebilmeleri olarak ifade edilebilir. Bir başka deyişle kamu politikası sürecini, neyin neden yapıldığının tespit edilmesi (Dye 1992), ya da kamu icraatlarının belirlenen amaç ve değerler çerçevesinde yerine getirilmesi olarak tanımlayabiliriz (Starling 1979; Anderson 1990 ). Politika üretim sureci bir amacın belirlenebilmesi ve bu doğrultuda strateji ve pratiklerin formüle edilebilmesini içerir. Orta ve uzun vadeli hedefler ile o amaca yönelik eylem planı veya yol haritalarının dizayn edilebilmesi ancak bu şekilde mümkün olabilir. 2 Politika üretmek kesin olarak verilmiş bir kararın ardından gelebilecek zihinsel bir süreçle başlar. Dolayısıyla o, özünde yönetim sürecinin başlangıcını değil, sonuca giden eylemlerin artık dizayn edildiği bir aşamayı ifade eder. Đhtiyaç duyulan insan kaynağının nicel ve nitel olarak tespit edilmesi, fiziksel altyapının ve gerekli malzeme ekipman ve donanımın temini ve tasarımlanması ciddi bir planlamayı ve bu planlama sonucunda politikaların belirlenmesini gerektirir. Formel ya da enformel bir kurumun ne istediğini bilmesi 2 Bir amacın belirlenmesi kamu ya da özel organizasyonlarda önemli olduğu kadar bireyler için de şüphesiz ki önemlidir. Organizasyonları yaşayan organizmalar gibi düşünürsek anlamlı politikaların üretilmesi tıpkı bir bireyin anlamlı ve uyumlu davranışlar sergileyebilmesi gibi onun gittiği hedefe dair bir vizyonu olması ile yakından ilgilidir.

5 Kaos ve Kamu Politikası Oluşumu: Türkiye de Đnsan Ticareti Politikaları Örneği 5 elbette yapısal olarak onu zihninde tasarlayan insanın ihtiyaçlarının farkında olmasına bağlıdır. Dolayısıyla kamu politikaları birbirinden bağımsız soyutlanmış ve etkileşim içinde olduğu çevresel dinamiklerin beklentilerinden uzak bir ortamda değil tam tersine bu beklentilere cevap verebilecek, sadece ulusal sınırların değil dünyanın sosyopolitik ve konjonktürel koşulları içerisinde dövülerek şekillenir. Kapalı kapılar ardında politika ve hedeflerin belirlenmesi, bir kişinin hava koşullarına aldırmaksızın ince ya da kalın elbiseler giymesine benzetilebilir. Bir amacı ve o amacı gerçekleştirmeye yönelik pratikleri içeren bu kavram ile ilgili tüm bu tanımlamaları buluştuğu nokta hiç şüphesiz bir sorunun çözümü için bir takım kararların alınarak uygulamaya konulduğu bir süreci içeriyor olmalarıdır. Formüle edilen, uygulamaya konulan ve değerlendirilen kamu politikası elbette ki ortaya çıkan yeni bilgi ve ihtiyaçlar çerçevesinde sürekli değişime açık olup bir kısırdöngü şeklinde devam etmez. Bu nedenledir ki politika süreçlerinin analiz edilerek sebep sonuçların değerlendirilmesi önem arz etmektedir. Karar verme mekanizması tarafından etkin ve isabetli politikaların geliştirilmesi için nitelikli bilgi ve alternatifler üretilmiş olur (Çevik ve Demirci, 2008: 9). Kamu politikalarının sebep ve sonuçlarının değerlendirilmesi ve bu değerlendirme sonuçlarının bir araya getirilerek yeni politika oluşturma sürecine dâhil edilmesiyle dinamik bir süreç oluşturulmuş olur. Carley (1983: 21-29) politika analizini karmaşık politika konuları için tercih edilebilir alternatiflerin tespiti ve/veya dizayn edilmesi olarak tanımlamıştır. Politika oluşturmanın bir karmaşanın düzene girmesine yönelik ilk eylemsel tepkiyi ifade ettiğini söylemiştik. Karmaşa bu yönüyle organizasyonlar için düzene doğru yönlendirici bir işaret ve dinamiksel bir ivme rolü oynamaktadır. Bu çerçevede, organize etme ve düzenlemeye yönelen bu ivme onarıcı bir iradenin açıkça ortaya çıktığı bir göstergedir. Küresel ve/veya bölgesel göç hareketleri içinde bir organize suç faaliyeti olarak karşımıza çıkan insan ticaretinin aynı zamanda insan hakları boyutu olan ve tüm ülkeleri etkileyen bir tehdittir. Böylesine çok boyutlu ve karmaşık bileşenleri olan insan ticareti bu özellikleri ile ulusal ve uluslararası düzeyde kurumsal ve hukuki enstrümanların ve politikaların oluşturulması gerekli kılmıştır. Ülkemizde insan ticareti ile mücadele politikası oluşturma ve yaşanan kurumsal dönüşüm süreçlerinin değişim modelleri çerçevesinde incelenmesinin amaçlandığı bu çalışmada öncelikli olarak bölgesel ya da uluslararası göç yollarını kullanarak insanlığa karşı küresel bir tehdit hâlini alan insan ticaretinin kamu politikası açısından ülkemizin gündemine gelişinden bahsetmek gerekmektedir. TÜRKĐYE DE Đ SA TĐCARETĐ Đ KAMU POLĐTĐKASI AÇISI DA GÜ DEM OLMASI 90 lı yılların başında Sovyetler Birliği nin dağılmasının ardından bağımsızlığını kazanan ülkelerle bavul ticareti adı altında başlayan ilişkiler bu ülkelerden

6 6 Đnsan Hakları Yıllığı, Cilt 30 yoğun göç hareketlerini de beraberinde getirdi. Komünist rejimden çıkan eski demir perde ülkelerinde daha iyi bir yaşam kurmak için Türkiye de çalışmak isteyen birçok insanın, tacirlerin ağına düşerek ülkemizde ağırlıklı olarak fuhuş amaçlı istismar edilmeleri bu dönemle başlar. Đnsan ticareti mağduru olma potansiyeline sahip bu insanlar genelde Türkiye ye yasal yollardan giriş yaparak belgelerine el konulmak suretiyle eğlence ve fuhuş sektöründe çalıştırma başta olmak üzere istismar edilmektedirler (KOM, 2005: 114). Ancak, gerek dünyada gerekse ülkemizde insan ticareti kavramının o dönemde tüm boyutları ile tartışılmamış olması, gerekli politikaların ve önlemlerin geliştiril(e)memesi, yasal düzenlemelerin yetersizliği gibi nedenler organize suç örgütlerinin faaliyetlerini uzun bir süre devam ettirebilmelerine imkân sağlamıştır. Yeraltında faaliyetine devam eden insan ticareti türlerine ait vakalar çok fazla gündeme gelmemiş, seyrek de olsa gelen vakalar gerek idari gerekse kolluk surecinde yasadışı göç olarak değerlendirilerek bu çerçevede ele alınmıştır. Çoğunluğunu eski Sovyet ülkelerinden gelen ve genellikle cinsel istismara maruz kalan insanların bir suçun mağduru olabileceklerine çok fazla ihtimal verilmediğinden genelde idari ve yargısal tasarruflar yasadışı göç ya da vize ihlali çerçevesinde gerçekleşmiştir. Aslında bu durum sadece Türkiye ye özgü değildir yılında kabul edilen Birleşmiş Milletler Palermo Sözleşmesine kadar özellikle transit ve hedef konumunda bulunan ülkelerin çoğunluğu insan ticaretinin uluslararası alanda bağımsız bir tanımının yapılmamış olmasından dolayı bugün insan ticareti kapsamında nitelendirilen vakaları yukarıda bahsedilen alanlar başta olmak üzere zorla çalıştırma, dolandırıcılık, çocuk istismarı, kadına yönelik şiddet şeklinde algılamıştır. Bugün gerek yasal gerekse idari düzenlemelerle insan ticaretinin tanımının yapılmış olması nedeniyle spesifik olarak polisiye ve yargısal adımlar atılabilir hale gelmiştir. Kaynak: KOM

7 Kaos ve Kamu Politikası Oluşumu: Türkiye de Đnsan Ticareti Politikaları Örneği ve 2010 yılları arasında ülkemizde tespit edilen mağdur sayıları ile yakalanarak adalet önüne çıkarılan bu suçun faillerinin sayısal olarak birbirine paralel biçimde artma ya da azalma seyri izlediği söylenebilir (Grafik 1). Đnsan ticareti mağdurlarının tespitinin zor ve karmaşık bir süreci barındırması ve bununla birlikte bu suçun gerçek faillerine ulaşmanın da son derece titiz bir kolluk soruşturmasını gerektirmesi bu istatistiklerle ilgili olabilecek spekülasyonları da beraberinde getirebilmektedir. Ayrıca, 2011 yılı içerisinde ülkemiz genelinde tespit edilen mağdur sayısı bir önceki yıla nazaran yaklaşık % 40 artış göstermiştir. Mağdurların & 73 ü Orta Asya ve Güney Kafkasya ülke uyruklular olmakla birlikte, Fas ve Suriye gibi Ortadoğu ve Kuzey Afrika ülkelerinden de mağdurların tespit edildiği görülmektedir (KOM 2011). Doğrusu meseleyi sadece Sovyetler Birliğinin yıkılmasının ardından gelişen bu sürece bağlamak yanlış olur. Şunu unutmamak gerekir ki gerek Uluslararası Göç Teşkilatı gerekse Birleşmiş Milletler tarafından insan ticareti ile ilgili tanımlamalarda bu suçun oluşması için insan göçünün uluslararası bir sınırın geçilerek yapılması şartı bulunmamaktadır. Yine Palermo Sözleşmesinde, insanın sömürülmesi için başvurulan yöntemlerle ilgili olarak kandırma, acziyetinden ve çaresizliğinden faydalanma hususları ifade edilmiştir. Bu nedenle ülkemizde insan ticareti kavramı içerisinde sadece bu ülkelerden gelen kadınların cinsel istismarını anlamamak gerekir. Bu, konuyu tek boyutlu basit bir düzleme indirgemek olur. Türkiye de özellikle son yıllarda yaşanan ekonomik iyileşmeler nedeniyle ucuz iş gücü talebi artmıştır. Bu durum zorla çalıştırma dediğimiz emek sömürüsü formundaki bir istismarın da yolunu açmaktadır. Sanayi ve tarım sektöründeki yatırımcılar işgücü için ayırmaları gereken sermayelerini ucuz işçi çalıştırarak başka yatırım araçlarına aktarmayı tercih edebilmektedirler. Bu nedenle, yasadışı göçmenlerin ucuz işçi olarak kullanılması ve sömürülmesi gün geçtikçe yaygınlaşmaktadır. Herhangi bir sosyal ve hukuki güvenceye sahip olması mümkün olmayan yasadışı göçmenler son derece ağır koşullar altında (mesai mefhumu gözetmeksizin) çok düşük ücretlerle çalıştırılmaktadır. Gerek işyeri ortamında gerekse günlük hayatlarında karşılaştıkları bir takım anlaşmazlıklar ve hukuki statüleri nedeniyle herhangi bir şikâyet merciine başvuramamaktadırlar. Ayrıca çalışma izinleri olmadığı için sigorta güvenceleri de bulunmamakta ve sağlık sorunları nedeniyle hiçbir sağlık kuruluşuna başvuramamaktadırlar. Ağır işlerde çalıştıkları için resmi kayıtlara yansımayan birçok iş kazaları yaşanmaktadır. Tarım ve sanayi sektöründe orta ölçekli imalathanelerde ya da çocuk bakıcılığı gibi sektörlerde çalışan bu insanlar çoğunlukla Moldova, Romanya, Ukrayna, Gürcistan, Ermenistan, Tacikistan başta olmak üzere bazı Orta Asya ve Afrika ülkelerinden gelmektedirler. 3 3 Uluslararası Đşçi Konfederasyonu nun (ITUC) Şubat 2012 tarihli Türkiye nin Uluslararası Đşçi Standartları Raporunda (Internationally Recoginzed Core Labour Standarts in Turkey) Türkiye ye zorla çalıştırma konusunda çeşitli eleştiriler getirilse de bu konuda objektif kriterlere dayanan bilimsel analizlerin yetersiz olduğu

8 8 Đnsan Hakları Yıllığı, Cilt 30 Đnsan ticareti formuna uyan bir diğer örnek ise çocuk gelinlerdir (Kelly 2001, 2005; ILO 2005b; Mikhail 2007). Maalesef ülkemizde başlık parası adı altında maddi bir kazanç karşılığında kızların çocuk yaşta evlendirilmeleri özellikle doğu ve güneydoğu bölgelerinde yaygın olarak başvurulan bir uygulamadır (Çakmak, 2009: 2). Anane ve gelenekler içerisinde yapılagelen bu uygulama çocuk yaşta kızların bedensel ve/veya psikolojik sömürülmesine yol açabilmektedir yaşın altında evlilikle ile ilgili usuller kanunlarımızda belirlenmiştir. Ancak resmi olmayan nikâhla gerçekleştirilen çocuk yaşta evliliklerle ilgili yasalarımızda uygulanan her hangi bir yaptırım bulunmamaktadır. Birleşmiş Milletler verilerine göre Türkiye de yaş arası evlenme oranı % 15.5 iken Kanada da %0.6, ABD de, Fransa da %0.6, Đsveç te %0.4, %3.9, Đngiltere de %1.7, Finlandiya da %0.6, Japonya da %0.7, Hollanda da %2.4 tür. 5 Bu rakamın sadece resmi nikâhla yapılan evlilikleri kapsayıp, resmi olmayan nikâh oranını içermediği düşünülürse gerçekte oranın daha yüksek olduğu söylenebilir. Bir insan ticareti şekli olan çocuk askerler kavramı ile bağlantılı olarak çocukların PKK tarafından bir takım eylemlerinde kullanılmasından da bahsetmek gerekmektedir. PKK kutsal bir amaca hizmet edeceklerine dair bir takım ideolojik dayanaklarla kandırdığı ailelerden 18 yaşından küçük çocuklarını alarak asker olarak kullanmaktadır. 6 Đnsan ticareti suçunun mağdurlarının büyük çoğunluğunu kadınların ve çocukların teşkil etmektedir. Doğruyu ve yanlışı, iyiyi ve kötüyü ayıramayan çocuklar kendilerine söylenen her şeyi sorgulamadan benimserler. O nedenle tarih boyunca kolayca savaş aracı olarak kullanılmışlardır. Günümüzde özellikle Afrika ülkelerinde yaygın olan bu kavram ne yazık ki ülkemizde yıllardır devam eden kanlı şiddet ve terör surecinde PKK tarafından 1994 yılından beridir uygulanmaktadır. PKK nın en genci 7 yaşında ve % 10 u kız olmak üzere 3000 civarında 18 yaşından altında militanı bulunduğu tahmin edilmektedir (Polat ve Güldoğan, 2009: 111). Mevcut kamu politikaları çerçevesinde bu konuya yeterince bir odaklanma bulunmamaktadır. Ancak en azından kavramsal olarak insan ticaretinin çocuk askerler formuna uyan bu eylemle bir gerçektir. Ancak yukarıda bahsettiğimiz forma ilaveten mevsimlik işçi olarak ülke içinde insan ticareti vakalarına rastlanabileceğini kabul etmek gerekir. Bu konularla ilgili aşağıdaki linklere başvurulabilir UNICEF tarafında 2011 yılında yayınlanan Türkiye de Çocukların Durumu Raporu nda çocuk evlilikleri başlığı altın şu ifadelere yer verilmektedir (s. 107): Çok erken yaşta evliliklerin en sık gerçekleştiği toplum kesimlerinin, kadınların toplumsal statüsünün en alt düzeyde olduğu, eğitim düzeyinin düşük seviyelerde seyrettiği ve eğitimde cinsiyet eşitsizliğinin en fazla olduğu toplum kesimleri olduğu düşünülmektedir. Raporun tam metni için bkz. (e.t. 18.o5.2012) 5 Dünyada evlenme yaşını gösteren BM verilerine ulaşmak için bkz. 6 PKK propagandası sadece 18 yaşından küçükleri dağa çıkarmaya yönelik değil elbette. Ancak PKK nın cephe faaliyetine karşı kadın ve çocukları yetişkin erkeklere oranla daha savunmasız oldukları da bir gerçektir.

9 Kaos ve Kamu Politikası Oluşumu: Türkiye de Đnsan Ticareti Politikaları Örneği 9 ilgili ilerde hukuki ve idari politikaların formüle edilmesinin gerekliliği ortadadır. HUKUK TEMELLĐ DEĞĐŞĐM VE ALGISAL BARĐYERLER Türkiye de insan ticareti ile mücadele konusunda politika oluşturma süreci ilk başta kavramsal, daha sonra da kurumsal anlamda yaşanan algısal bir karmaşanın onarılmasını içeren çarpıcı bir örnektir. Zira bir sorunun varlığı ancak o sorunun algılanabilmesi ile mümkündür. Đnsan ticareti kavramsal olarak gerek ülkemizde gerekse dünyada bir algılayış bariyerine sahip, çok boyutlu kompleks bir olgudur. O bir insan hareketidir ama sadece bir göç meselesi değildir. Organize bir suç boyutu vardır ama bu suçun mağduru olabilecek kişiler kanun uygulayıcıları tarafından kolaylıkla onun bir parçası olarak algılanabilirler. Đnsan hakları boyutu vardır ama bu boyutun politika oluşturucuları tarafından algılanması önünde birtakım bürokratik ve psikolojik bariyerler mevcuttur. Đnsan ticareti ile mücadele mevzuatı 148 ülke tarafında imzalanan 2000 tarihli BM Palermo Sözleşmesinin 2003 tarihinde TBMM de onaylanmasının ardından iç hukuk halini alması ile ulusal düzeyde hukuki adımlar atılmıştır. 7 Bu tarihten önce, insan ticareti suçunun spesifik olarak yasalarımızda düzenlenmemiştir. Bununla birlikte gerek kolluk birimlerinde gerekse yargı sürecinde çoğunlukla göçmen kaçakçılığı ya da fuhuş gibi kavramlar ile karıştırılmış olması, ortada bağımsız ve farklı bir suçun varlığını gölgeleyebilmiştir. 8 Đnsan ticareti suçu TCK da tanımlanarak bu suçu işleyenlere uygulanan cezalar artırılmıştır tarihli 5237 sayılı yeni TCK nın 80. maddesinde insan ticareti şöyle tanımlanmıştır: Zorla çalıştırmak veya hizmet ettirmek, esarete veya benzeri uygulamalara tabi kılmak, vücut organlarının verilmesini sağlamak maksadıyla tehdit, baskı, cebir veya şiddet uygulamak, nüfuzu kötüye kullanmak, kandırmak veya kişiler üzerindeki denetim olanaklarından veya çaresizliklerinden yararlanarak rızalarını elde etmek suretiyle kişileri tedarik eden, kaçıran, bir yerden başka bir yere götüren veya sevk eden, barındıran kimseye sekiz yıldan on iki yıla kadar hapis ve on bin güne kadar adli para cezası verilir. Bununla birlikte 18 yaşını doldurmamış çocukların bu suçun mağdurlarının önemli bir bölümünü teşkil etmesinden dolayı yine aynı maddenin 3. fıkrası ile çocuk mağdurlar için ayrı bir düzenleme getirilmiştir. 7 Türkiye nin de imzaladığı ve insan ticareti konusunda uluslararası standartları belirleyen, Sınıraşan Örgütlü Suçlara Karşı Birleşmiş Milletler Sözleşmesi ne ek Đnsan Ticareti nin, Özellikle Kadın ve Çocuk Ticareti nin Önlenmesine, Durdurulmasına ve Cezalandırılmasına Đlişkin Protokol, Bakanlar Kurulu nca tarihinde onaylanmasının ardından 8 Mart 2003 tarihli ve sayılı Resmi Gazete de yayımlanarak yürürlüğe girmiş ve iç hukuk halini almıştır. 8 Aslında tüm dünyada insan ticareti kavramı göçmen kaçakçılığı gerek uygulama gerekse akademik düzeyde karıştırılabilmekte, insan ticaretinin farklı türleriyle ilgili olarak kanun uygulayıcıları farklı uygulamalar sergileyebilmektedirler. Ayrıntılar için bkz. (Salt 2000; Laczko 2004; Kelly 2005)

10 10 Đnsan Hakları Yıllığı, Cilt 30 On sekiz yaşını doldurmamış olanların birinci fıkrada belirtilen maksatlarla tedarik edilmeleri, kaçırılmaları, bir yerden diğer bir yere götürülmeleri veya sevk edilmeleri veya barındırılmaları hallerinde suça ait araç fiillerden hiçbirine başvurulmuş olmasa da faile birinci fıkrada belirtilen cezalar verilir. Aslında ülke gündemini ilgilendiren herhangi bir sorun ile ilgili yasama organı ile uygulayıcı kurumlar birbirlerine karşılıklı şekil veren bir etkileşim içindedirler. Bu çerçevede yasama organı salt kanun yapan bir yapı olmaktan ziyade, yasama sürecinde aktif rolü olan tüm aktörler için prosedürleri, karar verme kriterlerini ve değerleri belirleyici bir rolü vardır (Rosenbloom, 2000: 58). Böylelikle bir sorunun çözümü için tüm kurumsal aktörlerin aktif rol alabilecekleri ortak bir çerçeve oluşturulmuş olur. Türkiye de insan ticareti konusundaki hukuki altyapının oluşturulmasında böylesine bir çerçeveden bahsetmek oldukça zordur. Bunun nedeni, ülkemizin düzensiz göç konularında tam anlamıyla politikalarını belirleyebilecek kurumsal bir yapıya kavuşamamış olmasında yatmaktadır. Öte yandan, bir eylemin suç olarak kabul edilip bir ceza yargılamasına konu edilmesi o eylemle ilgili birtakım yanlış algıların ortadan kaldırılması için yeterli değildir. Đnsan ticareti suçu gerek kanun uygulayıcıları gerekse politika üreticileri tarafından göçmen kaçakçılığı başta olmak üzere, kadına yönelik şiddet, cinsel istismar gibi eylem ve fiillerle karıştırılabilmektedir. Yenidünya (2009: 38-50) insan ticaretinin TCK da yer alan göçmen kaçakçılığı (m. 79), iş ve çalışma hürriyetinin ihlali (m. 117), fuhuş (m. 227), dilencilik (m. 229), hürriyeti tahdit (m. 109), organ ve doku ticareti (m 91), cinsel istismar (m. 103) gibi fiillerle benzerlikleri olan ya da ilişkili ancak onlardan farklı bir suç tipi olduğunun altını çizmektedir. Ayrıca TCK 80.maddede yer alan tanımlamada tehdit, baskı, cebir veya şiddet yöntemlerinin maddede sayılan tüm araç fiilleri kapsayıp kapsamadığı açık olmadığından uygulamada karışıklıklara yo açabilmektedir. Bu nedenle araç fiilleri tamlayan tehdit, baskı, cebir veya şiddet kelimelerinden eşanlamlı olanlarının ayıklanması ve hangi araç fiile kadar tamlamanın devam ettiğinin açıklığa kavuşturulması gerekmektedir. 9 Đnsan ticareti mağdurları ile ilgili yargısal ve idari süreçte yaşanabilen algısal hatalar mevcuttur. Bu suçun mağdurlarının baskı, korku, şiddet ya da yasadışı konumda olduklarına dair inançları nedeniyle herhangi bir kolluk ya da adli mercie başvuramamaktadırlar. Birçok mağdur içinde bulunduğu insanlık dışı durumu bir tür kader olarak nitelendirmekte ve kurtulmak için çaba harcamamaktadır. Büyük ölçüde yeraltında faaliyetlerini devam ettiren istismar sistemi bu nedenle resmi mercilere yansımadan sürüp gidebilmektedir. Adli mercilere gelen insan ticareti vakalarında ise zaman zaman bu suçun gerçek mağdurlarına 9 Bu husus Đçişleri Bakanlığı tarafından 4 Nisan 2012 tarihinde düzenlenen Düzenli ve Düzensiz Göç, Đltica ve Đnsan Ticareti Akademik Çalıştay ında Prf. Dr. Ali Şafak tarafından dile getirilmiştir.

11 Kaos ve Kamu Politikası Oluşumu: Türkiye de Đnsan Ticareti Politikaları Örneği 11 yasadışı göçmen muamelesi yapılabilmektedir. Bu nedenle insan ticareti konusunda sağlıklı istatistikî bilgilere ulaşmak mümkün olamasa da, son yıllarda uygulamaya konulan çeşitli tedbirlerle birtakım sayısal veriler elde edilebilmiştir. Örneğin 2005 yılında Đçişleri Bakanlığı ve Uluslararası Göç Örgütü (IOM) koordinesinde faaliyete geçen 157 acil yardım hattı sayesinde bu tarihten itibaren ulaşılan mağdur sayısında gözle görülür bir artış yaşanmıştır yılları arasında Đçişleri Bakanlığı tarafından 805 i 157 yardım hattı aracılığıyla olmak üzere toplam 1247 insan ticareti mağduruna ulaşılmıştır. 10 Bu noktada gözden kaçırılmaması gereken bir husus daha vardır. Đnsan ticareti konusunda genel olarak bu suçun mağdurlarının mutlak suretle başka ülke uyruklu kişilerin olması gerektiği gibi yanlış bir algı mevcuttur. Oysa Palermo Sözleşmesi uyarınca sömürü amacı ile nakledilen insan ya da insanların uluslararası bir sınırı geçirmek gibi bir şartın olmadığını görmekteyiz. Bu noktadan hareketle, ülkemizde özellikle kırsal kesimde devam eden çocuk yaşta kızların evlendirilmeleri, berdel geleneği, çocukların birtakım yasadışı örgütler tarafından ailelerinden koparılıp çeşitli yollarla istismar edilmeleri ve ülkemizin bir bölgesinden başka bir yere göç ederek çalışan mevsimlik işçilerin zorla çalıştırma yoluyla istismar edilmeleri gibi eylemlerin de bu suçun kapsamı içerisinde olduğu söylenebilir. YAPISAL E TEGRASYO VE KATILIM Modern toplumları geleneksel toplumlardan ayıran en önemli farklılıklardan birisi de sivil inisiyatiflerin kamu politikalarının oluşum sürecinde daha etkin ve ağırlıklı yer almalarıdır. Birçok alanda yaşanan hızlı değişimler bölgesel ya da yerel düzeydeki kültürel toplumsal sistemlerin çökmesine ve oluşan kaotik ortamda organize suç örgütlerinin kriminal yapılanmalarını kolayca kurabilmelerine imkân sağlamaktadır. Aslında insanın içinde yaşadığı insanlık dışı denebilecek ortamdan kurtulmak istemesi, kendisi ve ailesi için daha iyi bir hayat standardını arzulaması ve bunun için çabalaması son derece doğal bir duygudur. 11 Kitlesel insan göçünün artması ile sınır aşan suç örgütleri insan ticareti ağlarını küresel ya da bölgesel düzeyde kolayca kamufle edebilmektedirler (Miller, 2006: 71). Đnsan kaçakçılığında farklı olarak Đnsan ticaretini karmaşık ve âdeta görünmez hâle getiren en önemli etkenlerden biri de uluslararası bir sınırın yasadışı yollarla değil tamamen legal yollarla geçilerek bu suç faaliyetinin devam etmesidir (Đçduygu ve Toktaş, 2002: 29). Örneğin tacirler, kaynak ülkelerdeki kadın mağdurlara dansöz, garson hatta moda tasarımcısı adı altında ça- 10 Đnsan ticareti mağdur sayıları için bkz Đnsan ticaretini elverişli hale getiren ve yol açan faktörler konusundaki ayrıntılar için ayrıca aşağıda belirtilen kaynaklara başvurulabilir: (Van Impe 2000; ILO 2005a, 2005b; Bales 2005; Nilanjana 2008; UNODC 2009)

12 12 Đnsan Hakları Yıllığı, Cilt 30 lışma vizesi alabilmekte, ancak sonraki aşamada onları başta fuhuş olmak üzere daha önce bahsedilen yöntemlerle istismar etmektedirler. 12 Đnsan ticareti sürecine bir bütün olarak baktığımızda, hukuksal ve politika üretimi boyutunun yanında, bu suçun mağdurlarını savunmasız kılabilen sosyal ve kültürel bileşenlerin de göz ardı edilmemesi gerekir. Bu nedenle politika üretim sürecine hükümetler, uluslararası kuruluşlar, uygulayıcı kurumlar ve sivil toplum örgütleri bir araya gelerek katkıda bulunmalıdır. Küresel bir gerçeklik olarak karşımıza çıkan insan ticareti ile ilgili yine küresel ya da bölgesel düzeyde entegre edilmiş ve senkronize politikaların üretilerek ortak hedef ve metotların belirlenmesi kaçınılmazdır. Bu çerçevede, Avrupa Konseyi 2000 yılında Finlandiya nın Tampere şehrinde bir toplantı organize ederek hedef ve transit ülke konumundaki AB ülkeleri için insan ticaretinin önlenmesi ve özellikle kadın ve çocuk mağdurlarının korunarak rehabilite edilmesi konularında ortak politika ve işbirliğinin geliştirilmesi kararı almıştır yılında ise Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesi Đnsan Ticareti Đle Mücadele Anlaşmasını kabul ederek üç başlık altında bir mücadele stratejisini belirlemiştir: 1. Đnsan ticaretinin cinsiyet eşitliği düzleminde önlenmesi, 2. Đnsan ticareti mağdurlarının haklarının korunması, mağdurları korumak ve yardım için cinsiyet eşitliğine dayalı kapsamlı bir çerçeve oluşturulması, ve tacirlerin etkin kovuşturulması ve cezalandırılması, 3. Đnsan ticaretine karşı uluslararası işbirliğinin desteklenmesi Yılda ortalama insanın AB ülkelerine fuhuş ve zorla çalıştırma amaçlı götürüldüğü düşünülürse (Smartt, 2003: 165), AB nin bu konudaki atacağı her adımın önemi giderek artmaktadır. Đnsan ticareti ile mücadelede, gerekse kurumsal gerekse hukuki anlamda standartları belirleyen Birleşmiş Milletler Palermo Protokolünün imza altına alınması ülkemiz açısından önemli bir adım olmakla birlikte, bundan sonraki aşamada gerçekleşecek olan yapısal reformlar her zaman için söz konusudur. Đnsan ticareti mağdurlarının korunması, barınma, sağlık ve rehabilitasyon imkanları, hukuki yardım ve ülkelerine güvenli bir şekilde geri dönmelerinin sağlanması toplumun bu tehdide karşı uyarılması, kanun uygulayıcılarının ve yöneticilerin bilgilendirilmesi gibi konuları kapsamaktadır. Türkiye ekonomik, politik ve toplumsal olarak birçok değişimlerin yaşandığı bir coğrafyanın kavşak noktasında bulunmaktadır. Bu bağlamda, jeopolitik konumuyla yasal veya yasadışı göç yollarının kesiştiği bir noktada bulunan ve insan ticareti açısından yılında Birleşmiş Milletler tarafından yayımlanan Küresel Durum Raporunda insan ticareti ve göçmen kaçakçılığı kavramlarının üç noktada ayrıştığını tespit etmiştir. Bunlar: 1) kaçak göçmenlerin maruz kaldıkları kötü koşullara rağmen kendi rızaları varken insan ticareti mağduru olan kişi zorlama yada kandırılma yoluna maruz kalmakta; 2) Đnsan ticareti mağdurları hedef noktaya ulaştıktan sonra çeşitli yollarla istismar edilmekte; 3)Göçmen kaçakçılığının olması için uluslararası bir sınırın geçilmesi gerekli iken, insan ticaretinde bu şartın olmaması. Ayrıntılı bilgi için bkz. UNODC 2006.

13 Kaos ve Kamu Politikası Oluşumu: Türkiye de Đnsan Ticareti Politikaları Örneği 13 hedef ve Avrupa ülkelerine geçiş için transit ülke konumunda olan ülkemiz göç hareketlerinden önemli ölçüde etkilenmektedir. Türkiye Avrupa Birliğine uyum sürecinde sınır güvenliği ve yönetimini AB normları çerçevesinde entegre etme yolunda önemli aşamalar kaydetmiş olup bu süreç hâlen devam etmektedir. Bu çerçevede, 2007 yılında Emniyet genel Müdürlüğünce yürütülen Entegre Sınır Yönetimi Eylem Planı Aşama 1 Projesi ile AB nin entegre sınır yönetimi stratejilerini uygulama kapasitesine sahip Sınır Güvenlik Biriminin yasal ve kurumsal kapasitesinin güçlendirilmesi çalışmaları yürütülmüş, aynı projenin 2008 yılında başlayan ve halen devam eden ikinci aşamasında AB politika ve stratejileriyle uyumlu üst düzey sınır yönetimi mimarisi ve standartlarının uygulanması ve geliştirilmesi amaçlanmaktadır. 13 Emniyet Genel Müdürlüğünün insan ticareti ile ilgili AB eşleştirme sürecinde 2003 yılında Đnsan Ticareti ile Mücadelede Kurumsal Kapasitenin Güçlendirilmesi Projesi tamamlanmış ayrıca 2011 yılında Đnsan Ticareti Mağdurlarının Korunması Projesi başlamıştır yılında başlayan proje neticesinde, insan ticareti mağdurları barınma evi personeli için eğitim müfredatı ve Türkiye nin insan ticareti ile mücadele stratejisini belirleyen eylem planı hazırlanarak bu konudaki politika ve stratejilerin geliştirilmesine yönelik adımlar atılmıştır. SÜREÇ YÖ ETĐMĐ VE LĐDERLĐK Đnsan ticaretine kamu politikası yönüyle karşılık vermek, faillerinin yakalanmasını, yargılanmasını, mağdurların tespiti ile mağdurlar için gerekli koruma tedbirlerinin alınmasını içeren çok boyutlu ve karmaşık bir süreçtir. Böylesine karmaşık süreçleri içeren insan ticareti ile etkin mücadele için kolluk birimleri, adli ve idari uygulayıcılar ve sivil toplum örgütü gibi aktörlerin yer aldığı iyi yönetilmesi gereken bir süreç anlaşılmaktadır. Kurumsal uzmanlaşma ve kapasite genel anlamda kamu hizmetinin yönetimi ve kalitesi açısından kritik öneme haiz hususlardır. Đnsan ticareti ile mücadelede uzun dönemli makro düzeyde stratejilerin belirlenebilmesi için kurumsal kapasite ve uzmanlaşma kaçınılmazdır. Đnsan ticaretine kurumsal karşılık vermek önleme, mağdurun tespiti ve korunması ve failin yakalanarak yargılanmasını içeren temelde üç sacayağı üzerinde durmaktadır. Görüldüğü gibi birçok başlığı içeren bu süreçle etkin mücadele için çok çeşitli kurumların uyumlu bir şekilde koordine edilmesi kaçınılmazdır. Bu çerçevede 2002 yılında Dışişleri Bakanlığının koordinesinde birçok kurum ve kuruluş bir araya getirilerek ulusal bir görev gücü oluşturulmuştur. Söz konusu görev gücünde Đçişleri Bakanlığı (Emniyet Genel Müdürlüğü, Jandarma Genel Komutanlığı, Sahil Güvenlik Komutanlığı), Sağlık Bakanlığı, Ulaştırma Bakanlığı, Adalet Bakanlığı, Maliye Bakanlığı, Çalışma ve Sosyal 13 Emniyet genel Müdürlüğü nce AB uyum sürecinde halen yürütülen ve sona eren toplam 35 projenin 19 tanesi göç, iltica ve insan ticareti konularını kapsamaktadır.

14 14 Đnsan Hakları Yıllığı, Cilt 30 Güvenlik Bakanlığı, Kadının Statüsü ve Sorunları Genel Müdürlüğü, Đnsan Kaynakları Geliştirme Vakfı ve Kadın Dayanışma Vakfı bulunmaktadır. Đnsan ticareti ile mücadelede ulusal çapta mücadele eden kurumların yanında uluslararası düzeyde işbirliği faaliyetlerini yürütmektedir. Đçişleri Bakanlığı ve Uluslararası Göç Örgütü ile işbirliği çerçevesinde Türkiye deki Đnsan Ticareti Mağdurlarına Yardım başlıklı proje kapsamında potansiyel insan ticareti mağdurlarına yönelik olarak 157 Acil Yardım Hattı kurulmuştur. Söz konusu tardım hattı Türkiye nin her noktasından aranabilmekte olup, operatörler Rusça, Romence, Đngilizce ve Türkçe hizmet vermektedirler. Emniyet Genel Müdürlüğü verilerine göre söz konusu hattın açıldığı 2005 yılından bugüne kadar 165 insan ticareti mağduruna yardım edilmiştir. Ayrıca, 2007 yılında Đçişleri Bakanlığı ile Uluslararası Göç Örgütü (IOM) Türkiye Ofisi işbirliği ile uygulanan bir proje çerçevesinde, insan ticareti ile ilgili kamuoyu oluşturmayı da hedefleyen "Đnsan Ticaretine Kayıtsız ve Tepkisiz Kalmayın!" isimli bir ulusal kampanya başlatılmış ve projenin sonunda "2007 Yılı Türkiye Đnsan Ticareti ile Mücadele Raporu" yayınlanmıştır. 14 İdari Uluslararası İşbirliği Barınma Hukuki Yardım Tıbbi Yardım Kolluk Mağdur Tespiti Yasal Yaptırım Yargı Sivil Toplum Önleme Eğitim / Kapasite Göç Statüleri Mağdur Koruma Kovuşturma Yasal Çerçeve Kamuoyunu Bilgilendirme Ülkelerine Güvenli Dönüş Veri toplama İnsan Ticareti İle Mücadele Kaynak: Seyhan (2009) dan uyarlanmıştır. Bir değişim modeli olarak Türkiye de oluşturulan insan ticareti politikalarının süreci ve kurumsal adımlar ile önemli bir aşama kaydedilmiş ise de bu sürecin hâlâ etkin bir yönetim eksikliği içinde olduğu söylenebilir. Sadece yasal 14 Adı geçen raporun tam metni için bkz:

15 Kaos ve Kamu Politikası Oluşumu: Türkiye de Đnsan Ticareti Politikaları Örneği 15 mevzuatta bu suçun tanımlanması ve ağır cezalara hükmedilmesi etkin bir mücadele için yeterli değildir. Birçok alt başlığı ve bileşeni olan insan ticareti ile etkin mücadele edilebilmesi bütüncül bir yönetim anlayışını gerektirmektedir. Tüm çabalara rağmen artık bölgesindeki göç hareketleri itibariyle hedef ülke konumunda olan ve Avrupa Birliği tam üyelik süreci devam eden Türkiye de düzensiz göç ve insan ticareti konularında geleceğe yönelik sürekli güncellenen politika ve stratejilerin oluşturulması ve mücadelenin bu doğrultuda şekillenmesi kaçınılmazdır. Bu çalışmada ayrıca Türkiye de insan ticareti ile mücadele konusunda bir model önerilecektir. Şekil 1 de görüldüğü gibi bu mücadelenin üç temel başlığı vardır: (1) Đnsan ticaretini önlemeye yönelik yasal, politik ve toplumsal çabalar; (2) Đnsan ticareti mağdurlarının hukuki, tıbbi ve insani açıdan korunması ve desteklenmesi; (3) bu suçun faillerinin yakalanarak adalet önüne çıkarılması ve bu suçla ilgili eylemlere caydırıcı cezalar getiren hukuki düzenlemelerin yapılması. Bu çerçevede insan ticareti işe mücadele etkin bir yönetim sürecini içeren modelde yer alması gereken alt başlıklar özetle şu şekilde sıralanabilir: 1. Đnsan hakları, kamu güvenliği ve sağlığı, düzensiz göç, yargı ve kolluk boyutları ve birçok bileşeni olan bu mesele ile ancak tek elden koordine edilen güçlü bir kurumsal yapı ile mücadele edilmesi, 2. Đnsan ticareti ile etkin mücadele amaçlı veri ve istatistikî bilgilerin analiz edilerek geleceğe ulusal bir planlama ve stratejilerin oluşturulması, 3. Süreklilik arz eden ve küresel ve bölgesel düzeyde teknik ve bilgi paylaşımını öncelik alan ve adli yardımlaşmayı da içeren uluslararası işbirliğinin geliştirilmesi, 4. Başta yerel yönetimler olmak üzere, kanun uygulayıcı kurumlar ve kamuoyunun bu mesele ile ilgili bilinçlendirme ve bilgilendirilmesi. 5. Tedavi, rehabilitasyon, hukuki yardım, barınma, ve yasal göçmen statüsünün kazandırılması gibi unsurları içeren insan ticareti mağdurlarına yardımın tek bir elden koordine edilmesi. Türkiye halen tasarı aşamasında olan Yabancılar ve Uluslararası Kanunu düzensiz göç ve iltica konularındaki mevcut uygulamalar ile ilgili olarak köklü bir dönüşüm gerçekleşecektir. Söz konusu tasarının kanunlaşması halinde kurulacak olan Göç Yönetimi Genel Müdürlüğü ile göçün sadece sonuçlarından etkilenmek yerine onu yönetmek ve geleceğe yönelik vizyon ve strateji geliştirmek adına önemli bir adım olacaktır. Ayrıca Đnsan Ticaretiyle Mücadele ve mağdurların Korunması Hakkında Kanun Tasarısı ile bu suçun önlenmesi ve mağdurların cinsiyet eşitliği temelinde korunması çerçevesinde insan ticareti ile mü-

16 16 Đnsan Hakları Yıllığı, Cilt 30 cadelenin kurumsal anlamda yönetilmesini de içeren önemli bir adım atılmış olacaktır. 15 SO UÇ VE Ö ERĐLER Zaman, toplumlar ve örgütsel yapılanmalar için derin değişimlerin kaçınılmaz olduğu bir rota üzerinde ilerlemektedir. Bu nedenle örgütsel yapılanmalar açısından değişimin etkilediği edilgen bir yapı olmak değil onun doğasını anlayarak bir parçası olmak kaçınılmazdır. Değişim, kat edilen süreçlerle ilgili birçok disiplini ve oluşturulan yapılanmaları içerir. Dünyada hemen hemen bütün ülkeleri kaynak, transit veya hedef ülke olmalar yönü ile etkileyen küresel insan ticareti örgütsel bir değişim tetikleyicisi olarak çarpıcı bir örnektir. Đnsanlık tarihi kadar eski olan kölelik modern dünyada yeni ulaşım teknolojilerinin kullanılmasıyla sınır aşan bir organize suç faaliyeti olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu çerçevede, özellikle 2000 yılında Birleşmiş Milletler Palermo Sözleşmesinin 2003 yılında TBMM de imzalanmasıyla bir iç hukuk statüsünü kazanmasının ardından, ülkemizde insan ticareti ile mücadele konusunda yasal ve idari kamu düzenlemeleri getirilmiş ve etkin ve isabetli politikalar uygulamaya konulmuştur. Đnsan ticareti adını alan bu modern çağ köleliğine karşı yeni politikaların üretilerek bunların etkili bir şekilde uygulamaya konulması kaçınılmazdır. Đnsan ticareti ne yol açan sosyal, psikolojik, kültürel ve politik dinamikler derinlemesine analiz edilerek incelenmeli ve bu doğrultuda etkin politikalar formüle edilmelidir. Bunun için sadece devletler değil kar amacı gütmeyen kuruluşlar, akademik çevreler, düşünce kuruluşları her platformda bir araya gelerek insan ticaretine karşı ortak bir strateji ve bilgi paylaşımı konularını masaya yatırmalılar. Amerika Birleşik Devletleri insan ticareti raporunda, dünyada 27 milyona yaklaşan bu suçun mağdurlarının %70 ini kadınlar ve bu kadınların da %80 ninin ise yasadışı fuhuş sektöründe mağdur edildiği ifade edilmektedir (Trafficking in Persons Report 2006). Buna paralel olarak da ülkemizde insan ticareti mağdurlarını genellikle Doğu Bloğu ülkelerinden gelen ve cinsel istismar ve zorla çalıştırma yoluyla mağdur edilen kadınlar teşkil etmektedir. Bu nedenledir ki özellikle kolluk birimlerinde insan ticareti suçu konusunda eğitilmiş personelin istihdam edilmesi ve bu birimlerde bayan personelin de görev yapması etkili sonuçlar doğuracaktır. Her gün daha da gelişen dünyanın ekonomik ve ticari ağları ülkeleri birbirine yakınlaştırarak bağlarken başta sınır aşan suçlar olmak üzere birçok sorunu da devletler açısından ortak hale getirmektedir. Bu nedenledir ki ülkeler birçok meselede eskisinden daha çok bir araya gelerek ortak politikalar üretmek mecburiyetindedirler. Bu nedenle modern dünyada az ya da çok tüm ülkeleri drama- 15 Adı geçen kanun tasarısı ile Đnsan Ticaretiyle Mücadele Koordinasyon Kurulu ve Đçişleri Bakanlığı na bağlı mağdurların korunması ve öngörülen faaliyetleri koordine etmek amacı ile bir izleme merkezinin ihdas edilmesi öngörülmektedir.

17 Kaos ve Kamu Politikası Oluşumu: Türkiye de Đnsan Ticareti Politikaları Örneği 17 tik sonuçlarıyla etkileyen insan ticareti ile mücadele konusunda uluslararası ve ulusal düzeyde adımlar atılmaktadır. Đnsan ticareti kriminal bir vaka olmasının yanında sosyal, politik, kültürel, göçsel bileşenleri olan karmaşık bir kavramdır. Bu olgu tacir tarafından insan temini, bu insanların bir yerden başka bir yere nakli ve istismar edilmelerini içeren bir süreci kapsamaktadır. Etkili bir insan ticareti yargı ve ceza sistemi, bu suça neden olan mağdurları korunmasız bırakan sosyo ekonomik ve politik bileşenler göz önüne alınarak dizayn edilebilir. Ancak sadece yasal mevzuatta bu suçun tanımlanması ve ağır cezalara hükmedilmesi etkin bir mücadele için yeterli değildir. Zira başta yargı ve kolluk birimleri olmak üzere, mülki idare amirleri ve yerel yöneticilerin de bu konuda bilgilendirilmeleri hatta uzman birimler ihdas edilerek buralarda çalışan personelin eğitilmesi gerekmektedir. Bu sayede insan ticareti ile mücadelede kurumsal düzeyde bir yapı oluşturulabilir. Nitekim, ülkemizde kadın ticareti ile ilgili yapılan bir araştırmaya göre bu suçun yaygınlığının bir bölgedeki yapısal karakteristik özellikleri ile ilişkili olduğunu ortaya koymuştur (Karakuş 2008). Bu çalışmaya göre göç, fakirlik, aile içi şiddet gibi kavramların insanları bu suçun mağduru yapan etkenler olduğu, ayrıca insan ticareti suç örgütlerinin özellikle transit geçiş noktalarındaki sınır şehirlerinde daha çok faaliyet gösterdikleri belirlenmiştir. Đnsan ticareti ile mücadele politika sürecinin sanıkların etkin kovuşturulması ve caydırıcı yaptırımların getirilmesi, mağdurlarının korunması, bölgesel ve uluslararası işbirliği yapılması olmak üzere üç temel ayağından bahsedilebilir. Bu çerçevede, önlemeye yönelik kurumsal bir yapının oluşturulması, kolluk ve sınır muhafaza birimlerinin eğitilerek, uzmanlaşmış birimlerin oluşturulması, güvenilir bilimsel istatistikî bilgilerin elde edilmesi ve belli dönemlerde yapılan mücadele amaçlı planlamalarda kullanılması, gerek ulusal gerekse uluslararası düzeyde bilgi paylaşımında bulunulması gerekmektedir. KAY AKÇA Anderson, James (1990), Public Policymaking: An Introduction.Boston: Houghton Mifflin. Bales, Kevin. (1999). Disposable People. Berkeley, CA: University of California Press. Bales, Kevin (2005), Understanding Global Slavery: A Reader. Ewing, NJ : University of California Press. Carley, Michael, (1983), Rational Techniques in Policy Analysis, Heineman Educational Books, London, Çevik, H. H. - Demirci S. (2008), Kamu Politikası: Kavramlar, Aktörler, Süreç, Modeller, Analiz, Karar Verme. Seçkin yayıncılık. Ankara Çakmak, Diren, (2009), "Türkiye'de Çocuk Gelinler", Birinci Hukukun Gençleri Sempozyumu-Hukuk Devletinde Kişisel Güvenlik, Bildiri Tam Metinler E-Kitabı ( Mart, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi, Ankara, Türkiye. (e.t. : )

18 18 Đnsan Hakları Yıllığı, Cilt 30 Dinçer, Ömer - Cevdet Yılmaz (2003), Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma: Değişimin Yönetimi Đçin Yönetimde Değişim. Başbakanlık. Ankara Dye, Thomas R. (1992), Understanding Public Policy, 7th ed. New York: Prentice Hall. Đcduygu, Ahmet - Sule Toktas (2002), How do smuggling and trafficking operate via irregular border crossings in the Middle East. International Migration. 40(6): ILO (2007), Forced Labour Statistics Factsheet. declaration/documents/publication/wcms_ pdf (e.t ). ILO (2005a), A global alliance against forced labour: Global report under the followup to the ILO declaration on fundamental principles and rights at work, Published by International Labour Organization ILO (2005b), Facts on commercial sexual exploitation of children, International Program on the Elimination of Child Labour (IPEC) en/index.htm#a3 (e.t ) Karakuş, Önder (2008), A Quantitative Analyses Of The Growing Business Of Organized Crime: Structural Predicters Of Cross-National Distribution Of Human Trafficking Markets And Trafficking Đn Women Đn Turkey. Ph.D Dissertation. Submitted to Michigan State University. Kiel, L. Douglas (1994), Managing Chaos and Complexity in Government: A ew Paradigm for Managing Change, Innovation, and Organizational Renewal, Jossey- Bass Publishers. San Francisco. Kelly, Lizz (2001), Marriage for Sale: The Mail-Order Bride Industry and the Changing Value of Marriage, Gender Race & Justice. (5): Kelly, Lizz (2005), You can find anything you want: A critical reflection on research on trafficking in persons within and into Europe, International Migration 43(1/2): KOM (2005), Turkish anti Smuggling and Organized Crime Department. Annual (e.t ). KOM (2011), The Turkish ational Police Department of Anti-Smuggling and Organized Crime Annual Report. _Ingilizce.pdf (e.t ) Kotter, John P. (1995), Leading Change: Why Transformation Efforts Fail, Harvard Business Review. 73(2): Laczko, F. (2004), Research and Publications Division. International Organization for Migration, Geneva, Switzerland. Lewin, K. (1946), Action Research and Minority Problems, J Soc. Issues 2(4): Mikhail, Susanne Louis B. (2007), Child Marriage and Child Prostution : Two Forms of Sexual Exploitation, Đn Gender, Trafficking and Slavery edited by Rachel Masika. Oxfam GB.

19 Kaos ve Kamu Politikası Oluşumu: Türkiye de Đnsan Ticareti Politikaları Örneği 19 Miller, John R. (2006), Slave Trade Combating Human Trafficking, Harvard International Review; 27 (4): 70 Nilanjana, Ray. (2008), Vulnerability to Human Trafficking. A Qualitative Study, Ph.D. dissertation presented to the Graduate School of Arts and Sciences, Washington University. Pfeffer J. (1997), New Directions for Organization Theory. New York: Oxford Univ. Press E.O. Polat, Oğuz - Evin Güldoğan (2009), Çocuk Askerler: Psikolojik, Sosyal ve Fiziksel Sorunlar, Uluslararası Güvenlik ve Terörizm Dergisi.Cilt (1): Prigogine, Ilya (1980), Being to Becoming: Time and Complexity in the Physical Science,. San Francisco, Rosenbloom, H. David (2000), Building-Legislative Centered Public Administration, The University of Alabama Press. Tuscalo. Alabama Salt, John (2000), Trafficking and Human Smuggling: A European Perspective, International Migration. Special Issue 2000/1 Seyhan, O. (2009). Identifying Social and Political Correlates of ational Human Trafficking Scores: An Extension of Bales s Theory of Modern Slavery, Unpublished Dissertation, University of Texas at Dallas Smartt, Ursula (2003), Human Trafficking: Simply a European problem?, European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice. 11(2): Starling, Grover (1979), The Politics and Economics of Public Policy, (Homewood, IL: Dorsey Press. Sterman, J. D. (2001), System Dynamics Modeling: Tools for Learning in a Complex World, California Management Review, 43(4), Trafficking in Persons Report (2006), U.S. Department of State, June 5, (e.t ). United Nations (2000), Protocol to the convention against transnational organized crime, The trafficking protocol to prevent, suppress and punish trafficking in persons, especially women and children, United Nations, General Assembly, 11th Session, adopted by Resolution 55/25, signed December 2000, Palermo, Documents/Conventions/dcatoc/final_documents_2/convention_%20traff_eng.pdf. UNICEF ( 2003), UK Child Trafficking Information Sheet. Bkz. (e.t ) United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) (2009), Global Report on Trafficking in Persons. United ation Global Initiate to Fight Human Trafficking. (UN.GIFT.) UNODC (2006), Trafficking in Persons: Global Patterns, April. Weick, Karl E and Robert E. Quinn (1999), Organizational Change and Development, Annual Review of Psychology 50:

20 20 Đnsan Hakları Yıllığı, Cilt 30 Van Impe, Kristof (2000), People for Sale: The Need for Multidisciplinary Approach Towards Human Trafficking, International Migration, Special Issue 2000/1: Yenidünya, Caner (2009), Đnsan Ticareti Olgunun Tanımı, Adalet Bakanlığı, Türk Hukukunda Đnsan Ticareti El Kitabı. Ankara