Siyasi Partilerin ve Adayların Seçim Harcamalarının Sınırlandırılması

Transkript

1 Siyasi Partilerin ve Adayların Seçim Harcamalarının Sınırlandırılması Özlem Çelik Özet: Seçim dönemlerinde, siyasi partiler, adaylar ve üçüncü kişiler tarafından yapılan harcamaların seçim sonuçları üzerinde önemli bir etkisi olduğu ve bu durumun siyasi katılmada eşitlik ilkesine aykırı olduğu gibi gerekçelerle pek çok ülkede seçim harcamaları konusunda bazı düzenlemeler yapılmaktadır. Siyasi partilerin seçim harcamalarının düzenlenmesi konusunda en sık kullanılan yöntem ise, harcama miktarlarını sınırlandırarak denetim altına almaktır. Bu çalışmada siyasi partilerin ve adayların seçim harcamalarının sınırlandırılması konusu incelenecektir. Anahtar Sözcükler: Siyasi parti, seçim harcaması, harcama sınırları, seçim kampanyası. The Restrictions to the Election Expenses of Political Parties and Candidates Abstract: In many countries, a number of regulations on election expenses spent on during elections by the political parties, their candidates and third parties are introduced on the grounds that not only it is against the equality principle in political participation, but also it has significant effects on the results of the elections. The most frequently used method for the regulation of the expenses of political parties and candidates is to control the expenses by restricting the amount. However, the restrictions on election expenses may have some negative consequences in some fields, such as freedom of speech and theory of democracy. In this study, the restrictions imposed on the election expenses of political parties and candidates have been studied. Key Words: Political party, election expenses, spending limits, campaign. GĐRĐŞ Demokrasi ilkesinin temel özelliklerinden biri, özgür ve eşit şartlarda yapılan seçimlerin varlığıdır. Seçimlerin yapılması ise, iki farklı harcama türünü ortaya çıkarmaktadır. Birincisi seçim sürecinin yönetilmesine yönelik harcamalar (oy pusulalarının basılması, sandık görevlilerine ödenecek ücretler gibi), diğeri ise siyasi partilerin ve adayların seçim kampanyası sürecinde yaptıkları harcamalardır. Parti veya adayı seçmene tanıtmaya yönelik olarak, seçim kampanyası döneminde yapılan harcama miktarları gün geçtikçe artmaktadır (Gençkaya, 2000: 1-2). Seçim dönemlerinde siyasi partiler ve adaylar tarafından yapılan Bu makale, Selçuk Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü bünyesinde hazırlanan Siyasi Partilerin Seçim Harcamalarının Denetimi başlıklı doktora tezinden yararlanılarak hazırlanmıştır. Yrd. Doç. Dr., Selçuk Üniversitesi, Hukuk Fakültesi Anayasa Hukuku Anabilim Dalı, 42075, Selçuklu/Konya/Türkiye. Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 45, Sayı 3, Eylül 2012, s

2 110 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 45 Sayı 3 harcamaların artması ile birlikte, siyasi süreçte yolsuzluk ve siyasete katılmada eşitsizlik tartışmaları da sıkça gündeme gelmeye başlamıştır. Bu sebeple pek çok ülkede, seçim kampanyası hesaplarıyla ilgili düzenlemeler yapmak suretiyle, siyasetin maddi gücün etkisi altına girmesi engellenmeye çalışılmıştır. Bu amaçla yapılan düzenlemelerden biri, seçim kampanyası dönemlerinde yapılan harcamalar üzerinde bir üst sınır belirlemek suretiyle harcama miktarlarını denetim altına almaktır 1.Seçim harcamalarının sınırlandırılması suretiyle, seçim kampanyası dönemlerinde yapılan masraflar azaltılarak siyasi süreçte yolsuzlukları önlenmek ve siyasi eşitliği sağlamak amaçlanmaktadır. Ancak yapılan bu sınırlamalar ile ifade ve siyasi faaliyet özgürlüğü gibi alanlara da müdahale edilmektedir. Bu çalışmada siyasi partilerin ve adayların seçim harcamalarının sınırlanmasına ilişkin düzenlemeler ve bu düzenlemelerin demokratik seçimler ve özgürlükler üzerindeki etkisi araştırılmaktadır. 2 Bu sebeple öncelikle seçim harcamaları kavramının tanımlanması yerinde olacaktır. Seçim harcamaları kavramı, seçim dönemlerinde seçmenlerin tercihlerini etkilemek amacıyla adaylar ve partiler tarafından yapılan harcamaların yanı sıra şirket ve dernekler gibi üçüncü kişiler tarafından aday veya parti namına ya da bağımsız olarak yapılan harcamaları da ifade etmektedir. Dolayısıyla, seçim harcamaları kavramının, oldukça geniş bir alanı kapsadığını söylemek mümkündür. Ayrıca seçim harcamaları her zaman bir aday veya partiyi desteklemek için yapılmayabilir. Zira bir aday veya partiyi desteklemek için diğer aday veya partilere zarar vermeye yönelik olarak yapılan harcamalar da seçim harcamaları kapsamında değerlendirilmektedir. GE EL OLARAK Karşılaştırmalı hukukta pek çok ülke, seçim kampanyası harcamalarına ilişkin düzenleyici bir sistem oluşturmuştur. Đsveç, Norveç ve Finlandiya gibi çok az sayıda ülkede ise bu tür bir düzenleyici sisteme yer verilmemiştir (Biezen, 2004: 714). Bu sebeple seçim kampanyası harcamaları ile ilgili olarak düzenleyici bir sistem oluşturan ülkeler ve bu şekilde bir sisteme yer vermeyen ülkeler olmak üzere ikili bir ayrım yapmak mümkündür. 1 Partilerin seçim kampanyalarına ilişkin mali bilgilerinin aleniyetinin sağlanması, seçim harcamalarının kapsamının belirlenerek harcamaların tek bir banka hesabından yapılmasının temin edilmesi, seçim kampanyası hesaplarının denetimden sorumlu otoriteye sunulması bu konuda yapılan diğer düzenlemelere örnek gösterilebilir. 2 Siyasi partilerin veya adayların seçim harcamalarının düzenlenmesine ilişkin olarak oluşturulan kurallar neredeyse birbirinin aynıdır. Her ülkede, siyasi sistemin özelliğine göre düzenleme yapılmaktadır. Örneğin, aday odaklı bir seçim sisteminin uygulandığı ülkelerde seçim kampanyaları neredeyse tümüyle adaylar tarafından ve partilerden bağımsız bir şekilde yürütülmektedir. Bu nedenle seçim kampanyalarında partilerden çok, adaylar tarafından harcama yapılmaktadır. Bu tür ülkelerde genellikle adayların seçim harcamalarına ilişkin kurallar düzenlenmektedir. Seçim sisteminin parti odaklı olduğu ülkelerde ise seçimlerde daha çok siyasi partiler harcama yaptığı için, partilerin seçim harcamalarına ilişkin düzenlemeler yapılmaktadır.

3 Siyasi Partilerin ve Adayların Seçim Harcamalarının Sınırlandırılması 111 Seçim kampanyası harcamaları ile ilgili olarak düzenleyici bir sistem oluşturan ülkelerde, bu konuda en çok kullanılan ve tartışılan yöntem, seçim harcamalarının sınırlandırılmasıdır. 3 Siyasi parti ve seçim kampanyası harcamalarını sınırlandırmak, seçim sürecindeki maliyetlerinin artmasını, siyasi alandaki yolsuzlukları ve partilerin/adayların çıkar gruplarının kontrolü altına girmesini engellemek amaçlarıyla yapılmaktadır. Bu alanda yapılan düzenlemelerin büyük çoğunluğu, vatandaşların siyasete katılma haklarını temin edebilmek için bazı özgürlükleri kısıtlamaktadır. Bu sebeple, seçim harcamalarına ilişkin düzenlemeler pek çok ülkede, eşitlik ve özgürlük fikirleri arasındaki ilişki üzerinde şekillenmiştir. Bazı ülkeler özgürlük gerekçesi ile düzenleme yapmaktan kaçınırken, bazı ülkeler siyasi skandalların da etkisiyle bu konudaki düzenlemeleri arttırmıştır. Doğu Avrupa ülkelerinde ise, 1989 sonrasındaki yeniden yapılanma döneminde hazırlanan kanunlar ile seçim harcamaları konusu düzenlenmiştir (Gençkaya, 2005: 5). Bu ülkelerdeki düzenlemeler genellikle, Komünist Parti nin maddi gücü karşısında, siyasi yarışma ve katılmada eşitliği sağlamak amacıyla yapılmıştır. Seçim kampanyası harcamalarının sınırlandırılmasına ilişkin düzenlemelerin tarihi oldukça eskidir. Bu konudaki ilk düzenleme 1883 yılında Đngiltere de Yozlaşma ve Yasadışı Uygulamalar Kanunu (Corrupt and Illegal Practices Act) ile yapılmıştır. Bu Kanunda adayların genel seçim kampanyalarında harcayabilecekleri miktarlar, seçim bölgesindeki seçmenler ile orantılı olarak sınırlandırılmıştır (Ogg, 1918: 503). Daha sonra Kanada, Avustralya, Yeni Zelanda gibi Đngiliz Milletler Topluluğu üyesi ülkelerde de, seçim kampanyası harcamalarının sınırlandırılması ve siyasi bağışlara ilişkin yasal düzenlemeler yapılmıştır (Nutting, 1948: 194). Đngiltere de, seçim kampanyası harcamalarının ulusal düzeyde sınırlandırılması ve denetimi ise 2000 tarihli Siyasi Partiler, Seçim ve Referandum Kanunu (Political Parties, Elections and Referendums Act, PPERA) ile mümkün olmuştur. ABD de zamanla genişleyen oy hakkı ve kampanya tekniklerinin de değişmesiyle birlikte yeni finansman arayışları sonucunda, varlıklı kişiler ve şirketlerden elde edilen bağışlar baskın kaynak türü haline gelmiştir. Özellikle 1800 lü yılların sonundan itibaren, siyasetin finansmanın düzenlenmesi konusunda kapsamlı adımlar atılmaya başlanmıştır (Corrado, 2005: 9-10). ABD de Watergate skandalından sonra, başkanlık seçimlerinde sınırsız bir şekilde harcanan para miktarları ile ilgili bir düzenleme yapma ihtiyacı doğmuştur (Gençkaya, 2005: 5) tarihli Federal Seçim Kampanyaları Kanunu nun (Federal 3 Kampanya harcamaları üzerindeki sınırlamalar çoğu Avrupa ülkesinde standart bir uygulama haline gelmiştir. On yedi Merkez ve Doğu Avrupa ülkesi ile altmış demokrasi arasında yapılan karşılaştırmalı bir araştırmada; genel olarak komünizm sonrası ülkelerin yüzde elli dokuzu kampanya harcamalarını düzenlerken, altmış demokraside bu oranın yüzde kırk üç olduğu görülmüştür. (Walecki, 2007: 3).

4 112 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 45 Sayı 3 Election Campaign Act, FECA) 1974 yılında değiştirilmesiyle, harcama sınırlarını da içeren kapsamlı bir düzenleyici sistem oluşturulmuştur. Bazı Avrupa ülkelerinde ise 1970 li yıllarda gündeme gelen yolsuzluk iddiaları ile birlikte, seçim harcamalarının sınırlandırılması yönünde düzenlemeler yapılmıştır (Walecki, 2007: 1). Đtalya, Fransa, Portekiz ve Đspanya gibi ülkelerde siyasi partiler yasal olarak dernek statüsünde kabul edilmesine rağmen seçim kampanyası harcamalarına yönelik sınırlamalara yer verilmiştir. Bu ülkelerde parti finansmanı ile ilgili detaylı yasal düzenlemeler oluşturulması, partilere sağlanan özerkliğe zarar vermektedir. Daha da önemlisi bu çelişkili durum, mevcut siyasi uygulamalar ile yasal zorunluluklar arasında bir gerilim yaratmıştır. Mevzuatta yer alan bu kurallar, yolsuzluklara karşı tedbir alınmasını talep eden kamuoyunun bu taleplerini yerine getirmek amacıyla oluşturulmuştur (Nassmacher, 2003/b: 141). Hollanda da 1999 yılına kadar siyasi partilerin ve seçim kampanyalarının yasal sınırlamalara tabi tutulmasına ilişkin bir sistem oluşturulmamıştır yılından itibaren parti finansmanı alanında yasal düzenlemeler yapılmaya başlanmıştır. Ancak bu kuralların uygulanmasını sağlayacak bir sistem oluşturulmadığı gibi, denetim yapılması da gereksiz olarak görülmektedir. Hollanda da bağışlar ve harcamalar üzerinde sınırlama veya yasaklama getiren herhangi bir düzenleme yapılmamıştır (Biezen, 2004: 714). Türkiye de ise, Siyasi Partiler Kanunu ile partilerin gelir ve harcamalarına ilişkin kurallar düzenlenmiştir. Anayasanın 69. maddesinde yer alan, siyasi partilerin ve adayların seçim harcamaları ve usullerinin kanunla düzenleneceğine ilişkin kurala rağmen, halen bu konuda kapsamlı bir düzenleme yapılmamıştır yılında yapılan bir kanun değişikliği ile siyasi reklam harcamaları ile ilgili bir düzenleme yapılmıştır. 4 Ancak Türk Hukukunda, siyasi partilerin ve adayların seçim harcamalarının sınırlandırılmasına ilişkin bir kurala yer verilmemiştir. Seçim kampanyası harcamaları ile ilgili herhangi bir düzenlemeye yer vermeyen ülkeler de vardır. Đsveç ve Norveç gibi bazı ülkelerde kuvvetler ayrılığı ilkesi ve siyasi parti özerkliği 5 gibi gerekçelerle bu konuda bir düzenleme yapılmamıştır (Tacar, 1997: 35). Bu ülkelerde, seçim kampanyalarının finansmanının devlet tarafından düzenlenmesine farklı gerekçeler ile karşı çıkılmaktadır. Bir görüşe göre demokratik bir seçim için, genel, eşit ve gizli oy esaslarının, özgür ve adil seçimlerin, seçmenlerin serbest iradesi ile karar verme ve oy kul tarih ve 5980 sayılı, Seçimlerin Temel Hükümleri ve Seçmen Kütükleri Hakkında Kanun ile Milletvekili Seçimi Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun. 5 Özerklik kavramı farklı şekillerde tanımlanmaktadır: Siyasal örgütler, belli sosyal grupların çıkarlarını ifade eden araçlardan ibaret olmadıkları, diğer kurumların ve sosyal grupların çıkar ve değerlerinden ayırt edilebilecek, kendilerine özgü çıkar ve değerlere sahip bulundukları ölçüde özerk sayılırlar. Diğer bir tanıma göre ise özerklik, partiler ile parti dışı örgüt ve kuruluşlar arasında yapısal bağlantılar olmaması anlamında kullanılmaktadır. Partilerin özerkliği ile ilgili diğer bir konu da partilerin mali özerklikleri ile ilgilidir (Özbudun, 1974: 58, 61).

5 Siyasi Partilerin ve Adayların Seçim Harcamalarının Sınırlandırılması 113 lanma haklarının temin edilmesi yeterlidir. Seçim kampanyalarında harcanan para miktarı, yetişkin vatandaşların rasyonel tercihleri üzerinde ciddi bir etkiye sahip değildir. Dolayısıyla devletin siyasi finansman alanına müdahalesi gereksizdir. Diğer bir görüşe göre, kitle iletişim araçları, parti kampanyaları ve çıkar gruplarının seçmenlerin çoğunu etkilediğini göz önünde bulundurulmaktadır. Ancak bunlar aynı zamanda, çoğulcu demokratik bir sürecin zorunlu unsurlarıdır. Bu görüşe göre devlet kurumlarının demokratik siyasi sürece herhangi bir müdahalesi, düşünce ve ifade hürriyetlerini ve bunun sonucu olarak da demokratik seçim ilkelerini tehlikeye atar (Nassmacher, 2003a: 10). Seçim harcamalarının sınırlandırılması, siyasi parti özgürlüğüne de bir müdahale teşkil etmektedir. Siyasi partiler, mali işlemleri ve iç örgütlenmeleri konusunda devlet müdahalesinden uzak olması gereken gönüllü birliklerdir. Dolayısıyla partilerin seçim kampanyalarındaki mali işlemlerin devlet tarafından düzenlenmesi ve denetimi, siyasi parti özerkliğine aykırıdır. SEÇĐM KAMPA YASI HARCAMALARI I DÜZE LE MESĐ Seçim Kampanyası Harcamalarının Sınırlandırılması Seçim harcamalarının sınırlandırılması, siyasi süreçte farklı siyasi güçlerin fırsat eşitliğini garanti etmek için, seçim kampanyası dönemlerinde yapılan harcama miktarlarının yapılacak düzenlemeler ile azaltılmasıdır. Siyasi parti veya adayların seçim harcamalarının sınırlandırılması suretiyle, seçmenlerin tercihlerinin orantısız bir şekilde etkilemesini önlemek amaçlanmaktadır. Yine harcama sınırları sayesinde, seçilmişlerin kendilerine bağış yapan kişi ya da grupların etkisi altına girmesi engellenmiş olmaktadır. Başka bir ifade ile seçim kampanyası harcamaları, siyasi sürece katılmada eşitlik sağlamak, finansman ihtiyacını azaltarak partilerin/adayların çıkar gruplarının kontrolü altına girmesini engellemek ve siyasi alandaki yolsuzlukları önlemek gibi gerekçelerle sınırlandırılmaktadır. Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesi nin, (2003) 4 sayılı Tavsiye Kararı 6 nda da siyasi partilerin aşırı finansman ihtiyaçlarını engellemek için devletler tarafından önlemler alınması gerektiği belirtilmiştir. Seçim kampanyası harcamaları üzerinde sınırlar belirlemek de bu önlemlerden birisi olarak gösterilmiştir (m. 9). Harcama sınırları genellikle, belirli bir parti veya aday tarafından yapılacak toplam harcama miktarı üzerinde bir üst sınır belirlemek suretiyle uygulanmaktadır. Bazı durumlarda bütün harcamalar üzerinde bir sınır belirlenmeyip, belirli şekillerde yapılan harcamalar sınırlandırılmaktadır. Aday veya partiyi tanıtıcı 6 Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesi nin, Siyasi Partilerin ve Seçim Kampanyalarının Finansmanında Yolsuzluğa Karşı Ortak Kurallara Đlişkin Rec(2003)4 Sayılı Tavsiye Kararı (Recommendation Rec (2003)4 of the Committee of Ministers to member states on common rules against corruption in the funding of political parties and electoral campaigns).

6 114 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 45 Sayı 3 broşür ya da ilanlar için yapılacak harcama miktarlarının sınırlandırılması bu konuda bir örnek oluşturmaktadır. Yine bazı harcama türlerinin tamamen yasaklanması da seçim harcamalarının sınırlandırılması kapsamında değerlendirilmektedir. Örneğin, Türkiye de seçime katılan siyasi partiler ve adayların, kanunda belirtilen yayınlar dışında, hediye ve eşantiyon dağıtmaları yasaktır. Harcama sınırları seçimlerde sarf edilebilecek en yüksek miktarın belirlenmesi suretiyle uygulanabileceği gibi, bu sınırlar belirli kriterlere bağlı olarak da düzenlenebilmektedir. Örneğin, harcama sınırları, Portekiz de asgari ücrete göre belirlenmekteyken, Fransa ve Đspanya da bir seçim bölgesinde ikamet eden kişi sayısına bağlı olarak düzenlenmektedir (Walecki, 2007: 3). Kampanya harcamaları üzerindeki sınırlamaların, uygulanabilirliğini sağlamak için, hangi harcama türlerinin seçim harcaması olarak nitelendirileceğinin belirlenmesi gerekir. Başka bir ifade ile seçim harcaması niteliğinde olan ve olmayan harcama türleri arasında kesin bir ayrım yapılabilmelidir. Bu konuda yapılan düzenlemelerde, kampanyaların başlangıç zamanının saptanması konusunu da göz önünde bulundurmak gerekir. Seçim kampanyası döneminin çok kısa olması halinde, harcama sınırlarının etkililiği de azalacaktır (Tham, 2010: 208). Harcama sınırlarının hangi alanlarda uygulanacağı meselesi de önemlidir. Seçim harcamalarına yönelik sınırlamalar, partilere, adaylara veya her ikisine yönelik olarak uygulanabilmektedir. Örneğin, Đngiltere de partiler için uygulanmayan harcama sınırları, adaylar için uygulanmıştır. Bu durumda partiler kendi adayları lehine harcama yaparak, bu sınırlamaları uygulanamaz hale getirmiştir. Bu şekilde bir durumun önüne geçmek için Amerika da, partilerin adayları namına yaptıkları harcamalar bağış olarak değerlendirmekte ve adaylara yapılabilecek bağış miktarları da sınırlandırılmaktadır (Richards, 2002: 116). Parti ve adayların yanı sıra harcama sınırları sendikalar, şirketler, sivil toplum kuruluşları, dernekler gibi kişi toplulukları ve diğer üçüncü kişiler hakkında da uygulanabilmektedir. Örneğin, Đngiltere ve Yeni Zelanda da, aday veya parti ile herhangi bir resmi ilişkisi olmayan veya onlar tarafından açık bir şekilde yetkilendirilmeyen kişilerin harcama yapması yasaktır (Gençkaya, 2000: 27). Seçim kampanyası harcamalarına yönelik olarak getirilen sınırlamalar oldukça geniş bir alanı kapsamaktadır. Örneğin siyasi partilerin seçim harcamalarının sınırlandırılması, halinde bağışların da sınırlandırılması zorunludur. Zira seçim kampanyasında harcanan paranın bir veya birkaç kaynaktan kabul edilmesi durumunda da bağış sahipleri temsilciler üzerinde etkili olabilecektir. Bağışların sınırlanması ise, bağış sahiplerinin siyasete katılma haklarına bir müdahale teşkil edecektir. Yine partilerin harcamalarına bir sınır getirilmesi halinde, adayların harcamalarının da sınırlandırılması gerekmektedir. Ayrıca, kampanyalara yapılan para bağışları üzerindeki sınırlamalar, ayni yardımların önemini nispeten arttırarak, para yerine insan gücünü kontrol edebilen grupların lehine

7 Siyasi Partilerin ve Adayların Seçim Harcamalarının Sınırlandırılması 115 bir sonuç doğurmaktadır. Bu durumda üçüncü kişilerin sahip oldukları yayın organları vasıtasıyla, tercih ettikleri aday veya partilerin kazanmasını sağlamak için çalışma yapması mümkündür. Bu nedenle de yalnızca şirketler tarafından yapılan bağışların sınırlandırılması yeterli olmayacak; medya kuruluşları da dahil olmak üzere tüm üçüncü kişiler tarafından yapılan bağımsız harcamaların da sınırlandırılması ve denetlenmesi gerekecektir. Ancak bu tür sınırlamalar oluşturmak ve uygulanmasını sağlamak hem kolay değildir hem de birçok kişinin siyasi katılma ve ifade özgürlüğüne ciddi bir müdahale niteliğindedir. Sonuç olarak, demokratik sürece yapılan her müdahale başka bir taraftan sistemi bozacak ve yeni bir müdahaleyi gerekli kılacaktır. 7 Ayrıca bu şekilde oluşturulacak düzenleyici sistemin, iktidarların lehine olarak kullanılması söz konusu olabileceği gibi, sistemin karmaşık kurallarını bilen kişilerce yasal boşluklardan faydalanılarak ihlal edilmesi de mümkündür. 8 Siyasi Yayın Ödemelerinin Sınırlandırılması Siyasi partilerin veya adayların seçim harcamalarının sınırlandırılması, siyasi yayınlara ilişkin düzenlemeler yapılmasını da zorunlu hale getirmektedir yılına kadar çoğu Avrupa ülkesi, siyasi partilere ücretsiz yayın hakkı sağlayarak bu konuyu düzenlemeye çalışmıştır. Ancak zamanla özel televizyon kanallarının artması ve partilere yayın zamanı satın alma fırsatlarının doğmasıyla birlikte, siyasi reklamlar için yapılan harcama miktarları da artmıştır (Nassmacher, 2006: 446). Siyasi partilerin harcamaları içinde özel bir yeri olan siyasi yayın ödemeleri konusunda da birtakım düzenlemeler yapılmaktadır. Siyasi yayın ödemelerinin düzenlenmesine ilişkin tedbirler, televizyon ve radyolardan yapılacak siyasi reklamların sınırlandırılması veya yasaklanması şeklinde olabileceği gibi; aday veya partilere ücretsiz yayın süresi sağlamak şeklinde de olabilir. Ancak bu ikisi 7 Bağış miktarların sınırlandırılıp, harcama miktarları üzerinde bir sınırlama getirilmemesi durumunda, eşitlik ilkesinin zarar görmesi mümkündür. Bu yüzden de bağışların sınırlandırılması halinde, harcama miktarlarının da sınırlandırılması gerekecektir. Örneğin, Buckley kararında Amerikan Yüksek Mahkemesi, bir adayın kendi kaynaklarından harcayabileceği miktarın sınırlandırılamayacağına karar verdiği için, Amerika da kampanya finansman kısıtlamaları milyoner aday olgusunu yaratmıştır. Sınırsız miktarda para harcayabilme gücü, FECA da bulunan bağışlar ile ilgili sınırlamalar ile birleştiğinde, kişisel varlıklarından kendi kampanyaları için büyük miktarlarda harcama yapan adayların lehine bir durum ortaya çıkmıştır (Smith, 2001: 70). 8 Bu tür düzenlemelerin genellikle oldukça ayrıntılı ve karmaşık olması, uzman yasal tavsiyeden faydalanmayı zorunlu hale getirmektedir. Bu karmaşık düzenlemeler, en çok sıradan vatandaşlara zarar verecek ve onların siyasi katılma haklarını engelleyecektir. Örneğin, Amerika da 1991 yılında Federal Seçim Komisyonu nun dosyalarını inceleyen Los Angeles Times, 1990 seçimlerinde altmış iki kişinin adaylara yirmi beş bin dolardan fazla bağış yaparak FECA daki bağışlama limitlerini ihlal ettiğini tespit etmiştir. Bu altmış iki kişiden bazıları, federal seçim hukukunun karmaşıklıkları ile ilgili uzman yasal tavsiyeden faydalanan iş adamları olmasına rağmen; geniş bir kısmını federal kampanya hukukunu az kavramış yaşlı insanlar oluşturmaktadır (Smith, 2001: 85). ABD de Kaliforniya hariç her eyalette ve federal düzeyde uygulanan benzer kanunlar vardır. Vatandaşlar sonunda beraat etse bile uzun yıllar süren davalar ve avukat ücretleri ile karşı karşıya kalabilmektedir (Smith, 2000: 59).

8 116 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 45 Sayı 3 arasında bir karşılaştırma yapıldığında, aday veya partilere ücretsiz yayın süresi sağlamanın daha yaygın olarak uygulandığı görülmektedir (Pinto - Duschinsky, 2002: 26). Örneğin, Fransa, Đngiltere, Đspanya gibi ülkelerde televizyonda ücretli reklam verilmesi tamamen yasaklanmışken, Đsveç gibi bazı ülkelerde ise partilere ücretsiz yayın hakkı tahsis edilmektedir (Tham, 2010: 196). Adaylar veya partiler tarafından verilen siyasi reklamların yasaklanması veya sınırlandırılması halinde, partiler veya adaylar lehine hareket eden üçüncü kişilerin, farklı yollardan bu yasakları aşmaları mümkündür. Bu sebeple reklam yayınlarına ayrılan ödemelerin yasaklanması veya sınırlandırılması durumunda, hem partilerin hem de üçüncü kişilerin siyasi kampanya harcamalarının kontrol altında tutulması zorunlu hale gelmektedir. Bu da pek çok kişinin ifade hürriyetinin sınırlandırılması anlamına gelmektedir. Örneğin, Avustralya Yüksek Mahkemesi, ücretli siyasi tanıtım yayınlarının yasaklanmasına ilişkin bir düzenlemeyi, ifade hürriyetine aşırı bir müdahale niteliğinde görmüş ve iptal etmiştir (Tham, 2010: 196). Türkiye de, siyasi partilerin kitle iletişim araçlarında ücretli reklam verip veremeyecekleri konusunda uzun bir süre yasal düzenleme yapılmamıştır. Ancak Yüksek Seçim Kurulu nun bu konudaki olumsuz kararları nedeniyle, siyasi partiler ve adayların seçimlerde reklam yapmaları mümkün olmamıştır (Gönenç, 2008: 271) yılında yapılan bir değişiklik 9 ile seçime katılan siyasi partiler ve bağımsız adayların, yazılı basında ilan ve reklam yoluyla veya internet sitesi açarak sözlü, yazılı veya görüntülü propaganda yapabilmelerine imkân tanınmıştır (298 SK, m. 55/B). Siyasi partiler ve adayların siyasi reklam harcamalarının yasaklanması veya sınırlanması halinde, seçim sürecine dâhil olan diğer kişi veya grupların da harcamalarının sınırlandırılması zorunludur. Bu nedenle siyasi reklamlara ilişkin bu tür düzenlemeler, pek çok kişinin ifade hürriyetine bir müdahale teşkil etmektedir. Ayrıca bu tür düzenlemeler medyanın seçimler hakkında kapsamlı ve objektif olarak halkı bilgilendirmesini engellemektedir. Siyasi reklamlara ilişkin yayınların yasaklanması veya sınırlandırılması durumunda, devlet kontrolündeki yayın kuruluşlarının iktidarlar lehine kullanılarak, muhalefetin güçsüz bırakılması gibi demokratik olmayan sonuçlar da ortaya çıkabilir. Günümüzde kitle iletişim araçlarının çok fazla olması, bu kurallara uygunluğun denetimi de neredeyse imkânsız hale getirmektedir. Üstelik bu tür yayınlar, her zaman siyasi reklamlar şeklinde gerçekleşmemektedir. Maksatlı ve sistematik bir şekilde belli bir partinin veya adayın aleyhine yayınlar yapılması suretiyle, siyasi reklamlara ilişkin yasaklamaların aşılması her zaman mümkündür tarih ve 5980 sayılı Seçimlerin Temel Hükümleri ve Seçmen Kütükleri Hakkında Kanun ile Milletvekili Seçimi Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun, RG. T , S

9 Siyasi Partilerin ve Adayların Seçim Harcamalarının Sınırlandırılması 117 Üçüncü Kişiler Tarafından Yapılan Harcamaların Sınırlandırılması Siyasi partilerin finansmanı ile ilgili olarak yapılan düzenlemeler, oldukça karmaşık ve geniş bir alanı kapsamaktadır. Bu sebeple bir alanda yapılan yasal düzenlemeler, başka alanlara da müdahale edilmesi sonucunu doğurmaktadır. Örneğin siyasi partilerin ve adayların seçim harcamalarına yönelik olarak yapılacak düzenlemeler, siyasi faaliyette bulunan diğer kişi ve grupların harcamalarının da düzenlenmesini zorunlu kılmaktadır. Temsili demokrasiler için merkez kavramlardan biri kamusal gücün dağıtılmasıdır. Seçimlerde seçmen çoğunluğunun desteğini sağlayan aday veya partiler kamusal gücü de elde edeceği için çok farklı çıkar ve ilgi grupları tarafından desteklenirler. Bu nedenle demokratik sistemlerde, siyasi parti veya adayların yanında seçim yarışında yer almak isteyen çok sayıda üçüncü kişi olacaktır. Belirli bir aday/parti veya belirli bir mesele hakkında güçlü tercihleri olan bireyler, kamu politikalarını etkilemeye çalışan halk grupları, büyük işletmeler, şirketler ve üyelerinin ekonomik refahını korumaya çalışan sendikalar üçüncü kişilere örnek olarak gösterilebilir. Üçüncü kişiler çeşitli yollarla seçim sonuçlarını etkileyebilirler. Bu durum belirli bir aday veya partinin desteklenmesi şeklinde olabileceği gibi, bir aday/parti lehine veya aleyhine kampanya yürütmek şeklinde de olabilir. Üçüncü kişilerin destekledikleri parti veya adayın kampanyasına doğrudan bağışta bulunması da mümkündür. Diğer bir yol ise üçüncü kişilerin, seçim sonuçlarını etkilemek için aday veya partilerden bağımsız olarak para harcamasıdır. Aday veya partilerden bağımsız olarak yapılan bu harcamalar bağımsız üçüncü kişi harcamaları (independent third party expenditures) olarak adlandırılmaktadır (Geddis, 2001: 15). Bağımsız üçüncü kişi harcamaları, bir siyasi parti veya adaya bağlı olmayan bir gerçek veya tüzel kişi tarafından seçmenlerin görüşlerini etkilemek amacıyla yapılan harcamalar veya mal ya da hizmet sunumlarıdır (Öhman - Zainulbhai, 2009: 112). Üçüncü kişiler tarafından yapılan harcamaların siyasi yarışma üzerinde büyük bir etkisi vardır. Bu harcamalar, kamusal sorunların geniş bir zeminde tartışılmasına ve çözülmesine yardımcı olduğu gibi, siyasi süreçte daha yaygın bir katılım sağlar. Siyasi katılmanın bir şekli olan bu harcamalar, aynı zamanda siyasi ifade hürriyetinin de bir türüdür. Üçüncü kişiler tarafından yapılan harcamalar sayesinde, kamuoyu çok çeşitli kaynaklardan daha fazla bilgi alır, kamusal sorunları daha iyi anlar ve farklı aday veya partiler arasından tercihte bulunur. Bu aynı zamanda seçmenin daha fazla bilgilendirilmesine yardım ederek, siyasi katılma ve seçimlere katılma oranlarını da yükseltir (Teixeira, 1994: 10). Eğer demokrasiyi iktidara talip olan fikirler veya kişiler arasından çoğunluğun tercihi olarak tanımlarsak, seçim sürecindeki tartışmalara isteyen herkesin katılabilmesi gerekmektedir. Üçüncü kişilerin bu amaçla yaptıkları harcamaların sı-

10 118 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 45 Sayı 3 nırlandırılması, onların siyasi katılma haklarının da sınırlandırılması anlamına gelir. Üstelik bu tür harcamaları sınırlandırmak, seçmenlerin farklı seçenekler hakkında bilgilendirilmesine ve tercihlerini daha bilinçli bir şekilde yapmalarına da engel olacaktır. Üçüncü kişilerin harcamalarının sınırlandırılması ile ilgili bir düzenleme, Avrupa Đnsan Hakları Mahkemesi nin bir kararında da incelenmiştir. Bowman/Đngiltere davasında Avrupa Đnsan Hakları Mahkemesi, üçüncü kişi harcamaları ile ilgili bir sınırlamayı Avrupa Đnsan Hakları Sözleşmesi ne aykırı bulmuştur. 10 Đngiltere de, 1983 tarihli Seçim Kanunu nun (Representation of the People Act), 75. maddesi, yetkisiz üçüncü kişilerin adaylar lehine 5 Sterlinden fazla seçim harcamasında bulunmasını suç olarak düzenlemiştir. Mahkeme Bowman davasında, her adayın kürtaja ilişkin görüşlerini açıklayan broşürlerin, seçim döneminde başvuran tarafından dağıtılması nedeniyle başlatılan kovuşturmayı ifade özgürlüğünün ihlali niteliğinde görmüştür. Üçüncü kişi harcamalarının sınırlandırılması bazı olumsuz sonuçlar doğurmakla birlikte, bu tür harcamaların seçim sürecinin bütünlüğü ve dürüstlüğü üzerinde olumsuz bir etkisi olduğunu da kabul etmek gerekir. Bu durum farklı şekillerde gerçekleşebilir. Örneğin, bazı kişi veya gruplar fazla harcama yaparak, seçim sürecini lehlerine çevirebilirler. Siyasi söylemler üzerinde zenginliğin egemen olması hem seçim sürecinde vatandaşlar arasındaki temel eşitlik fikrini ihlal eder hem de halkın siyasi sürece katılımını olumsuz bir şekilde etkiler. Seçim sürecinde paranın çok daha etkili olması sebebiyle, sıradan seçmenler süreçte yer alamadıklarını düşünebilir. Bu durum onların siyasi yaşam ile bağlantılarının kopmasına, inançlarını yitirmelerine ve siyasete kayıtsız kalmalarına sebep olur (Geddis, 2001: 19). Üçüncü kişilerin seçim sürecine hâkim olmak amacıyla yapacakları harcamaların, seçimlerde tartışılan konuların kapsamını daraltabileceği de ifade edilmektedir. Buna göre, harcama yapan üçüncü kişiler, adayları ve seçmeni kendi amaçları ile sınırlı bir şekilde sadece belirli meseleleri tartışmaya yönlendirebilirler. Bu durum seçim kampanyalarını küçük bir sorun ile ilgili olarak yapılan referandumlara dönüştürür. Ayrıca üçüncü kişi harcamalarının olumsuz bir yönde olması ihtimali de yüksektir. Bu nedenle karalama kampanyası olarak adlandırabileceğimiz bu eğilim, siyasi tartışmanın nezaketine zarar verdiği gibi, nitelikli adayları siyasi yarışmadan caydırdığı ve tartışmaların ciddiyetine gölge düşürdüğü için eleştirilmektedir (Geddis, 2001: 19-20). Bağımsız üçüncü kişiler tarafından yapılan harcamaların olumlu yönleri olduğu gibi, demokratik süreç üzerinde olumsuz etkileri de vardır. Ancak üçüncü kişilerin seçim sürecine katılımlarına engel olmak demokratik sürece daha büyük bir zarar verecektir. Yine üçüncü kişilerin seçim sürecinde, seçmenleri veya 10 Bowman/Đngiltere, Başvuru No: 24839/94, Karar Tarihi

11 Siyasi Partilerin ve Adayların Seçim Harcamalarının Sınırlandırılması 119 adayları satın alacak şekilde kişisel varlıklarını özgürce kullanabilmeleri de süreci tahrif edecektir. Sonuç olarak üçüncü kişi harcamalarının bazı türlerinin sınırlandırılmasını gerektirecek ciddi sebeplerin olduğunu söylemek mümkündür. SĐYASĐ PARTĐLERĐ SEÇĐM HARCAMALARI I SI IRLA DIRILMASI KO USU DAKĐ GÖRÜŞLER Günümüzde pek çok ülke, seçim kampanyalarında yüksek miktarlarda harcama yapmanın, siyasi yolsuzluklara sebep olacağı düşüncesi ile kampanya harcamalarını sınırlandırmaya yönelik tedbirler almaktadır. Ancak seçim harcamalarının sınırlandırılması, toplumun bazı kesimlerinin ifade hürriyetinin sınırlandırılması anlamına da gelmektedir. Eşitlik fikri ve özgürlük düşüncesi arasındaki bu gerilim, Avrupa ve Amerika da uygulanan farklı kampanya finansmanı tercihleri olarak ortaya çıkarmıştır. Avrupa da kampanya harcamaları düzenlemeleri daha sınırlayıcı bir yönde ilerlerken, adayların harcamalarını sınırlandırmayan Amerika daki uygulama daha yumuşaktır. Amerika daki düzenlemelerin daha yumuşak olmasında, Amerikan Yüksek Mahkemesi nin kararlarının da etkisi büyüktür. Seçim kampanyası harcamalarının ve parti veya adaylara yapılacak bağışların sınırlandırılması konusundaki tartışmalar son otuz yılda oldukça artmıştır. Özellikle Amerika Birleşik Devletleri nde bu tür sınırlamaların varlığı eleştirilmiş ve bu durum Yüksek Mahkeme nin kararlarına da yansımıştır. Bazı yazarlar, seçim harcamaları ile ilgili yapılan düzenlemelerin siyasi süreci tahrif ettiğini, halkın siyasete katılması önünde bir engel oluşturduğunu, kişi haklarına zarar verdiğini ve sürekli gündemde olmasına rağmen gerçekte amaçlarının hiçbirini gerçekleştirmediğini öne sürmüştür (Smith, 2000: 36-37). Harcamaların Sınırlandırması Gerektiğine Đlişkin Görüş Seçim harcamalarının sınırlandırılması ve denetiminin sağlanmasına ilişkin görüş, dört temel varsayıma dayanmaktadır. Bunlardan birincisine göre, siyasi faaliyette bulunmak için çok fazla harcama yapmak gerekmektedir. Đkinci varsayıma göre ise, yüksek miktarlardaki bağışlar, kişisel menfaat beklentisi ile yapılmaktadır. Buna göre küçük bağışlar, büyük miktarlardaki bağışlara göre daha demokratiktir. Üçüncüsü ise, seçim dönemlerinde yapılan harcamalarının geniş ölçüde seçimlerin sonucunu belirlediği ve seçimleri satın alarak oy hakkını anlamsızlaştırdığı görüşüdür. Dördüncü varsayıma göre ise para, bazı kişi veya grupların çıkarlarına hizmet edecek şekilde yasama organı üyeleri üzerinde bir baskı aracıdır (Smith, 2001: 39). Seçim harcamalarının sınırlandırılması gerektiğine ilişkin görüşe göre, seçim dönemlerinde partiler veya adaylar tarafından yapılan harcamalar her geçen gün artmaktadır. Bu durum partilerin harcamalarını finanse edebilmek için daha fazla kaynağa ihtiyaç duyması ile sonuçlanmıştır. Ancak parti faaliyetlerine katıl-

12 120 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 45 Sayı 3 ma oranlarındaki genel düşüş ile birlikte, siyasi partilerin gelirleri de azalmıştır. Parti gelirlerindeki bu azalma, partileri büyük miktarlardaki bağış kaynaklarına yönelmiştir. Ancak siyasi partilere yapılan yüksek miktarlardaki bağışlar, genellikle bir menfaat beklentisi ile yapılmaktadır. Dolayısıyla, siyasi partilerin politikalarında ve seçilmişlerin aldığı kararlarda, büyük miktarlarda bağış yapan kişilerin önemli bir etkisi olmaktadır. Bu görüşe göre, seçim harcamalarının sınırlandırılması, maddi gücün siyasi avantaja dönüştürülmesine ve siyasetçilerin büyük bağışlara bağımlı olmasına engel olacaktır (Wertheimer - Weiss Manes, 1994: ). Seçim harcamalarının sınırlandırılması, seçim kampanyası harcamalarının seçim sonuçlarını belirlediği fikrine dayanmaktadır. Adaylar ve partilerin, seçimlerde yapacakları yüksek miktarlardaki harcamalar ile seçmenlerin oylarını veya siyasi tercihlerini satın alması mümkündür (Sunstein, 1994: ). Bu görüşe göre, seçim dönemlerinde yapılan harcamaların bu etkisini azaltmak veya gidermek, seçim sürecinin daha adil ve eşit bir şekilde yürütülmesini sağlamaktadır. Kanaatimizce, kampanya dönemlerinde yapılan harcamaların oy verme davranışı üzerinde büyük bir etkisi olduğuna ve yüksek miktarlardaki harcamaların seçimleri satın alacağına ilişkin kesin bir önermede bulunmak mümkün değildir. Zira oy verme davranışı karmaşık birçok faktörün birleşmesiyle şekillenmektedir. Oy verme davranışını uzun vadede; belirli bir partiye tarihsel bağlılık gibi kültürel, genç ve yaşlılar arasındaki farklı oy davranışlarının bulunması gibi demografik ve farklı gelir gruplarındaki kişilerin oy verme davranışının farklı olması gibi sınıfsal faktörler belirlemektedir. Seçim kampanyalarının etkisini ise, kısa vadeli faktörler arasında değerlendirmek mümkündür. Ancak seçim kampanyalarının etkisini, sadece kampanyada harcanan paranın belirleyeceğini söylemek mümkün değildir. Para, çok farklı kampanya kaynağı türlerinden sadece birini oluşturmaktadır. Örneğin, bir parti veya adayın seçim kampanyası için gönüllü olarak yapılan çalışmalar da kampanya kaynakları arasındadır. Dahası bu faktörlerden sadece bir tanesinin oy verme davranışını belirleyeceğini söylemek de mümkün değildir. Tüm bu faktörler birbirini etkileyerek, karmaşık şekillerde ortaya çıkmakta ve her birinin önemi seçimden seçime veya bölgeden bölgeye değişebilmektedir. Seçim kampanyası harcamalarıyla ilgili üst sınır belirlenmesinin diğer bir gerekçesi ise farklı siyasi güçler arasında fırsat eşitliğini ve dolayısıyla siyasi eşitliği sağlamaktır. 11 Buna göre nihai kararı etkilemede her seçmenin eşit şansa sahip olması gerekir. Varlıklı kişilerin ekonomik güçlerini siyasi etkiye çevir- 11 Özgürlük ve eşitlik arasında bir gerilim vardır. Ancak bazı durumlarda seçim sürecine olan kamusal güveni devam ettirmek ve vatandaşların siyasi katılımını sağlamak için özgürlükleri sınırlandırmak gerekebilir (Davidson, 2007: 3).

13 Siyasi Partilerin ve Adayların Seçim Harcamalarının Sınırlandırılması 121 mesi halinde, demokrasinin temelinde yer alan eşitlik ilkesi büyük zarar görecektir. Demokrasilerde ekonomik eşitlik zorunlu değildir, ancak insanların ekonomik üstünlüklerini siyasi kararları etkilemek amacı ile kullanmasına da izin verilmemelidir. Bu tür bir durum, demokrasinin vazgeçilmez bir ilkesi olan eşitlik ilkesine zarar verecektir. Bu görüşe göre, ekonomik güç ile siyasi etki arasındaki bağlantının azaltılması, bütün vatandaşların karar alma sürecine eşit bir şekilde katılmasını sağlar (Sunstein, 1994: 1392). Seçim süresince yapılan aşırı harcamaların sınırlandırılmasının, siyasi müzakere ve tartışmaları daha nitelikli hale getireceği de kabul edilmektedir. Bu görüşe göre harcamaların sınırlandırılmaması halinde seçmenler, kampanyaların şiddetine göre oy vermektedir. Seçim harcamalarının sınırlandırılması ise, partileri yüksek maliyetli kitlesel kampanya tekniklerinden ziyade, seçmene tek tek ulaşmayı sağlayan kampanya tekniklerine yöneltmektedir. Bu sebeple harcama sınırları, sorunların daha derinlemesine araştırılmasını sağlayarak, tartışmaların niteliğini arttırmaktadır (Wright, 1976: 1012). Harcamaların Sınırlandırılmasına Yönelik Eleştiriler Siyasi partilerin seçim harcamalarının sınırlandırılmasına ilişkin düzenlemeler çeşitli gerekçeler ile eleştirilmektedir. Bu eleştirilerden biri, harcamaların sınırlandırılmasının gerekçelerinden biri olan, seçim kampanyalarında çok fazla para harcandığına ilişkin genel kanaate yöneliktir. Seçim kampanyalarında çok fazla para harcandığı sürekli olarak ifade edilmesine karşılık, harcanan paranın çok fazla olup olmadığını ölçmek için herhangi bir objektif kriter oluşturmanın mümkün olmadığı ifade edilmiştir. 12 Bu görüşe göre, seçim kampanyalarında yapılan harcamaların zamanla artması, sürecin demokratikleşmesinin bir sonucudur. Zira seçim sürecinde yapılan harcamalar ile siyasi görüşlerin ifade edilebilmesi ve tüm grupların sürece dâhil edilebilmesine imkân tanınmaktadır. Harcama miktarlarının artması, demokratik, çoğulcu ve yarışmacı bir sistem oluşturmak için verilmesi gereken bir taviz olarak nitelendirmektedir (Smith, 2000: 42-43). Seçim harcamalarının sınırlandırılmasına yöneltilen diğer bir eleştiri ise, çok fazla harcama yapmanın seçimleri satın alacağı düşüncesine yöneliktir. Bu düşünceye göre, seçimlerde az para harcayan ya da hiç harcamayan adayın seçimleri kazanma şansı oldukça düşüktür (Alexander, 1984: 20). Ancak bu sebep ve sonuç ilişkisi her zaman geçerli değildir. Bu karşılıklı bağlantı, seçimi kazanması muhtemel olan adayı desteklemek isteyen kişilerin bağış yapmasından da 12 Amerika da yapılan araştırmalarda, bir seçim döneminde, her bir seçmen başına birkaç dolar harcama yapıldığı sonucuna ulaşılmıştır. Hatta bu araştırmalarda, seçmenlerin basit alışkanlıkları için ödedikleri para miktarları ile kıyaslamalar yapılmış, bunlara oranlara seçimlerde harcanan paranın çok fazla olmadığı sonucuna ulaşılmıştır (Smith, 2000: 42-43).

14 122 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 45 Sayı 3 kaynaklanabilir. 13 Üstelik yüksek miktarlarda harcama yapılması, seçimlerde başarılı sonuçlar alınacağı anlamına da gelmemektedir. Örneğin, geçmişte ABD de yapılan seçimlerin bazılarında, çok fazla para harcamasına rağmen seçimleri kazanamayan birçok aday vardır. Bu görüşe göre son sözü söyleme yetkisinin seçmende olması, demokratik sürecin işlerliği için yeterlidir (Smith, 2000: 46). Kampanya harcamalarının, oylar üzerindeki etkisini ölçmeye çalışan bazı çalışmalarda, harcama sınırları üzerinde yapılacak ilave harcamaların, oyların sınırlı bir bölümü üzerinde etkisi olduğu sonucuna ulaşılmıştır. Buna göre yüksek miktarlardaki harcamalar, mevcut seçilmişlerden ziyade, görevde olmayan parti veya adaylara daha büyük bir fayda sağlamaktadır. 14 Zira mevcut seçilmişler sürekli gündemde oldukları için, diğer adaylardan fazla harcama yapsalar bile, bu harcamalarının sağlayacağı fayda düşük olacaktır. Ancak görevde olmayan parti veya adaylar, fazladan yapacakları her harcama ile kendilerini seçmene daha fazla tanıtacaklardır. Bu nedenle de görevdekilerin yaptığı ilave harcamaların seçim sonuçları üzerindeki etkisi, görevde olmayanların yaptığı ilave harcamaların etkisinden daha düşüktür. Dolayısıyla, görevde olmayanların kamunun dikkatini kazanmak için daha fazla harcama yapmaları gerekmektedir. Sonuçta kampanya harcama sınırları daha çok, siyasi sürece yeni dâhil olan parti veya adaylara ya da muhalefete zarar vermektedir (Smith, 2000: 47). Harcamalara ilişkin sınırlamaların siyasi yarışmayı ve katılmayı artırmayıp aksine azaltacağı çoğu yazar tarafından kabul edilmektedir (Teixeira, 1994: 12). Bu görüşe göre; seçimlerde görevde olmayanların fazladan yaptıkları harcamalar, görevde bulunanların aşırı avantajlı konumu karşısında dengeleyici bir unsur olacaktır. Kanaatimizce, seçim kampanyası harcamalarının sınırlandırılması, mevcut seçilmişlerin lehine olduğu için siyasi kemikleşmeyi daha da arttıracaktır. Üstelik görevde bulunan meclis üyelerinin, kampanya finansman düzenlemelerini kendi avantajlarına olacak şekilde düzenleme ihtimali de oldukça yüksektir. 15 Kam- 13 Örneğin, ABD de 2000 yılındaki Başkanlık seçimlerinden önce George W. Bush, seksen binden fazla bağışçıdan, atmış beş milyon dolardan fazla para toplamıştır. Yani Bush, adaylığını açıklamadan ve kampanyasına başlamadan aylarca önce bile Cumhuriyetçi Parti oylarına egemen durumdaydı. Bu durum aslında bağışların kazanma ihtimali olan adaya yöneldiğinin bir göstergesidir (Smith, 2001: 48). 14 Amerikan siyasetinde incumbent kelimesi ile görevde bulunan, makam sahibi olan bir kişi ifade edilir. Görevdekiler aynı zamanda basın ve medyanın dikkatini de toplarlar. Rakipleri genellikle daha az tanınmıştır ve görevdekilerle ciddi bir şekilde rekabet edemezler. Görevdekiler seçim kampanyaları için, genellikle siyasi faaliyet komitelerinden, çok fazla para toplayabilir. Görevdeki Temsilciler Meclisi üyelerinin yeniden seçilme oranı yüzde doksandır. Valilik ve Senatörlük gibi en yüksek makamlarda bulunanlar biraz daha korumasızdır, çünkü onlara rakip olanlar (challengers) genellikle tanınmış, kampanya fonu toplayabilen ve medya dikkatini kazanmış kişilerdir (Esterly vd., 1999: ). 15 Hatta bir görüşe göre, kampanya finansman düzenlemeleri ve harcama sınırları seçimlerde önemli bir rol oynamaktadır. Bu sebeple bu tür düzenlemelerin görevde bulunanlar tarafından yapılması uygun değildir. Bu durumda en uygun çözüm, bu tür kuralların seçim ile oluşturulmuş, bağımsız ve geçici bir organ tarafından yapılmasıdır (Palda, 1994: 314).

15 Siyasi Partilerin ve Adayların Seçim Harcamalarının Sınırlandırılması 123 panya finansman düzenlemeleri, genel olarak öneriyi sunan partinin veya mevcut meclis çoğunluğunun lehine olarak yapılmaktadır. 16 Seçim harcamalarının sınırlandırılmasını savunan görüşün diğer bir gerekçesi ise, yasama meclisi üyelerinin oylarının satın alınabileceği düşüncesidir. Harcamaların sınırlandırılmaması halinde, siyasi partilerin finansman ihtiyacını karşılayan bağış sahipleri, alınacak siyasi kararlar üzerinde etkili olacaktır (Hall - Wayman, 1990: 798; Sullivan, 1997: 679; Briffault, 2000: 620). Ancak bu görüşün karşısında, paranın meclis üyelerinin oyları üzerindeki etkisinin çok az olduğu veya hiç olmadığı yönünde görüşler de vardır (Chappell, 1982: 77-83; Lott, 2000: 9-17; Sorauf, 1994: ). Yüksek miktarlarda bağış yapan kişilerin, siyasi partilerin politikaları ve seçilmişlerin kararları üzerindeki etkisi sınırlı bir etkidir. Bu sebeple seçimlerde yapılan harcamalar sınırlandırılmadığı takdirde, siyasetin tümüyle bağış sahiplerinin etkisi altına gireceği söylenemez. Kanaatimizce bir meclis üyesinin oyunu belirlemesinde temel faktörler, parti üyeliği, ideoloji, seçmen görüşleri ve ihtiyaçlarıdır. Bağış sahipleri, yasamada hâkim ideolojik güdüler, parti bağlılığı ve gündemi veya seçmen görüşleri ile çatışmadığı sürece yasamayı şekillendirebilirler (Smith, 2001: 60). Seçim harcamalarının sınırlandırılması gerektiğini savunan görüşün gerekçelerinden biri de siyasi eşitliğin bu şekilde sağlanacağı düşüncesidir. Seçim kampanyası harcamalarının sürekli olarak artması, harcama yapamayan kimselerin siyasi sürece katılması yönünde bir engel teşkil etmektedir. Ancak seçim harcamalarının sınırlandırılması, demokratik süreç için paranın oluşturduğu tehlikelerden daha büyük bir tehdit oluşturmaktadır (Sorauf, 1994: 1348). Halkın yönetimi anlamına gelen demokrasinin, çeşitli bakımlardan farklılık gösteren, çoğulcu bir toplumsal yapıyı yansıtması zorunludur. Farklı dünya görüşlerine, programlara ve çıkarlara sahip olan kişi veya grupların serbest ve eşit bir ortamda örgütlenip siyasi yarışmaya katılabilmeleri gerekir (Erdoğan, 2004: 294). Demokrasi, farklı ve rakip görüşlerin eşit bir seviyede yarışmasına açık ve buna izin veren bir siyasi sistemdir. Kampanya harcamaları üzerindeki sınırlamalar ise bazı grupların siyasete katılmasını engelleyerek demokrasi ilkesine zarar vermektedir. Zira seçim kampanyası harcamalarının düzenlenmesi, siyasi faaliyet ve siyasi katılma alanlarına müdahale edilmesi anlamına gelmektedir. Siyasi gücün yeniden dağıtılmasına sebep olan bu düzenlemelerin, tamamen tarafsız olması da mümkün değildir. Bu durumun, siyasi katılma ve faaliyet alanında eşitsizlikler ortaya çıkarması muhtemeldir. Ayrıca, kampanya harcamalarının ve bağışların düzenlenmesi, belirli bir grubun diğerlerine nazaran siyasete etkili bir 16 Örneğin, ABD de Federal Seçim Kampanyası Kanunu 1971 yılında Cumhuriyetçi Başkan Nixon tarafından veto edilmiş ancak bir yıl sonra Demokratların çoğunlukta olduğu Kongre de onaylanmıştır. Bu kapsamlı reformlar temelde gittikçe artan kampanya maliyetlerine karşı bir tedbir niteliğinde olsa da, aslında yüksek kampanya harcamaları nedeniyle Cumhuriyetçilerle rekabet edemeyen Demokratlara, avantaj sağlamıştır (Wiltse, 2005: 45).

16 124 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 45 Sayı 3 şekilde katılmalarını engeller (BeVier, 1985: ). Kampanya harcamalarının ve bağışların düzenlenmesi, seçim sürecini bazı grupların lehine olacak şekilde yönlendirmektedir. Demokratik sürece yapılan bu müdahaleler sonuçta, düzenlemelerin asıl amacı olan eşitlik ilkesine zarar vermektedir. Siyasi partilerin ve adayların seçim harcamalarının sınırlandırılması ile ilgili hukuki düzenlemeler, ifade ve örgütlenme özgürlüklerini ihlal etmektedir. Zirâ, harcama yapılmadan siyasi beyanda bulunulması ve seçmene ulaşılması mümkün değildir. Örneğin, yayınlar, salon kiralama, afiş bastırma, medyada yer alan reklamlar hepsi maliyeti olan işlerdir. Siyasi ifadenin etkili olması; tartışılan konuların sayısına, yapılacak araştırmaların derinliğine ve dinleyen kişilerin bu tartışmalara erişebilmesine bağlıdır. Bu nedenle de aslında seçim kampanyalarında harcanan para miktarlarının sınırlandırılması, siyasi ifadenin etkiliğini kısıtlayarak, ifade hürriyetini sınırlandırmaktadır. Amerikan Yüksek Mahkemesi de 1976 yılında Buckley v. Valeo 17 davasında verdiği kararda, harcama sınırlarının, ifade hürriyetini ihlal ettiğine karar vermiştir. Seçim kampanyası harcamalarının sınırlandırılması konusundaki düzenlemeler, özgürlük ve eşitlik ilkeleri arasındaki dengenin veya tercihin bir sonucu olarak ortaya çıkmaktadır. Demokrasi teorisi açısından hem özgürlük hem eşitlik ilkelerinin önemi büyüktür. Özgürlük ve eşitlik ilkeleri aralarındaki bu yakınlığa rağmen aynı zamanda bir gerilim içerisindedir. Bu iki ilke arasında makul bir denge oluşturmak için kesin bir formülasyon oluşturmak da oldukça güçtür. Özgürlük ilkesi, kural olarak ifade özgürlüğünün devlet tarafından düzenlenmesinin önünde bir engel değildir. Đfade özgürlüğüne yönelik olarak devlet tarafından yapılan müdahalelerin demokratik bir toplumda gerekli olması ve meşru bir amaca hizmet etmesi gerekir. Özellikle yolsuzlukların önlenmesi ve vatandaşların siyasi sürece olan güvenlerinin sağlanması için düzenleme yapmanın gerekli olduğunu söylemek mümkündür. Bu noktada, eşitliği sağlamak amacıyla yapılan her düzenlemenin yeni bir düzenlemeyi beraberinde getirdiği ve devlet faaliyetini sürekli kıldığı da unutulmamalıdır. Seçim kampanyalarında kullanılan paranın denetimini sağlamak için oluşturulacak olan kurallar ile özgürlük ve eşitlik arasında bir denge kurulması zorunludur. Seçim kampanyalarına ilişkin düzenlemeler ile ulaşılmak istenilen amaç, paranın seçim sonuçlarını etkilemedeki önemini azalmak ise, kullanılan araçların bu amacı gerçekleştirirken ölçülü olması şarttır. Kanaatimizce, siyasi partiler ve adaylara yapılan bağışlar veya bunlar tarafından yapılan harcamalar üzerindeki sınırlamalar, ölçülülük ilkesi ile bağdaşmaz. Hatta bu tür sınırlamaları, ulaşılması hedeflenen amaçları gerçekleştirmede, etkili bir tedbir olarak görmek de mümkün değildir. Zira çoğu zaman bu tür düzenlemeler, partiler veya adaylar 17 Amerika Birleşik Devletleri Yüksek Mahkemesi (Supreme Court of the United States), Buckley V. Valeo, 1976, 424 U.S. 1.

17 Siyasi Partilerin ve Adayların Seçim Harcamalarının Sınırlandırılması 125 tarafından bazı kanun boşluklarından yararlanılarak, ihlal edilmiş ve yeni düzenlemeler yapılmasına sebep olmuştur. Böylece harcama sınırları uygulamada, büyük ölçüde etkisiz hale getirilmiştir. Siyasi süreçte paranın olumsuz etkisini azaltmak için, seçimlerde yapılan harcamaların sınırlandırılması yerine, seçim kampanyalarına ilişkin mali bilgilerinin aleniyetinin sağlanması suretiyle kamuoyu denetimine açılması bu noktada düşünülebilecek bir tedbirdir. Yine seçim kampanyası hesaplarının bağımsız bir otorite tarafından denetiminin sağlanması da bu konuda farklı bir alternatif oluşturmaktadır. SO UÇ Seçim kampanyası dönemlerinde yapılan harcamalar seçim sonuçları ve parti politikaları üzerindeki tek etkili faktör değildir. Bu sebeple harcama miktarları sınırlandırılmadığı takdirde, seçmenlerin tercihlerinin seçimlerde yapılan harcamalara göre şekilleneceğine ilişkin görüşü savunmak güçtür. Seçim dönemlerinde partiler, adaylar veya üçüncü kişiler tarafından yapılan harcamalar, aynı zamanda çoğulcu demokratik bir sürecin zorunlu unsurlarıdır. Devletin demokratik siyasi sürece herhangi bir müdahalesi, ifade hürriyetini ve demokratik seçim ilkelerini tehlikeye atmaktadır. Ayrıca bu alanda yapılacak müdahaleler, sistemin başka noktalarında açıklar oluşturarak yeni müdahaleleri de beraberinde getirmektedir. Yine, seçimlerde yapılan harcamalar sınırlandırılmadığı takdirde siyasetin tümüyle bağış sahiplerinin etkisi altına gireceğini söylemek de mümkün değildir. Zira siyasi partilerin politikaları veya temsilcilerin görüşleri sadece bağış yapan kişilerin tercihleri doğrultusunda şekillenmemektedir. Seçim harcamalarını sınırlandırmak, bazı özgürlüklere müdahale anlamına gelmektedir. Zira belli bir parti veya adayın desteklendiğine işaret eden siyasi bağışlar, siyasi katılma hakkının bir türüdür. Seçmen tercihlerini etkilemek amacıyla seçim kampanyası düzenlemek, siyasi düşüncelerin ifade edilebilmesini sağlamada önemli bir araçtır. Örneğin, ifade hürriyetinin kullanılmasını sağlayan, broşür ve poster basılması, reklamcılık gibi faaliyetler için harcama yapılması gerekir. Paranın seçim sonuçlarını etkilemedeki önemini azalmak amacıyla seçim harcamalarının sınırlandırılması, bazı özgürlüklere aşırı bir müdahale oluşturarak ölçülülük ilkesini ihlal etmektedir. Ayrıca harcama sınırları, seçimlerde harcanan para miktarlarını azaltma konusunda etkili bir tedbir niteliğinde de değildir. Harcama sınırları demokratik seçim ilkelerine de zarar vermektedir. Farklı görüş ve çıkarlara sahip olan kişi veya grupların serbest ve eşit bir ortamda örgütlenip siyasi yarışmaya katılabilmelerinin önünde önemli bir engel oluşturmaktadır. Bu sebeplerle, siyasi süreçte paranın olumsuz etkisini azaltmak için seçimlerde yapılan harcamaların sınırlandırılması yerine farklı tedbirlere yönelmek gerektiği kanaatindeyiz.

18 126 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 45 Sayı 3 KAY AKÇA Alexander, Herbert E. (1984), Financing Politics: Money, Elections, and Political Reform, CQ Pres, Washington. BeVier, Lillian R. (1985), Money and Politics: A Perspective on the First Amendment and Campaign Finance Reform, California Law Review, Vol. 73, s Biezen, Ingrid van (2003), Financing Political Parties and Election Campaigns Guidelines, Council of Europe, Strasbourg. Biezen, Ingrid Van (2004), Political Parties as Public Utilities, Party Politics, Vol. 10, No: 6, November, s Briffault, Richard (2000), The Political Parties and Campaign Finance Reform, Symposium: Law and Political Parties, Columbia Law Review, Vol. 100, No: 3, April, s Buckley V. Valeo, 424 U.S. 1, display.html? terms=buckley%20v.%20valeo%20&url=/supct/html/historics/ussc_cr_0424_00 01_ZO.html, ( ). Chappell, Henry (1982), Campaign Contributions and Congressional Voting: A Simultaneous Probit-Tobit Model, Review of Economics and Statistics, Vol. 64, No: 1, February, s Corrado, Anthony (2005), Money and Politics: A History of Federal Campaign Finance Law, ew Campaign Finance Reform Sourcebook, Corrado, Anthony-Ortiz, Daniel R., - Mann, Thomas E. - Potter, Trevor (Ed.), Brookings Institution Press,Washington, s Davidson, Diane R. (2007), Political Financing in Canada: Achieving a Balance, International Conference Law and Society in the 21st Century: Transformations, Resistances and Futures, IFES White Paper Series, Berlin. Erdoğan, Mustafa (2004), Anayasal Demokrasi, Siyasal Kitapevi, Ankara. Esterly, Larry E.-Sracic, Paul A.-Binning, William C., (1999), Encyclopedia of American Parties, Campaigns & Elections, Greenwood Publishing Group, Westport. Geddis, Andrew, C. (2001), Democratic Visions and Third Party Đndependent Expenditures: A Comparative View, Tulane Journal of International and Comparative Law, Vol. 9, s Gençkaya, Ö. Faruk (2000), Siyasi Partilere ve Adaylara Devlet Desteği, Bağışlar ve Seçim Giderlerinin Sınırlandırılması, Karşılaştırmalı Bir Đnceleme ve Türkiye Đçin Bir Öneri, Siyasi Partilerde Reform, Çarkoğlu, Ali (Koordinatör), Đstanbul, projeler/proje_siyasi_parti.php, ( ). Gönenç, Levent (2008), Türkiye de Seçim Uyuşmazlıkları ve Çözüm Yolları, Adalet Yayınevi, Ankara. Hall, Richard - Wayman, Frank (1990), Buying time: Moneyed Interests and the Mobilization of Bias in Congressional Committees, The American Political Science Review, Vol. 84, No: 3, Sep., s

19 Siyasi Partilerin ve Adayların Seçim Harcamalarının Sınırlandırılması 127 Lott, John (2000), Empirical Evidence in the Debate on Campaign Finance Reform, Harvard Journal of Law & Public Policy, Vol. 24, Issue 1, September, s Nassmacher, Karl - Heinz (2003/a), Political Parties, Funding and Democracy, Funding of Political Parties and Election Campaigns, Austin, Reginald-Tjernström, Maja (Ed.), International IDEA, Stockholm, s Nassmacher, Karl - Heinz (2003/b), Monitoring, Control and Enforcement of Political Finance Regulation, Funding of Political Parties and Election Campaigns, (Editör; Austin, Reginald-Tjernström, Maja), Austin, Reginald-Tjernström, Maja (Ed.), International IDEA, Stockholm, s Nassmacher, Karl - Heinz, (2006), Regulation of Party Finance, Handbook of Party Politics, Katz, Richard-Crotty, William J. (Ed.), Sage Publications, Wiltshire, s Nutting Charles B. (1948), Freedom of Silence: Constitutional Protection Against Governmental Intrusions in Political Affairs, Michigan Law Review, Vol. 47, No: 2, December, s Ogg, Frederic A. (1918), The British Representation of the People Act, The American Political Science Review, Vol. 12, No: 3, August, s Ortiz, Daniel R. (2005), The First Amendment and the Limits of Campaign Finance Reform, New Campaign Finance Reform Sourcebook, Mann, Thomas E.-Corrado, Anthony-Potter, Trevor (Ed.), Brookings Institution Pres, Washington. Öhman, Magnus-Zainulbhai, Hani (Ed.) (2009), Political Finance Regulation: The Global Experience, IFES, Washington. Özbudun, Ergun (1974), Siyasal Partiler, Sosyal Bilimler Derneği Yayınları, Ankara. Palda, Filip (1994), Desirability and Effects of Campaign Spending Limits, Crime, Law and Social Change, Vol. 21, No: 4, s Pinto-Duschinsky, Michael (2002), Political Financing in the Commonwealth, Commonwealth Secretariat, Londra. Richards, Eric L. (2002), Federal Election Commission v. Colorado Republican Federal Campaign Committee: Implications For Parties, Corporate Political Dialogue, and Campaign Finance Reform, American Business Law Journal, Vol. 40, No: 1, s Smith, Bradley A. (2000), Campaign Finance Regulation: Faulty Assumptions and Undemocratic Consequences, Political Money: Deregulating American Politics, Selected Writings On Campaign Finance Reform, Anderson, Annelise (Ed.), Hoover Institution Pres, California, s Smith, Bradley A. (2001), Unfree Speech, The Folly Of Campaign Finance Reform, Princeton, New Jersey. Sorauf Frank J. (1994), Politics, Experience, and the First Amendment: The Case of American Campaign Finance, Columbia Law Review, Vol. 94, No: 4, May, s Sullivan, Kathleen M. (1997), Political Money and Freedom of Speech, University of California Davis Law Review, Vol. 30, s

20 128 Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 45 Sayı 3 Sunstein, Cass R., (1994), Political Equality and Unintended Consequences, Columbia Law Review, Vol. 94, s Tacar, Pulat (1997), Siyasetin Finansmanı, Doruk Yayımcılık, Ankara. Teixeira, Ruy A. (1994), Campaign Reform, Political Competition, and Citizen Participation, Rethinking Political Reform: Beyond Spending and Term Limits, Teixeira, Ruy A.-Maisell, L. Sandy-Pitney, John J., Progressive Foundation,Washington. Teixeira, Ruy A. - Maisell, L. Sandy - Pitney John J., (Ed.) (1994), Rethinking Political Reform: Beyond Spending and Term Limits, Progressive Foundation, Washington. Tham, Joo - Cheong (2010), Money and Politics: The Corrosive Effect of Money on Politics in Australia, UNSW Pres, Sydney. Walecki, Marcin (2007), Spending Limits as a Policy Option IFES Political Finance White Paper Series, June. Wertheimer, Fred - Weiss Manes, Susan (1994), Campaign Finance Reform: A Key to Restoring the Health of Our Democracy, Columbia Law Review, Vol. 94, No: 4, May, s Wiltse, Dave L. (2005), Amerika da Kampanya Finansmanı: Reformlar, Mitler ve Gerçekler, (Çev. Erdem Evren), Birikim, Sayı. 189, s Wright, J. Skelly (1976), Politics and the Constitution: Is Money Speech?, The Yale Law Journal, Vol. 85, No: 8, Jul., s